VALTIONEUVOSTON ASETUS LAINSÄÄDÄNNÖN ARVIOINTINEUVOSTOSTA

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kanslia Muistio Istuntoyksikkö VALTIONEUVOSTON ASETUS LAINSÄÄDÄNNÖN ARVIOINTINEUVOSTOSTA Lainsäädännön valmistelussa vaikutusten arviointi tuottaa tietoa erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen vaikutuksista. Päätöksentekijöille annetaan luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. Lakien ja muiden säädösten vaikutusten arviointi on välttämätön pohja poliittiselle päätöksenteolle. Hyvä vaikutusten arviointi parantaa lainsäädännön laatua. Lainvalmistelun laadun kehittämiseksi valtion ohjaushankkeen kehittämishankkeessa (OHRA-hanke) esitettiin valtioneuvostoon perustettavaksi vaikutusarvioinnin asiantuntijayksikkö. OHRA-hankkeen suosituksen taustalla on erillisen valmisteluryhmän tuottama raportti, joka annettiin 24. huhtikuuta 2015 ja jossa esitettiin vaikutusarviointilautakunnan perustamista valtioneuvoston kanslian yhteyteen. Myös eduskunnan tarkastusvaliokunta on Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomusta (K 18/2014 vp) käsittelevässä mietinnössään (TrVM 9/2014 vp) lausunut että eduskunta edellyttää, hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin lakien vaikutusarviointeja käsittelevän yksikön perustamiseksi. Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmassa lainsäädännön vaikutustenarviointielimen perustaminen on osa säädösten sujuvoittamisen kärkihanketta. Vaikutusarviointielimen toiminnan painopisteenä on arvioida erityisesti taloudelliset vaikutukset ml. vaikutukset ihmisten ja yritysten toimintaan (hallinnollinen taakka) sekä vaikutukset kuntien tehtäviin ja velvoitteisiin. Vaikutusarviointielimen toiminta perustuu asiantuntevuuteen, riippumattomuuteen, itsenäisyyteen ja pysyvyyteen. Lainsäädännön arviointineuvostoa perustettaessa on myös huomioitava, että vaikutustenarvioinnin arviointia tehdään erityisesti hallituksen esitysten lausunto- ja kuulemisvaiheissa, jolloin sidosryhmät saavat esittää näkemyksensä esitykseen liittyvistä vaikutuksista. Vaikutusarvioinnin arviointia tehdään myös työ- ja elinkeinoministeriössä, joka edistää yritysvaikutusten huomioimista säädösvalmistelussa, tukee säädösvalmistelijoita yritysvaikutusten arvioinnissa ja kehittää yritysvaikutusten arvioinnin menetelmiä. Ministeriö antaa myös lausuntoja hallitusten esitysten yritysvaikutusarvioista. Kuntalain (365/1995) 8 b :n mukaan valtiovarainministeriön yhteydessä toimii kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta, joka käsittelee periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia kunnallishallinnon ja talouden asioita sekä valtion- ja kuntatalouden yhteensovittamista. Valtiovarainministeriön tehtäviin kuuluu myös talouspoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi ja kansantalouden esiintuominen päätöksentekoa varten. 1 Lainsäädännön arviointineuvosto Asetuksen 1 :ssä esitetään, että lainsäädännön vaikutustenarvioinnin arviointia varten on riippumaton ja itsenäinen lainsäädännön arviointineuvosto. Lainsäädännön vaikutusten arvioinnissa päätöksentekijöille annetaan luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. Vaikutustenarviointineuvoston perustamisella pyritään parantamaan vaikutusten arviointien ja samalla lainsäädännön laatua.

2 Tehtävässään arviointineuvoston on oltava riippumaton suhteessa eri hallintosektoreiden ja yhteiskunnan etutahojen erityisintresseihin. Sille on taattava itsenäisyys ja riippumattomuus. Kyse on merkittäville säädöshankkeille tarkoitetusta vuorovaikutteisesta tieto- ja prosessituesta. Arviointineuvostoa esitetään organisatorisesti valtioneuvoston kanslian yhteyteen. 2 Tehtävät Neuvoston tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esitysluonnosten vaikutustenarvioinneista. Sen toiminta käynnistyisi asteittain. Tarkoitus on, että ensi vaiheessa neuvosto keskittyy hallituksen esitysten taloudellisten vaikutusten (julkinen talous, yritykset ja kotitaloudet) sekä kuntien tehtävien ja velvoitteiden arviointeihin. Neuvoston tehtävänä ei ole suorittaa vaikutusten arviointeja, vaan se arvioi laadittuja arviointeja. Arviointineuvosto keskittyisi alkuvaiheessa taloudellisten vaikutusten arviointiin suhteessa tavoitteisiin. Tällä tarkoitetaan erityisesti sääntelyn noudattamisesta aiheutuvia kertaluonteisia ja toistuvia kustannuksia ja hyötyjä yrityksille, yksityisille henkilöille ja julkiselle taloudelle. Ensivaiheessa arviointi painottuisi välittömien kustannusten ja hyötyjen arviointiin. Arviointineuvosto voi ottaa kantaa, mikäli valittu keino näyttäisi olevan selvässä epäsuhdassa asetettuihin tavoitteisiin nähden. Arvioinnin kohteena on pääasiassa esityksen perustelujen kestävyys. Tällä tarkoitetaan muun muassa sitä, että esityksen arvioinnin tietopohja on riittävä arvioinnin tekemiseksi ja johtopäätökset ovat uskottavia. Myös perustelujen läpinäkyvyyttä arvioidaan. Tämä voi tarkoittaa sen arvioimista, onko erilaiset vaikutusketjut ja epävarmuustekijät tuotu esiin erityisesti silloin, kun numeerinen arviointi on vaikeaa tai kun sitä ei voida tehdä. Lisäksi voitaisiin kiinnittää huomiota siihen, onko mahdollisten muiden toimintavaihtoehtojen taloudelliset vaikutukset esitetty riittävällä tavalla. Arviointi pohjautuisi olemassa olevaan ja arviointineuvoston toiminnasta saatavan kokemuksen perusteella myöhemmin laadittavaan ohjeistukseen. Arviointineuvosto voi myös antaa lausuntoja muiden säädösluonnosten kuin hallituksen esitysten vaikutustenarvioinneista. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi merkittäviä asetustasoisia säännöksiä. Samoin arvioitaviksi voisivat tulla EU-lainsäädäntöön liittyvät vaikutusarvioinnit, kuten esimerkiksi U-kirjelmiin liittyvien vaikutustenarviointien arviointi. Lisäksi neuvosto voi tehdä aloitteita lainvalmistelun laadun, erityisesti vaikutustenarviointien laadun ja arviointitoiminnan parantamiseksi. 3 Kokoonpano Arviointineuvostolle nimitetään puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja. Lisäksi neuvostoon voidaan nimittää enintään seitsemän jäsentä. 4 Nimittäminen ja toimikausi Valtioneuvoston yleisistunto nimittää neuvoston puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja muut jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Puheenjohtajalta edellytetään laaja-alaista tuntemusta yhteiskunnan ohjausmekanismeista ja arviointityöstä. Puheenjohtaja edustaa arviointineuvostoa ja linjaa sen toimintaa. Neuvoston kokoonpanoa valittaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, että arviointineuvostossa on asiantuntemusta lainvalmistelusta esimerkiksi siten, että yhdellä tai useammalla henkilöllä on perehtyneisyyttä lainvalmistelun prosessista ja

3 erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laadinnasta. Lisäksi neuvostossa on oltava tarvittava asiantuntemus eri vaikutusalueiden tarkasteluun. Vaikutusalueilla tässä yhteydessä tarkoitetaan säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeiden (oikeusministeriö, 2007:6) mukaisia taloudellisia vaikutuksia, vaikutuksia viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutuksia ja muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Muilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla tarkoitetaan muun muassa vaikutuksia kansalaisten asemaan ja kansalaisyhteiskunnan toimintaan. Arviointineuvoston jäsenet nimitetään henkilökohtaisen asiantuntijuutensa perusteella. Jäsenet eivät voi edustaa edunvalvontaorganisaatiota. Ehdotuksen mukaan valtioneuvoston kanslia nimittää neuvoston sihteerit ja mahdolliset pysyvät asiantuntijat. Neuvoston sihteeristö koostuu ensivaiheessa kahdesta sihteeristä. Sihteeristöä voidaan täydentää työmäärän mahdollisesti lisääntyessä. Sihteeristö toimii arviointineuvostossa asioiden esittelijänä. Sihteeristö osallistuu asiantuntijana mahdollisten vaikutusarvio-ohjeiden kehittämiseen valtioneuvostossa sekä antaa neuvontaa ja koulutusta. Neuvonta voi koskea esimerkiksi arvioinnin suunnittelua, arviointia tai menettelytapoja. Lisäksi sihteeristö hoitaa kokousvalmistelut sekä annettavien lausuntojen julkaisun. Valtioneuvosto voi määrätä uuden puheenjohtajan, varapuheenjohtajan tai jäsenen eron tai muun pysyvän esteen johdosta jäljellä olevaksi toimikaudeksi. 5 Toiminta Neuvoston kutsuu koolle puheenjohtaja tai hänen estyneenä ollessa varapuheenjohtaja. Neuvoston kokouksia arvioidaan olevan noin kerran kuukaudessa. Käynnistysvaiheessa kokouksia voi olla useamminkin. Neuvosto on päätösvaltainen, kun vähintään puolet sen kokoonpanoon nimitetyistä henkilöistä puheenjohtaja tai varapuheenjohtaja mukaan lukien on läsnä. Neuvosto valitsee kansliapäällikkökokouksen esittämistä lainsäädäntöhankkeista, hallituksen lainsäädäntösuunnitelmasta tai muulla tavoin ne merkitykselliset lainsäädäntöehdotukset, jotka se ottaa arvioitavakseen. Myös resursoinnin kannalta on tärkeää, että neuvosto voi itse vaikuttaa työmääräänsä ja valita arvioitavat hallituksen esitykset. Kansliapäällikkökokous voi esimerkiksi hallitusohjelmasta, sen toimintasuunnitelmasta tai julkisen talouden suunnitelmasta tuoda esille niitä säädöshankkeita, joita kansliapäällikkökokous pitää hallitusohjelman toimeenpanon kannalta keskeisinä hankkeina. Neuvoston käsittelyyn voidaan saattaa myös muita esimerkiksi taloudellisesti tai poikkihallinnollisesti merkittäviä hankkeita. Arviointineuvosto voi myös hallituksen lainsäädäntösuunnitelmasta tai muulla tavoin ottaa arvioitavakseen hallituksen esityksiä. Hallituksen lainsäädäntösuunnitelmalla tarkoitetaan suunnitelmaa, johon kootaan kaikkien ministeriöiden valmistelussa olevat hallituksen esitykset. Suunnitelma voi kattaa puolivuosittaisen hallituksen neuvottelussa hyväksytyn luettelon, jossa todetaan eduskunnalle kyseisellä istuntokaudella annettavat hallituksen esitykset. Neuvosto ilmoittaa ministeriölle hyvissä ajoin, jos se ottaa hallituksen esityksen vaikutustenarvioinnin arvioitavakseen. Ministeriö toimittaa arviointineuvostolle sen tarvitseman hallituksen esitysluonnoksen ja muut sen tarvitsemat tiedot ja asiakirjat. Kyse saattaa olla esimerkiksi vaikutustenarviointia varten tehdyistä tutkimuksista, asiantuntijaselvityksistä tai laskelmista taikka oikeusministeriön laatimasta vaikutusten tunnistamisen tarkistuslistasta. Menettely edellyttää vuorovaikutusta sihteeristön ja ministeriön välillä prosessin eri vaiheissa. Ministeriö on velvollinen ilmoittamaan arviointineuvostolle käsiteltäväksi tulevan lainsäädäntöhankkeen alustavan aikataulun ja mahdolliset muutokset.

4 Valittu hallituksen esitys toimitetaan arviointineuvostolle mahdollisimman valmiina esitysluonnoksena. Se voidaan toimittaa esimerkiksi kuulemisvaiheessa tai samanaikaisesti laintarkastukseen tai käännettäväksi toimittamisen kanssa. Kyse on siitä, milloin vaikutustenarviointi katsotaan olevan riittävän valmis toimitettavaksi arviointineuvostolle. Käsittelyn arvioidaan vievän keskimäärin noin neljä viikkoa. 6 Asioiden käsittely ja lausunnot Neuvosto voi työssään kuulla virkamiehiä ja muita asiantuntijoita. Esimerkiksi, jos vaikutustenarviointia on tehty asiantuntijaselvityksenä, voidaan kuulla selvityksen tehneitä asiantuntijoita. Päätökseksi tulee se mielipide, jota enemmistö on kannattanut. Äänten mennessä tasan ratkaisee puheenjohtajan ääni. Jäsen voi jättää lausuntoon eriävän mielipiteen. Arviointineuvoston lausunnot allekirjoittaa puheenjohtaja tai hänen estyneenä ollessaan varapuheenjohtaja ja varmentaa sihteeri. Neuvosto antaa ministeriölle lausuntonsa, joka tulee julkiseksi, kun hallituksen esitys on annettu eduskunnalle. Lausunto voi olla joko myönteinen tai kielteinen. Kielteisessä lausunnossa arviointineuvosto esittää näkemyksensä mahdollisista puutteista ja antaa niihin kehittämisehdotuksia. Myös myönteiseen lausuntoon voi sisältyä kehittämisehdotuksia. Neuvoston lausunto vaikutusten arvioinnista ei kuitenkaan sido ministeriöitä. Hallituksen esityksessä on kuitenkin kerrottava, jos arviointineuvosto on antanut vaikutusarvioinnista lausunnon ja perusteltava, jos arviointineuvoston suosittamia muutoksia ei ole tehty. Jaettaessa hallituksen esitys valtioneuvoston yleisistuntoon on merkintä vaikutustenarvioinnista tehtävä myös ns. listakanteen. Arviointineuvoston lausunnon on oltava julkinen, jotta sille asetetut tavoitteet voivat toteutua tehokkaasti. Julkisuuslain 4 :n mukaan viranomaisena pidetään esimerkiksi asetuksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia ja komiteoita sekä muita niihin verrattavia toimielimiä. Arviointineuvosto tulisi siten julkisuuslain soveltamisen piiriin. Julkisuuslain 6 :n mukaan viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta muuta säädetä. Esimerkiksi lausunto tulee julkiseksi, kun se on allekirjoitettu. Lausuttavaksi annettu hallituksen esitysluonnos ei kuitenkaan ministeriössä ole lausunnon ministeriölle antamisen ajankohtana vielä valmis asiakirja. Varsinainen hallituksen esitys on valmis, kun se on valtioneuvoston yleisistunnossa hyväksytty lähetettäväksi eduskunnalle. Käytännössä lausunnon antamisen jälkeen voi vielä tapahtua hallituksen esityksen jatkovalmistelua. Jotta jatkovalmistelu voi tapahtua rauhassa, ehdotetaan, että arviointineuvoston lausunto tulee julkiseksi vasta, kun hallituksen esitys on annettu eduskunnalle tai kun on selvää, ettei hallitus anna sitä eduskunnalle. 7 Työjärjestys Neuvosto voi tarvittaessa vahvistaa itselleen työjärjestyksen työn järjestämisestä ja asioiden käsittelystä. 8 Palkkiot Neuvoston toiminnasta aiheutuvien palkkioiden suuruuden vahvistaa valtioneuvoston kanslia.

5 Valmistelu Asetus on valmisteltu valtioneuvoston kansliassa yhteistyössä oikeusministeriön kanssa. Asetusluonnoksesta on pyydetty lausunnot kaikilta ministeriöiltä ja oikeuskanslerinvirastolta sekä keskeisiltä sidosryhmiltä Voimaantulo Asetus tulisi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.