Arto Koski, Anni Kyösti & Jaana Halonen. Opittavaa kuntaliitosprosesseista. META-arviointitutkimus 2000-luvun kuntaliitosdokumenteista

Transkriptio

1 Arto Koski, Anni Kyösti & Jaana Halonen Opittavaa kuntaliitosprosesseista META-arviointitutkimus 2000-luvun kuntaliitosdokumenteista

2 KIRJOITTAJAT Arto Koski Anni Kyösti Jaana Halonen KANSIKUVA Pixhill.com ISBN (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2013 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki PL 200, Helsinki Puh Faksi

3 Esipuhe Kuntien muutosmyllerryksessä korostuu tiedon merkitys. Uudistuksia ei pystytä taitavasti johtamaan, ellei toiminta perustu tietoon ja arvioivaan työotteeseen. Tietoa kyllä on, mutta usein erilaisten tutkimusten ja selvitysten avulla tuotettua tietoa ei ole koottu yhteen ja analysoitu. Tällöin sekä valtakunnan tason että kuntatason päättäjien ovat työlästä hyödyntää tutkimustuloksia omassa johtamistyössään. Kuntaliitokset ovat ilmiöinä kuntahallintoa koskettavia strategisia kysymyksiä. Niillä pyritään ratkaisemaan keskeisiä kunnallishallinnon ja talouden ongelmia sekä varmistamaan palvelujen saatavuus ja toiminnan tuloksellisuus pitkällä aikavälillä. Kuntafuusioilla tavoitellaan myös paikallisen elinvoiman vahvistamista sekä yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Vaikka kuntaliitokset ovat tavoitteiltaan ja toteutukseltaan erilaisia, arviointien, selvitysten ja tutkimusten kautta on tunnistettavissa sellaisia hyviä ja lupaavia käytäntöjä, joita kannattaa levittää entistä tehokkaammin ja joista kannattaa ottaa opiksi. Tässä raportissa tarkastellaan 2000-luvun kuntaliitoksia kuuden eri dokumenttiaineiston avulla. Näitä ovat kuntaliitoksia ohjaavat kuntajakolait, kuntajakoselvitykset, mahdolliset esiselvitykset ja yhdistymissopimukset, kuntaliitostutkimukset sekä reaaliaikainen arviointi. Tutkimus tuottaa tietoa mm. kuntaliitosten vaikutusten arvioinnista, toimintakäytännöistä sekä kehittämiskohteita ja jatkotutkimusideoita. Näin tutkimus on luonteeltaan kokoava ja arvioiva sekä tutkimusperusteista kehittämistä vahvistava. Kiitän tutkimuksen tekijöitä Arto Koskea, Anni Kyöstiä ja Jaana Halosta erittäin ajankohtaisen ja sisällöltään painavan tutkimuksen aikaansaamisesta. Tutkijaryhmä on ansiokkaasti käynyt läpi yli 400 dokumenttia hyödyntäen myös tutkimuskirjallisuutta ja alan asiantuntijoiden kanssa käytyjä keskusteluja. Kiitän tutkimuksen ohjaus- ja sparrausryhmien työhön osallistuneita henkilöitä sekä valtiovarainministeriötä, joka on rahoittanut tutkimusta. Toivon, että tutkimustuloksina esitetyt kuntaliitosopit edistävät tiedolla johtamista kunnissa ja valtion kuntapolitiikassa. Kaija Majoinen Tutkimus- ja kehitysjohtaja, HT 3

4 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Sisältö Tiivistelmä Johdanto Tutkimuksen tausta Tutkimuksen tehtävät Tutkimusaineistot Tutkimusmenetelmät Tarkastelusektorit ja -kohteet Kuntaliitokset vuosina Kuntaliitosten lukumäärä Kuntaliitosten aika, paikka ja muutos Kuntaliitosesimerkkinä Kuopio Dokumenttiaineistojen tarkastelu Kuntaliitostutkimukset Kuntajakolait Esiselvitykset Kuntajakoselvitykset Yhdistymissopimukset Reaaliaikaiset arvioinnit Kuntaliitosdokumenttien yhteistarkastelu Kuntaliitosdokumenttien välisiä kytkentöjä Kuntaliitoksen vaikutusten arvioinnin vaikeudet Kuntaliitosprosessin kokonaisuus Kuntakentän tulevaisuus ajan, paikan ja muutoksen ulottuvuuksilla Toimintakäytäntöjen arviointia Hyvien käytäntöjen olemus Neljä näkökulmaa toimintakäytäntöihin Kehittämiskohteita Hyvien käytäntöjen levittäminen Reaaliaikaisen arvioinnin työvälineiden kehittäminen Valmistelun ja toteutuksen tehostaminen Tiedonhankinnan tehostaminen Tutkimuksellisten aukkojen täyttäminen Tutkimuksen arviointia ja jatkotutkimusideoita Tutkimuksen onnistumiset ja heikkoudet Jatkotutkimusideoita Kuntajakoselvitykset Kuntaliitosten suuruus Kuntien elinvoima ja elinkeinot Kuntien talous ja tuottavuus Muutoksen johtaminen Toimintojen kehittäminen Kuntaliitosten toteuttaminen Valtakunnallisen uudistuksen tutkiminen Lähteet

5 Tiivistelmä Tässä tutkimuksessa tarkastellaan 2000-luvun kuntaliitoksia kuuden eri dokumenttiaineiston avulla. Nämä dokumenttiaineistot ovat kuntaliitostutkimukset, kuntajakolait, esiselvitykset, kuntajakoselvitykset, yhdistymissopimukset ja reaaliaikaiset arvioinnit. Tutkimustehtävinä on näiden dokumenttien erillis- ja yhteistarkastelu, kuntaliitosten prosessikäytäntöjen ja kehittämiskohteiden tunnistaminen sekä jatkotutkimusideoiden kirjaaminen. Tutkimuksen mukaan 2000-luvun kuntajakoselvityksistä puolet on päätynyt kuntien yhdistymiseen ja puolet on kariutunut. Selvitykseen osallistumiseen nähdään vaikuttavan kunnan sisäiset ja ulkoiset paineet ja niiden välinen suhde. Sisäisiä paineita aiheuttavat ennen muuta kuntatalous, palveluiden järjestäminen, väestön kasvu tai taantuma sekä kunnan sisäinen poliittinen paine. Ulkoisia paineita luovat ennen muuta naapurikunta ja valtiovalta. Dokumenttiaineistot korostavat kuntaliitosten erilaisuutta. Tutkimuksessa tunnistetaan viisi kuntaliitostyyppiä. Nämä kuntaliitostyypit ovat kehittävät eli tulevaisuutta korostavat, tehostavat eli palveluita korostavat, sopeuttavat eli taloutta korostavat, pelastavat eli selviytymistä korostavat ja pakottavat eli valtiovallan toimivaltaa korostavat kuntaliitokset. Kuntaliitosdokumenttien yhteistarkastelu korostaa kuntaliitosprosessin taustamuuttujien eli ajan, paikan ja muutoksen merkitystä. Lisäksi yhteistarkastelu konkretisoi kuntaliitosprosessia ja siinä selvitystiedon, tutkimustiedon ja arviointitiedon vaikutusta tiedolla johtamiseen. Kuntaliitosprosessin etenemisen kannalta keskeiseksi nousevat oletukset kuntaliitosten automaattivaikutuksista. Niillä nähdään olevan taipumusta laskea kuntaliitoksen toteutuksen tasoa. Vastaavasti reaaliaikaisen arvioinnin avulla on mahdollisuus nostaa toteutuksen tasoa. Tämän tutkimuksen perusteella keskeisiksi kehittämiskohteiksi tunnistetaan hyvien käytäntöjen levittäminen, reaaliaikaisen arviointityökalun kehittäminen, valmisteluun ja toteutukseen panostaminen, tiedonhankinnan tehostaminen ja tutkimuksellisten aukkojen täyttäminen. Jatkotutkimusideoita nimetään kahdeksan. Ne keskittyvät muun muassa siihen, kuinka suuri kuntaliitos voi olla, millä tavoin kuntaliitokset vaikuttavat elinkeinoihin ja miten muutoksen johtajien motivaatio ja jaksaminen säilyy erilaisissa kuntaliitoksissa. ARTTU-tyyppisen valtakunnallisen tutkimusohjelman toteuttaminen vuonna nähdään hyvin tarpeelliseksi. 5

6 Opittavaa kuntaliitosprosesseista 1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen tausta Suomessa kuntaliitokset ovat olleet keskustelujen ja kiistelyjenkin kohteena 1960-luvun alusta lähtien eli jo viidenkymmenen vuoden ajan. Vuosina on kuntien liitoksia vauhditettu valtiovallan toimesta kahdella kuntauudistuksella. Suuren kuntauudistuksen aikana, vuosina , tehtiin 69 kuntaliitosta ja kuntamäärä väheni 87:llä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen eli Paras-uudistuksen aikana, vuosina , toteutettiin 68 kuntaliitosta ja kuntamäärä väheni 111:llä (kuvio 1). Kuntien lkm Kuntamäärän vähentyminen (yht.-228) Kuntaliitosten lkm (yht. 163) Yht Yht Yht Yht Ahvenanmaan 16 kuntaa on tarkastelun ulkopuolella Kuvio 1. Kuntaliitokset vuosina Kuntien lukumäärä on vähentynyt viidenkymmenen vuoden aikana, vuosina , yhteensä 228:lla, mikä merkitsee 42 prosentin vähennystä vuoden 1963 kuntamäärään (548) verrattuna. Yli 90 prosenttia kaikista kuntaliitoksista on ollut kuntien vapaaehtoisia liitoksia. Vuosina tehtiin 6

7 valtioneuvoston päätöksillä viisitoista (15) pakkokuntaliitosta. Kuntajakolakia muutettiin vuoden 1993 alusta siten, että valtiovallan pakkoliitokset eivät olleet enää sen jälkeen mahdollisia Vuoden 2011 syksystä lähtien on ollut käynnissä kolmas valtakunnallinen kuntauudistus. Tämän Kataisen hallituksen kuntarakenneuudistuksen keskeinen ohjausväline, kuntarakennelaki, tuli voimaan Laissa on jälleen annettu valtioneuvostolle mahdollisuus päättää kuntaliitoksesta vastoin kunnanvaltuuston tahoa silloin, kun kyse on taloudellisesta kriisikunnasta. Ensimmäiset uuden lain aikaiset kuntaliitokset konkretisoituvat vuoden 2015 alussa. Tähän tutkimusraporttiin on kerätty, analysoitu ja jäsennetty tietoa kuntaliitosprosesseista. Dokumenttiaineistojen avulla on koottu yhteen sitä tietoa, jota kuntaliitoksista on jo olemassa ja tunnistettu keskeisimmät kehittämiskohteet. Tutkimuksen tutkijaryhmän apuna on työskennellyt kaksi asiantuntijaryhmää, tutkimuksen ohjausryhmä ja sen lisäksi suurempi opponointiryhmä, niin kutsuttu sparrausryhmä. Ohjausryhmään ovat kuuluneet tämän tutkimuksen tekijöiden lisäksi Suomen Kuntaliitosta ryhmän puheenjohtaja Kaija Majoinen ja jäseninä Kari Prättälä ja Antti Kuopila, kuntakentältä Arto Lepistö sekä valtiovarainministeriöstä Inga Nyholm, Suvi Savolainen ja Ville- Veikko Ahonen. Ohjausryhmä on kokoontunut tutkimuksen teon aikana neljä kertaa. 1.2 Tutkimuksen tehtävät Tälle tutkimukselle on asetettu viisi tehtävää (kuvio 2). Tutkimuksen ensimmäisessä tehtävässä tarkastellaan erikseen kutakin kuntaliitosdokumenttiaineistoa. Tarkastelu aloitetaan kuntaliitostutkimuksista ja päätetään reaaliaikaisten arviointien tarkasteluun. Kuntaliitostutkimukset otetaan ensimmäisenä tarkasteluun sen vuoksi, että ne tarjoavat kuntaliitosprosessille yleensä sitä perustietoa, jonka pohjalta ennakoidaan kuntaliitoksen vaikutuksia ja harkitaan selvitykseen ryhtymistä. Tutkimuksen toisena tehtävänä on kuntaliitosdokumenttien yhteistarkastelu. Yhteistarkastelussa kiinnostuksen kohteena ovat dokumenttiaineistojen väliset kytkennät ja niiden sisällöt suhteessa toisiinsa. Tätä tarkastelua puoltaa tutkijoiden tekemä havainto siitä, että kuntaliitokset ovat monimutkaisia ilmiöitä (esim. Haveri & Majoinen 2000, 98; Leinamo 2004, 130). Tutkimuksen kolmantena tehtävänä on kuntaliitosprosesseihin liittyvien heikkojen, kiinnostavien, lupaavien ja hyvien käytäntöjen tunnistaminen. Nämä käytännöt voivat ohjata liitosten selvittämistä, valmistelua ja toteutusta sellaiseen suuntaan, joka on koettu muualla hyväksi. Vaikka ratkaisut ovatkin aina paikallisia, niin toimiva käytäntö voi sopia myös muualle. 7

8 Opittavaa kuntaliitosprosesseista 1. Kuntaliitosdokumenttien analysoiminen Tutkimuksen tehtävät 5. Jatkotutkimusteemojen nimeäminen 2. Kuntaliitosdokumenttien yhteistarkastelu ja kokonaisuuden hahmottaminen Kuvio 2. Tutkimuksen tehtävät 3. Heikkojen, kiinnostavien, lupaavien ja hyvien käytäntöjen tunnistaminen 4. Kehittämiskohteiden tunnistaminen Tämän tutkimuksen neljäntenä tehtävänä on kehittämiskohteiden nimeäminen. Kyse on sellaisista toimenpiteistä, joiden avulla voidaan edistää kuntaliitosprosessin hyvää etenemistä. Kysymys ei ole niinkään kuntaliitosten lukumäärästä vaan niiden laadusta ja onnistumisesta. Tämän tutkimuksen viides tehtävä liittyy hyödyllisten jatkotutkimusteemojen kirjaamiseen. Tutkimuksellisten katvealueiden tunnistamisen myötä on mahdollista konkretisoida sellaisia tutkimusteemoja, joiden käsittelystä olisi mahdollisimman paljon hyötyä tuleville kuntaliitosprosesseille. 1.3 Tutkimusaineistot Tämän tutkimuksen empiirinen aineisto on ollut laaja. Tutkimusaineistoon ovat kuuluneet kaikki 2000-luvun kuntaliitoksiin liittyvät dokumentit eli kuntaliitostutkimukset, kuntajakolait, kuntaliitosten esiselvitykset, varsinaiset kuntajakoselvitykset, kuntien yhdistymissopimukset sekä yhdistymisen valmistelun ja toteutuksen reaaliaikaiset arvioinnit (kuvio 3). Ajallisesti aineisto on rajattu vuosiin Sisällöllisesti aineistoa on rajattu siten, että virallisten dokumenttien ulkopuolelle on jätetty tiedotusvälineiden kuntaliitosartikkelit ja asiantuntijoiden mielipidekirjoitustyyppiset artikkelit. Näitä tarkastelun ulkopuolelle jätettyjä dokumentteja on käytetty tämän tutkimuksen lähdemateriaalina. Tämän tutkimuksen pohjatyönä on ryhmitelty kaikki 2000-luvun kuntaliitoskunnat vuoden 1999 tilanteen mukaan kuuteen kuntatyyppiin. Ryhmittely perustuu siihen havaintoon, että suurimmassa osassa kuntaliitoksia on vastaanottavana osapuolena joko seutukunnan keskus tai maakunnan keskus. Vastaavasti suurin osa liittyvistä kunnista on seutukeskusten seinänaapureita, muita kuntia ja maakuntakeskusten seinänaapureita. Vuoden 1999 kuntatyypittelyä on käytetty apuna valittaessa toteutuneista 8

9 3. Esiselvitykset 4. Kuntajakoselvitykset 2. Kuntajakolait Arvioinnit (v ) 5. Yhdistymissopimukset 1. Kuntaliitostutkimukset 6. Reaaliaikaiset arvioinnit TULOKSET (sisällöt, hyvät käytännöt ja kehittämiskohteet) Kuvio 3. Tutkimuksessa käytettävät kuntaliitosdokumentit. 85 kuntaliitoksesta edustava otos. Otanta perustuu keskuskunnan kuntatyyppiin, yhdistymisen ajankohtaan, maantieteelliseen sijaintiin ja liitoshankkeen suuruuteen. Toteutuneiden liitosten otoksen suuruus on hieman yli neljännes kaikista kuntaliitoksista eli 24 tapausta (kuvio 4). Mikkeli (01) Raahe (03) Joensuu (05) Kangasala (05) Parikkala (05) Rovaniemi (06) Ulvila (05) Ii (07) Sastamala (07) Akaa (07) Lohja (09) Kouvola (09) Raasepori (09) Hämeen- Naantali (09) Salo (09) Eura (09) linna (09) Siikalatva (09) Kemiönsaari (09) Kuopio (11) Loviisa (10) Kalajoki (10) Oulu (13) Savonlinna (13) Maakunta- Maakunta- Seutukunta- Seutukunta- Pitkien Muut keskukset keskusten keskukset keskusten etäisyyksien/ kunnat (6) seinänaapurit (11) seinänaapurit saariston (1) (3) (2) (1) Kuvio 4. Toteutuneiden kuntaliitoshankkeiden otos (24). 9

10 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Kariutuneita kuntaliitoshankkeita on ollut 2000-luvulla noin 80. Luku on arvio, koska vuosilta ei ole tarkkaa tilastoa niistä kuntajakoselvityksistä, jotka eivät johtaneet kuntaliitoksiin luvun ensimmäiset vuodet olivat suhteellisen hiljaista kuntaliitosten selvitysaikaa ja yhdistymiseen päätyneitä selvityksiä oli tuona aikana vain viisi. Kariutuneiden kuntaliitoshankkeiden otoksen suuruus tässä tutkimuksessa on 14 tapausta (kuvio 5). Lappeenranta (04) Valkeakoski (04) Toivakka (06) Kuortane (06) Kajaani (07) Ulvila (07) Heinola (07) Helsinki (09) Lahti (10) Kemi (10) Hamina (11) Kankaanpää (11) Kuusamo (05) Iitti (09) Maakunta- Maakunta- Seutukunta- Seutukunta- Pitkien Muut keskukset keskusten keskukset keskusten etäisyyksien/ kunnat (6) seinänaapurit (11) seinänaapurit saariston (1) (3) (2) (1) Kuvio 5. Kariutuneiden kuntaliitoshankkeiden otos (14). 1.4 Tutkimusmenetelmät Tässä tutkimuksessa on sovellettu kuntaliitostutkimusten tarkasteluun metaanalyysiä ja muiden dokumenttien eli kuntajakolakien, esiselvitysten, varsinaisten kuntajakoselvitysten, yhdistymissopimusten ja reaaliaikaisten arviointien tarkasteluun dokumenttianalyysiä. Meta-analyysillä tarkoitetaan yleisesti jo olemassa olevan tutkimustiedon tutkimusta. Meta-analyysissa valitaan jokin tietty ajanjakso, tässä tapauksessa vuodet , jolta materiaali kerätään. Kun aineisto on selvillä, siirrytään aineiston analysointiin. Lopuksi tutkimusaineistoista kootaan kuvaileva tulosten synteesi (vrt. Salminen 2011). Dokumenttianalyysissä analysoidaan lakitekstejä ja asiakirjoja. Näiden dokumenttien avulla on mahdollista saada tietoa siitä, millaiset asiat korostuvat esimerkiksi kuntaliitosselvityksissä ja yhdistymissopimuksissa (vrt. esim. Mason 2007, ). Valittujen aineistojen avulla voidaan analysoida asiakirjoja yleisesti ja vertailla niitä keskenään. Tiettynä ajanjaksona toteutettu dokumenttianalyysi antaa mahdollisuuden tarkastella myös ajassa tapahtuneita muutoksia. Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu kaikkia kuntaliitoksiin liittyviä dokumenttiaineistoja. Erilaisten aineistojen yhteistarkastelulla on mahdolli- 10

11 suus saada aikaan uusia mielenkiintoisia näkökulmia. Kun erilaisia aineistoja tarkastellaan samanaikaisesti, voidaan niiden välisistä suhteista ja sisällöistä tehdä päätelmiä, jotka eivät välttämättä olisi mahdollisia vain yhtä dokumenttiryhmää tarkastelemalla. 1.5 Tarkastelusektorit ja -kohteet Dokumenttiaineiston laajuuden (yli 400 dokumenttia) vuoksi tutkimuksessa on keskitytty kuntaliitosten kannalta keskeisimpiin tarkastelusektoreihin ja tarkastelukohteisiin. Sektoreiden ja kohteiden valinta on tapahtunut prosessiluonteisesti siten, että valinnassa on käytetty apuna tutkimuskirjallisuutta ja alan asiantuntijoiden esittämiä näkemyksiä. Tärkeitä tarkastelusektoreita on seitsemän. Ne ovat johtaminen, demokratia, henkilöstö, kuntatalous, palvelut, elinvoima ja yhdyskuntarakenne. Jokaisesta sektorista on tunnistettu kolme tarkastelukohdetta (kuvio 6). Dokumenttiaineistot Tarkastelusektorit Tarkastelukohteet Tutkimukset Johtaminen Strateginen kehittäminen Johtamisjärjestelmä Muutosprosessin johtaminen Kuntajakolait Demokratia Edustuksellinen demokratia Kuntalaisten osallisuus Lähidemokratia Esiselvitykset Henkilöstö Henkilöstövoimavarojen hallinta Henkilöstön osallistuminen Esimiestyö Selvitykset Kuntatalous Kunnan talouden kestävyys Fuusiokustannukset Valtion yhdistymistuet Sopimukset Palvelut Palvelujen uudistaminen Palvelujen saatavuus ja laatu Lähipalvelut Reaaliaikaiset arvioinnit Elinvoima Kilpailuedun parantaminen Elinkeinojen kehittäminen Työpaikat ja työllisyys Yhdyskuntarakenne Yhd.rakenteen toimivuus Maankäyttöpolitiikka Kasvun ja taantuman hallinta Kuvio 6. Tutkimusmatriisi tarkastelusektoreista ja tarkastelukohteista. Johtaminen Ensimmäisenä sektorina on johtaminen. Sen alla olevat kolme tarkastelukohdetta ovat johtamisjärjestelmä, strateginen kehittäminen ja muutosprosessin johtaminen. Kuntaliitosten yhteydessä on mahdollista tehdä merkittäviä muutoksia johtamisjärjestelmään. Esimerkiksi siirtyminen niin sanottuun sopimusohjausjärjestelmään on tällainen johtamisjärjestelmää oleellisesti muuttava toimenpide. Strategisen, tulevaisuuteen tähtäävän kehittämisotteen 11

12 Opittavaa kuntaliitosprosesseista merkitystä on alettu korostaa 2000-luvun jälkipuoliskon kuntaliitoksissa. Kolmantena tarkastelun kohteena on muutosprosessin johtaminen. Kuntaliitos on muutos, jossa johtamisen merkitys erityisesti korostuu. Demokratia Demokratia on matriisin toinen sektori. Sen avulla nousee esille edustuksellinen demokratia, kuntalaisten osallisuus ja lähidemokratia. Edustuksellinen demokratia on kahdessa mielessä hyvin keskeinen osa kuntaliitoksia. Ensinnäkin myönteinen tai kielteinen päätös kuntaliitoksesta syntyy edustuksellisen demokratian pelisäännöin. Toiseksi edustuksellinen demokratia konkretisoituu uuteen muotoonsa siinä vaiheessa, kun kunnat yhdistyvät. Kuntalaisten osallisuus on keskeinen osa liitosprosesseja, ja tämä tarkastelukohde keskittyy erityisesti erilaisiin osallisuuden toteuttamistapoihin. Kuntaliitosten yhteydessä nousee usein hyvin tärkeäksi pohdinta siitä, miten lähidemokratia muuttuu kuntien yhdistyessä. Henkilöstö Henkilöstöllä on keskeinen rooli kuntaliitoksissa, minkä vuoksi se on valittu omaksi tarkastelusektorikseen. Henkilöstösektorin tarkastelukohteita ovat henkilöstövoimavarojen hallinta, henkilöstön osallistuminen ja esimiestyö. Henkilöstövoimavarojen hallinnalla tarkoitetaan henkilöstön sijoittumista uuteen organisaatioon, sekä siirtoon liittyviä käytäntöjä ja periaatteita. Henkilöstövoimavarojen hallinta käsittää myös ymmärryksen erilaisista toimintakulttuureista ja niiden vaikutuksista henkilöstöön. Henkilöstön osallistumista tarkastellaan sekä henkilöstön osallistumis- ja osallistamiskäytäntöinä että henkilöstön tietämyksenä liitosprosessista. Kolmas henkilöstöön liittyvä tarkastelukohde, esimiestyö, korostuu usein kuntaliitoksiin liittyvissä muutostilanteissa ja sillä on suuri merkitys henkilöstölle uuteen toimintakulttuuriin sopeutumisessa. Kuntatalous Kuntatalouden sektorin kolme tarkastelukohdetta ovat kunnan talouden kestävyys, fuusiokustannukset sekä valtion yhdistymistuet. Kunnan talouden kestävyydessä kiinnitetään huomioita siihen, millainen kuntien kokonaistaloudellinen tilanne on ennen kuntaliitosta ja millaiset tulevaisuudennäkymät niillä on. Oleellista on myös se, miten liitoksen oletetaan vaikuttavan talouden kestävyyteen pidemmällä aikavälillä. Fuusiokustannukset kuvaavat yhdistymisestä aiheutuvia taloudellisia menoja, joita synnyttävät esimerkiksi tietojärjestelmien yhdistäminen ja palkkojen harmonisointi. Kolmannessa tarkastelukohteessa keskitytään valtionyhdistymisavustuksiin, niiden kohdentamiseen sekä valtionosuuksien kompensaatioihin. 12

13 Palvelut Palvelut on valittu yhdeksi tarkastelusektoriksi. Palvelujen tarkastelukohteita ovat palvelujen uudistaminen, palvelujen saatavuus ja laatu sekä lähipalvelut. Palvelujen uudistamisella tarkoitetaan sitä, millä tavalla palvelut muuttuvat ja uudistuvat liitoksen yhteydessä. Palvelujen uudistaminen voi liittyä esimerkiksi organisaatiorakenteisiin tai palveluverkkoihin. Palveluiden saatavuudessa ja laadussa kyse on siitä, minkälaisia palvelukokonaisuuksia kunnissa on ja miten palvelut ovat sijoittuneet kunnan alueelle. Kolmantena tarkastelukohteena ovat lähipalvelut. Kunnat ovat voineet määritellä lähipalveluiden käsitettä esimerkiksi sopimus- tai selvitysasiakirjassa. Epäilyt lähipalveluiden menettämisestä lisäävät usein pelkoja kuntaliitoksia kohtaan. Elinvoima Elinvoima terminä tulee usein esille perusteltaessa kuntaliitosten tarvetta. Elinvoiman tarkastelusektori on jaettu kolmeen kohteeseen, joita ovat kilpailuedun parantaminen, elinkeinojen kehittäminen sekä työpaikat ja työllisyys. Elinvoimaan liitetään alueen vetovoimaisuus ja kilpailukyky, minkä vuoksi kilpailuedun parantamisen tarkastelemisella tuodaan esille alueen menestykseen vaikuttavia tekijöitä. Elinkeinoja kehitetään kunnissa eri tavoin. Toiset kunnat hoitavat sen itse, kun taas toisissa kunnissa elinkeinojen kehittäminen järjestetään esimerkiksi kuntien yhteisen elinkeinoyhtiön kautta. Tämän tarkastelukohteen avulla kiinnitetään huomiota siihen, miten elinkeinojen kehittämiseen on panostettu kuntaliitosten yhteydessä. Kolmantena tarkastelukohteena ovat työpaikat ja työllisyys. Nämä tekijät ovat merkittävässä roolissa kun arvioidaan sitä, miltä alueen tulevaisuus näyttää työmarkkinoiden näkökulmasta. Alueen elinvoimaisuutta voidaan tarkastella työpaikkamäärän kehityksen perusteella, sillä se vaikuttaa suoraan myös alueen väestömäärään, ikärakenteeseen ja verotulokertymään. Yhdyskuntarakenne Viimeinen tarkastelusektori matriisissa on yhdyskuntarakenne. Yhdyskuntarakennetta tarkastellaan sen toimivuuden, maankäyttöpolitiikan sekä kasvun ja taantuman hallinnan kautta. Yhdyskuntarakenteen toimivuutta tarkastellaan sen eheyden ja toiminnallisuuden näkökulmista sekä ennen liitosta että sen jälkeen. Yhdyskuntarakenteeseen liittyviä tekijöitä ovat myös alueen maantieteellinen laajuus sekä alueelliset erot kunnan eri osien välillä. Maankäyttöpolitiikassa pyritään yleensä toiminnallisiin kokonaisuuksiin. Maankäyttöpolitiikan suunnittelu saattaa kuitenkin olla hankalaa, jos esimerkiksi yksityisten maanomistajien kanssa on vaikea päästä sopuun maankäytöstä. Joillakin seuduilla sen sijaan on ollut jo ennen liitoksia yhteistä maankäytön suunnittelua. Kolmantena tarkastelukohteena olevaan kasvun ja taantuman 13

14 Opittavaa kuntaliitosprosesseista hallintaan liittyy se epätasapaino, joka konkretisoituu toisilla alueilla haitallisen nopeana kasvuna ja toisilla alueilla haitallisena taantumisena. Kuntaliitoksen mahdollisuutta selvitettäessä nousee pohdittavaksi kysymys siitä, kyettäisiinkö haitallista kasvua tai haitallista taantumista hallitsemaan paremmin yhdessä vai erillään toimien. 14

15 2 Kuntaliitokset vuosina Kuntaliitosten lukumäärä Vuosina on toteutunut 85 kuntaliitosta (kuvio 7). Kuntien lukumäärä on vähentynyt tuona aikana kuntaliitosten seurauksena 452:sta 320:een eli 132:lla, mikä merkitsee 29 prosentin kokonaisvähennystä. Kaikista kuntaliitoksista yli kolmannes eli 32 on ajoittunut vuoteen Muutos on ollut vieläkin suurempi kuntamäärän vähentymisellä mitattuna, sillä monikuntaliitosten vuoksi 67 kunnan vähennys on merkinnyt yli puolta tarkastelukauden kokonaisvähennyksestä eli 132 kunnasta. n = -132 n = 85 v. kuntien lkm kuntien lkm:n väheneminen vuosi kuntaliitosten lkm Kuvio 7. Kuntaliitosten lukumäärä ja kuntien lukumäärän väheneminen vuosina

16 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Vuoden 2009 poikkeuksellista kuntaliitospiikkiä voidaan selittää ainakin neljällä seikalla: 1. Vaikka Paras-uudistuksen valmistelu sai kritiikkiä osakseen, niin puitelain hyväksymisen jälkeen vuonna 2007 syntyi kuntakentässä vahva yleinen tahtotila ryhtyä tekemään kuntajakoselvityksiä. 2. Kun kuntaliitoksia ryhdyttiin selvittämään vuonna 2007, valikoitui yhdistymisten ajankohdaksi luontevasti vuosi Vuosi 2009 oli uuden valtuustokauden aloitusvuosi ja siksi otollisin valtuustokauden kuntaliitosvuosi. 4. Paras-uudistuksen portaittain laskevat yhdistymisavustukset olivat korkeimmillaan vuosina 2008 ja Ne kannustivat omalta osaltaan toimimaan nopeassa aikataulussa ja keskittämään kuntaliitokset vuoteen Kuntaliitosten aika, paikka ja muutos Kuntaliitosten ajankohta Kuntaliitosten ajankohdan empiirisessä tarkastelussa korostuu kuntaliitosten keskittyminen valtuustokausien aloitusvuosiin (kuvio 8). Kaksi kolmasosaa kaikista yhdistymisistä ja kolme neljäsosaa kuntien lukumäärän vähenemisestä ajoittuu vuosiin 2001, 2005, 2009 ja Tärkein syy tälle keskittymiselle löytyy yhdistymisen toteuttamisen vaivattomuudesta valtuustokauden vaihtuessa. Tähän liittyy keskeisenä tekijänä se, että kuntavaalit voidaan käydä normaalissa järjestyksessä uutta kuntaa varten ja samalla saadaan valittua uudelle kunnalle uudet toimielimet. n = -132 n = 85 kuntien lkm:n väheneminen Valtuustokausien vuodet kuntaliitosten lkm % -3 2% -7 5% 4. Vuosi 2000/04/08/12 3. Vuosi 2003/07/11 2. vuosi 2002/06/10/14 2% 2 6% 5 26% % 1. vuosi 2001/05/09/13 66% Kuvio 8. Kuntaliitokset valtuustokausien sisällä vuosina

17 Valtuustokauden aloitusvuonna 2013 kuntaliitosten määrä on jäänyt yhteentoista. Näin ollen kuntaliitoksia on toteutunut vain kolmannes ja kuntamäärä on vähentynyt vain neljänneksen siitä mitä vuonna Selittäviä tekijöitä kuntaliitosten määrän normalisoitumiselle vuonna 2013 voidaan tunnistaa ainakin kolme: 1. Kuntaliitostarpeet vähenivät sen jälkeen, kun maassa oli toteutettu vuosina yhteensä 57 kuntaliitosta ja kuntamäärä oli vähentynyt tuona aikana 95:llä. 2. Kuntaliitoksen jo toteuttaneissa kunnissa oli havaittavissa kuntaliitosväsymystä, eivätkä ne olleet kovinkaan innokkaita selvittämään kuntaliitoksen mahdollisuuksia heti uudelleen vuodelle Kataisen hallituksen hallitusohjelmaan tuli vuoden 2011 kesällä vahva kirjaus koko maan kattavasta kuntarakenneuudistuksesta. Epätietoisuus tuon uudistuksen sisällöstä ei rohkaissut kuntia ryhtymään kuntajakoselvityksiin syksyn 2011 ja talven 2012 aikana, vaan kunnissa jäätiin odottamaan uudistuksen etenemistä. Kun valtuustokauden ensimmäinen vuosi on ollut ensisijainen kuntaliitosvuosi, niin ymmärrettävästi vuosi ennen ja jälkeen tätä ovat olleet kuntaliitosten osalta hiljaisia. Sen sijaan valtuustokauden keskellä on toteutettu noin neljännes kaikista kuntaliitoksista. Vuosi 2007 oli erityisen vilkas, sillä eräät kunnat halusivat toteuttaa kuntaliitoksen ennen Paras-uudistuksen käynnistymistä. Kuntaliitosten konkretisoituminen valtuustokauden aikana selittää myös osaltaan prosessien kestoa. Koska 56 yhdistymistä 85 kuntaliitoksesta on ajoitettu valtuustokauden vaihteeseen, merkittäväksi prosessin keston kannalta muodostuu selvitysvaiheen käynnistämisen ajankohta. Kyse on usein siitä, kuinka paljon selvityksen käynnistämisestä on aikaa seuraavaan valtuustokauden alkuun. Kuntaliitosten maantieteellinen sijainti Maantieteellisesti kuntaliitoksilla on ollut taipumus keskittyä niihin maakuntiin, joissa kuntia on ollut lukumääräisesti paljon ja joissa kunnat ovat olleet sekä asukasluvultaan että pinta-alaltaan pieniä. Varsinais-Suomi on tästä selkein esimerkki, sillä kuntien lukumäärä on vähentynyt vuosina puoleen eli 56 kunnasta 28:aan (taulukko 1). Myös Etelä-Savo ja Kymenlaakso ovat kuntamäärän vähenemisen mittarilla lähellä 50 prosentin tasoa. Kymenlaakson tulosta selittää maakunnan pieni kuntamäärä ja Kouvolan seudun suuri kuuden kunnan kuntaliitos vuonna Määrällisesti pienimmät kuntaliitosmaakunnat ovat olleet pinta-alaltaan suurten kuntien Lappi ja Kainuu sekä hieman yllättävästi Päijät-Häme. Päijät-Hämeen tilannetta selittää suurelta osin se, että tuossa 12 kunnan maakunnassa työstettiin suur- 17

18 Opittavaa kuntaliitosprosesseista ta, lähes koko maakunnan kokoista kuntajakoselvitystä, mutta se ei johtanut kuntien yhdistymiseen. Taulukko 1. Kuntaliitokset maakunnittain vuosina Maakunta Kuntia Kuntia Kunta- Kuntien Kuntien v v liitoksia vähennys vähennys (lkm) (lkm) (%) 1. Uusimaa Varsinais-Suomi Satakunta Kanta-Häme Pirkanmaa Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Keski-Suomi Etelä-Pohjanmaa Pohjanmaa Keski-Pohjanmaa Pohjois-Pohjanmaa Kainuu Lappi Yhteensä Kuntaliitos on kirjattu siihen maakuntaa, jonka kuntamäärä väheni liitoksessa eli Sastamala + Kiikoinen Satakuntaan ja Kalajoki + Himanka Keski-Pohjanmaalle. Kuntaliitosten eräs tärkeä paikan ulottuvuus liittyy kuntaliitoskuntien keskus verkkosijaintiin. Tätä tutkimusta varten on Suomen kunnat tyypitelty vuoden 1999 tilanteen mukaan siten, että maakuntakeskuksille on merkitty silloiset naapurikunnat (85) ja vastaavasti seutukuntakeskuksille silloiset naapurikunnat (131). Jotta ne erottuvat muista, käytetään niistä tässä termiä seinänaapurit. Lisäksi omaksi kuntatyypikseen on ryhmitelty pitkien etäisyyksien ja saariston 41 kuntaa. Kaikki muut 104 kuntaa on luokiteltu kuuluvaksi muiden kuntien ryhmään (kuvio 9). Maakuntakeskukset ja seutukuntakeskukset ovat olleet kuntaliitoksissa keskeisessä roolissa. Kaikista 85 18

19 kuntaliitoksesta 59 tapauksessa on niiden keskuskuntana ollut joko maakuntakeskus (21) tai seutukuntakeskus (38). Luonnollisesti maakuntakeskusten seinänaapurit ja seutukuntakeskusten seinänaapurit ovat olleet niitä kuntia, joiden määrä on vähentynyt kuntaliitoksissa. Maakuntakeskusten seinänaapurien määrä on vähentynyt 31:llä ja seutukuntakeskusten seinänaapureiden määrä on vähentynyt 47:llä. n = -132 n = 85 kuntien lkm:n väheneminen Kuntatyyppi vuonna 1999 kuntaliitosten lkm Maakuntakeskukset (19) Maakuntakeskusten seinänaapurit (85) 10-1 Seutukuntakeskukset (56) Seutukuntakeskusten seinänaapurit (131) Pitkien etäisyyksien/ saariston kunnat (41) Muut kunnat (104) Kuvio 9. Kuntaliitokset kuntatyyppien mukaan vuosina Tarkastelukauden lopussa kuntaliitokset ovat alkaneet olla sellaisia, että maakuntakeskus tai seutukuntakeskus on jo aiemmin yhdistynyt seinänaapureidensa kanssa ja uudet kuntaliitoskumppanit ovat olleet suhteessa alkuperäiseen keskukseen toisella tai kolmannella kuntakehällä. Esimerkiksi Mikkelin kaupunki yhdistyi vuonna 2001 seinänaapurinsa Mikkelin maalaiskunnan kanssa. Vuonna 2007 Mikkeli yhdistyi alkujaan toisella kehällä sijainneen Haukivuoren kanssa ja vuonna 2013 toisella kehällä olleen Ristiinan ja kolmannella kehällä olleen Suomenniemen kanssa. Ryhmän muut kunnat määrä väheni tarkastelukaudella 46:lla. Näiden kuntien vähenemistä selittää maakunta- ja seutukuntakeskusten laajentuminen. Muiden kuntien määrää vähentää myös niiden keskinäinen yhdistyminen. Kuntaliitosten muutosten suuruus Kuntaliitoksen aiheuttaman muutoksen suuruus on riippuvainen ainakin neljästä eri tekijästä: kuntaliitoksessa mukana olevien kuntien määrästä, kuntaliitoksen aiheuttamasta asukasluvun muutoksesta, kuntaliitoksen aiheutta- 19

20 Opittavaa kuntaliitosprosesseista masta pinta-alan muutoksesta ja kuntaliitoksen yhteydessä tehtävien muiden muutosten suuruudesta. Tarkastelukauden aikana, vuosina , on toteutettu 85 kuntaliitosta, joista 60 on ollut kaksikuntaliitoksia ja 25 monikuntaliitoksia (kuvio 10). Näistä kolmen tai neljän kunnan pieniä monikuntaliitoksia on ollut 20. Vähintään viiden kunnan suuria monikuntaliitoksia on toteutunut vain viisi, Paraisten viiden kunnan, Kouvolan kuuden kunnan, Hämeenlinnan kuuden kunnan ja Salon kymmenen kunnan kuntaliitokset vuonna 2009 sekä Oulun viiden kunnan kuntaliitos vuonna Vaikka suurten kuntauudistusten osuus kaikista liitoksista on ollut vain kuusi (6) prosenttia, niiden vaikutus kuntamäärän vähenemiseen on ollut kuitenkin kaksikymmentä (20) prosenttia. kuntaliitosten lkm 80 n=85 kuntien lkm:n väheneminen n= % % % % % % Kuntamäärä liitoksessa Kuntamäärä liitoksessa Kuvio 10. Kuntaliitosten suuruus kuntamäärällä mitattuna vuosina Osa kuntaliitoksista on ollut asukasluvulla mitattuna pieniä (kuvio 11). Lähes puolessa (47 %) kaikista kuntaliitoksista yhdistyneiden kuntien asukasluku on jäänyt alle :n. Noin kolmannes kaikista kuntaliitoksista on ollut sellaisia, jotka asettuvat väestömäärällä mitattuna yli asukkaan, mutta alle asukkaan kokoluokkaan. Vain noin viidenneksessä (21 %) tapauk sista yhdistyneiden kuntien asukasmäärä on ollut suurempi kuin

21 30 lkm 27 32% n = lkm % 27% % 8 9% Alle = = asukasmäärä 0 Kuvio 11. Uusien kuntaliitoskuntien asukasmäärät vuosina Kuntaliitoksen yhteydessä tapahtuneen muutoksen suuruutta voidaan tarkastella vertailemalla kuntaliitoksen mukanaan tuomaa asukasmäärän lisäystä keskuskunnan asukasmäärään (kuvio 12). n = lkm 32 lkm 30 38% % 18 21% % % 0 0 Alle asukasmäärän lisäys Kuvio 12. Asukasmäärän lisäys kuntaliitoksessa keskuskunnan asukasmäärään. 21

22 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Lähes 40 prosentissa kaikista kuntaliitoksista asukasmäärän lisäys on ollut alle asukasta. Näin ollen pelkällä asukasmäärän lisäyksellä tarkasteltuna nuo 32 kuntaliitosta ovat olleet pieniä. Suurten kuntaliitosten joukkoon voidaan lukea ne kuntaliitokset, joissa asukasmäärän lisäys on yli asukasta. Näitä kuntaliitoksia on ollut vuosina yhteensä 12 eli 14 prosenttia kaikista kuntaliitoksista. Viidessä kuntaliitoksessa asukasmäärän lisäys on ollut yli Kouvolan, Oulun ja Salon monikuntaliitosten lisäksi tähän joukkoon kuuluvat Jyväskylän ja Jyväskylän maalaiskunnan sekä Rovaniemen ja Rovaniemen maalaiskunnan reikäleipäkuntaliitokset. On melko tavallista, että kuntaliitoksen keskuskunnan osuus uuden kunnan asukasmäärästä on 90 prosenttia tai jopa enemmän (kuvio 13). Tällöin kuntaliitos ei välttämättä aiheuta suuria muutoksia keskuskunnan toimintakulttuuriin. Kun suurimman kunnan osuus jää suhteellisen pieneksi, uuden kunnan päätöksentekoon tulee kuntaliitoksen seurauksena todennäköisimmin muutoksia. Kaiken kaikkiaan yhdessätoista kuntaliitoksessa keskuskunnan osuus on ollut alle 60 prosenttia uuden kunnan asukasluvusta. Viidestä suuresta monikuntaliitoksesta kaksi eli Kouvola (38 %) ja Salo (47 %) kuuluvat tuohon joukkoon, sillä monikuntaliitoksissa keskuskunnan osuus pienenee kuntamäärän kasvaessa. 30 n = lkm 25 lkm 23 29% 27% % 12 14% 16% Alle 60 % 60,0-69,9 70,0-79,9 80,0-89,9 90,0- % 0 1 = 90,0-95,0 2 = 95,0-99,0 Kuvio 13. Keskuskunnan prosenttiosuus uuden kunnan asukasluvusta. Kuntaliitoksissa muuttuu asukasluvun lisäksi myös pinta-ala. Paine kuntaliitokseen on yleensä suurin sellaisella keskuskunnalla, jonka pinta-ala on pieni 22

23 ja asukasluku suuri. Tässä tutkimuksessa 85 kuntaliitostapausta on ryhmitelty viiteen luokkaan 200 neliökilometrin välein (kuvio 14). Ensimmäisessä kuntaryhmässä ovat ne keskuskunnat, joiden pinta-ala ilman merialueita on alle 200 neliökilometriä. Tähän ryhmään sijoittuu neljännes (22 kpl) kaikista keskuskunnista. Tilannetta selittävänä tekijänä on osaltaan se, että 2000-luvun alussa on ollut vielä monia pinta-alaltaan hyvin pieniä kuntia. Esimerkiksi Mikkelin tilanne korjaantui jo vuonna 2001, Haminan vuonna 2003, Joensuun ja Loimaan vuonna 2005, Rovaniemen vuonna 2006 ja Jyväskylän vuonna 2009 tarkastelukauden lopulla kuntaliitosten keskuskunnat ovat olleet jo huomattavasti suurempia, monet ovat ylittäneet 800 neliökilometriä. Esimerkiksi sopii Mikkelin kaupunki, joka on ollut pinta-alaltaan ennen ensimmäistä kuntaliitosta vuonna 2003 vain 99 neliökilometriä, mutta ennen kolmatta liitosta vuonna 2013 jo yli neliökilometriä. 30 lkm n = lkm % 26% % 15 18% % Alle = alle = km 2 Pinta-ala = maapinta-ala + sisävedet Kuvio 14. Keskuskuntien pinta-alat kuntaliitoksissa vuosina Kuntien kokonaispinta-alat ovat kasvaneet 2000-luvulla erityisesti kuntaliitosten ketjuuntumisen seurauksena siten, että yhä useammat uudet kuntaliitoskunnat ovat olleet tarkastelukauden lopulla kokonaispinta-alaltaan yli neliökilometriä (kuvio 15). Esimerkiksi vuoden 2005 kymmenestä kuntaliitoskunnasta vain yksi on ollut kokonaispinta-alaltaan yli km 2. Vastaavasti vuoden 2013 yhdestätoista kuntaliitoskunnasta vain yksi on ollut kokonaispinta-alaltaan alle km 2. Yhteensä kaksitoista kuntaliitoskuntaa 23

24 Opittavaa kuntaliitosprosesseista on ollut tarkastelukauden lopussa kokonaispinta-alaltaan jo yli km². Suuren monikuntaliitoksen toteuttaneista tuon pinta-alan ylittävät Hämeenlinna, Kouvola, Oulu ja Salo. Kuntaliitoksia ketjuttaneista kyseiseen kahdentoista kunnan joukkoon kuuluvat Joensuu, Kuopio, Mikkeli ja Savonlinna. Myös Pohjois-Suomen neljä pinta-alaltaan suurta kuntaliitoskuntaa eli Rovaniemi, Kajaani, Ii ja Siikalatva ovat yli 2000 km². 30 n = lkm lkm % 22 26% % 15 18% % Alle km 2 1 = = yli 2000 Pinta-ala = maapinta-ala + sisävedet Kuvio 15. Kuntaliitoskuntien kokonaispinta-alat vuosina Seuraavassa on perehdytty esimerkkinä Kuopion kuntaliitoksiin, sillä sen neljän erillisen kuntaliitoksen ketju kuvaa hyvin ajan, paikan ja muutoksen vaikutuksia kuntaliitoksen taustamuuttujina. Kuopion kuntaliitosten avulla on tarkasteltu myös ketjuttamiseen sisältyviä hyötyjä ja haittoja. Tarkastelun arvoisiksi Kuopion kuntaliitokset tekee myös se, että Kuopio on kyennyt kasvattamaan omaa aluettaan kaupungin kasvun mukaisessa vauhdissa, kun samaan aikaan monet muut suuret maakuntakeskukset eivät ole kyenneet laajentumaan. 24

25 2.3 Kuntaliitosesimerkkinä Kuopio Kuntaliitosten ketjuttaminen Kuopion ensimmäiset kuntaliitokset toteutettiin suuren kuntauudistuksen aikana vuosina 1969 ja Kuopion ja Kuopion maalaiskunnan reikäleipäasema purettiin vuonna Ennen tuota liitosta Kuopio oli maapinta-alaltaan vain 41 neliökilometriä. Kun vielä Riistavesi liittyi vuonna 1973 Kuopioon, kasvoi Kuopion maapinta-ala jo 800 neliökilometriin ja asukasluku nousi yli suuremmaksi kuin viisi vuotta aikaisemmin. Näillä kahdella kuntaliitoksella oli suuri merkitys Kuopion tulevalle kehitykselle. Kuopion kasvumahdollisuudet olisivat olleet täysin toisenlaiset, jos Kuopion ja Kuopion maalaiskunnan reikäleipäsijainti olisi purettu vasta 2000-luvulla. Kuntaliitosketjuja on tehty 2000-luvulla koko maassa yhteensä 18, joista kolmasosa on Kuopion tavoin maakuntakeskusten kuntaliitoksia (kuvio 16). Kuopio on ollut 2000-luvulla mukana kolmessa kuntaliitoksessa ja lisäksi on tehty päätös yhdestä tulevasta kuntaliitoksesta. Kuopion ja Vehmersalmen kuntaliitos toteutui vuonna 2005, Karttulan liitos vuonna 2011 ja Nilsiän liitos vuonna Vuonna 2015 toteutuva kuntaliitos koskee Kuopiota ja Maaninkaa. n = 18 kuntaa, 41 kuntaliitosta Savonlinna 2 3 Oulu 2 5 Lohja Lappeenranta 2 2 Vöyri 2 2 Ylöjärvi 2 2 Sastamala Akaa Rauma Kangasala 2 2 Pöytyä Loimaa Seinäjoki KUOPIO # 3 Joensuu 3 Raahe 2 2 Jämsä Mikkeli vuosi n Osoittaa kuntaliitokseen osallistuvien kuntien lukumäärän # Kuopion ja Maaningan kuntaliitos toteutuu Kuvio 16. Kuntaliitoksia ketjuttaneet kunnat vuosina

26 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Kuopio ja Vehmersalmi 2005 Vehmersalmen kunnan taloudellinen tilanne oli liitosselvitykseen ryhdyttäessä vuonna 2003 kohtuullisella tasolla, mutta kuntatalouden heikkenevät näkymät vauhdittivat osaltaan selvitysaloitteen tekemistä Kuopiolle. Vehmersalmen sillan valmistumisen myötä kunta oli menettämässä saaristokunta-asemansa ja valtionosuusjärjestelmän mukaisesti aiemmin maksettu saaristolisä oli poistumassa. Samaan aikaan koulurakennusten peruskorjaukseen tarvittiin varoja. Vehmersalmen koettiin hyötyvän liitoksesta ensisijaisesti opetus- ja sivistystoimen kautta. Sen sijaan palvelujen säilyminen alueella huolestutti vehmersalmelaisia, koska etäisyyttä Kuopioon oli noin 50 km. Vehmersalmen kunnalla ja Kuopion kaupungilla oli entuudestaan vahva yhteistyöperinne palvelujen tuottamisessa. Kuntien välillä oli voimassa oleva yhteistyö- ja ostopalvelusopimus, jonka mukaisesti Vehmersalmi osti Kuopiolta terveydenhuoltopalveluita. Myös kaupallisten palveluiden ristikkäiseen käyttämiseen oli totuttu, sillä Kuopioon päin suuntautui paljon työpaikkaliikennettä ja vastaavasti Vehmersalmelle päin paljon vapaa-ajanviettoon liittyvää liikennettä. Kuopion näkökulmasta liitosta puolsi kuntien välillä jo olemassa oleva vahva yhteistyö sekä mahdollisuus koko alueen kilpailukyvyn parantamiseen. Kuntaliitoksen nähtiin vahvistavan Kuopion asemaa erityisesti vesi- ja luontomatkailukaupunkina. Kuopio ja Karttula 2011 Kuopio esitti jo vuonna 2006 ulkoisen selvityshenkilön asettamista arvioimaan Kuopion seudun kuntaliitoksen vaikutuksia alueen kilpailukykyyn. Ainoastaan Karttulan kunta oli tuolloin kiinnostunut yhteisen kilpailukykystrategian laatimisesta. Selvitystyön jälkeen Karttula oli halukas jatkamaan neuvotteluja kuntaliitoksesta. Kuopion ja Karttulan liitoksella vuonna 2011 pyrittiin vahvistamaan alueen yhteistä kilpailukykyä ja välttämään kuntien keskinäistä kilpailua. Keskinäisen kilpailun välttäminen etenkin maankäytössä oli Karttulan liitoksessa keskeinen tavoite. Kun Kuopion kasvu suuntautui pääasiassa etelän suuntaan, Karttula oli Kuopiolle luontainen kasvusuunta. Työmatkaliikenne Karttulasta Kuopioon oli vilkasta, sillä noin 45 prosenttia Karttulan työllisistä kävi töissä Kuopiossa. Kuopio ja Nilsiä 2013 Kuopion ja Nilsiän välistä liitosta selvitettiin ensimmäisen kerran vuosina , mutta yhdistyminen ei saanut vielä silloin riittävää kannatusta. Liitoksen valmistelusta ei tiedotettu aktiivisesti ja selvitystä vietiin eteenpäin pienen joukon voimalla. Myös paikallislehden kielteinen suhtautuminen vaikutti osaltaan siihen, että kuntaliitosselvitys ei edennyt vielä tuolloin 26

27 liitokseen. Yhdistyminen tuli uudelleen ajankohtaiseksi vuonna 2011, kun Nilsiä irtaantui Siilinjärven, Nilsiän ja Maaningan kuntien vuonna 2010 muodostamasta Siiliset -sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueesta. Vaikka aiempi liitosselvitys vuonna 2003 kariutui, oli se kuitenkin päättynyt hyvässä yhteisymmärryksessä. Kuopion ja Nilsiän välille oli jäänyt luottamuksen ilmapiiri, mikä mahdollisti liitoskeskustelujen jatkamisen. Nilsiän tärkeä tavoite kuntaliitoksen taustalla oli alueen kilpailukyvyn parantaminen. Erityisesti Tahkovuoren matkailualue oli tärkeä kohde. Alue oli jäänyt jälkeen kilpailijoistaan Rukasta ja Levistä, joten alueen kehittämiseen tarvittiin lisää resursseja, joita Nilsiällä ei kuitenkaan ollut. Tahkon kaltainen perhematkailukohde oli elinkeinoelämän kehittämisen näkökulmasta houkutteleva myös Kuopion kaupungille. Kuopio ja Maaninka 2015 Maaningan kunta oli selvittänyt kuntaliitoksen mahdollisuutta Siilinjärven kunnan kanssa vuonna 2010, ennen kuin Siiliset-yhteistoiminta-alue perustettiin. Tuo selvitys ei kuitenkaan johtanut näiden kuntien yhdistymiseen. Siilinjärven, Nilsiän ja Maaningan kuntien muodostaman Siilisetin purkaantuminen vuonna 2011 ja kunnan heikentynyt taloustilanne aktivoi Maaningan ryhtymään kuntaliitosselvitykseen Kuopion kanssa. Maaningan kunnanhallitus teki marraskuussa 2011 esityksen Kuopion kaupungille kuntien yhdistymisselvityksen käynnistämiseksi. Myös Nilsiän ja Kuopion liitosselvitys oli käynnissä samaan aikaan, mutta eri prosessina. Kuopion ja Maaningan valtuustot hyväksyivät kuntaliitoksen marraskuussa Sopimuksen mukaan Maaninka liittyy Kuopioon vuonna Kuopion kuntaliitokset ajan näkökulmasta Kaikissa Kuopion 2000-luvun kuntaliitospäätöksissä on ollut kyse kaksikuntaliitoksista, jotka peräkkäin toteutuneina muodostavat kuntaliitosten ketjun. Vehmersalmen kuntaliitos toteutui vuonna 2005, Karttulan vuonna 2011 ja Nilsiän vuonna Maaninka liittyy Kuopioon vuonna Ensimmäisen ja toisen kuntaliitoksen välissä on siis ollut kuusi vuotta ja tämän jälkeen kuntaliitosten välissä on aina kaksi vuotta. Vaikka Kuopion kuntaliitosten keskinäiset aikavälit eivät ole suuria, on lainsäädännössä ehtinyt ketjutuksen aikana tapahtua muutoksia. Kaksi ensimmäistä kuntaliitospäätöstä on tehty vuoden 1997 kuntajakolain aikana ja kaksi viimeisintä vuoden 2009 kuntajakolain aikana. Maaningan ja Kuopion väliseen tulevaan liitokseen vaikuttaa myös voimaan tullut kuntarakennelaki. Vuonna 2005 voimassa olleen kuntajakolain ansiosta Kuopion ja Vehmersalmen kuntaliitos sai suurimman valtion yhdistymisavustuksen, vaikka 27

28 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Vehmersalmen asukasmäärä ennen liitosta oli muihin liitoskuntiin verrattuna pienin (kuvio 17). Yhteensä Kuopion seudun 2000-luvun neljälle kuntaliitokselle kertyy yhdistymisavustusta 14,45 milj. euroa. Jos nuo kaikki viisi kuntaa olisivat tehneet yhden monikuntaliitoksen vuonna 2009, yhdistymisavustusten määrä olisi ollut 3,5 milj. euroa vähemmän eli 11,0 milj. euroa. Jos monikuntaliitos olisi toteutettu vasta vuoden 2013 alussa, yhdistymisavustusten määrä olisi ollut vain 6,1 milj. euroa. Yht. 14,45 M Kuopio Vehmersalmi (2005) 4,5 Kuopio Karttula (2011) 4,48 Kuopio Nilsiä (2013) 1,47 (#) Kuopio Maaninka (2015) 4, M (#) Nilsiän liitoksen yhdistymisavustusta vähentää sekä Karttulan liitos että Maaningan liitos. Nilsiän liitoksen osuudeksi lasketaan se erotus, mikä syntyy siitä, jos Karttula ja Nilsiä olisivat yhdistyneet samaan aikaan vuonna Tuo erotus on 6,58 M - 4,48 M eli 2,1 M. Maaningan yhdistyminen vuonna 2015 vähentää Nilsiältä vuoden 2015 avustusosuuden, mikä on 30 % 2,1 M :sta eli 0,63 M. Nilsiän osuudeksi jää näin ollen 1,47 M. Kuvio 17. Kuopion kuntaliitosten yhdistymisavustukset. Kuntaliitosten aikaulottuvuuteen liittyy yhdistymiseen tarvittavan tahtotilan löytyminen. Liitosvalmius Kuopin kanssa yhdistymispäätöksen tehneissä kunnissa on syntynyt eri aikaan. Karttulan liitosprosessin alkusysäyksenä oli Kuopion ehdotus selvittää kaupunkiseudun kilpailukyvyn kohentamista. Muutoin Kuopion 2000-luvun yhdistymisratkaisuihin on päädytty pienemmän kunnan aloitteesta. Kuopio on ollut valmis toteuttamaan yhdistymiset kaksikuntaliitoksina sitä mukaa, kun naapurikunnat ovat osoittaneet siihen kiinnostusta. Koska liitosprosessiin ryhdyttäessä molemmilla osapuolilla on ollut kuntaliitosselvitykseen valmius, on yleinen ilmapiiri ollut myönteinen kaikissa neljässä prosessissa. Yhteistä tahtotilaa heijastaa osaltaan valtuustojen suuri yksimielisyys yhdistymispäätöksiä tehtäessä. Vehmersalmen ja Karttulan liitosten yhteydessä päätökset kuntaliitoksista syntyivät valtuustoissa selkeillä äänten enemmistöillä. Nilsiän ja Maaningan liitoksista päätökset tehtiin yksi- 28

29 mielisesti. Kuopion kaupunginvaltuustossa liitospäätökset ovat olleet jokaisella neljällä kerralla yksimielisiä. Kuopion seudulla toteutettujen kuntaliitosten selvittämisen, päätöksenteon ja valmistelujen kokonaiskestot ovat vaihdelleet yhdestä vuodesta kolmeen ja puoleen vuoteen (kuvio 18). Kuntien liitoshetki on ollut joko vaalikauden vaihde tai puoliväli, mikä selittää liitospäätöksen ja liitoshetken aikavälin eroa eri prosesseissa. Kuopio Vehmersalmi (2005) Kuopio Karttula (2011) Kuopio Nilsiä (2013) Kuopio Maaninka (2015) kk (v)(0) (1) (2) (3) (4) selvitysvaihe päätöksentekovaihe valmisteluvaihe Kuvio 18. Kuopion kuntaliitosten eri vaiheiden ajalliset kestot. Vehmersalmen ja Nilsiän liitokset ajoittuivat vaalikauden vaihteeseen. Nilsiän ja Kuopion liitosprosessi eteni poikkeuksellisen nopeasti ja kesti kokonaisuudessaan vain hieman yli vuoden. Karttulan liitos toteutui ja Maaningan liitos tulee konkretisoitumaan valtuustokauden puolivälissä. Kestoltaan pisimpään Karttulan ja Kuopion liitosprosessiin kului aikaa kolme vuotta ja viisi kuukautta. Kuopion kuntaliitokset paikan näkökulmasta Kuopio on Pohjois-Savon maakunnan vetovoimaisin keskus ja siksi erityisen tärkeä yhteistyökumppani sen naapurikunnille. Ennen Vehmersalmen kuntaliitosta Kuopion pinta-ala vesistöineen oli vain hieman yli km². Kolmen kuntaliitoksen jälkeen kaupungin pinta-ala on kolminkertaistunut. Vuoden 2015 alussa voimaantulevan Kuopion ja Maaningan kuntaliitoksen jälkeen uuden kunnan pinta-ala on jo km 2. Kuopio on tällä hetkellä asukkaan kaupunkina maan kahdeksanneksi suurin ja pinta-alaltaankin kahdenkymmenen suurimman kunnan joukossa. Kuopion keskustaajama sijaitsee liitoskuntiin nähden suurin piirtein keskellä, mikä parantaa keskuksen saavutettavuutta kehyskunnista katsottuna (kuvio 19). Kuntaliitosten myötä etäisyydet uuden kunnan reuna-alueilta 29

30 Opittavaa kuntaliitosprosesseista ydinkeskukseen ovat luonnollisesti pidentyneet. Kuopion seudulla välimatkoja pidentää pinta-alan lisäksi laajat vesistöalueet. Kaupungin nykyisestä pinta-alasta lähes kolmannes on vesistöä. Kuopion keskustasta nykyisen kunnan kauimmaiseen nurkkaan, Nilsiän takarajalle, on matkaa noin 85 km. Pitkistä välimatkoista huolimatta keskustaajamien väliset ajoaikaetäisyydet ovat kuitenkin kohtuullisia (30 40 min), mikä mahdollistaa päivittäisen työssäkäynnin. Iisalmi Rautavaara Pielavesi Juankoski 2013 Nilsiä 2015 Maaninka Siilinjärvi Tervo Juankoski 2011 Karttula Suonenjoki 2005 Vehmersalmi Tuusniemi Tiestö, vesistö ja kuntarajat MML, 2013 V äestörakenne Ruututietokanta 2012 Kuvio 19. Kuopion seutu ja kuntaliitokset 2000-luvulla Maantieteellisesti tarkasteltuna Kuopin neljän kuntaliitoksen erot ovat vähäisiä, sillä yhteisenä tekijänä kaikissa tapaukissa on Kuopion kaupunki, vaikkakin se muuttui hieman kuntaliitosten ketjutuksen aikana jokaisen yksittäisen yhdistymisen seurauksena. Tulevaisuudessa Kuopin kannalta strategisesti merkittävä kunta on noin 25 kilometriä Kuopion pohjoispuolella, Maaningan ja Nilsiän välissä, sijaitseva asukkaan ja kokonaispinta-alaltaan 507 km²:n Siilinjärven kunta (kuvio 17). 30

31 Kuopion kuntaliitokset muutoksen näkökulmasta Kaikki Kuopion kanssa 2000-luvulla kuntaliitoksen tehneet kunnat ovat olleet pinta-alaltaan suuria, mutta asukasluvultaan pieniä. Vehmersalmen asukasluku ennen liitosta oli 2 100, Karttulan ja Nilsiän asukasta. Näiden kolmen kuntaliitoksen vaikutus Kuopion väestönkasvuun on ollut yhteensä noin (14 %). Kaiken kaikkiaan Kuopion väkiluku on kasvanut vuosina noin asukkaalla. Maaningan kuntaliitos tulee kasvattamaan Kuopion väkilukua vuonna 2015 vajaalla henkilöllä. Vehmersalmen, Karttulan ja Nilsiän jo toteutuneet kaksikuntaliitokset Kuopion kanssa ovat olleet pienen ja ison kunnan yhdistymisiä. Lähtökohdiltaan niiden voitaisiin ajatella olevan muutosvaikutuksiltaan pieniä rutiiniliitoksia. Kuopion kuntaliitoksista löytyy kuitenkin myös strategisen yhdistymisen piirteitä, joista esimerkkeinä ovat Nilsiän matkailuelinkeino, Vehmersalmen vapaa-ajanasuminen ja Karttulan maankäyttöpolitiikka. Yhteenlaskettuna Kuopion kaupungin näkökulmasta kuntaliitosten strateginen painoarvo on merkittävä. Strategisessa yhdistymisessä tavoitteena on saavuttaa jotakin sellaista, mitä kunnat eivät saisi aikaan toimiessaan erikseen. Kuopion yksittäisistä kuntaliitoksista eniten strategisen yhdistymisen piirteitä on ollut Nilsiän ja Kuopion liitoksessa. Jo ennen yhdistymistä Nilsiällä sijaitseva Tahkovuoren matkailukeskus oli tärkeä Kuopiolle matkailuelinkeinon kehittämisen kannalta. Kuitenkin Tahkovuoren sijainti Nilsiällä sai aikaan sen, ettei Kuopion kunnan resursseja käytetty matkailukeskuksen ylläpitoon ja kehittämiseen. Nilsiällä taas pienenä kuntana ei ollut tarvittavia edellytyksiä investoida Tahkovuoreen ja sen houkuttelevuuteen matkakohteena. Tahkovuoren matkailukeskuksen kehittäminen vaati Kuopion ja Nilsiän yhdistymistä, sillä yhtenä kuntana toimiessaan ne kykenivät kehittämään matkailuelinkeinoa ja lisäämään kilpailuetua tehokkaammin kuin aiemmin itsenäisinä kuntina toimiessaan. Vaikka hallinnolliselta kannalta katsottuna kyse oli pienen kunnan liittymisestä isoon kuntaan, oli muutoksen tosiasiallinen vaikutus huomattava. Eräs yleinen vaikeus kuntaliitoksen toteuttamisessa kesken valtuustokauden liittyy valtuustojen yhdistämiseen. Pienempi kunta saa tällöin asukaslukuunsa nähden yliedustuksen yhdistyvään valtuustoon ja se vinouttaa alueellisia, mutta joskus myös puoluepoliittisia voimasuhteita. Puolueiden voimasuhteiden muutos tuli esille Kuopion ja Karttulan selvityksessä ja uhkasi siirtää kuntaliitoksen toteuttamisen valtuustokauden vaihteeseen. Kuopio ja Karttula olivat asiassa aloitteellisia ministeriön suuntaan. Kun ongelma tunnistettiin valtakunnallisesti, tehtiin kuntajakolakiin muutos. Valtuustoja ei tarvinnut enää yhdistää kokonaisuudessaan, vaan valtuustot voitiin yhdistää myös osittain. Yhdistyville kunnille jätettiin mahdollisuus sopia yhdistymissopimuksessa siitä, montako valtuustopaikkaa kustakin kunnasta tulee 31

32 Opittavaa kuntaliitosprosesseista yhdistyvään valtuustoon. Vähimmäismääräksi säädettiin neljäsosa kunkin yhdistyvän kunnan valtuutetuista. Näin Kuopiosta tuli vuonna 2011 uuden Kuopion valtuustoon kaikki 59 ja Karttulasta 21:stä neljäsosa eli 6 valtuutettua. Kuopion ja Maaningan yhdistymissopimuksessa on sovittu, että valtuustot yhdistetään vuonna 2015 siten, että Kuopiosta tulee uuteen valtuustoon kaikki 59 valtuutettua ja Maaningalta 21 jäsenen valtuustosta kuusi (6) valtuutettua. Kuntaliitosten ketjuuntuminen Kuopion seudulla on aiheuttanut sen, että kuntaliitosprosesseja on ollut käynnissä miltei katkeamatta vuodesta 2003 lähtien. Laskentatavasta riippuen näihin neljään erilliseen liitosprosessiin on kulunut aikaa yhteensä noin kahdeksan ja puoli vuotta siinä vaiheessa, kun Maaninka liittyy Kuopioon vuoden 2015 alussa. Kun vielä otetaan mukaan kuntaliitosten toteutusvaiheet, jotka ovat minimissäänkin kolme vuotta, voidaan Kuopion tapauksessa puhua katkeamattomasta kuntaliitosketjusta. Kuntaliitosten ketjuuntumisen hyötyjä Kuntaliitosten ketjuttamisessa on tunnistettavissa viisi hyödyllistä seikkaa (kuvio 20). Kaksikuntaliitoksissa jokaisella kuntaparilla on mahdollisuus valita itselleen parhaiten sopiva selvittämisajankohta. Tämä lisää kuntien keskinäistä luottamusta sen lisäksi, että kahden kunnan välisessä liitosprosessissa pienempi kunta saa tuotua omat tavoitteensa esille paremmin kuin monen kunnan selvityksessä. Selvitystyötä varten koottavat työryhmät muodostetaan yleensä siten, että molemmista kunnista on mukana sama määrä valmistelijoita. Näin ollen pienemmällä kunnalla on mahdollisuus vaikuttaa kuntaliitoksen selvitysvaiheessa ja valmisteluvaiheessa huomattavasti suuremmalla painoarvolla kuin sen asukasmäärä edellyttäisi. 1. Pienempi kunta saa tuotua omat tavoitteensa yleensä hyvin esille kahden kunnan liitosprosessissa. 2. Kahden kunnan välille on yleensä helpompi löytää keskinäinen yhteisymmärrys kuin monen kunnan välille. 3. Muutosten johtaminen on suhteellisen helppoa, koska muutokset ovat pieniä. 4. Edellisistä liitoksista voidaan ottaa oppia ja kehittää liitosprosessin selvittämistä, valmistelua ja toteutusta. 5. Kunnilla on mahdollisuus tehdä toteutetun kuntaliitoksen jälkeen tilannearvio ennen kuin ne päättävät lähteä mukaan uuteen kuntaliitosprosessiin. Kuvio 20. Kuntaliitosten ketjuuntumisen hyötyjä. 32

33 Kaksikuntaliitoksissa on yleensä helpompi löytää yhteisymmärrys kuin useamman kunnan liitoksissa. Kahden erilaisen näkemyksen yhteensovittaminen on helpompaa kuin useamman osapuolen toisistaan poikkeavien näkemysten yhdistäminen. Kahden kunnan välisessä liitosprosessissa muutokset ovat yleensä pieniä, jolloin myös muutoksen johtaminen on suhteellisen helppoa. Kuopion seudulla kaikki liittyneet kunnat ovat olleet väestöltään ja henkilöstöltään huomattavasti Kuopiota pienempiä. Niinpä liitokset eivät ole aiheuttaneet suuria muutoksia rakenteisiin ja muutoksen johtaminen on ollut hyvin hallittavissa. Peräkkäiset kuntaliitokset mahdollistavat oppimisen. Edellisestä liitoprosessista voidaan ottaa oppia ja kehittää liitoksen valmistelua ja toteutusta hyväksi koettuun suuntaan. Kuopiossa kaikkien liitosprosessien koordinoinnista on vastannut sama henkilö, joten tieto kehittämistarpeista on siirtynyt sujuvasti prosessista toiseen. Kuopion seudulla toteutetuissa kuntaliitoksissa on kehitetty viestintää ja tiedottamista entistä avoimempaan suuntaan edellisistä prosesseista opitun mukaisesti. Kuntalaisten kuulemiseksi on järjestetty kuntalaisiltoja ja prosessien etenemisestä on informoitu sekä hankkeiden verkkosivuilla että kotiin jaetuilla tiedotteilla. Jo Vehmersalmen ja Kuopion välistä selvitystä tehtiin avoimuuden periaatteella, mutta tiedottaminen ei vielä tuolloin ollut niin systemaattista kuin sen jälkeisissä selvityksissä. Kohtuullisesti kasvavalla kaupunkiseudulla on yleensä hyvät edellytykset hallita kuntaliitoksesta aiheutuvat muutokset. Perättäisten kuntaliitosprosessien välissä sekä keskuskunta että naapurikunnat saavat tilaisuuden arvioida uuden kunnan toimintakykyä ja sitä, kuinka suureksi kyseinen kunta voi kasvaa ilman että sen toimintakyky alkaa heiketä. Peräkkäiset liitosprosessit antavat kuntaliitosta harkitseville kunnille mahdollisuuden seurata, miten edellinen liitos valmistellaan ja toteutetaan ja millaisia vaikutuksia sillä on erityisesti uuden kunnan reuna-alueiden kehitykseen. Kuntaliitosten ketjuuntumisen haittoja Kuntaliitosten ketjuttamisessa on tunnistettavissa hyötyjen lisäksi myös haittatekijöitä (kuvio 21). Suuren ja pienen kunnan välisessä pienessä liitosprosessissa huomiota ei kiinnitetä juurikaan uuteen kuntaan vaan etupäässä pienempään kuntaan. Tällaisen kuntaliitoksen yhteydessä koko kunnan kehittämistä koskevat mahdollisuudet jätetään helposti hyödyntämättä. Toisistaan erillään toteutettujen liitosten seurauksena alueiden suunnittelua joudutaan tekemään palapelimäisesti, yksi alue kerrallaan. Alueellinen kokonaisote jää perättäisissä selvityksissä, valmisteluissa ja toteutuksissa pakostakin heikommaksi kuin yhtäaikaisessa monikuntaliitoksessa. Kuntaliitosten ketjuuntuminen tekee peräkkäisistä liitoksista pitkän ja vaativan muutosjohtamisen prosessin. Kuopion seudulla 2000-luvun ensimmäinen liitosselvitys käynnistyi vuonna Tuosta lähtien seudulla on 33

34 Opittavaa kuntaliitosprosesseista ollut lähes koko ajan joku liitoshanke kesken, parhaimmillaan on työstetty kahta erillistä prosessia samaan aikaan. Perättäiset liitokset vaativat etenkin keskuskunnalta pitkäjänteisyyttä. Kuntaliitoksen vaatimiin selvittämis-, valmistelu- ja toteutustehtäviin on sidottava resursseja ja esimerkiksi toimintojen yhdistämistä joudutaan tekemään moneen eri otteeseen. Se vaikuttaa ainakin jossakin määrin häiritsevästi myös kuntien henkilöstöihin, luottamushenkilöihin ja asukkaisiin. 1. Huomio kiinnittyy yleensä pienempään kuntaan ja uusi kunta jää vähälle huomiolle. 2. Muutokset jäävät kehittämisen näkökulmasta helposti liian pieniksi. 3. Uutta kuntaa joudutaan rakentamaan palapelimäisesti, alue kerrallaan. 4. Peräkkäiset kuntaliitokset vaikeuttavat muutosjohtamista. 5. Kuntaliitosten ketjuuntuminen aiheuttaa irtisanomissuojan jatkumisen ja se voi synnyttää ristiriitoja. Kuvio 21. Kuntaliitosten ketjuuntumisen haittoja. Kuntaliitosten ketjuuntuminen voi aiheuttaa irtisanomissuojan jatkumisen myötä hankaluuksia, sillä kuntaliitosten ketjuuntumisen myötä myös irtisanomissuoja ketjuuntuu. Kuopiossa irtisanomissuoja perustui vuodesta 2005 vuoteen 2009 saakka Vehmersalmen yhdistymissopimukseen ja vuodesta 2011 lähtien se on perustunut lakiin ja tulee kestämään ainakin vuoden 2019 loppuun saakka. Pidennetty irtisanomissuoja ei ehkä ollut lainsäätäjänkään tarkoitus. Kasvavalla Kuopion seudulla koko henkilöstölle löytyy kuitenkin tehtäviä uudesta kunnasta väestön ja palvelujen kysynnän kasvaessa. 34

35 3 Dokumenttiaineistojen tarkastelu 3.1 Kuntaliitostutkimukset Tutkimusten määrä Kuntaliitosten tutkimus on ollut Suomessa yllättävän vähäistä siihen nähden, kuinka paljon teeman ympärillä on käyty yhteiskunnallista keskustelua. Kiinnostus kuntaliitosten tutkimiseen on alkanut lisääntyä Paras-uudistuksen myötä vuodesta 2007 alkaen (kuvio 22). Kun kuntajakoselvitysten ja kuntaliitosten määrä on alkanut kasvaa, on myös tutkijoiden kiinnostus aihepiiriin lisääntynyt. Vuoden 2013 osalta tarkastelussa on ollut mukana vain kolmen ensimmäisen kuukauden tutkimukset ja gradu-tutkielmat. Alkuvuoden tilanteen perusteella vaikuttaa siltä, että vuodesta tulee tutkimusten määrässä mitattuna ennätysvuosi. 30 lkm n = lkm (1) vuosi Gradututkielmia (yht. 84) (1) Tiedot I-III/2013 Tutkimuksia (yht. 63) Kuvio 22. Kuntaliitostutkimusten ja gradu-tutkielmien lukumäärät vuosina

36 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Tutkimuksellisesti tärkeäksi vauhdittavaksi tekijäksi muodostui valtakunnallinen Paras-arviointitutkimusohjelma ARTTU, jonka valmistelut käynnistettiin vuonna 2007 ja joka kesti vuoden 2012 loppuun saakka. Tuossa Suomen Kuntaliiton ja usean eri yliopiston yhteisessä tutkimusohjelmassa tuotettujen tutkimusraporttien lukumäärä nousi yli kolmeenkymmeneen eli puoleen kaikista 2000-luvun kuntaliitoksia käsittelevistä tutkimuksista. Koska ARTUN yhteydessä tehtyjen tutkimusten osuus määrällisesti ja sisällöllisesti on suuri, käsitellään kootusti niiden keskeisiä tutkimustuloksia tämän luvun lopussa. Tutkimusten sisältö Kuntaliitoksia käsittelevät tutkimukset ja gradu-tutkielmat on jaoteltu tässä tarkastelussa tutkimusten aihealueiden mukaan kymmeneen luokkaan (kuvio 23). Ryhmittelyn pohjana on käytetty ARTTU-tutkimusohjelman jaottelua palveluihin, talouteen, henkilöstöön, demokratiaan ja johtamiseen, yhdyskuntarakenteen toimivuuteen sekä uudistuksen kielellisiin ja tasa-arvovaikutuksiin (Meklin & Pekola-Sjöblom 2012: 10). 70 lkm Talous Henkilöstö Johtaminen Demokratia Palvelut Yhdyskuntarak. Elinvoima Kieliolot Tasaarvo 15 Yleinen Gradututkielmia (yht. 84) Tutkimuksia (yht. 63) Kuvio 23. Kuntaliitostutkimukset ja gradututkielmat aihealueittain vuosina

37 Varsinaisia kuntaliitostutkimuksia on tehty 2000-luvulla yhteensä 63 kappaletta. Kokonaismäärällä mitattuna niitä on kohtuullisesti, mutta eri aihealueisiin jaoteltuna lukumäärät jäävät pieniksi. Tehtyjä tutkimuksia ja tutkielmia on lähestytty erityisesti keskeisten tarkastelusektoreiden ja tarkastelukohteiden näkökulmasta (kuvio 24). Koska aiemmat tutkimukset eivät kiinnity suoraan tähän tutkimukseen valittuihin näkökulmiin, on tutkimusmääriä laskettaessa tarkastelukohdetta pidetty tutkimuksen keskeisenä teemana silloin, kun siihen liittyviä tuloksia on kirjattu tutkimuksen johtopäätöksiin. Osassa johtopäätöksistä tarkastelukohde on selkeästi tutkimuksen pääteema ja osassa tarkastelukohteeseen viitataan lyhyemmin. Tutkimusten arvioinnissa suuremman painoarvon saavat sellaiset tutkimukset, joissa tarkastelukohde on tunnistettavissa pääteemaksi. Tarkastelusektori TARKASTELUKOHDE Johtaminen Johtamisjärjestelmä Strateginen kehittäminen Muutosprosessin johtaminen Demokratia Edustuksellinen demokratia Kuntalaisten osallisuus Lähidemokratia Henkilöstö Henkilöstövoimavarojen hallinta Henkilöstön osallistuminen Esimiestyö Kuntatalous Kunnan talouden kestävyys Fuusiokustannukset Valtion yhdistymistuet Palvelut Palvelujen uudistaminen Palvelujen saatavuus ja laatu Lähipalvelut Elinvoima Kilpailuedun parantaminen Elinkeinojen kehittäminen Työpaikat ja työllisyys Yhdyskuntarakenne Yhdyskuntarak. toimivuus Maankäyttöpolitiikka Kasvun ja taantuman hallinta Useita tutkimuksia Vähän tutkimuksia Ei tutkimuksia Kuvio 24. Kuntaliitostutkimusten kohdentuminen tarkastelukohteisiin. Tutkimukset on jaettu lukumäärien mukaan kolmeen luokkaan. Tutkimuksia katsotaan olevan paljon silloin, kun niitä on 4 tai yli. Tutkimuksia on vähän, jos niitä on 1 3. Kolmas luokka muodostuu siitä, että aiheesta ei ole tutkimuksia lainkaan. Arvioinnissa tutkimusten lukumääriä on käytetty pääasiallisena mittarina. Sen lisäksi on kiinnitetty huomiota siihen, käsitteleekö tutkimus laajempaa aineistoa vai perustuuko se vain yhden kunnan kokemuksiin. Osa teemoista on sijoitettu kahden luokan rajalle. Kahdella värillä merkityissä kohteissa päällimmäinen väri kuvastaa sitä yleisyystasoa, johon tarkastelu- 37

38 Opittavaa kuntaliitosprosesseista kohde liittyy hieman vahvemmin. Esimerkiksi puna-keltainen merkki viittaa siihen, että tarkastelukohde ei ole missään tutkimuksessa pääteemana, mutta jotain toista teemaa käsittelevässä tutkimuksessa siihen on kuitenkin viitteitä johtopäätöksissä. Tutkimusaiheiden tarkastelu aikajanalla (kuvio 25) osoittaa, että ainoastaan johtamisen tutkimus kuntaliitosten yhteydessä on alkanut jo 2000-luvun alussa. Kuntaliitostutkimuksiin on muodostumassa tutkimustraditioita, mutta minkään yksittäisen aiheen osalta ei vielä voida puhua useita vuosia kestäneestä tutkimusperinteestä. Tarkastelusektori Johtaminen Arto Haveri & Kaija Majoinen Jenni Airaksinen ym. Demokratia Kaj Zimmerbauer & Antti Saartenoja Paras-ARTTU (2011-) Henkilöstö Jari Stenvall ym. Paras-ARTTU (2011-) Kuntatalous Antti Moisio & Roope Uusitalo Kalevi Luoma & Antti Moisio Paras-ARTTU (2009-) Palvelut Kari Leinamo Virpi Lemponen Paras-ARTTU (2010-) Elinvoima Jarmo Asikainen Paras-ARTTU (2011-) Yhdyskuntarakenne U-M. Heiskanen & Petri Kahila Tomi Suutari & Kaj Zimmerbauer Paras-ARTTU (2011-) Kuvio 25. Seitsemän tarkastelusektorin keskeiset tutkimuslinjat vuosina Vuonna 2007 ja 2008 Jari Stenvallin tutkijaryhmä on niin sanotuilla rompetutkimuksillaan lisännyt tietämystä kuntaliitosten vaikutuksista henkilöstöön ja henkilöstöhallinnon kehittämistarpeisiin (Stenvall ym ja Stenvall ym. 2008). Hanna Vakkalan väitöskirjassa on noussut kovan johtamisen rinnalla myös pehmeän johtamisen tarve (Vakkala 2012). Monissa tutkimusaiheissa keskeisiä ovat ARTTU-tutkimusohjelmassa tuotetut raportit. Tutkimusohjelma Artun tuloksia Paras-arviointitutkimusohjelma ARTUSSA tuotettiin tutkittua tietoa Parashankkeen muutosprosesseista ja muutoksen vaikutuksista. Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom toimittivat raportin nimeltä Parasta Artun mitalla II, jossa esitettiin kaksikymmentä (20) havaintoa siitä, mitä kuntauudistuk- 38

39 sesta voitiin ottaa opiksi. Tähän tutkimukseen nuo havainnot ryhmiteltiin kahdeksaan teemaan (kuvio 26). Hallitusohjelmien välille tarvitaan siltaa Toimintaa voi kehittää ilman kuntaliitostakin Kaksikielisyys tulisi kääntää voimavaraksi Demokratia ja sen vaje muuttavat muotoaan Palvelujen järjestämistavat eriytyvät, moninaisuus säilyy Valtion linjauksiin kaivataan yhteneväisyyttä Kunnat ovat erilaisia ja niiden ongelmat vaihtelevat 8. Ohjauksen koordinoinnista 7. Strategisesta kehittämisestä 6. Muutosten kirjavuudesta Yleistä optimikokoa ei voi määritellä 1. Kuntien erilaisuudesta ARTTUtutkimusohjelman tuloksia 5. Prosessin merkityksestä Kunnan koko ja palveluyksikön koko ovat eri asioita 2. Kehityksen eriytymisestä 3. Perustelujen puutteista 4. Todentamisen vaikeuksista Kuntien eriytyvä kehitys jatkuu Samanlaisissa kunnissa on erilaisia kehityskulkuja Uudistuksen nettohyödyt pitäisi kyetä perustelemaan Perustelut tehdään pienillä asioilla Perusteluissa tulevaisuus jätetään vähälle huomiolle Näkyvien säästöjen tuottaminen on vaikeaa Liitokseen valmistuvia kuntia joudutaan paimentamaan Luottamus on merkittävä pääoma Henkilöstö on keskeinen voimavara Onko kehittämispotentiaalia ja saadaanko se käyttöön Alussa fuusiokustannuksia, hyödyt pitkällä aikavälillä Lähde: Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) (2012). Parasta Artun mitalla II. Acta 242. Kuvio 26. Tutkimusohjelma Artun kaksikymmentä oppia kuntauudistuksesta. Kuntaliitoksiin kiinteästi liittyviä tuloksia löytyy viidestä ensimmäisestä teemasta eli kuntien erilaisuudesta, kehityksen eriytymisestä, perustelujen puutteista, todentamisen vaikeuksista ja prosessin merkityksestä. Kuntien erilaisuus vaikuttaa siihen, että myös kuntien ongelmat ovat erilaisia. Sen vuoksi kuntaliitoksella voidaan saavuttaa jossakin hyödyllinen ratkaisu ja toisaalla ei. Kunnille ei voida määrittää yleispätevää optimaalista kuntakokoa. Jo kuntien tehtävien erilaiset vaatimustasot saavat aikaan sen, että yhtä ihanteellista kunnan kokoa ei voida osoittaa. Kuntien kehityksen eriytymisen voidaan ennustaa jatkuvan edelleen. Väestöltään taantuvilla alueilla keskeinen ongelma on palvelujen turvaamisessa kun taas kasvavilla kaupunkiseuduilla korostuvat yhdyskuntarakenteen toimivuus ja talouskasvu. Toisaalta merkittävää on myös se, että samankaltaisissa kunnissa on erilaisia kehityspolkuja. Kehityksen eriytyminen vaikuttaa myös kuntaliitosprosesseihin. Tutkimusohjelma ARTUSSA on tehty havaintoja perustelujen puutteista. Kuntaliitosten nettohyödyt pitäisi pystyä liitoshankkeissa perustelemaan. 39

40 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Tämä liittyy myös siihen, että perusteluissa tulisi kyetä huomioimaan edut ja haitat pitkällä tähtäimellä. Kuntaliitoksissa joitakin seikkoja on vaikeaa todentaa. Esimerkiksi kuntaliitosten kustannuksia ja säästöjä on vaikea mitata. Kuntaliitokset aiheuttavat usein heti alussa liitoskustannuksia, kun taas hyödyt saattavat konkretisoitua vasta pitkällä aikavälillä. Kuntaliitosten etuja on vaikea todentaa myös siksi, että kuntien yhdistyminen tarjoaa sellaista kehittämispotentiaalia, jonka käyttöön saaminen ei toteudu itsestään vaan vaatii työstämistä. Tutkimusohjelma ARTUN tulokset korostavat prosessin merkitystä. Tärkeää on mieltää henkilöstö voimavaraksi, joka on saatava uudistuksen käyttöön. Myös luottamus on keskeinen pääoma kuntaliitoshankkeissa. Luottamusta tarvitaan eri toimijoiden välillä. Kuntaliitoksissa luottamus tai sen puute tulee näkyviin muun muassa kuntaosapuolten päättäjien, kuntien henkilöstöjen ja kuntien asukkaiden keskuudessa. 3.2 Kuntajakolait Kuntajakolaki muodostaa juridisen perustan kuntajakoselvityksille ja yhdistymissopimuksille. Kuntajakolait ovat vaikuttaneet osaltaan myös siihen, millaisiksi kuntaliitosprosessit ovat muodostuneet, mihin suuntaan kuntaliitosten valmistelua ja toteutusta on kehitetty ja mihin seikkoihin kuntaliitostutkimuksissa ja kuntaliitosprosessien reaaliaikaisissa arvioinneissa on kiinnitetty huomiota. Vuodet voidaan jakaa neljään jaksoon. Ensimmäinen jakso ulottuu vuodesta 2000 vuoteen 2007 ( saakka) eli kunta- ja palvelurakenneuudistukseen (Paras) saakka. Tuota jaksoa nimitetään tässä tarkastelussa pienten kuntaliitosten kannustamisen kaudeksi. Toiseksi vaiheeksi erotetaan Paras-uudistuksen kuntaliitosten kausi vuosina Vuosia ( saakka) luonnehditaan kuntaliitosprosessien selkiyttämisen kaudeksi. Tällä hetkellä käynnissä olevaa jaksoa, joka ulottuu vuodesta 2013 vuoteen 2019, kuvataan käynnissä olevan uudistuksen mukaan kuntarakenneuudistuksen kaudeksi. Pienten kuntaliitosten kannustamisen kausi (v ) Vuosille oli tyypillistä poikkeuksellisen suuret yhdistymisavustukset asukasluvultaan pienten kuntien liitoksille ja vastaavasti suhteellisen pienet yhdistymisavustukset suurten kuntien liitoksille. Esimerkiksi vuoden 2003 alusta valtion yhdistymisavustusten määrää korotettiin ottamalla käyttöön uutena tukimuotona investointi- ja kehittämishankkeiden tuki. Se oli suuruudeltaan 1,7 miljoonaa euroa siitä riippumatta, kuinka suuresta kuntaliitoksesta oli kysymys. Pienten kuntien liitoksiin tarjottiin vuosina yhdistymisa- 40

41 vustuksia lähes saman verran kuin suurten kuntien kuntaliitoksille. Valtion yhdistymisavustusten enimmäismääräksi rajattiin 8,4 miljoonaa euroa. Se saattoi merkitä käytännössä sitä, että kahdestaan lähelle maksimiavustusta yltäneet kunnat eivät halunneetkaan kuntajakoselvitykseen muita kuntia. Useamman kunnan liitoksessa yhdistymiskustannukset olisivat näet kasvaneet, mutta yhdistymisavustukset olisivat pysyneet entisellään. Tarkasteltaessa valtion yhdistymisavustusten euromääräistä kehitystä vuosina osoittaa tarkastelukauden alku hyvin pienten kuntaliitosten kannustamisen (kuvio 27). Sellainen kahden kunnan pieni kuntaliitos, jossa kuntien asukasmäärät olivat ja 2 500, olisi saanut vuosina yhdistymisavustusta yli 7 miljoonaa euroa, kun taas vuonna 2013 yhdistymissavustus olisi ollut enää 2 miljoonaa euroa. 10,0 9,72 9,72 10,0 M M 9,0 9,0 8,43 8,43 8,43 8,43 8,0 8,00 8,0 7,56 7,56 7,08 7,08 7,08 7,08 7,0 6,73 7,0 6,00 6,0 5,76 5,76 6,0 5,37 5,40 5,40 5,0 5,0 4,25 4,25 4,48 4,48 4,50 4,50 4,0 4,0 3,25 3,25 3,60 3,60 3,0 3,20 3,20 3,00 3,00 3,0 2,80 2,80 2,0 2,00 2,00 2,00 2,00 2,0 1,0 1,0 0,0 0, vuosi Neljän kunnan liitos (yht as.), suurimmassa kunnassa ja kolmessa muussa asukasta Kolmen kunnan liitos (yht as.), suurimmassa kunnassa ja kahdessa muussa asukasta Kahden kunnan liitos (yht as.), suuremmassa ja pienemmässä asukasta Kuvio 27. Valtion yhdistymisavustusten euromääräiset vaihtelut vuosina kuvattuna kolmen esimerkin avulla. Vaikka yhdistymisavustukset olivat vuosina poikkeuksellisen suuria, niin kuntaliitosaktiivisuus pysyi alhaisena. Seitsemän vuoden aikana, vuosina , toteutui vain 17 kuntaliitosta. 41

42 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Paras-uudistuksen kuntaliitosten kausi (v ) Vuoden 1997 kuntajakolain (1196/1997) perusrunko oli voimassa vuoden 1998 alusta vuoden 2009 loppuun saakka, mutta lakia päivitettiin 2000-luvulla neljä kertaa: vuonna 2001, 2005, 2007 ja Suurimmat muutokset siihen tehtiin Paras-uudistuksessa vuonna 2007 (170/2007). Vuosia nimitetään tässä tutkimuksessa Paras-uudistuksen kuntaliitosten kaudeksi. Valtion yhdistymisavustusten painopiste siirrettiin Parasuudistuksessa, vuodesta 2008 alkaen pienten kuntien liitosten tukemisesta yli asukkaan liitoskuntien tukemiseen. Samalla alettiin perustaa Parasuudistuksen mukaisesti myös kuntien yhteistoiminta-alueita. Kuntaliitosten puolella toiminnan painopiste oli vuonna 2007 kuntaliitosten selvittämisessä, vuonna 2008 kuntaliitosten valmistelussa ja vuonna 2009 kuntaliitosten toteuttamisessa. Paras-uudistus heijastui kuntaliitosten toteutukseen jo vuonna Monet pienet kunnat ennakoivat tulevaa ja toteuttivat kuntaliitoksen tuona viimeisenä pienille kunnille edullisten yhdistymisavustusten vuotena siitäkin huolimatta, että vuosi 2007 oli valtuustokauden keskellä aiheuttaen erityisjärjestelyitä. Vuonna 2007 tehtiin yhteensä 14 kuntaliitosta. Aänekoskea, Suolahtea ja Sumiaista lukuun ottamatta kuntaliitokset olivat kahden kunnan pieniä liitoksia. Jo vuoden 2006 alusta kuntajakolakiin oli lisätty säännös, jolla poistettiin kuntien mahdollisuus kasvattaa yhdistymisavustusten määrää ketjuttamalla kaksikuntaliitoksia yhden suuremman monikuntaliitoksen sijasta. Varsinainen monikuntaliitoksiin kannustaminen otettiin kuitenkin käyttöön vasta Paras-uudistuksessa, vuodesta 2008 lähtien. Vuosi 2008 oli valtuustokauden viimeiselle vuodelle tyypillisesti vilkas kuntaliitosselvitysten ja -päätösten vuosi, mutta tuona vuonna toteutettiin vain Joutsan ja Leivonmäen kuntaliitos. Vuodesta 2009 tuli kuntaliitosten lukumäärällä mitattuna Suomen historian ennätysvuosi, sillä kuntaliitoksia tehtiin 32 ja kuntien määrä väheni 67:lla. Paras-puitelaki (169/2007) ja kuntajakolaki (170/2007) toimivat kuntaliitosten kannustimina. Paras-uudistuksessa myönnettiin yhdistymisavustuksia siten, että ne kannustivat aloittamaan kuntajakojen selvittämisen vuonna 2007 tavoitteena yhdistyä valtuustokauden vaihteessa vuonna Yhdistymisavustukset säädettiin olemaan suurimmillaan vuosina 2008 ja Siitä ne laskivat viidenneksen vuosina 2010 ja Yhdistymisavustuksille ei asetettu enää enimmäisrajaa, vaan monikuntaliitoksissa kuntamäärän lisääminen kasvatti automaattisesti yhdistymisavustuksen kokonaissummaa. Näin ollen esimerkiksi Salon seudun kymmenen kunnan kuntaliitoksessa vuonna 2009 yhdistymisavustus kohosi 17,4 miljoonaan euroon. Kyseessä ei ollut kuitenkaan mikään poikkeuksellisen suuri kannustin, sillä yhtä kuntaa kohden laskettuna 42

43 yhdistymisavustuksen määrä oli vain 1,7 miljoonaa euroa. Vuoden 2003 alusta käytössä ollut investointi- ja kehittämishankkeiden tuki osoittautui työläästi valvottavaksi tueksi ja siksi se päätettiin poistaa Parasuudistuksen yhteydessä. Vastaavasti valtionosuuksien menetyksen korvausta päätettiin kasvattaa kuntajakolaissa siten, että aikaisempi viidelle vuodelle ulotetut laskevat kompensaatiot, 100 %, 80 %, 60 %, 40 % ja 20 %, korvattiin viiden vuoden täydellä 100 %:n kompensaatiolla. Valtionosuuksien menetysten korvauksilla oli joskus jopa suurempi rahallinen painoarvo kuin yhdistymisavustuksilla. Kymmenen kunnan uuden Salon tapauksessa valtionosuuksien menetysten korvaukset vuosille olivat 3,2 milj. euroa vuodessa eli yhteensä 16,1 milj. euroa. Kuntien henkilöstön näkökulmasta tärkeimmät lisäykset kuntajakolakiin vuonna 2007 (170/2007) olivat liikkeenluovutusperiaatteen soveltaminen ja viiden vuoden irtisanomissuojan hyväksyminen henkilöstölle kuntien yhdistyessä vuosina Henkilöstön irtisanomissuojaa oli käytetty jo aiemmin miltei säännönmukaisesti yhdistymissopimuksissa, vaikka sillä ei ollut juridisesti täyttä sitovuutta. Irtisanomissuojan nähtiin lisäävän henkilöstön motivaatiota osallistua uuden kunnan rakentamiseen. Kuntien toimintaympäristön nopeiden muutosten vuoksi yhdistymissopimuksen laatiminen viiden vuoden päähän koettiin hankalaksi. Sen vuoksi yhdistymissopimuksen kesto lyhennettiin viidestä vuodesta kolmeen vuoteen (muutos kuntajakolakiin 170/2007). Ainoastaan henkilöstön irtisanomissuoja ja valtionosuuksien menetysten korvaaminen jätettiin kestoltaan edelleen viiden vuoden mittaiseksi. Kuntaliitosprosessien selkiyttämisen kausi (v ) Vuonna 2009 tehty kuntajakolain kokonaisuudistus tuli voimaan vuoden 2010 alussa (kuntajakolaki 1689/2009). Vuosia voidaankin nimittää kuntaliitosprosessien selkiyttämisen kaudeksi. Kokonaisuudistuksen merkittävimmät muutokset vuoden 1997 kuntajakolakiin olivat kuntien roolin korostuminen, selvitysmenettelyn nopeuttaminen, yhdistymissopimuksen minimisisällön kirjaaminen yhdistymissopimukseen, kuntalaisten kuuleminen ennen valtuustojen päätöksiä ja yhdistymishallituksen toimivallan selkiyttäminen. Samalla siirryttiin kaksitasoisesta päätöksenteon mallista yksitasoiseen päätöksentekoon. Kuntaliitoksia toteutettiin tuon neljän vuoden aikana 21 eli kaksi kolmasosaa siitä, mitä kuntaliitosten ennätysvuonna Kuntajakolakia selkiytettiin myös siltä osin, että yhdistymissopimus astui voimaan heti silloin, kun valtuustot hyväksyivät sen. Tämä helpotti kuntien välisten luottamuksellisten suhteiden säilymistä, kun toimintasäännöt olivat selkeät, eikä kunnille tullut kiusausta käyttää hyväkseen tilaisuutta niin sanottuun lopunajan tuhlaukseen. Konkreettinen parannus tehtiin myös kuntalaisten kuulemiseen, sillä kuulemistilaisuus toteutettiin ennen valtuustojen 43

44 Opittavaa kuntaliitosprosesseista päätöksiä eikä enää niiden jälkeen kuten aiemmin oli käytäntönä. Vuoden 1997 kuntajakolaissa oli vaatimus siitä, että kunnan piti muodostaa alueellisesti ehyt kokonaisuus. Vuoden 2009 kuntajakolaissa tuota ehdotonta vaatimusta lievennettiin siten, että kuntajakolain 4 :n mukaan kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä (1689/2009). Kuntarakenneuudituksen kausi (v ) Kataisen hallituksen kuntarakenneuudistus konkretisoitui uuden kuntarakennelain (478/2013) hyväksymiseen eduskunnassa Kyse on uudistuksesta, jossa siirryttiin Paras-uudistuksen kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden vaihtoehtoisesta toimintamallista kuntaliitosmalliin. Suurimmat lakimuutokset liittyivät kuntien selvitysvelvollisuuden säätämiseen, yhdistymissopimusten sisältövaatimusten täsmentämiseen ja valtioneuvoston toimivallan lisäämiseen talouden kriisikuntien kuntaliitoksissa. Tätä vuosien välistä jaksoa kutsutaan tässä tutkimuksessa kuntarakenneuudistuksen kaudeksi. Se voi kestää pidempään, jos kevään 2015 vaalien jälkeinen uusi hallitus päättää jatkaa kuntarakennelain uudistusta. Kuntarakennelain keskeisenä sisältönä on velvoittaa kunnat tekemään kuntajakoselvityksiä. Tällä hetkellä, lokakuussa 2013, ei vielä tiedetä, miten tuo laki tulee vaikuttamaan kuntien valmiuksiin käynnistää kuntajakoselvityksiä syksyn 2013 aikana ja mihin tuloksiin kunnat tulevat omissa yhdistymispäätöksissään. Mahdollista on myös se, että kunnat siirtävät selvitysten käynnistämisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain hyväksymisen jälkeiseen aikaan eli kesään ja syksyyn Uuden kuntarakennelain tavoitteena on aktivoida kunnat tekemään suuria monikuntaliitosselvityksiä ja niiden myötä myös aikaisempaa suurempia kuntaliitoksia. Lakitasolla painopiste on siirtynyt 2000-luvulla pienten kuntien kuntaliitoksista keskisuuriin ja suuriin monikuntaliitoksiin. Kuntarakennelain (478/2013) keskeisenä sisältönä ovat säännökset kuntien selvitysvelvollisuudesta ja selvitysperusteista. Selvitysperusteet liittyvät ennen muuta kunnan väestömäärään, työpaikkaomavaraisuuteen, työssäkäyntiin ja yhdyskuntarakenteeseen sekä kunnan taloudelliseen tilanteeseen. Uudessa kuntarakennelaissa annetaan myös ohjeet siitä, mihin seikkoihin kuntajakoselvityksessä pitää ainakin kiinnittää huomiota Uuteen kuntarakennelakiin on lisätty yhdistymissopimusta koskevia minimisisältöjä siten, että jatkossa yhdistymissopimukseen tulee kirjata myös lähipalveluiden järjestämisen periaatteet, lähidemokratian toteuttamisen keinot ja yhdistymisavustuksen kohdentaminen. Henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja on pidetty kuntarakennelaissa entisellään. Sen sijaan valtion yhdistymisavustusten määräytymisperusteisiin on tullut jonkin verran 44

45 muutoksia. Tosin avustustasot ovat pysyneet kutakuinkin entisellään eli 2 10 miljoonan vaihteluvälissä. Valtionosuuksien menetysten korvaaminen on sidottu yhdistymisajankohtaan siten, että mitä aikaisemmin yhdistyminen toteutetaan, sitä suurempi on korvausmäärä. Jos kuntien yhdistyminen tapahtuu vuoden 2015 alussa, niin valtionosuuksien menetyksiä korvataan viiden vuoden ajalta eli vuosilta Jos taas kuntien yhdistyminen tapahtuu vuoden 2017 alussa, niin korvausta maksetaan kolmen vuoden ajalta eli vuosilta Yhteenveto vuosista Kuntajakolakien yhteistarkastelu paljastaa joukon sellaisia asioita, joilla on ollut lainsäädännöllistä merkitystä kuntaliitosprosesseihin (kuvio 28) Valtioneuvostolla ei toimivaltaa pakottaa kunta liitokseen Henkilöstölle VOS-vähenemisen yleensä korvaaminen sopimuksiin 5 v % 5 v:n irtisanomissuoja Henkilöstölle lakiin kirjattu 5 vuoden irtisanomissuoja Toimivalta talouden kriisikuntiin 10. VOS-vähenemisen VOS-menetysten korvaaminen 5 v:n kompensaatio: 5 v % 100/80/60/40/20% 5 v:n täyskompensaatio: 5x100% v Yhdistymisavustuksen kohdentamista ei ohjata Yhdistymisavustukset suhteellisesti suurimmat pienille liitoksille Yli as. kunnille v Kohdentamista ohjataan As.määrän ja kuntamäärän perusteella 7. Yhdistymissopimus voimaan valtioneuvoston päätöksen jälkeen Sopimus voimaan heti valtuustojen päätöksistä 6. Yhdistymissopimuksella 5 vuoden määräaika Yhdistymissopimuksella 3 vuoden määräaika 5. Kaksitasoinen päätöksenteko (kuntataso ja ministeriön kenttäkierros ) Yksitasoinen päätöksenteko 4. Yhdistymissopimukselle ei erityisiä sis.vaatimuksia Liitteeksi palv.rak.suunnitelma 9 vaatimusta 11 vaatimusta 3. Yhdistymisselvitykselle ei erityisiä sisältövaatimuksia 6 vaatimusta Yhdistymisselvityksestä päättäminen kuntien omassa harkinnassa Kuntien yhteinen maaraja välttämätön Kunnilla selvitysvelvollisuus Yhteinen maaraja ei aina välttämätön Vuoden 1997 kuntajakolaki ja sen pohjalle tehdyt korjaukset ja lisäykset vuosina Vuoden 2007 Paras-laki Vuoden 2009 uusi kuntajakolaki Vuoden 2013 kuntarakennelaki vuosi Poikkeuksena investointi ja kehittämishankkeiden tuki (v ) Kuvio 28. Kuntajakolakien keskeiset muutokset vuosina Kuntien yhteisen maarajan vaatimus. Tavoitteesta, että kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta pidettiin tiukasti kiinni vuosina Sitä lievennettiin vuoden 2009 kuntajakolaissa (1689/2009) siten, että säännöstä voidaan poiketa ministeriön erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Tämä mahdollisuus on säilytetty myös uudessa kuntarakennelaissa, sen 4 :ssä (478/2013). Yhdistymisselvityksestä päättäminen. Yhdistymisselvityksen käynnistämisestä päättäminen on kuulunut perinteisesti kuntien omaan päätösvaltaan. Tosin 45

46 Opittavaa kuntaliitosprosesseista ministeriön erityisen kuntajakoselvityksen osalta ministeriöllä on ollut jo vuoden 1997 kuntajakolain 15 :n mukaan mahdollisuus käynnistää erityinen selvitys sen omasta aloitteesta ja siten vastoin kunnan tahtoa. Kunnan velvoittaminen mukaan kuntajakoselvitykseen on hyvin haasteellista ja siksi ministeriö on käyttänyt sitä vain parissa erikoistapauksessa. Uudessa kuntarakennelaissa kunta voidaan velvoittaa mukaan kuntajakoselvitykseen 15 :n erityisen selvityksen lisäksi myös 4 b 4 f pykälien perusteella. Yhdistymisselvityksen sisältövaatimukset. Kuntajakoselvityksen sisältö on ollut vuoden 2013 kuntarakennelakiin saakka täysin kuntien omassa harkinnassa, eikä selvityksiä ole haluttu ohjata ministeriön suunnalta. Kun kuntarakennelaissa on asetettu kunnille selvitysvelvollisuus, on ollut luonnollista samassa yhteydessä asettaa kunnille myös vähimmäisvaatimukset yhdistymisselvityksen sisällölle. Yhdistymissopimuksen sisältövaatimukset. Yhdistymissopimuksen sisällölle asetettiin minimivaatimukset vuoden 2009 kuntajakolaissa. Sitä ennen yhdistymissopimuksen sisältöä ei säädelty, vaan sen sisältö riippui lähes täysin sopimuskuntien omasta harkinnasta. Kun vuoden 2009 kuntajakolaissa asetettiin yhdistymissopimukselle yhdeksän minimivaatimusta, niin vuoden 2013 kuntarakennelaissa sisältövaatimuksia on yksitoista. Kuntaliitospäätöksen eteneminen. Päätöksentekotapa kuntaliitoksissa oli vuoteen 2009 saakka kaksitasoinen. Liitoksesta päätettiin ensin kuntatasolla ja sen jälkeen valtioneuvostotasolla. Kuntalaisia kuultiin vasta valtuustojen päätöksenteon jälkeen valtioneuvostotasolla, jolloin valtuustot olivat jo tehneet omat päätöksensä. Tuo menettelytapa on muutettu vuoden 2009 kuntajakolaissa yksitasoiseksi. Yhdistymissopimuksen ajallinen kesto. Yhdistymissopimuksen kestoaika oli vuoden 2007 Paras-uudistukseen saakka viisi vuotta, mutta se on lyhennetty kolmeen vuoteen. Suurin syy muutokseen oli se, että asioiden sopiminen ennakkoon viiden vuoden päähän koettiin hyvin vaikeaksi. Yhdistymissopimuksen voimaan tuleminen. Ennen vuoden 2009 kuntajakolain kokonaisuudistusta yhdistymissopimus tuli voimaan vasta silloin, kun valtioneuvosto teki päätöksen kuntajaon muutoksesta. Kun kuntien roolia kuntaliitosprosessissa on vahvistettu, on yhdistymissopimus muutettu astuvaksi voimaan heti kunnanvaltuustojen päätösten jälkeen. Valtion yhdistymisavustusten suuruus. Yhdistymisavustusten määrät ovat yleisesti ottaen pienentyneet 2000-luvulla. Avustusten painopistettä siirrettiin Paras-uudistuksessa vuonna 2007 pieniltä kunnilta keskisuurille ja vuoden 2013 kuntarakennelaissa suurille kunnille. Kokonaisuutena yhdistymisavustukset peittävät tällä hetkellä tasaisemmin yhdistymisen kustannukset kuin 2000-luvun alussa, jolloin pienet kuntaliitokset saivat avustuksia yhdistymisen kustannuksia enemmän ja suuret kuntaliitokset yhdistymisen kustannuksia vähemmän. 46

47 Valtion yhdistymisavustusten kohdentaminen. Yhdistymisavustusten kohdentaminen on ollut valtaosan aikaa kuntien omassa harkinnassa. Vuosina elettiin jaksoa, jolloin investointi- ja kehittämishankkeiden tuki piti jo anomisvaiheessa kohdentaa. Kohdennettavasta tuesta luovuttiin vuonna Uudessa kuntarakennelain 42 a :ssä edellytetään, että yhdistymisavustukset tulee käyttää välttämättömiin kuntien yhdistymisen kustannuksiin, uuden kunnan palvelujärjestelmän kehittämiseen ja palvelujen tuottavuuden parantamiseen tai uuden kunnan talouden vahvistamiseen. Valtionosuuksien menetysten korvaaminen. Valtionosuuksien menetysten korvaaminen muutettiin vuonna 2007 portaittain viiden vuoden ajan laskevasta kompensaatiosta viiden vuoden täydeksi kompensaatioksi. Uudessa kuntarakennelaissa viiden vuoden täyden kompensaation saa, jos yhdistyminen tapahtuu vuonna Jos yhdistyminen toteutuu vuonna 2016, kompensaatiota maksetaan neljältä vuodelta ja jos yhdistyminen tapahtuu vuonna 2017, kompensaatiota maksetaan kolmelta vuodelta. Kuntien henkilöstön irtisanomissuoja. Henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja muutettiin vuonna 2007 siten, että tuo jo aiemmin yhdistymissopimuksissa ollut yleinen käytäntö lakisääteistettiin. Erityispiirteeksi on tullut se, että yhdistymissopimus on kestoltaan kolme vuotta, mutta irtisanomissuoja on siitä huolimatta viisi vuotta. Valtioneuvoston toimivalta pakkoliitokseen. Uuden kuntarakennelain 18 :n 3 momentissa valtioneuvostolle on annettu mahdollisuus päättää kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan liitoksesta vastoin kunnan valtuuston tahtoa. Tarkasteltaessa kuntajakolain kytkentöjä tämän tutkimuksen tarkastelusektoreihin ja tarkastelukohteisiin havaitaan niiden olevan kokonaisuutena melko heikkoja (kuvio 29). Kytkentöjen vähäisyyttä selittää ennen muuta se, että kuntajakolailla on alkujaan pyritty luomaan hyvin yleinen toimintakehys kuntaliitosprosessille. Konkretiaa on jonkin verran lisätty 2000-luvun kuluessa. Esimerkiksi uusi kuntarakennelaki velvoittaa kuntia selvittämään kuntaliitoksen mahdollisuutta. Kuntajaon muuttamisen tavoitteita on pyritty täsmentämään. Kuntarakennelain 4 a pykälän mukaan kuntarakenneuudistuksen erityisenä tavoitteena on vahvistaa kuntien edellytyksiä järjestää yhdenvertaisesti palveluja, eheyttää yhdyskuntarakennetta sekä vahvistaa kunnallista itsehallintoa. Lakimuutosten näkökulmasta näistä mielenkiintoisimmaksi nousee yhdyskuntarakenne ja sen toimivuus. Vuoteen 2009 asti yhdyskuntarakenteen toimivuutta ei laissa painotettu, mutta sen jälkeen yhdyskuntarakenteen merkitystä on lisätty ajatellen erityisesti suuria kaupunkiseutuja. Kuntarakennelain 4 d pykälässä määritetään, että kuntien on selvitettävä yhdistymistä, mikäli ne muodostavat yhdyskuntarakenteen perusteella yhtenäisen alueen. 47

48 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Tarkastelusektori Tarkastelukohteet v Johtaminen Johtamisjärjestelmä Strateginen kehittäminen Muutosprosessin johtaminen Demokratia Edustuksellinen demokratia Kuntalaisten osallisuus Lähidemokratia Henkilöstö Henkilöstövoimavarojen hallinta Henkilöstön osallistuminen Esimiestyö Kuntatalous Kunnan talouden kestävyys Fuusiokustannukset Valtion yhdistymistuet Palvelut Palvelujen uudistaminen Palvelujen saatavuus ja laatu Lähipalvelut Elinvoima Kilpailuedun parantaminen Elinkeinojen kehittäminen Työpaikat ja työllisyys Yhdyskuntarakenne Yhdyskuntarakenteen toimivuus Maankäyttöpolitiikka Kasvun ja taantuman hallinta = selkeä painotus = vähäinen painotus = ei painotusta Kuvio 29. Kuntajakolakien kohdentuminen tarkastelukohteisiin. Tämän tutkimuksen tarkastelusektoreista ehkä suurin painotus kuntajakolaissa on kuntataloudella. Esimerkiksi kunnan talouden kestävyyttä on käytetty pykälässä 4 f perustelemaan kuntajakoselvityksiin ryhtymistä. Valtion yhdistymistukien avulla on pyritty kannustamaan kuntaliitosten toteutuksiin kuntajakolain luvussa 9 ja erityisesti sen 42 :ssä. Kuntarakennelain 4 :n neljästä kuntajaon muuttamisen edellytyksestä kahdella voidaan nähdä olevan suora kytkentä uuden kunnan talouteen. Vuodesta 2007 alkaen kuntajakolaissa on korostettu henkilöstön merkitystä. Kuntarakennelain pykälä 4k koskee tarkastelukohdetta henkilöstön osallistumisesta, sillä siinä edellytetään jo yhdistymisselvitys valmisteltavaksi yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön kanssa. 29 :n 2 momentti liittyy tämän tutkimuksen tarkastelukohteista henkilöstövoimavarojen hallintaan ja määrittelee viiden vuoden irtisanomissuojan. Kuntarakennelaista on löydettävissä hieman vahvempia kytkentöjä tämän tutkimuksen tarkastelusektoreihin ja tarkastelukohteisiin kuin aikaisemmista kuntajakolaeista. Oleellista on kuitenkin havaita, että kytkennät liittyvät lähinnä kuntarakenneuudistuksen tavoitteisiin. 48

49 3.3 Esiselvitykset Esiselvityksen tekeminen ei ole välttämätön osa kuntaliitosprosessia, mutta se tehdään tarvittaessa prosessin alussa, tunnusteluvaiheen jälkeen. Tarkkoja tilastoja tehdyistä esiselvityksistä ei ole olemassa. Arvion mukaan esiselvityksiä on tehty 2000-luvulla joka neljännessä kuntaliitosprosessissa eli noin 40 tapauksessa. Esiselvitysten sesonkiaikaa olivat vuodet Kiinnostusta esiselvityksiin lisäsi erityisesti kaksi seikkaa: 1) Paras-uudistus vuosina ja 2) ministeriön esiselvitysavustukset vuodesta 2004 alkaen. Ministeriön esiselvitysavustuksia myönnettäessä ei tehty eroa siinä, oliko kyseessä esiselvitys vai varsinainen kuntajakoselvitys. Kiinnostus esiselvityksiin vähentyi Paras-uudistuksen edetessä vuosina Nykyisen kuntarakenneuudistuksen aikana halukkuus esiselvitysten tekemiseen jäänee vähäiseksi. Siihen vaikuttaa osaltaan kuntarakennelain velvoittava normitus varsinaisiin kuntajakoselvityksiin ja uudistuksen kireä aikataulu. Esiselvitykseen ei kuulu uuden kunnan toiminnan suunnittelu eikä yhdistymissopimusesityksen laatiminen. Esiselvitykselle syntyy tarvetta erityisesti siinä tapauksessa, kun kynnys varsinaisen kuntajakoselvityksen tekemiselle koetaan liian korkeaksi (Asikainen & Koski 2012: 165). Esiselvitys voi tulla tarpeelliseksi myös kuntien toiminnallisen suuntautumisen selvittämiseksi siinä tapauksessa, jos kunnan yhteistyö sekä kuntalaisten asiointi ja työssäkäynti kohdistuvat usean naapurikunnan alueelle. Seuraavassa tarkastellaan neljää esimerkkitapausta, jotka havainnollistavat esiselvitysten erilaisuutta. Kullaa (v. 2002) Kullaan esiselvitys vuodelta 2002 edustaa harvinaista yhden kunnan esiselvitystä. Kullaan esiselvitysraportin nimi oli Kullaan kunnan yhdistymisvaihtoehtojen selvittäminen. Tehtävänä oli ratkaista, onko Ulvila vai Pori paras selvityskumppani Kullaalle. Esiselvityksen tekijöinä toimivat Kauko Aronen ja Terhi Tammi Suomen Kuntaliitosta. Kullaan esiselvityksen sisältö oli laaja. Mielipiteiden kartoituksessa käytettiin haastatteluja, joissa oli mukana 23 Kullaan johtavaa luottamushenkilöä ja viranhaltijaa sekä heidän lisäkseen kaupunginjohtaja ja kaksi johtavaa luottamushenkilöä Ulvilasta ja Porista. Raportin johtopäätöksissä Aronen ja Tammi nostivat esille neljä Kullaan päätöksentekoon liittyvää näkökulmaa: 1. Jos päättäjä painottaa Kullaan asuinalueille saatavia kehittämisen voimavaroja ja erityisesti vetovoimakohteiden kehittämistä, Pori on parempi kumppani. 2. Jos päättäjä painottaa palveluiden kitkatonta jatkumista ja kehittämistä entiseen tapaan, Ulvila on parempi kumppani. 49

50 Opittavaa kuntaliitosprosesseista 3. Jos päättäjä painottaa kullaalaisten pääsemistä tasa-arvoiseen asemaan suuren kaupungin erikoistuneiden palveluiden ja laadukkaan palveluvarustuksen piiriin, Pori on parempi kumppani. 4. Jos päättäjä näkee suuren arvon kullaalaisten äänen kuulumisessa, Ulvila on parempi kumppani (Aronen & Tammi 2002: 19). Kullaan valtuusto päätti ryhtyä varsinaiseen kuntajakoselvitykseen Ulvilan kaupungin kanssa sen jälkeen, kun helmikuussa 2003 järjestetyssä mielipidemittauksessa enemmistö Kullaan kuntalaisista oli kannattanut selvitystyön jatkamista Ulvilan kanssa. Salon seutu (v ) Salon seudun yhdentoista (11) kunnan kuntaliitosprosessi oli jo pelkästään kuntamäärällä mitattuna niin suuri, että se vaati esiselvitysvaiheessa laajan ja perusteellisen työn. Salon seudun esiselvitys kesti noin 7 kuukautta ja se valmistui kesäkuussa Selvityksen tekijöinä toimivat Efeko Oy:n konsultit Jarmo Asikainen, Jarkko Majava ja Jorma Valve. Talousanalyysin tekemisestä vastasivat Audiator-yhtiöistä Eero Laesterä ja Juha Koskinen. Salon seudun esiselvitykseen liittyvässä päättäjäkyselyssä tiedusteltiin kaikkien yhdentoista valtuuston, hallituksen ja johtoryhmän jäseniltä muun muassa heidän suhtautumistaan varsinaisen selvityksen aluerajaukseen. Koko seudun kokoinen 11 kunnan selvitysalue sai päättäjäkyselyssä vankan kannatuksen. Someron valtuusto päätti, että se ei lähde varsinaiseen selvitykseen. Lahden seutu (v ) Lahden seudun esiselvitys käynnistyi joulukuussa 2007 ja valmistui kesäkuussa Esiselvityksen käytännön työt toteutti UusiKunta-hankkeen viiden paikallisen asiantuntijan sihteeristö. Tuohon sihteeristöön kuuluivat seutujohtaja José Valanta, pääsihteeri Jaana Simola ja Lahden kaupungin kolme viranhaltijaa: tutkimus- ja kehittämispäällikkö Sari Alm, yhteyspäällikkö Juhani Rikala ja tiedotuspäällikkö Sini Saares. Lahden seudun esiselvityksessä oli seitsemän kuntaa. Lähtötilanne oli erikoinen, sillä kunnat eivät muodostaneet yhtenäistä aluetta. Padasjoelta ja Hartolalta puuttui rajayhteys Lahden, Nastolan, Hollolan, Hämeenkosken ja Kärkölän muodostamaan kokonaisuuteen. Lahden seudulle tehty esiselvitys oli strateginen suuntautuen painokkaasti tulevaisuuteen. Esiselvityksen valmistuminen vuonna 2008 eli valtuustokauden viimeisenä vuotena merkitsi sitä, että varsinaisen selvityksen käynnistäminen oli realistista vasta kunnallisvaalien jälkeen. Tästä syystä esiselvityksen ja varsinaisen selvityksen väliin jäi noin vuoden mittainen tauko. Varsinaiseen kuntajakoselvitykseen tulivat mukaan myös Asikkala ja Heinola, jolloin selvitysalueesta saatiin alueelli- 50

51 sesti ehyt yhdeksän kunnan alue. Erityinen kuntajakoselvitys ei kuitenkaan johtanut kuntaliitokseen, sillä vain Lahden valtuusto oli valmis hyväksymään tuon yhdeksän kunnan yhdistymisen. Vantaa Helsinki (v ) Vantaan ja Helsingin esiselvityksen lähtöasetelma oli tavanomainen eli asukasmäärältään suurempi Helsinki oli halukas selvittämään kuntaliitoksen mahdollisuutta, mutta pienempi Vantaa epäröi. Vantaan kaupunginvaltuusto oli valmis tekemään esiselvityksen yhdistymisen eduista ja haitoista sillä edellytyksellä, että yhdessä Helsingin ja muiden kuntien kanssa selvitetään myös kaksiportaisen seutuhallintomallin edut ja haitat. Vantaan kaupunginvaltuusto hyväksyi esiselvityksen ohjeellisen toteuttamissuunnitelman ja kustannusarvion. Esiselvitys tehtiin kuntien omana työnä siten, että kaupunginjohtajien muodostaman kuuden henkilön ohjausryhmän apuna toimi Helsingin kaupunginsihteerin ja Vantaan kehittämisjohtajan muodostama sihteeristö. Esiselvityksen seurantaryhmässä oli sekä Helsingiltä että Vantaalta kahdeksan johtavaa luottamushenkilöä. Tehtäväkohtaisia työryhmiä oli kahdeksan, joissa kussakin oli 12 tai 14 jäsentä. Henkilöstön yhteistyöryhmässä oli 16 jäsentä. Helsingin ja Vantaan esiselvitys oli alkuperäisen toteuttamissuunnitelman mukainen. Siinä keskityttiin pääasiassa kahteen seikkaan eli Helsingin ja Vantaan toimintaympäristön nykytilaan ja tulevaan kehitykseen sekä kaupunkien yhdistymisen etu- ja haittatekijöihin. Koska esiselvityksessä ei työstetty uudelle kunnalle konkreettisia toiminnallisia piirustuksia, tuli yhdistymisen etujen ja haittojen listauksista varsin pitkiä luetteloita. Helsingin ja Vantaan esiselvitys valmistui vuoden 2010 lopussa ja se oli Vantaan kaupunginvaltuuston käsittelyssä Äänestystuloksella valtuusto päätti, että Vantaan kaupunki ei lähde tekemään Helsingin kaupungin kanssa varsinaista kuntajakoselvitystä. Esiselvitysten elementit Kun tarkastellaan 2000-luvulla tehtyjä esiselvityksiä, voidaan havaita niiden sisältöjen rakentuvan usein neljästä elementistä eli kuntien nykytilanteen kartoittamisesta, toimintaympäristön muutoshaasteiden tarkastelusta, yhdistymisen maantieteellisten perusedellytysten arvioimisesta ja toimenpideehdotuksista ajatellen varsinaisen kuntajakoselvityksen käynnistämistä (kuvio 30). Nykytilanteen kartoittamisessa kerätään tietoa esiselvitykseen osallistuvista kunnista. Toimintaympäristön muutoshaasteiden tunnistaminen suuntautuu tulevaisuuden ennakoimiseen. Yhdistymisen maantieteellisiä perusedellytyksiä arvioidaan siitä näkökulmasta, voivatko kunnat muodostaa keskenään 51

52 Opittavaa kuntaliitosprosesseista uuden toiminnallisen kokonaisuuden. Ehdotuksen tekeminen pitää sisällään kannanoton siitä, olisiko kunnilla edellytyksiä käynnistää varsinainen kuntajakoselvitys. Kaikki neljä elementtiä eivät aina sisälly esiselvitykseen, sillä paikalliset tarpeet esiselvitykselle ovat erilaisia. Esiselvityksen elementit 1. Kuntien nykytilanteen tilastollinen analysoiminen 4. Ehdotuksen tekeminen kunnan edellytyksistä ryhtyä varsinaiseen kuntajakoselvitykseen 2. Toimintaympäristön muutoshaasteiden tunnistaminen ja ennakoiminen 3. Yhdistymisen maantieteellisten perusedellytysten arvioiminen Kuvio 30. Esiselvityksen elementit. Kullaa, Salo, Lahti ja Vantaa ovat hyviä tapausesimerkkejä siinäkin mielessä, että ne konkretisoivat neljän selvityselementin tapauskohtaisia painotuseroja. Kuntien nykytilan tarkka tilastollinen analysoiminen ja kuntien keskinäisten erojen korostaminen vähentää yleensä kuntien valmiutta edetä varsinaiseen kuntajakoselvitykseen. Paras-uudistuksen alkuvaiheessa vuosina esiselvityksissä alettiinkin kiinnittää aikaisempaa enemmän huomiota tuleviin toimintaympäristön haasteisiin. Se edisti osaltaan kuntien valmiutta ryhtyä varsinaisiin kuntajakoselvityksiin. 52

53 3.4 Kuntajakoselvitykset Kuntajakoselvitysten määrät Kuntajakoselvitys on hyvin keskeinen osa kuntaliitosprosessia. Kuntajakoselvitysraportti koostuu selvitysosasta ja sopimusosasta. Molemmat asiakirjat julkaistaan yleensä yhtä aikaa ja samassa raportissa. Tässä luvussa keskitytään kuntajakoselvityksen organisointiin ja selvitysosaan. Seuraavassa luvussa (3.5) keskitytään uuden kunnan piirustusten laatimiseen ja yhdistymissopimukseen. Esiselvitys on usein hyvin samansisältöinen kuin kuntajakoselvityksen selvitysosa. Kuntajakoselvitys tehdään yleensä suuremmalla organisaatiolla ja sen tavoitteena on antaa tietoa kuntaliitoksesta päätöksenteon pohjaksi. Sen sijaan esiselvityksen organisaatio on kevyempi ja sen tehtävänä on ainoastaan auttaa ratkaisemaan kysymys varsinaiseen selvitykseen ryhtymisestä. Varsinaisia kuntajakoselvityksiä on tehty vuosina yhteensä 165. Kun kuntaliitoksia on toteutunut tuona aikana 85, noin puolet (52 %) selvityksistä päättyi kuntaliitokseen ja toinen puoli kariutui (kuvio 31). lkm lkm Vuosilta ei eriteltyjä tietoja Selvitykset, joissa ratkaisuksi tuli kuntaliitos. Yhteensä 85 kpl (52 %) Selvitykset, joissa ratkaisuksi tuli kuntaliitoksen kariutuminen. Yhteensä 80 kpl (48 %) vuosi Selvityksiä käynnissä Kuvio 31. Kuntajakoselvitykset käynnistymisvuoden mukaan vuosina Vuoden 2009 kuntaliitosaalto käynnistyi itse asiassa jo vuonna 2007, jolloin käynnistettiin lähes 50 kuntajakoselvitystä. Vuosina lähti liikkeelle huomattavasti vähemmän selvityksiä ja niistä enää vain noin 40 prosenttia johti kuntaliitokseen. Ilmeisesti niin sanotut helpot kuntaliitokset 53

54 Opittavaa kuntaliitosprosesseista on jo tehty aikaisemmin ja jäljellä on haastavampia selvitysalueita, sellaisia kuten Lahden seutu ja Kemi-Tornion seutu. Lokakuussa 2013 on käynnissä 13 kuntarakenneuudistukseen liittyvää kuntajakoselvitystä ja määrä on kasvussa. Käynnissä olevien ja tulevien kuntajakoselvitysten luonne poikkeaa aikaisemmista siinä, että nykyinen kuntarakennelaki asettaa kunnille selvittämisvelvollisuuden. Näin ollen on selvää, että käynnissä olevissa ja käynnistyvissä kuntajakoselvityksissä kuntaliitosten toteutumisprosentti tulee olemaan pienempi kuin vuosien noin 40 prosenttia. Kuntien kynnys lähteä mukaan varsinaiseen kuntajakoselvitykseen on usein korkea sen vuoksi, että kuntajakoselvityksen pelätään johtavan väistämättä kuntaliitokseen. Kuntaliitoksiin päätyneiden ja kariutuneiden kuntajakoselvitysten tarkastelu kuitenkin osoittaa, että selvityksen käynnistäminen ei vielä merkitse kuntaliitoksen toteutumista. Kuntajakoselvityksen käynnistämisen paineet Kuntien paineet ja motiivit ryhtyä kuntajakoselvitykseen vaihtelevat ajan, paikan ja muutostarpeen mukaan. Aivan 2000-luvun alussa perussyyt kuntajakoselvityksiin ryhtymiselle olivat osaksi toisenlaisia kuin valtakunnallisen Paras-uudistuksen aikana tai tällä hetkellä käynnissä olevan kuntarakenneuudistuksen aikana. Maantiede eli paikka vaikuttaa aina niihin tekijöihin, jonka vuoksi kuntajakoselvityksiin päätetään ryhtyä tai jonka vuoksi siitä päätetään kieltäytyä. Esimerkiksi kahden toisiaan lähellä sijaitsevan kunnan tapauksessa kuntajakoselvityksen tekeminen on todennäköisempää kuin sellaisessa tapauksessa, jossa kuntakeskusten välinen etäisyys on pitkä, esimerkiksi 70 kilometriä (vrt. Moisio ja Uusitalo 2003, 41). Kun kyse on väestömäärällä mitattuna seudun suurimmasta kunnasta, sen kynnys osallistua kuntajakoselvitykseen on hyvin alhainen ja lähteminen mukaan selvitykseen on useimmiten lähinnä ilmoitusasia. Mutta kun kyse on kuntajakoselvityksestä itseään suuremman kunnan kanssa, päätöksentekoasetelma muuttuu oleellisesti vaikeammaksi. Paikalliset olosuhteet vaikuttavat aina niihin tekijöihin, jotka houkuttelevat tai jopa miltei pakottavat harkitsemaan kuntajakoselvitykseen ryhtymistä. Nuo paineet voidaan luokitella kunnan sisäisiin ja ulkoisiin paineisiin (Arto Lepistön haastattelu ). Kunnan sisäisiä paineita osallistua kuntajakoselvitykseen syntyy yleensä heikkenevästä kuntataloudesta, palvelujen järjestämisen vaikeuksista, väestön kasvun tai taantuman hallintaongelmista ja kunnan sisäisestä poliittisesta paineesta (kuvio 32). 54

55 Kunnan sisäiset paineet Kunnan heikkenevä talous Palvelujen järjestämisen vaikeudet Väestön kasvun tai taantuman hallinta Kunnan sisäinen poliittinen paine Tiedotusvälineiden vaikutus (+/-) Elinkeinoelämän vaikutus (+/-) Naapurikunnan suunnasta tuleva paine Valtiovallan suunnasta tuleva paine Kunnan ulkoiset paineet Kuvio 32. Yksinkertainen malli kunnan sisäisistä ja ulkoisista paineista osallistua kuntajakoselvitykseen. Heikkenevä talous pakottaa kuntaa sopeuttamaan omaa toimintaansa. Kunnan talouden kriisiytyessä voidaan nähdä ainoaksi ratkaisuksi kuntaliitosprosessi ja sen vuoksi ollaan valmiita kuntajakoselvitykseen naapurikunnan tai naapurikuntien kanssa. Yleistäen voidaan todeta, että mitä heikompi on kunnan talous, sitä suuremmaksi kasvaa paine ryhtyä selvittämään kuntaliitoksen etuja ja haittoja. Toteutuneiden kuntaliitoshankkeiden otoksesta Tammisaaren, Karjaan ja Pohjan kuntajakoselvitys vuonna 2007 oli tyypillinen esimerkki heikkenevän talouden aiheuttamista paineista ryhtyä kuntajakoselvitykseen. Kunnan sisäisiin paineisiin luetaan myös palvelujen järjestämiseen liittyvät vaikeudet. Kunnan taloudella ja palvelujen järjestämisellä on yleensä vahva keskinäinen yhteys. Palveluiden järjestämisestä on aiheutunut myös sellaisia paineita, jotka eivät ole olleet suoraan yhteydessä kunnan talouden heikkenemiseen. Esimerkiksi palveluiden järjestämiseen voi vaikuttaa hankaluus saada palkattua riittävästi osaavaa työvoimaa. Paras-uudistuksen aikana asukkaan väestömääräkriteeri sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalveluiden järjestämiseen kannusti kuntia selvittämään kuntaliitoksen mahdollisuuksia. 55

56 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Esimerkiksi Tammisaaren, Karjaan ja Pohjan kuntajakoselvitys ja yhdistyminen Raaseporiksi tuotti Paras-uudistuksen kriteerin ylittävän uuden asukkaan kunnan, kun suurimassa kunnassa eli Tammisaaressa oli yksinään alle asukasta. Kolmas painetekijä on väestön kasvun tai taantuman hallinta. Kasvun hallinta voi olla vaikeaa sellaisissa kasvavien kaupunkiseutujen kehyskunnissa, joissa väestön kasvuvauhti aiheuttaa poikkeuksellisen suurta tarvetta investoida uusiin palveluihin. Väestön taantuman paineet konkretisoituvat ensisijaisesti niissä väestömäärältään pienissä kunnissa, jotka kärsivät suurista muuttotappioista ja sen myötä muun muassa väestön ikärakenteen epäedullisesta vinoutumisesta. Kasvun hallinta oli toteutuneiden kuntaliitosten otoskunnista vaikeaa esimerkiksi Salon seudun kuntajakoselvitykseen osallistuneessa Perttelissä. Kunnan väestönkasvu oli 2000-luvulla yli 1,5 prosenttia vuodessa, mikä aiheutti Perttelissä kunnan kokoon ja taloudellisiin voimavaroihin nähden suuret investointitarpeet (Koski 2007, 18). Usein mielipiteet kunnan ryhtymisestä kuntajakoselvitykseen polarisoituvat vahvoihin vastustajiin ja vahvoihin kannattajiin. Tiukassa tilanteessa ratkaisijan rooliin nousevat usein sellaiset yleistä arvostusta nauttivat henkilöt, joilla ei ole voimakkaita mielipiteitä yhdistymisen puolesta eikä vastaan, mutta he näkevät selvityksen avulla saatavan tarvittavaa lisätietoa kuntaliitoskeskusteluun. Otoskunnista Rovaniemen ja Rovaniemen maalaiskunnan liikkeelle lähtö vuonna 2003 oli mielenkiintoinen, sillä ennen valtuustojen päätöksiä kuntajakoselvityksen käynnistämisestä oli Rovaniemen maalaiskunnassa kerätty kuntajakolain 15 pykälässä vaadittava 20 prosentin suuruinen äänioikeutettujen kuntalaisten nimilista vauhdittamaan päätöksentekoa. Kunnan sisäisillä paineilla on usein vahvoja kytköksiä toisiinsa. Kun ongelmat lisääntyvät kasvun tai taantuman hallinnassa, ne heijastuvat kunnan talouteen ja palveluiden järjestämiseen sekä lisäävät poliittista painetta kuntajakoselvityksen tekemiselle. Vastaavasti kunnan talouden pysyessä hyvässä kunnossa muutkin painetekijät ovat yleensä hallinnassa, eikä kuntajakoselvityksen käynnistämistä pidetä ajankohtaisena. Tiedotusvälineet ja elinkeinoelämä asettuvat sisäisten ja ulkoisten paineiden rajapintaan. Paikkakunnan omat tiedotusvälineet ovat sisäisiä painetekijöitä ja seudulliset, maakunnalliset ja valtakunnalliset tiedotusvälineet ulkoisia painetekijöitä. Tiedotusvälineiden suunnasta tuleva vaikuttaminen vaihtelee tapauskohtaisesti ja se voi olla selvityspainetta lisäävää tai sitä vähentävää. Samoin elinkeinoelämän suunnalta tuleva paine voi olla sisäistä tai ulkoista ja selvityspainetta lisäävää tai vähentävää. Kunnan ulkoiset paineet voivat tulla lähinnä kahdesta suunnasta, naapurikunnan suunnasta ja valtiovallan suunnasta. Silloin kun suuremmalla naapurikunnalla on tarve käynnistää kuntajakoselvitys ja pyrkimys saada aikaan kuntaliitos, se koettaa eri tavoin vaikuttaa siihen, että pienemmässä kunnassa 56

57 suostuttaisiin kuntajakoselvityksen käynnistämiseen. Joskus paine koetaan pienemmässä kunnassa niin kovana, että se heikentää kuntien välisiä suhteita ja vaikeuttaa edellytyksiä hyväksyä suuremman kunnan aloitetta selvityksen käynnistämisestä. Valtiovallan suunnalta tuleva paine konkretisoituu ensisijaisesti kulloinkin voimassa olevan lainsäädännön välityksellä. Paras-uudistuksen aikana valtiovallan suunnalta tuleva ulkoinen paine kuntajakoselvityksiin jäi yhteistoiminta-alueiden perustamismahdollisuuksien vuoksi kohtuullisen pieneksi. Nykyisen kuntarakenneuudistuksen luoma paine koetaan kunnissa oleellisesti suurempana kuin aikaisemmin. Kunnan käyttäytymiseen vaikuttaa se, kuinka suureksi ja minkä sisältöiseksi muodostuu sisäisten ja ulkoisten paineiden keskinäinen suhde ja yhteisvaikutus. Jos ulkoiset paineet kasvavat merkittävästi, sillä on usein taipumusta kasvattaa pienemmässä kunnassa vastustusta kuntajakoselvityksen tekemiseen. Tuosta ilmiöstä on pitkäaikaisia kokemuksia naapurikunnan suunnasta tulevien paineiden osalta ja lyhytaikaisia kokemuksia valtiovallan suunnasta tulevien paineiden osalta. Kuopion esimerkki luvussa 2.3 antoi viitteitä siitä, että isomman kunnan maltillisuus voi vahvistaa pienemmän kunnan valmiutta olla aloitteellinen kuntajakoselvityksen käynnistämiseksi. Suuret kuntajakoselvitykset Tämän tutkimuksen luvussa 2.2 on kuvattu kuntaliitosten kokoa muun muassa kuntamäärän ja asukasmäärän lisäyksen avulla. Tarkasteltaessa suuria kuntajakoselvityksiä mukana ovat myös ne tapaukset, joissa kuntajakoselvitys ei johda kuntaliitokseen. Jos kuntajakoselvitysten suuruutta analysoidaan samoin kriteerein kuin aikaisemmin kuntaliitoksia, suurten kuntajakoselvitysten lukumäärä kasvaa yhdellätoista tapauksella (kuvio 33). Näin ollen suuria kuntaliitosselvityksiä on ollut 2000-luvulla yhteensä 22, joista puolet on johtanut kuntaliitokseen ja puolet on kariutunut. Yleistäen voidaan todeta, että sitä haastavammaksi kuntajakoselvitys muodostuu, mitä enemmän kuntia siihen osallistuu ja mitä suurempi asukasmäärän lisäys on suurimpaan kuntaan verrattuna. Kuntajakoselvityksissä kuntien lukumäärä vaikuttaa muun muassa selvitysorganisaatioiden suuruuteen. Asukasmäärän lisäys on kytköksissä kuntien voimasuhteisiin kuntajakoselvityksessä ja myös mahdollisessa kuntaliitoksessa. Mitä suurempi asukasmäärän lisäys on suurimpaan kuntaan verrattuna, sitä suurempia ovat yleensä myös kuntajakoselvitykselle asetettavat sisältövaatimukset. Toteutuneista kuntaliitoksista suuria kuntajakoselvityksiä sekä kuntamäärällä että asukasmäärällä mitattuna on tehty Salossa, Kouvolassa, Hämeenlinnassa ja Oulussa. Vain Paraisten kuntajakoselvitys on ollut sellainen viiden kunnan selvitys, jossa asukasmäärän muutos jäi pieneksi, noin 3 200:aan. 57

58 Opittavaa kuntaliitosprosesseista Kuvio 33. Suuret kuntajakoselvitykset vuosina Kariutuneista kuntajakoselvityksistä suuria, sekä kuntamäärän että asukasmäärän lisäyksen perusteella, on ollut Kouvolan seudun ensimmäinen selvitys (v. 2004), Lahden seudun sekä Kemi-Tornio seudun selvitykset. Viiden kunnan kariutuneista kuntajakoselvityksistä vain Saarijärven selvitys olisi merkinnyt kunnan kasvua alle asukkaalla. Jyväskylän, Jyväskylän maalaiskunnan ja Korpilahden kolmen kunnan selvitys oli vuoden 2007 ja 2008 vaihteessa asukasluvulla ( ) ja asukasluvun lisäyksellä ( ) mitattuna yksi suurimmista 2000-luvun kuntajakoselvityksistä. Asukasmäärän lisäyksen perusteella suurten kuntajakoselvitysten joukossa on kaksi kahden kunnan liitosta, Rovaniemen ja Rovaniemen maalaiskunnan sekä Lappeenrannan ja Joutsenon liitokset. Erityiset kuntajakoselvitykset Kuntaliitosselvityksen laajuuden tai vaikeuden vuoksi ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen. Kuntarakennelaissa 4 j ja 4. luku eli pykälät koskevat erityistä kuntajakoselvitystä. Erityinen kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi ministeriön aloitteesta, kunnan esityksestä tai kunnan asukkaiden (vähintään 20 prosenttia äänioikeutetuista) esityksestä. Lähes kaikki 2000-luvun ministeriön erityiset kuntajakoselvitykset ovat käynnistyneet kuntien esityksestä. Heinäkuussa 2013 voimaan tullut kuntarakennelaki on syksyn 2013 aikana lisännyt ministeriön aloitteesta tehtäviä erityisiä kuntajakoselvityksiä. 58