HTT Juhani Kivelä: Havaintoja kuntien varautumisesta ja valmiudesta kohdata häiriötilanteita

Transkriptio

1 Kuntien varautumisseminaari HTT Juhani Kivelä: Havaintoja kuntien varautumisesta ja valmiudesta kohdata häiriötilanteita 1. Esityksen tausta - Esitykseni perustuu turvallisuusasiakirjoihin ja 128 turvallisuustoimijan haastatteluun maan kaikissa osissa Kittilästä Helsinkiin. Haastateltavien joukkoon kuuluu 30 kuntien johtohenkilöä, kaikki maan 22 pelastusjohtajaa sekä hätäkeskus-, poliisi-, raja-, puolustus-, aluehallintoviranomaisia, ministeriöiden johdon ja vapaaehtoistoimijoiden edustajia. - Haastattelukierrokseni on juuri päättynyt ja aineistoni analyysi on vasta alkuvaiheessa. Tässä tilanteessa havaintoni ovat siten alustavia ja yleisluontoisia. 2. Suomen uhkakuvien muutos luvun jälkipuoliskon ensisijaiset uhkakuvat olivat sodan ja Neuvostoliiton uhkia, joihin varauduttiin ulko- ja puolustuspolitiikalla luvun Venäjän uhkat ovat muuttuneet. Niitä ovat Suomenlahden öljykuljetukset, ydinvoimalaonnettomuudet ja ympäristöpäästöt. Sotilaallista uhkaa ei ole näköpiirissä, mutta Venäjän epävakaus voi aiheuttaa arvaamattomia tilanteita, joihin on puolustuspolitiikassa varauduttava. - Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2010 listaa 13 strategista uhkamallia ja niihin liittyvää 121 häiriötilauhkaa. Ennustettavissa olevien uhkien lisäksi tulevat täysin yllättävät tilanteet luvulla koetut häiriötilanteet Myyrmäen pommi-isku, Jokelan, Kauhajoen, Oriveden kouluampumiset, Sellon ja Hyvinkään ampumiset, Asta, Veera, Tapani ja Hannu myrskyt, Nokian vesionnettomuus, Talvivaaran patovuodot ovat kaikki olleet yllättäviä samoin kuin Thaimaan tsunami. - Kansalliset uhat ovat aina jotain kuntaa ja sen asukkaita ja yrityksiä koskevia. - Uhkien suhteen Suomi on alueellisesti erilainen maa. Metropolialueen uhkat eroavat Lapin ja Kaakon kulman uhkista. Eivätkä Sisä-Suomen uhat ole kaikki samanlaisia Turun saariston uhkien kanssa. - Täysin uuden uhkakokonaisuuden muodostavat kyberuhkat. - Kuntien varautumisen kannalta keskeisiä ovat erilaiset ympäristö- ja infrastruktuuriin kohdistuvat uhat. 3. Turvallisuuden hallinnan viitekehys muutoksessa - Perinteisesti maan turvallisuuspolitiikkaa ovat hallinneet ulkoiset uhat ja niihin varautuminen kokonaismaanpuolustuksen käsitteen mukaisesti. Arjen turvallisuus ei ole ollut ongelma ja häiriötilanteet olleet harvinaisia. 1

2 - Kylmän sodan päättyminen ja luvun uudet uhkat käynnistivät muutosprosessin. Ulkoisiin uhkiin varautumisen rinnalla on varauduttava myös sisäisiin häiriötiloihin. Vuodesta 2003 alkaen kullekin hallituskaudelle on tehty sisäisen turvallisuuden ohjelma. - Vuoteen 2012 saakka turvallisuuden hallinnan tausta- ja yläkäsitteenä pysyi kokonaismaanpuolustus. Vasta valtioneuvoston periaatepäätöksessä omaksuttiin kokonaisturvallisuuden käsite. - Turvallisuuspolitiikassa eletään parhaillaan uutta aikaa, jossa häiriötilojen hallinta etsii asemaansa. Reaalisten uhkien ja turvallisuuspolitiikan tasapaino on vielä hakusassa Häiriötilanteet ja niiden hallinta - Yhteiskunnan turvallisuusstrategia 2010 määrittää häiriötilanteen ja sen hallinnan: Häiriötilanne on uhka tai tapahtuma, joka vaarantaa yhteiskunnan turvallisuutta, toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia ja jonka hallinta edellyttää viranomaisten ja muiden toimijoiden tavanomaista laajempaa ja tiiviimpää yhteistoimintaa ja viestintää. - Muina toimijoina strategiassa pidetään lähinnä elinkeinoelämää ja vapaaehtoisjärjestöjä. - Strategia-asiakirjoissa kuntien keskeinen merkitys häiriötilanteiden hallinnassa on jäänyt toisarvoiseen asemaan. On vaikea ymmärtää, että Hallbergin komiteassa Varautuminen ja kokonaisturvallisuus ei ollut kuntien asiantuntemuksen edustajaa. Kuntien roolin aliarviointi näkyy edelleen tammikuussa 2013 asetetussa Turvallisuuskomiteassa. Se on asetuksen mukaan kokonaisturvallisuuden alalla toimiva varautumisen pysyvä yhteistoimintaelin ja tarvittaessa häiriötilanteiden asiantuntijaelin Laajapohjaiseen komiteaan ei kuntatoimijoita ole kuitenkaan otettu mukaan. - Strategisella tasolla ei ole myöskään annettu riittävästi painoarvoa väestön omatoimisuudelle ja omavaraisuudelle häiriötilanteissa. Strategioissa ei vielä nähdä sitäkään, että maan väestöstä on tullut kännykkäkansaa, aktiivisia ja usein ensiviestittäjiä häiriötilanteissa. - Häiriötilanteiden hallinta koostuu eri osa-alueista, jotka vaativat erilaista toimintaa ja erilaista johtamista. Hallinnan viitekehys koostuu: 1) häiriötilanteiden ennakolta ehkäisystä, 2) häiriötilanteisiin varautumisesta, 3) strategisesta ja operatiivisesta toiminnasta häiriötilanteissa, 4) häiriötilanteiden jälkihoidosta ja 5) viestinnästä. - Häiriötilanteiden hallinta on monitahoinen kokonaisuus, joka käsittää strategisen ja operatiivisen toiminnan. 5. Hallinnon uudistuspolitiikan vaikutukset häiriötilanteiden hallintaan Valtion hallinnonuudistuspolitiikka 2000-luvulla on muuttanut merkittävästi kunta valtio suhdetta häiriötilanteiden hallinnan kokonaisuudessa. 2

3 1) Valtio on vetäytynyt alueellisesta häiriötilanteiden strategisesta hallinta- ja johtovastuustaan lopettaessaan läänit. 2) Valtio on ohentanut häiriötilanteiden hallinnan alueellista operatiivista vastuukykyään hätäkeskus-, poliisi-, rajavartiolaitos-, puolustusvoima- ja aluehallintouudistuksillaan. - 3) Valtio on toimillaan hajauttanut näin hallinnan strategisia ja operatiivisia tehtäviä kasvavassa määrin kunnille. - 4) Häiriötilanteiden hallinnan strategisia toimijoita on uudistuksien jälkeen vain kaksi: - - Valtioneuvosto sekä - - Kunnat yleishallintoviranomaisena. - Toimivaltaiset ministeriöt ovat sektorivastuineen operatiivisia toimijoita. - Valtioneuvostolla ja kunnilla on käytännössä myös operatiivisia vastuita. Kunnilla niitä on häiriötilanteissa aina, valtioneuvostolla silloin, kun häiriötilanne uhkaa kehittyä kriisiksi tai on jo muodostunut sellaiseksi. - Erotan kriisien hallinnan ja häiriötilojen hallinnan johtamisvastuiden jäsentämisen kannalta käsitteellisesti toisistaan, vaikka käytännössä häiriöiden ja kriisien välistä rajaa on vaikea erottaa. - Katson, että häiriötilanteiden hallinta on ensisijaisesti paikallisen ja alueellisen tason toimintaa ja sen johtamista. Paikallisista ja alueellisista häiriötilanteista voi kuitenkin median toimesta hetkessä tulla kansallisen ja globaalitason uutisia. - Julkisuus paisuttaa niistä helposti kansallisia kriisejä ja vaatii valtioneuvoston toimintaa. Johtosuhteet menevät sekaisin, kun ministerit ryhtyvät johtamaan alue- ja paikallistasolle kuuluvia häiriötilanteiden johtotehtäviä. Tästä on tuore esimerkki Talvivaarasta, missä ministeri Ville Niinistö ärsyyntyi ja turhaantui tilanteeseen. - Kriisien hallinta on johtovastuiden kannalta, valtioneuvoston toimintaa, johon voi liittyä myös kansainvälisen yhteistyön tarvetta. Valtioneuvoston kriisinhallinta organisaatio koostuu valmiuspäällikkö ja kansliapäällikkökokouksista ja valtioneuvoston neuvottelukokouksista. Niitä tukee valtioneuvoston tilannekeskus. 6. Kunnat turvallisuuden kaksoisohjauksen paineissa - Kuntien kykyä kantaa kasvaneita turvallisuusvastuitaan rasittaa valtion harjoittama kahden strategian ja kahden johtokeskuksen politiikka. Puolustusministeriön yhteydessä ja johdossa oleva turvallisuuskomitea ohjaa valmiuslain mukaista kuntien varautumista. Sisäministeriö ohjaa puolestaan pelastuslain mukaista varautumista ja sisäisen turvallisuuden ohjelman toteutusta. - Lainsäädäntö ei määrää normaaliolojen häiriötilannevastuita mitenkään. Ne tulee hoitaa tavanomaisin toimivaltuuksin ja voimavaroin. Pelastuslaki ja valmiuslaki ovat valmiiksi 3

4 ristiriidassa keskenään. Pelastuslaissa varautumistehtävät on määrätty alueille ja valmiuslaissa kunnille. - Valmiuslain suunnittelumääräykset ovat kunnille pakollisia. Sisäisen turvallisuuden ohjelmaan perustuva turvallisuussuunnittelu on kunnille käytännössä vain suositus. Sisäministeriö kehottaa ystävällisesi kirjeessään kunnille ottamaan sen huomioon. - Näyttää siltä, että tässä ristiriitaisessa turvallisuuden laki-, strategia- ja suositustilanteessa ja kuntauudistusten paineissa pääosa kunnista hoitaa vain ehdottomat pakolliset tehtävät. - Valmiuslain edellyttämät suunnitelmat on useimmissa kunnissa muodollisesti tehty, mutta monissa ne ovat pölyttyneinä mappeina hyllyissä ja jotkut jopa kahden vuosikymmenen ikäisinä. - Pakollisia tehtäviä kunnilla riittää. Valtiovarainministeriön selvityksen mukaan kunnilla on yhteensä 535 lakisääteistä tehtävää. Vielä 1990-luvun alussa niitä oli 265. tehtävää. Siitä niitä on lisätty 270 tehtävällä eli vv on joka vuosi annettu kunnille uutta lakimääräistä tehtävää, käytännössä uusi tehtävä joka kuukausi. Häiriötilanteiden hallinta ei kuulu pakollisiin tehtäviin. - Näyttää siltä häiriötilanteiden hallintaan havahdutaan kunnissa vasta kun tilanteet koetaan todellisina. Nokian vesihäiriö on herättänyt monet kunnat pohtimaan omia uhkatilanteitaan. - Toisaalta valistuneiden kunnallisjohtajien henkilökohtainen merkitys on silmiinpistävä. Kaupungeista ja kunnista, missä virkamiesjohto on sisäistänyt turvallisuusvastuut, löytyy erinomaisia esimerkkejä hyvästä häiriötilanteiden hallintavalmiudesta. 7. Kunnat vastuun kantajina - Kuntien häiriötilanteiden strategiset vastuut koostuvat 1) kuntien omasta toiminnasta, joka käsittää kaikki hallinnan osa- alueet ennakolta ehkäisyn, varautumisen, operatiivisen vaiheen, tilateiden jälkihoidon ja viestinnän. 2) ulkoistettujen toimintojen ohjauksesta, häiriötilanteissa kunta on niistä vastuussa sekä 3) vastuusta pelastuslaitosten ja sairaaloiden toiminnasta 4) yhteistyöstä vapaaehtoistoimijoiden kanssa. - Vaikuttaa siltä, että kunnissa ei ole kiinnitetty riittävästi huomioita vapaaehtoistoiminnassa piileviin huomattaviin resursseihin. Maassa on pyöreät potentiaalista vapaaehtoistoimijaa eri järjestöissä, joita hyödynnetään vielä vajavaisesti - Käytännössä häiriötilanteiden strategista johtovastuuta kykenevät kantamaan vain pelastuslaitosten isäntäkuntina toimivat keskuskaupungit. 4

5 - Alueellinen operatiivinen johtovastuu nojaa kuntien omistamiin 22 pelastuslaitokseen. Niiden toiminta- ja yhteistyökyky alueidensa peruskuntien ja muiden turvallisuustoimijoiden kanssa määrittää kunkin alueen häiriötilanteiden hallintakyvyn. - Pelastusjohtajat ovat kiitettävällä tavalla yhdessä Kuntaliiton kanssa käynnistäneet pelastustoimen kumppanuushankkeen. Sen puitteissa maan pelastuslaitokset kehittävät yhdessä toimintakykyään käytännön hankkein ja siirtävät kokemuksiaan yhteiseen käyttöön. - Kumppanuushanke on operatiivista toimintaa tukeva ja kehittävä, mutta samalla myös strateginen. Pelastusjohtajat ja kuntaliitto ovat paikkaavat hankkeen puitteissa valtion aiheuttamia turvallisuusaukkoja. Yleishavaintona tähänastisen tutkimustyöni perusteella uskaltaisin arvioida, että metropolialuetta uhkaaviin häiriötilanteisiin on varauduttu valtion ja kuntien yhteistoimin varsin hyvin. Muilla maan alueilla, jossa vastuu on siirtymässä yhä enemmän pelastuslaitoksille, tilanne jonkin verran vaihtelee, mutta näyttää toistaiseksi vähintään tyydyttävältä, paikoin hyvältä. Kuten eräs pelastusjohtaja totesi, kyllä kuraporras toimii, mutta miten mahtaa olla yläportaiden laita? 5