Lausunto nro 1/2012. tietyistä kauden yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista asetusehdotuksista

Transkriptio

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Lausunto nro 1/2012 tietyistä kauden yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevista asetusehdotuksista (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti) 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) eca-info@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SISÄLLYS Kohta Johdanto 1 5 Keskeiset kysymykset ) Horisontaalinen asetus Maatalousrahastoja koskevat yleiset säännökset (II osasto) Maatilojen neuvontajärjestelmä (III osasto) Rahastojen varainhoito (IV osasto) Valvontajärjestelmät ja seuraamukset (V osasto) Täydentävät ehdot (VI osasto) ) Suoria tukia koskeva asetus Suorien tukien tavoitteet 82 Soveltamisala ja määritelmät (I osasto) Suoria tukia koskevat yleiset säännökset (II osasto) Perustukijärjestelmä ja siihen liittyvät tuet (III osasto) Tuotantosidonnainen tuki (IV osasto) Pienviljelijöiden tukijärjestelmä (V osasto) ) Maaseuturahasto: maaseudun kehittämistä koskeva asetus Tavoitteet ja strategia (I osasto) Ohjelmatyö (II osasto) Maaseudun kehittämistuki (III osasto) Rahoitusta koskevat säännökset (V osasto) Hallinto, valvonta ja julkistaminen (VI osasto) sekä seuranta ja arviointi (VII osasto) 182 4) Asetus maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä Markkinainterventiot (II osa I osasto)

3 3 Kaupan pitämistä ja tuottajaorganisaatioita koskevat säännöt (II osa II osasto)

4 4 EUROOPAN UNIONIN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, JOKA ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) ja erityisesti sen 4 ja 5 artiklan, sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) ja erityisesti sen artiklan, 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan sekä 317, 318 ja 322 artiklan, ottaa huomioon komission tiedonannon Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö miten hallita tulevat haasteet? 1, ottaa huomioon ehdotuksen asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ottaa huomioon ehdotuksen asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä 2 ( horisontaalinen asetus ), ( suoria tukia koskeva asetus ), ottaa huomioon ehdotuksen asetukseksi Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ( maaseudun kehittämistä koskeva asetus ), ottaa huomioon ehdotuksen asetukseksi maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä 5 ( YMJ- asetus ), ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen vuosi- ja erityiskertomukset, lausunnon nro 10/98 tietyistä Agenda 2000:n yhteydessä annetuista Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Yhteinen maatalouspolitiikka vuoteen 2020: Ruoka, luonnonvarat ja alueiden käyttö miten hallita tulevat haasteet?, COM(2010) 672 lopullinen, Euroopan komissio, COM(2011) 628 lopullinen/2. Euroopan komissio, COM(2011) 625 lopullinen/2. Euroopan komissio, COM(2011) 627 lopullinen/2. Euroopan komissio, COM(2011) 626 lopullinen/2.

5 5 asetusehdotuksista 6, jotka koskevat erityisesti yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP), sekä tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 1/2005 yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevasta ehdotuksesta 7, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: JOHDANTO 1. Yhteiselle maatalouspolitiikalle (YMP) perussopimuksessa asetetut päätavoitteet ovat pysyneet samoina läpi vuosien. YMP:n toimintarakenne on kuitenkin uudistettu perusteellisesti useaan otteeseen. Viime vuosina sitä on uudistettu erityisesti vuonna 2003 sekä vuonna 2008 toteutetun ns. YMP:n terveystarkastuksen seurauksena. Tarkoituksena oli tehdä alasta aiempaa uudenaikaisempi ja markkinasuuntautuneempi. 2. YMP on määrä uudistaa jälleen vuoteen 2013 mennessä. Komissio julkaisi lokakuussa 2011 ehdotuksen, jossa vahvistetaan seitsemässä eri asetuksessa YMP:n lainsäädäntökehyksen keskeiset osatekijät kaudeksi Edellä mainitussa lainsäädäntökehyksessä ehdotetaan, että YMP:n nykyinen kahden pilarin rakenne ja nykyiset kaksi Euroopan maatalousalan rahoitusvälinettä, eli Euroopan maatalouden tukirahasto (jäljempänä maataloustukirahasto ) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (jäljempänä maaseuturahasto ), säilytetään. 4. Seuraavat huomautukset liittyvät näistä asetuksista tärkeimpiin 8. Huomautuksissa analysoidaan, missä määrin komission EYVL C 401, EUVL C 121, Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta (COM(2011) 628 lopullinen/2).

6 6 lainsäädäntöehdotuksilla korjataan tilintarkastustuomioistuimen tarkastustensa perusteella havaitsemat puutteet. Lausunnossa esitetään myös muita ajatuksia, joita syntyi ehdotuksia koskevan tilintarkastustuomioistuimen analyysin tuloksena. 5. Ehdotettu lainsäädäntöpaketti sisältää myös kolme muuta yksityiskohtaisempaa ehdotusta 9, joista tilintarkastustuomioistuin ei esitä huomautuksia. KESKEISET KYSYMYKSET 6. Tilintarkastustuomioistuin antaa tunnustusta komission pyrkimyksille yksinkertaistaa yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) säännöksiä (esim. nykyisen tilatukijärjestelmän erilaisista täytäntöönpanomalleista luopuminen, pienviljelijöille tarkoitetun yksinkertaistetun järjestelmän käyttöönotto). Komissio on ottanut ehdotuksissaan huomioon useita parlamentin ja neuvoston sekä tilintarkastustuomioistuimen esittämiä huomautuksia. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä (COM(2011) 625 lopullinen/2). Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen (COM(2011) 627 lopullinen/2). Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä (YMJ-asetus) (COM(2011) 626 lopullinen/2). 9 Ehdotus neuvoston asetukseksi maataloustuotteiden yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyvien tiettyjen tukien ja vientitukien vahvistamista koskevien toimenpiteiden määrittämisestä (COM(2011) 629) lopullinen). Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 muuttamisesta tilatukijärjestelmän ja viininviljelijöille myönnettävän tuen osalta (COM(2011) 631 lopullinen). Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 muuttamisesta viljelijöille vuonna 2013 myönnettävien suorien tukien soveltamisen osalta (COM(2011) 630 lopullinen).

7 7 7. YMP:n rahoitusjärjestelyt ovat edelleen monimutkaisia. Esimerkiksi maaseudun kehittämistä koskee kuusi eri säännöstöä: 1) yhdessä asetuksessa esitetyt kaikkia rakennerahastoja koskevat yhteiset säännökset, 2) maataloustukirahastoa ja maaseuturahastoa koskevat yleiset säännökset (yleisessä YMP-asetuksessa), 3) yhtä tiettyä rahastoa (maaseuturahasto) koskevassa asetuksessa esitetyt säännöt, 4) delegoidut säädökset, 5) täytäntöönpanosäädokset ja 6) kansallinen lainsäädäntö. Komission antamat ohjeet muodostavat joissakin tapauksissa vielä yhden säännöstön (ks. myös lausunnon nro 7/ kohta 7). Toinen esimerkki koskee täydentäviä ehtoja. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että täydentävät ehdot on uudelleenjärjestelty, mutta katsoo, että se ei vielä tarkoita sitä, että toimintalinjan monimutkaisuutta hallintoviranomaisten ja edunsaajien näkökulmasta olisi vähennetty. 8. Järjestelmä pysyy väitetystä tulospainotteisuudesta huolimatta edelleen täysin panosperusteisena (menosuuntautuneena), ja siinä painottuvat pikemminkin säännösten noudattaminen kuin toiminnan tuloksellisuus. Suoria tukia koskevan asetuksen artikloissa ei mainita YMP:n yhteydessä viljelijöille maksettaville suorille tuille asetettuja tavoitteita eikä myöskään toiminnalta odotettuja tuloksia ja vaikutuksia tai indikaattoreita. Maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa säädetään laajasta joukosta hajanaisia tavoitteita, mutta asetuksessa ei mainita toiminnalta odotettuja tuloksia ja vaikutuksia tai tarkoituksenmukaisia indikaattoreita. Täydentävien ehtojen tavoitteita ja odotettuja tuloksia ja suorien tukien viherryttämiselementtiä ei myöskään määritellä riittävän hyvin. Näiden tekijöiden mainitseminen auttaisi keskittämään ja kohdentamaan toimintaa toivottujen tulosten suuntaisesti. 10 Lausunto nro 7/2011 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteiseen strategiakehykseen kuuluvia Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta.

8 8 9. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komission tarkoituksena on keskittää YMP-tukimaksut aktiiviviljelijöille ja pyrkiä siiihen, että suorat tuet jakautuvat tasapuolisemmin edunsaajien kesken. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin epäilee sitä, voidaanko ehdotetut toimenpiteet panna vaikuttavalla tavalla täytäntöön siten, että hallinnoiviin elimiin ja viljelijöihin ei kohdistuisi liiallista hallinnollista rasitusta. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ratkaisu löytyy kenties asetuksessa esitettyjen yleisten periaatteiden sekä komission toteuttaman systemaattisen valvonnan ja sen antamien täytäntöönpanoohjeiden yhdistelmästä. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että tuen uudelleenjakamiselle asetetulla enimmäismäärällä (tuen vähentäminen tiettyjen tukitasojen ylityttyä) tulee olemaan vähän vaikutusta. 10. YMP:n uudistuksen ja erityisesti suorien tukien järjestelmän hallinnollisista kuluista huolehtivat lähinnä jäsenvaltiot. Vähäinen yksinkertaistaminen ja ylimääräinen hallinnollinen rasitus vaikuttavat uudistuksesta aiheutuviin kuluihin. Komissio arvioi, että kulut kasvavat yleisesti 15 prosenttia. Jäsenvaltioiden mukaan kulujen prosentuaalinen lisäys saattaisi olla jopa vielä suurempi. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että ei ole saatavilla tietoja, jotka osoittaisivat, missä määrin kyseisten lisäkulujen vastineena toiminnan hallinnoinnin vaikuttavuus tai täytäntöönpanon tehokkuus kasvaa. 11. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että useiden seikkojen osalta säännösten antamista lykätään myöhempään vaiheeseen, eli niistä säädetään SEUT:n 290 ja 291 artiklan mukaisten delegoitujen säädösten ja täytäntöönpanosäädösten kautta. Kyseisiin säädöksiin ei täten ole vielä mahdollista ottaa kantaa. 12. Uudistuksen vaikuttavan ja tehokkaan täytäntöönpanon ehtona on, että komissio esittää selkeitä ja yksiselitteisiä täytäntöönpanoasetuksia, (mikä vähentäisi komission antamien lisäohjeiden tarvetta) ja antaa maksajavirastoille riittävästi aikaa muuttaa menettelyjä ja järjestelmiä. Menettelyjen ja järjestelmien muuttaminen saattaa kestää kuukautta sen jälkeen, kun komissio on antanut täytäntöönpanosäännökset.

9 9 1) HORISONTAALINEN ASETUS 13. Horisontaalisessa asetuksessa kootaan yhteen kaikki oleelliset YMPvälineitä koskevat säännöt. Näin ollen tässä asetuksessa vahvistetaan säännöt rahoitusta, maatilojen neuvontajärjestelmää, hallinto- ja valvontajärjestelmiä (joiden kehittäminen on jäsenvaltioiden vastuulla), täydentäviä ehtoja sekä tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten. 14. Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut edellisissä vuosikertomuksissaan hallinto- ja valvontajärjestelmistä ja laatinut erityiskertomukset 11 tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, takaisinperinnästä ja täydentäviä ehtoja koskevista säännöksistä. Maatalousrahastoja koskevat yleiset säännökset (II osasto) Maksajavirastojen ja koordinointielinten hyväksyminen ja hyväksynnän peruuttaminen (7 artikla) 15. Ehdotusten (7 artiklan 2 kohta) mukaan kussakin jäsenvaltiossa tai kullakin alueella olisi jäsenvaltion perustuslain säännökset huomioon ottaen periaatteessa oltava vain yksi maksajavirasto. Jos jäsenvaltiot perustavat useita alueellisia maksajavirastoja, ehdotuksen mukaan on oltava yksi kansallisen tason maksajavirasto sellaisia toimenpiteitä varten, joita on hallinnoitava kansallisella tasolla. Erillisiä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston menoista vastaavia maksajavirastoja ei enää sallita. 16. Hyväksyttyjen maksajavirastojen määrää rajoittava komission aloitteen voidaan olettaa yksinkertaistavan ja kokoavan yhteen hallinto- ja 11 Erityiskertomus nro 7/2010 Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskeva tarkastus (jäljempänä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva kertomus ), erityiskertomus nro 8/2011 Yhteisen maatalouspolitiikan alaan liittyvien aiheettomien maksujen takaisinperintä (jäljempänä takaisinperintää koskeva kertomus ) ja erityiskertomus nro 8/2008 Onko täydentävien ehtojen käyttö vaikuttava toimintatapa? (jäljempänä täydentäviä ehtoja koskeva kertomus ).

10 10 valvontamenettelyjä. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että asetuksessa ei enää mainita maksajavirastojen toimeksiantoa. 17. Jäsenvaltiot hyväksyvät maksajavirastoiksi viranomaiset tai elimet, jotka täyttävät komission vahvistamat hyväksymisedellytykset. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission on toimittava valvojana tässä prosessissa, koska se viime kädessä vastaa talousarvion toteuttamisesta. Näin vähennetään riskiä, että mahdolliset puutteet havaitaan vasta myöhemmin toimitettavissa tarkastuksissa, mikä puolestaan voisi lisätä tarkastusten ja rahoitusoikaisujen määrää. Valvojan ominaisuudessa komission olisi varmistettava esim. pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa, että hallinto- ja valvontaelimet täyttävät delegoidun säädöksen mukaiset kansallisen hyväksynnän saamisen edellytykset. Se edellyttäisi, että komissio arvioi ohjelmien käynnistyessä jäsenvaltioiden toimittaman todentavan aineiston ja sen jälkeen tarkistaa järjestelmien toiminnan esimerkiksi riskien perusteella (ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 7/2011, kohta 25). Hyväksytyn maksajaviraston antama hallinnollinen vahvistuslausuma (7 9 artikla) 18. Hallinnollinen vahvistuslausuma koskee tilinpäätöstietojen täydellisyyttä, oikeellisuutta ja totuudenmukaisuutta, sisäisten valvontajärjestelmien asianmukaista toimintaa, tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä moitteettoman varainhoidon periaatteen noudattamista. 19. Se, onko vahvistuslausumien tiedoista hyötyä komissiolle varmuuden saamisen osalta, riippuu lausuman perustana olevan työn sisällöstä ja laadusta. Laatuaspektia olisi selvennettävä hallinnollisen vahvistuslausuman mallia koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä. Tältä osin tilintarkastustuomioistuin tuo esiin aiemmin havaitut puutteet Erityiskertomus nro 7/2010, kohdat

11 11 (maksajavirastojen vahvistuslausuman perustan riittämättömyys). Jos näitä puutteita ei korjata, ne heikentävät komission kyseisistä lausumista mahdollisesti saamaa varmuutta. 20. Tilintarkastustuomioistuin panee myös merkille, että se, missä määrin kyseinen lausuma voi merkityksekkäällä tavalla kattaa YMP:n moitteettoman varainhoidon, edellyttää siirtymistä nykyisestä säännöstenmukaisuuteen ja rahoituksen toteutumiseen painottuvasta lähestymistavasta tulossuuntautuneeseen järjestelmään, jossa on selkeät tavoitteet ja kriteerit toiminnan tulosten mittaamiseksi. Tältä osin, kuten aiemmin todettiin (ks. kohta 8), YMP pysyy perusteiltaan panosperusteisena. Lisäksi on syytä huomata, että vaikka maksajavirastolla on periaatteessa päivittäinen vastuu moitteettoman varainhoidon varmistamisesta, maksajaviraston tehtäväkuvaus sisältää pääasiassa vain sääntöjen mukaisuutta koskevia vaatimuksia. Todentamisviranomaiset (9 artikla) 21. Nykyiset asetukset (neuvoston asetus (EY) N:o 1290/ ja komission asetus (EY) N:o 885/ ) tosin kohdistuvat tilien luotettavuutta koskeviin todentamisviranomaisten työtehtäviin, mutta niitä on laajennettu kattamaan tiettyjä laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevia osa-alueita EUVL L 209, , s. 1. EUVL L 171, , s. 90. Asetus (EY) N:o 885/2006, 5 artikla: 3. Todentamisviranomaisen on laadittava todistus, jossa todetaan, onko viranomainen kohtuullisessa määrin vakuuttunut siitä, että komissiolle luovutettavat tilit ovat todenperäiset, täydelliset ja tarkat ja että sisäisen valvonnan menettelyt ovat toimineet hyväksyttävästi. [...] 4. Todentamisviranomaisen on laadittava havainnoistaan kertomus [...]. Kertomuksessa on selvitettävä: antavatko maksajaviraston menettelyt kohtuulliset takeet siitä, että maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta veloitetut menot maksettiin yhteisön sääntöjen mukaisesti, ja mitä parannussuosituksia on mahdollisesti annettu ja noudatettu. [...] Kertomukseen on liitettävä: [...] b) lausunto asetuksen (EY) N:o 1290/ artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa tarkoitetusta tarkastuslausumasta.

12 Tilintarkastustuomioistuin mainitsi tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa kertomuksessaan havainneensa, että todentamisviranomaiset eivät olleet tehneet riittävästi työtä sen varmuuden tueksi, jonka kyseisten viranomaisten odotettiin antavan tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuutesta. 23. Asetusehdotuksessa komissio ehdottaa, että todentamisviranomaisten on vastaisuudessa annettava lausunto (maksajaviraston antamasta) hallinnollisesta vahvistuslausumasta, joka koskee maksajaviraston tilinpäätöstietojen täydellisyyttä, täsmällisyyttä ja todenperäisyyttä, sisäisten valvontajärjestelmien asianmukaista toimintaa, tilien perustana olevien toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä moitteettoman varainhoidon periaatteen noudattamista. 24. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että lausunnon antaminen hallinnollisesta vahvistuslausumasta on aivan eri asia kuin todistuksen antaminen tilien luotettavuudesta tai tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. 25. Jos todentamisviranomainen antaisi tilejä koskevan lausunnon (kuten nykyään tehdään) lisäksi lausunnon tilien perustana olevien toimien laillisuudesta, tämä merkitsisi todentamisviranomaisen tehtäväkuvan merkittävää ja hyödyllistä laajennusta. 26. Todentamisviranomaisen (ja maksajaviraston, ks. kohta 20) tehtävät liittyvät nykyään ainoastaan sääntöjen noudattamista koskeviin vaatimuksiin, joten niiden antaman, maksajaviraston moitteetonta varainhoitoa koskevan lausunnon laatimistapaa olisi selkeytettävä. 27. Asetuslehdotuksen mukaan jäsenvaltiot nimeävät todentamisviranomaiset. Komissio perustaa saamansa varmuuden kyseisten todentamisviranomaisten työhön, ja näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi varmistettava viranomaisten työn luotettavuus tarkastamalla (järjestelmällisesti

13 13 paikan päällä) niiden järjestelmät ja järjestelmien toiminta (ks. myös tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 7/2011, kohta 26). Maatilojen neuvontajärjestelmä (III osasto) 28. Jäsenvaltioiden on nykyisten vaatimusten mukaan perustettava järjestelmä, jonka avulla viljelijöille annetaan maankäyttöä ja tilanhoitokäytäntöjä koskevaa neuvontaa (jäljempänä maatilojen neuvontajärjestelmä ). Maatilojen neuvontajärjestelmän käyttö on viljelijöille vapaaehtoista. Järjestelmä on osa vuoden 2003 YMP-uudistusta. Jäsenvaltioiden oli otettava järjestelmä käyttöön vuoteen 2007 mennessä. 29. Asetusehdotus ei muuta maatilojen neuvontajärjestelmää paljoakaan. 30. Tilintarkastustuomioistuin painotti täydentäviä ehtoja koskevassa kertomuksessaan, että täydentäviä ehtoja koskeva järjestelmä aiheuttaa huomattavia vaikeuksia viljelijöille erityisesti siitä syystä, että se on niin monimutkainen ja että maatilojen neuvontajärjestelmästä saatavasta avusta on viljelijöille tältä osin hyötyä. Rahastojen varainhoito (IV osasto) Maksumääräaikojen noudattaminen (42 artikla) 31. Ehdotuksissa (42 artiklan 2 kohta) säädetään, että tuensaajalle on maksettava viivästyskorkoa, jos maksajavirasto ei noudata EU:n maksumääräaikoja. Viivästyskorot maksetaan kansallisesta talousarviosta. 32. Voidaan olettaa, että tuensaajille maksettavien viivästyskorkojen käyttöönotto kannustaa noudattamaan EU:n maksumääräaikoja. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen (53 55 artikla) 33. Tämä osa ehdotuksista käsittää maataloustukirahaston ja maaseuturahaston rahoittamia menoja koskevien tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat säännökset. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille,

14 14 että myös yhteistä strategiakehystä koskevaan asetusehdotukseen 16, josta tilintarkastustuomioistuin on antanut lausunnon (nro 7/2011), sisältyy maaseuturahastoon sovellettavia yhteisiä säännöksiä tilien tarkastamisen ja hyväksynnän sekä rahoitusoikaisujen osalta. 34. Tilintarkastustuomioistuin painotti tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä antamassaan kertomuksessa tiettyjä tilien tarkastamis- ja hyväksyntämenettelyn puutteita ja suositti, että menettelyä tarkistettaisiin erityisesti seuraavien suositusten pohjalta: - Tilien tarkastamis- ja hyväksymisprosessin eri vaiheille ja koko prosessille asetetut tavoitteet sekä eri osapuolten rooli ja vastuualueet olisi määriteltävä selkeämmin. - Komission olisi sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevan menettelyn (jonka määräaika olisi määriteltävä) päätteeksi määritettävä niiden menojen määrä, jotka se hyväksyy suoritettavaksi tietyn varainhoitovuoden talousarviosta, ja ilmoitettava se vastuuvapauden myöntäville viranomaisille. Komission tilinpäätöksessä olisi eriteltävä kunkin jäsenvaltion osalta talousarvioaloittain ja talousarviovuosittain ne määrät, joihin saatetaan vielä kohdistaa tarkistuksia. - Komission olisi harkittava, voisiko se käyttää tilastollisia otoksia laajemmin tapauksissa, joissa järjestelmissä on havaittu merkittäviä puutteita, nykyisen kiinteämääräisten oikaisujen laajan käytön sijaan. Nykyisin komissiolla on valtuudet määrätä sääntöjenmukaisuutta koskevien päätösten avulla jäsenvaltioille seuraamuksia valvontapuutteiden vuoksi. 16 COM(2011) 615 lopullinen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteiseen strategiakehykseen kuuluvia Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta; ns. yhteistä strategiakehystä koskeva asetusluonnos.

15 15 Tämä toimivalta olisi erotettava luonteeltaan erilaisesta tilien tarkastamisja hyväksymismenettelystä. 35. Horisontaalista asetusta koskevassa ehdotuksessa tilien tarkastamisella ja hyväksymisellä tarkoitetaan vuotuista tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä, joka kattaa toimitettujen tilinpäätösten täydellisyyden, täsmällisyyden ja todenperäisyyden. Päätös ei rajoita myöhemmin tehtävien (sääntöjenmukaisuutta koskevan päätöksen jälkeisten, 54 artikla) rahoitusoikaisupäätösten soveltamista. Se ei kata sitä, ovatko menot sovellettavien EU:n tai kansallisten lakien mukaisia ja täten tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn tarkoitus eroaa yhä kyseiselle menettelylle varainhoitoasetuksessa (53 artiklan b alakohta) 17 ja sen täytäntöönpanossäännöissä (42 artikla) 18 vahvistetusta tavoitteesta ja määritelmästä. Tilintarkastustuomioistuin totesi tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa kertomuksessaan, että tilien tarkastamisen ja hyväksymisen kokonaistavoite on, että komissio voi kantaa lopullisen vastuunsa talousarvion toteuttamisesta tilanteessa, jossa jäsenvaltiot hallinnoivat maatalousmenoja yhteistyössä komission kanssa. Tätä varten komission on tunnistettava EU:n talousarviosta veloitettavat sääntöjenmukaiset menot ja evättävä unionin rahoitus sääntöjenvastaisilta menoilta. 36. Ehdotuksessa ei myöskään ole muutoksia, joiden tarkoituksena olisi, että komissio vähentäisi kiinteämääräisiä oikaisuja erityisesti lisäämällä tilastollisesti validien otosten käyttöä. 37. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että rahoitusoikaisujärjestelmä eroaa Euroopan aluekehitysrahastolle, Euroopan sosiaalirahastolle ja koheesiorahastolle tarkoitetusta järjestelmästä 19. Kun komissio ehdottaa Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, , s. 1). Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002 (EYVL L 357, , s. 1). Yhteistä strategiakehystä koskeva asetus, 137 artiklan 2 kohta.

16 16 jälkimmäisenä mainitun järjestelmän osalta ekstrapolaatioon perustuvaa tai kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, jäsenvaltiolle annetaan mahdollisuus osoittaa, että sääntöjenvastaisuus ei tosiasiassa ole niin laaja kuin komissio arvioi. 38. Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan kertomukseen sisältyviä keskeisiä suosituksia ei ole otettu huomioon nykyisissä komission ehdotuksissa. Sääntöjenvastaisuudet (56 59 artikla) 39. Neuvosto otti vuonna 2006 käyttöön ns. 50/50-säännön takaisinperimättä jääneestä velasta aiheutuvat taloudelliset seuraukset jaetaan tasan EU:n talousarvion ja asianomaisen jäsenvaltion kesken. Säännön avulla edistetään unionin taloudellisten etujen suojaamista. Jäsenvaltioilta veloitetaan 50 prosenttia määristä, joita ei ole peritty takaisin neljän vuoden kuluessa velan toteamisesta; aikarajana on kahdeksan vuotta, jos takaisinperintäprosessi jatkuu oikeusteitse. Velallisluetteloon merkitsemisen ajankohta on näin ollen tärkeä säännön soveltamisen kannalta. 40. Tilintarkastustuomioistuin totesi takaisinperintää koskevassa kertomuksessaan, että jäsenvaltiot tulkitsevat hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen (PACA) 21 päiväyksen edelleen eri tavoin. Tämän vuoksi 20, jonka mukaan sääntöjenvastaisuus voidaan ottaa huomioon ja komissio voi oikaista sen eri vuonna asianomaisen jäsenvaltion hyväksymästä toimintalinjasta riippuen Asetus (EY) N:o 1290/2005, 32 artiklan 5 kohta. Nykyisessä asetuksessa (asetus (EY) N:o 1290/2005) tällä päivämäärällä tarkoitetaan toimivaltaisen hallinnollisen tai oikeudellisen viranomaisen ensimmäistä kirjallista arviointia, jonka perusteella konkreettisten tietojen avulla todetaan väärinkäytös, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mahdollisuutta tarkistaa tai kumota tämä toteama hallinnollisessa tai oikeudellisessa menettelyssä. Velkojen ensimmäisen kirjaamisen ajankohtaan sovelletaan siis ensimmäisen asteen hallinnollisen tai oikeudellisen päätöksen käsitettä, joka tunnetaan yleisemmin ranskankielisellä lyhenteellä PACA (Première Acte de Constatation Administrative).

17 17 Tilintarkastustuomioistuin kehotti komissiota soveltamaan yhdenmukaista aikarajoitusta siihen, miten kauan aikaa voi kulua mahdollisen sääntöjenvastaisuuden löytämisestä siihen, kun velalliselle ilmoitetaan perintämääräyksestä. 41. Asetusehdotuksessa (56 artiklan 1 kohta) komissio selvensi ja täsmensi säännöksiä ehdottamalla, että jäsenvaltioiden on pyydettävä tuki takaisin tuensaajalta vuoden kuluessa siitä, kun ensimmäinen merkki sääntöjenvastaisuudesta on havaittu, ja ilmoitettava vastaavat määrät maksajaviraston velallisluettelossa. 42. Nämä uudet säännökset vastaavat tilintarkastustuomioistuimen esittämään arvosteluun, sillä niiden avulla pyritään yhdenmukaistamaan velkojen toteamispäiväyksiä, vaikka jäsenvaltiot voivatkin edelleen tulkita eri tavoin ensimmäinen merkki sääntöjenvastaisuudesta -käsitteen. 43. Tilintarkastustuomioistuin korosti lisäksi, että 50/50-sääntö tuo mukanaan riskin siitä, että jäsenvaltiot hoitavat raportointi- ja poistoprosessin oman etunsa mukaisesti, välttääkseen tai lykätäkseen säännön soveltamista (ja siitä kansalliseen talousarvioonsa aiheutuvia menoja). 44. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että asetusehdotuksen (56 artiklan 2 kohta) mukaisesti takaisin perimättä olevasta tuesta aiheutuviin taloudellisiin seurauksiin ei enää sovelleta 50/50-sääntöä vaan niistä vastaa kokonaisuudessaan asianomainen jäsenvaltio. Tästä seuraa, että edellisessä kohdassa mainittu riski on jopa aiempaa suurempi. 45. Tilintarkastustuomioistuin panee lisäksi merkille, että uusien ehdotusten (57 artikla) nojalla (sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin vuoksi) takaisin perittyjen määrien osuutta, jonka jäsenvaltiot voivat maataloustukirahaston menoista pidättää, vähennetään 20 prosentista 10 prosenttiin. 46. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin totesi kertomuksessaan havainneensa, että maksamattomista veloista perittävien korkojen epäjohdonmukainen

18 18 soveltaminen aiheuttaa taloudellisia tappioita 22, ja kehotti komissiota laatimaan selkeät ja yksiselitteiset säännöt kyseisistä veloista perittävien korkojen soveltamiselle. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio ei ole ehdottanut tällaista muutosta. Valvontajärjestelmät ja seuraamukset (V osasto) Tarkastusten yleiset periaatteet (61 artikla) ja komission toimivalta (64 artikla) 47. Asetusehdotuksen mukaan tarkastusten yleiset periaatteet pysyvät liki muuttumattomina, sillä ne käsittävät järjestelmälliset hallinnolliset tarkastukset, joita täydennetään otokseen poimittujen hakijoiden tarkastuksin paikalla. 48. Komissio voi vahvistaa tarkastuksiin sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt antaessaan delegoituja säädöksiä. Nykysäännösten 23 mukaisesti jäsenvaltioiden on joka vuosi tarkastettava paikalla ainakin viisi prosenttia kaikista tuensaajista (ja yli viisi prosenttia, jos on tullut ilmi merkittäviä sääntöjenvastaisuuksia). 49. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio voi asetusehdotuksen (64 artiklan 2 kohdan b alakohta) mukaan vahvistaa täytäntöönpanosäännösten avulla säännöt, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat vähentää paikalla tehtyjen tarkastusten määrää, jos niiden hallinto- ja valvontajärjestelmät toimivat asianmukaisesti ja virhetaso on pysynyt alhaisena. 50. Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että valvontamenettelyjen määrän vähentäminen olisi asianomaisten jäsenvaltioiden kannalta yksinkertaistus ja täten resurssit voitaisiin käyttää vaikuttavammalla tavalla. Se kuitenkin katsoo, Takaisinperintää koskeva kertomus, kohdat Komission asetuksen (EY) N:o 1975/ artikla (EUVL L 368, , s. 74) ja komission asetuksen (EY) N:o 1122/ artikla (EUVL L 316, , s. 65).

19 19 että paikalla tehtävillä tarkastuksilla on niin suuri merkitys, että olisi arvioitava huolella, minkälaisin perustein kyseisiä tarkastuksia voidaan vähentää. Komissio vahvistaa perusteet vastaisuudessa 24. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voi vielä antaa asiasta lausuntoa. Tuen peruuttaminen ja vähentäminen ja sulkeminen tuen ulkopuolelle (65 artikla) 51. Tämän uuden artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos todetaan, ettei tuensaaja täytä tukikelpoisuusperusteita tai tuen myöntämisen edellytyksiin liittyviä sitoumuksia, tuki peruutetaan kokonaan tai osittain. 52. Artiklan 2 kohdan mukaisesti, jos unionin lainsäädännössä niin säädetään, jäsenvaltiot voivat myös määrätä seuraamuksia vähentämällä sellaista myönnettyä tai myönnettävää maksua, jonka osalta tukikelpoisuusperusteet tai sitoumukset täyttyvät, tai sulkemalla tällainen maksu tuen ulkopuolelle. 53. Tilintarkastustuomioistuimellä esittää tämän artiklan osalta seuraavat huomautukset: - Näiden 65 artiklan kahden kohdan rinnastaminen johtaa varsin hämmentävään tilanteeseen. Kumpikin kohta koskee tuensaajille määrättyihin tukikelpoisuusperusteisiin tai sitoumuksiin liittyviä rikkomuksia. Ensimmäisessä tapauksessa rikkomuksista seuraa, että tuki perutaan kokonaan tai osittain, kun taas toisessa tapauksessa rikkomuksista seuraa, että myönnettyä tai myönnettävää maksua vähennetään tai maksu suljetaan tuen ulkopuolelle. - Maksun osittaisen perumisen ja maksun vähentämiseen perustuvan seuraamuksen välistä eroa ei kuitenkaan selitetä missään. Tämä johtuu erityisesti siitä, että säädöksessä ei ole seuraamuksen määritelmää, mikä on vastoin rikosoikeuden periaatetta. Tämän keinotekoisen erittelyn tavoite 24 Asetusehdotuksen 64 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

20 20 ja vaikutus eivät myöskään käy ilmi 65 artiklasta. Asetuksen 97 artiklan 4 kohdasta sitä vastoin käy ilmi, että maksujen vähentäminen (seuraamus) ei vaikuta tukien laillisuuteen. Tästä seuraa, että kyseisiä virheitä ei kirjata komission ja jäsenvaltioiden esittämiin valvontatilastoihin, jotka koskevat tilien perustana olevissa toimissa esiintyneitä virheitä (ks. myös kohdat 69, 71 ja 72). - Asetuksen 65 artiklan 1 kohdassa ei myöskään mainita, tekeekö peruutukset komissio vai jäsenvaltio, kun taas 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden velvollisuutena on määrätä tietyissä tapauksissa seuraamuksia. - Lopuksi tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että 65 artiklan 2 kohdan nykyinen sanamuoto on epäjohdonmukainen (on todennäköistä, että englanninkielisessä versiossa sana not on jätetty pois sanojen been met edeltä (ilmaisun täyttyvät sijaan pitäisi todennäköisesti olla ilmaisu eivät täyty )). 54. Tilintarkastustuomioistuin toteaa edellä esittämiensä huomautusten perusteella, että säännöksiä olisi yksinkertaistettava varmistamalla hyvin määritellyn termistön johdonmukainen käyttö ja keskittymällä esimerkiksi seuraaviin pääperiaatteisiin: rahoitusoikaisuja vaaditaan, kun toimissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia; rahoitusoikaisulla peruutetaan toimelle myönnetty julkinen rahoitusosuus kokonaan tai osittain; otetaan huomioon sääntöjenvastaisuuden luonne/vakavuus/kesto ja rahastolle aiheutunut menetys ja sovelletaan siihen suhteutettua oikaisua; julkisen rahoitusosuuden peruuttamisessa kokonaan tai osittain voidaan mennä jopa niin pitkälle, että tuensaaja suljetaan yhden tai useamman tukijärjestelmän tai tukitoimenpiteen ulkopuolelle yhdeksi tai useammaksi kalenterivuodeksi. Seuraamuksiin liittyvä komission toimivalta (66 artikla) 55. Uudella artiklalla annetaan komissiolle valta antaa delegoituja ja täytäntöönpanosäädöksiä mm. seuraavista keskeisistä osa-alueista:

21 21 jäsenvaltiolle suoritettavien tukimaksujen alentaminen tai keskeyttäminen, tukijärjestelmään osallistumista koskevan oikeuden pidättäminen, tukijärjestelmän ulkopuolelle sulkeminen ja maksujen keskeyttäminen. Täten tilintarkastustuomioistuin ei vielä voinut ottaa kantaa kyseisiin säännöksiin. Yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (68 78 artikla) 56. Yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluu jokaisessa jäsenvaltiossa tilat ja tukihakemukset kattava tietokanta, viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä ja eläinten rekisteröintijärjestelmä sekä tukioikeusrekisteri. Viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS) on tietokanta, johon rekisteröidään mieluiten ortokuvien avulla kaikki jäsenvaltion viljelyalat. 57. Vuotta 2010 koskevassa vuosikertomuksessa (kohta 3.58, alakohta a) tilintarkastustuomioistuin kehotti komissiota toteuttamaan asianmukaiset toimet, jotta varmistetaan, että ortokuvien käytöstä tulee pakollista. 58. Asetusehdotuksessa (71 artikla) säädetään, että teräväpiirtoisten ortokuvien käyttö on pakollista. 59. On todennäköistä, että näillä uusilla säännöksillä parannetaan tukihakemusten hallinnoinnin laatua. Täydentävät ehdot (VI osasto) 60. Nykyisissä järjestelmissä 25 ympäristötavoitteisiin pyritään siten, että tukea maksetaan, jos edunsaaja noudattaa täydentäviä ehtoja. Vaatimukset liittyvät ympäristönsuojeluun, kansanterveyteen, eläinten ja kasvien terveyteen, 25 Kaikissa maataloustukirahaston suoran tuen järjestelmissä ja tietyissä maaseuturahaston tukijärjestelmissä EU-tuen edunsaajien on täytettävä täydentäviä ehtoja koskevat vaatimukset.

22 22 eläinten hyvinvointiin (lakisääteiset hoitovaatimukset 26 ) sekä maan säilyttämiseen maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa (hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus). Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksilla pyritään välttämään maaperän eroosio, säilyttämään maaperän orgaaninen aines, suojelemaan maaperän rakennetta ja säilyttämään pysyvänä laitumena olevan maan pinta-ala. Jäsenvaltiot määrittävät tarkemmat hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimukset. Kyseeseen tulevat tuensaajat (92 artikla) 61. Suoran tuen edunsaajien on noudatettava täydentäviä ehtoja. Muutoin niiden suorien tukien, joihin heillä olisi oikeus, määrää pienennetään tai tuki voidaan jopa peruuttaa. Pienviljelijöidenkin on toki noudatettava lakia, mutta asetusehdotuksen mukaan heihin ei sovelleta vähennyksiä, mikä tosiasiassa merkitsee, ettei heidän tarvitse lainkaan noudattaa kyseisiä velvoitteita. Säännös voidaan nähdä myönteisessä valossa yksinkertaistuksena, joka mahdollistaa pienviljelijöiden erityiskohtelun aiheutuva seuraamus olisi hyvin todennäköisesti arvoltaan alle sata euroa, joka on kynnysarvo, jota pienempiä seuraamuksia jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta (97 artiklan 3 kohta). Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että pienviljelijöiden jättäminen vähennysten ulkopuolelle merkitsee, että tietyillä alueilla, joilla on paljon pienviljelijöitä, ei enää tarkastettaisi täydentävien ehtojen noudattamista eikä sovellettaisi vähennyksiä Täydentäviä ehtoja koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin suositteli, että jäsenvaltiot määrittäisivät velvoitteet tarkasti ottaen tarvittaessa huomioon eri alueiden erityispiirteet ja viljelykäytännöt. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että pienviljelijäjärjestelmä, johon viitataan suoria tukia koskevan asetusehdotuksen V osastossa, olisi suunniteltava Lakisääteiset hoitovaatimukset liittyvät velvoitteisiin, joista on säädetty EU:n eri direktiiveissä ja asetuksissa. Ks. myös täydentäviä ehtoja koskeva kertomus, kohta 74.

23 23 asianmukaisesti sellaiseksi, että edeltävässä kohdassa kuvattu vaara vältetään. Täydentäviä ehtoja koskevat säännöt (93 artikla ja liite II) 63. Lainsäädäntöehdotukseen liitetyissä perusteluissa komissio selittää, että yksinkertaistaminen on ollut tärkeä näkökohta koko prosessin ajan: esimerkiksi täydentäviä ehtoja on vähennetty ja selkeytetty. 64. Täydentäviä ehtoja koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin korosti täydentävien ehtojen säännöskehyksen monimutkaisuutta ja kehotti komissiota yksinkertaistamaan sitä, etenkin ottamalla lähtökohdaksi ne maataloustoiminnan keskeiset osatekijät, joiden osalta halutaan saada aikaan parannuksia (esimerkiksi vesi, maaperän rakenne ja torjunta-aineet), erittelemällä tavoiteltavat tulokset sekä asettamalla vaatimukset ja standardit tärkeysjärjestykseen. 65. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että säännöskehystä on muokattu: hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksia olisi kahdeksan eikä enää 15 ja lakisääteisiä hoitovaatimuksia 13 eikä 18 (asetusehdotuksen liite II). Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille seuraavaa: - Suurin osa niistä hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksista, joista on luovuttu, kuuluivat aiemmin vapaaehtoisiin vaatimuksiin Mukaan otetaan kaksi muuta direktiiviä (jotka koskevat vesiä ja torjuntaaineita), kunhan kaikki jäsenvaltiot alkavat soveltaa niitä. 28 Lisäksi hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksista vähimmäiseläintiheys (vapaaehtoinen) ja haitallisen kasvillisuuden leviämisen välttäminen maatalousmaalla (pakollinen) on luovuttu ja niiden sijasta on asetettu uusi tukikelpoisuusedellytys, jonka mukaan maa on säilytettävä sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn perinteisillä maatalousmenetelmillä ja -koneilla.

24 Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaatimusluettelo perustuu yhä liian hajanaisesti useisiin lakiteksteihin, että luetteloa ei ole riittävällä tavalla kohdennettu keskeisiin vaatimuksiin ja että vaatimusten lukumääräinen väheneminen ei tosiasiassa merkitse, että toiminta-alan monimutkaisuus vähenisi. Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset (96 artikla) ja seuraamuksen soveltaminen (97 artikla) 67. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut, että merkittävässä osassa tapauksista täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset olivat pelkästään muodollisia eikä niiden voitu olettaa johtavan toivottuihin tuloksiin Tilintarkastustuomioistuin suosittelikin, että jäsenvaltioiden edellytettäisiin määrittävän joukon tarkastettavissa olevia vaatimuksia ja standardeja sovellettavaksi tilatasolla 30. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vaarana on edelleen, että tarkastuksissa keskitytään muotoseikkoihin eikä vaatimuksiin, joilla on todellisia ympäristövaikutuksia. 68. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin haluaa korostaa, että monia valvonnan ja seuraamusten soveltamista koskevia relevantteja näkökohtia ei voida kaikilta osin arvioida tässä vaiheessa, sillä komissio ei ole vielä antanut sääntöjä tarkastusten suorittamisesta täytäntöönpanosäädöksissään (96 artiklan 4 kohta). Säännöt tulevat koskemaan useita keskeisiä aiheita, kuten tarkastettavan otoksen kokoa (nykyisin yksi prosentti). 69. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut myös, että täydentävien ehtojen käyttöönotto on heikentänyt maaseudun kehittämistä koskevia säännöksiä, koska täydentäviin ehtoihin sisältyvät velvoitteet eivät enää kuulu tukikelpoisuuskriteereihin 31. Lisäksi komissio ottaa asetusehdotuksessa Täydentäviä ehtoja koskeva kertomus, kohta 15. Täydentäviä ehtoja koskeva kertomus, kohta 86. Täydentäviä ehtoja koskeva kertomus, kohta 49.

25 25 käyttöön uuden säännöksen (97 artiklan 4 kohta), jonka mukaan [täydentäviin ehtoihin liittyvä] seuraamus ei vaikuta sellaisten tukien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen, joiden yhteydessä seuraamusta sovelletaan. Kuitenkin nämä seuraamukset koostuvat tuen vähennyksestä tai jopa sulkemisesta tuen ulkopuolelle 32. Asetusehdotuksen 91, 97 ja 99 artiklan säännökset saavat yhdessä aikaan erittäin hämmentävän tilanteen ja johtavat seuraavanlaiseen ristiriitaan: säännöksiä rikkovaa edunsaajaa pidettäisiin oikeutettuna täysimääräiseen tukeen, joka katsottaisiin muodollisesti lailliseksi, vaikka edunsaajan täytyisi palauttaa saamansa tukimäärä kokonaan tai osittain ja maksaa seuraamuksia rikkomuksestaan. 70. Tilintarkastustuomioistuin haluaa korostaa, että täydentävät ehdot ovat lakiin perustuvia vaatimuksia, joita kaikkien viljelijöiden on noudatettava ollakseen oikeutettuja täysimääräiseen suoraan tukeen, että vaatimusten noudattamatta jättäminen vaikuttaa tuen suorittamisen ehtoihin ja että noudattamatta jättäminen tekee tuen maksamisesta laitonta ja/tai sääntöjenvastaista. 71. Tilintarkastustuomioistuin haluaa painottaa, että etenkin 97 artiklan 4 kohdan soveltamisesta seuraisi, että jäsenvaltiot eivät ottaisi täydentävien ehtojen rikkomuksia huomioon valvontatilastoissaan, joihin kirjataan tilien perustana olevissa toimissa esiintyneet virheet. 72. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että edellä tarkoitettu 97 artiklan 4 kohdan virke poistetaan. Vaikuttava ja kohdennettu toimintatapa 73. Täydentäviä ehtoja koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin totesi, että täydentävien ehtojen vaikuttavuus edellyttää, että asianomaiset 32 Asetusehdotuksessa (91 artikla) ei enää käytetä termejä tuen vähennys ja sulkeminen tuen ulkopuolelle vaan termiä seuraamus. Ehdotuksen 97 artiklassa kuitenkin säädetään, että 91 artiklassa tarkoitettua seuraamusta sovelletaan tuen vähentämisen tai tuen ulkopuolelle sulkemisen avulla.

26 26 säännöt muunnetaan valvottavissa oleviksi tilatason vaatimuksiksi. Näin ei ole vielä tehty, sillä täydentävien ehtojen tavoitteita ja soveltamisalaa ei ole määritetty selvästi, joten on epäselvää, mihin täydentävillä ehdoilla pyritään. Etenkään kaikkia neuvoston asettamia yleisiä tavoitteita ei ole vielä muunnettu tarkoituksenmukaisiksi tilatason toiminnallisiksi vaatimuksiksi ja standardeiksi. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio kehittää ja jäsentää neuvoston asetuksessa määritettyjä tavoitteita ja järjestää tavoitteet tarkoituksenmukaisella tavalla hierarkkisesti. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee myös, että jäsenvaltiot määrittävät kattavan joukon tarkastettavissa olevia vaatimuksia ja standardeja sovellettaviksi tilatasolla. Vaikuttava seuraamusjärjestelmä 74. Nykyisessä lainsäädännössä säädetään, että täydentäviin ehtoihin liittyvästä rikkomuksesta seuraavan vähennyksen on pääsääntöisesti oltava kolme prosenttia maksetusta kokonaismäärästä. Asetusehdotuksessa tätä yleissääntöä ei enää ole, joten tulevaisuudessa tällaiset rikkomukset saatetaan jättää täysin huomiotta. Tämä heikentäisi järjestelmää. 75. Täydentäviä ehtoja koskevassa kertomuksessaan tilintarkastustuomioistuin suositteli lisäksi, että seuraamusjärjestelmän periaatteita tarkistettaisiin niin, että tukimaksujen alentaminen suhteutettaisiin siihen, kuinka vakavasti viljelijä on rikkonut täydentäviä ehtoja koskevia velvoitteitaan. Suositus on niiden perussopimuksen määräysten mukainen, joissa määrätään, että ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava. Periaatteen soveltaminen on kuitenkin ongelmallista valvontajärjestelmien puutteiden vuoksi (sopivat tarkastusmenettelyt puuttuvat, tuen vähennys lasketaan osuutena tukimäärästä eikä ympäristövaikutusten perusteella), ja maksuja on tosiasiassa vaikea vähentää. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että periaatetta lujitetaan varmistamalla asetusten relevanteissa osissa ja komission hyväksymissä delegoiduissa säädöksissä, että periaatetta sovelletaan.

27 27 2) SUORIA TUKIA KOSKEVA ASETUS 76. Asetusehdotuksessa otetaan käyttöön uusi perustukijärjestelmä, jota on tarkoitus soveltaa koko EU:ssa. Järjestelmä korvaisi tilatukijärjestelmän ja yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän vuodesta 2014 alkaen. Perustukijärjestelmässä kaikki tietyn alueen (tai jäsenvaltion) viljelijät saisivat tukioikeuksia sillä perusteella, kuinka paljon tukikelpoisia hehtaareita heillä on käytössään järjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna (2014). Jäsenvaltion käytettävissä olevan suoran tuen kokonaismäärällä olisi yhä kansallinen enimmäismäärä. Suora tuki koostuu jäljempänä kohdissa 77, 78 ja 79 eritellyistä osatekijöistä. 77. Asetusehdotuksessa säädetään perustuen lisäksi kolmesta muusta tukiosuudesta: - lisätuki viljelijöille: 30 prosenttia kansallisesta enimmäismäärästä osoitettaisiin osatekijään, jota asetusehdotuksessa kutsutaan suorien tukien viherryttämiselementiksi - lisätuki, jota jäsenvaltiot voisivat osoittaa viljelijöille alueilla, joilla on tiettyjä luonnonolosuhteista johtuvia rajoitteita (enintään viisi prosenttia kansallisesta enimmäismäärästä) - lisätuki nuorille viljelijöille, jotka aloittavat maataloustoimintansa (enintään kaksi prosenttia kansallisesta enimmäismäärästä). 78. Asetusehdotuksessa säädetään myös yksinkertaistetusta järjestelmästä, joka koskee pienviljelijöitä (jäljempänä pienviljelijäjärjestelmä ). 79. Lisäksi asetusehdotuksessa säädetään vapaaehtoisesta tuotantosidonnaisesta tuesta ja puuvillan lajikohtaisesta tuesta. 80. Asetusehdotuksessa säädetään eri jäsenvaltioiden hehtaarikohtaisten tukitasojen erojen vähäisestä kaventamisesta. Niissä jäsenvaltioissa, joissa suorien tukien taso on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta, suorien tukien

28 28 kansalliset enimmäismäärät lasketaan niin, että kyseistä eroa kavennetaan yhdellä kolmanneksella vuosina Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut nykyisistä suorien tukien järjestelmistä lähinnä erityiskertomuksessa nro 5/2011 Miten tilatukijärjestelmän varainhoitoa voitaisiin parantaa? (jäljempänä tilatukijärjestelmää koskeva kertomus ) ja vuosikertomuksissaan varainhoitovuosilta Suorien tukien tavoitteet 82. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että asetuksen 33 johdanto-osan kohdissa mainitaan tämän asetuksen tavoitteet, mutta yhteisen maatalouspolitiikan perusteella viljelijöille myönnettävien suorien tukien erityistavoitteita ei esitetä asetuksen artikloissa (eikä johdanto-osassa). Niissä ei myöskään esitetä odotettuja tuloksia, vaikutuksia ja indikaattoreita 34. Tilintarkastustuomioistuin 33 Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun asetusehdotuksen johdanto-osan 7 kappaleessa todetaan, että [t]ämän asetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa tehokkaammin unionin tasolla [...]. Asetusehdotuksen johdanto-osan 26 kappaleessa todetaan, että [y]ksi uuden yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteista on ympäristötehokkuuden parantaminen suoriin tukiin liittyvän pakollisen, maatalouden viherryttämistä koskevan elementin avulla [ ]. 34 Säädösehdotukseen liittyvä rahoitusselvitys (joka ei kuitenkaan ole osa sitä) sisältää seuraavat tavoitteet: 1. Jotta edistettäisiin resurssitehokkuutta, jonka ansiosta voitaisiin saavuttaa EU:n maatalouden ja maaseudun kehittämisen älykäs, kestävä ja osallistava kasvu Eurooppa strategian mukaisesti, YMP:n tavoitteita ovat elinkelpoinen ruoan tuotanto tasapainoinen aluekehitys luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet. 2. Maatalouspolitiikan erityistavoitteet: tuottaa julkisia ympäristöhyödykkeitä, kompensoida tuotannon vaikeutta alueilla, joilla on tiettyjä luonnonolosuhteista johtuvia rajoitteita, toteuttaa toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi, hoitaa EU:n varoja (YMP) korkeimpien varainhoidon vaatimusten mukaisesti. 3. Erityistavoite suorat tuet: myötävaikuttaa maataloustuloon ja rajoittaa sen vaihtelua.