HE 114/2013 vp eduskunnalle laeiksi aluehallintovirastoista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) Eduskunnan sivistysvaliokunnalle siv@eduskunta.fi Asia: HE 114/2013 vp eduskunnalle laeiksi aluehallintovirastoista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Kasvatus-, opetus- ja kulttuuritoimelle oma vastuualue Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa hoidettavina olleiden kirjasto-, liikuntaja nuorisotoimen tehtävien sekä oppilaitosrakentamiseen liittyvien tehtävien siirtäminen aluehallintovirastoihin on erittäin kannatettavaa. OAJ on tukenut myös aiempia esityksiä tämän asian puolesta ja on iloinen, että asia on nyt toteutumassa. OAJ yhtyy täysin esityksessä todettuun näkemykseen, että siirrettävät tehtävät muodostavat aluehallintovirastoissa jo nykyisin hoidettavien opetustoimen oikeusturva-, laillisuusvalvonta- ja koulutustehtävien sekä lasten päivähoitoa koskevien tehtävien kanssa valtion aluehallinnon opetus- ja kulttuuritoimen tehtävien osalta yhtenäisen ja selkeän toiminnallisen kokonaisuuden. On erittäin tärkeää, että tämä kokonaisuus muodostaa oman vastuualueen. Ilman omaa vastuualuetta ei esityksen tavoite opetus- ja kulttuuritoimen tehtävien kokonaispainoarvon lisääntymisestä aluehallinnossa ja vaikuttavuus asiakkaisiin nähden voi toteutua. Vastuualue mahdollistaa myös tavoitteen opetus- ja kulttuuritoimen tehtävien nykyistä tarkoituksenmukaisemmasta ja tehokkaammasta organisoinnista sekä turvaa opetus- ja kulttuuritoimen asiantuntijuuden säilymisen ja ylläpitämisen valtion aluehallinnossa. Erittäin tärkeänä OAJ pitää sitä, että varhaiskasvatus on osa uutta vastuualuetta. Varhaiskasvatus on kuulunut opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnon alle lähtien ja on siten luonnollinen osa uuden vastuualueen kokonaisuutta. Tämä kaikki edellyttää myös riittäviä resursseja. OAJ korostaa, että aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimintamenomäärärahat on mitoitettava siten, että tehtävät ja määrärahat vastaavat toisiaan. Taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon myös muutokset, jotka ovat tapahtuneet henkilöstöresursseissa Henkilötyövuosia on arvioitava siirtyvien mutta myös varhaiskasvatuksen ja opetus- ja kulttuuritoimen henkilötyövuosien osalta kokonaisuutena. Aveista vuoden 2010 alussa ELY- keskuksiin siirtyneitä henkilöitä ja siirtyneiden henkilöiden määrää on verrattava nyt ELY-keskuksista Aveihin takaisin siirtyviin henkilöihin ja siirtyvien määrään. Samoin on tehtävä varhaiskasvatuksen

2 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (5) henkilöstön osalta ja myös aluehallintovirastojen sisällä tapahtuneet henkilöstön siirrot muihin kuin kasvatus-, opetus- ja kulttuuritoimen tehtäviin on otettava henkilöstöresurssin tarvetta arvioitaessa huomioon. Mahdollisesti tapahtuneita muutoksia on arvioitava puolueettomasti. Tosiasia on, että esimerkiksi pelkästään opetustoimen tehtäviin suunnatut asiantuntijahenkilöstöresurssit ovat ajanjaksolla kaventuneet selvästi aluehallinnossa. Esimerkkinä mainittakoon suuntaa-antavat luvut Pohjois-Suomen ja Itä-Suomen aluehallintovirastosta ja ELY- keskuksesta, jotka kuvaavat tilannetta muidenkin osalta. Pohjois-Suomessa opetustoimen asiantuntija henkilötyövuosia oli 6 siirtymähetkellä ja niistä jäljellä on enää noin 3,7 henkilötyövuotta. Itä-Suomessa 18 henkilötyövuodesta on jäljellä enää noin 7,5. Aluehallintovirastolle oma-aloitteinen puuttumisoikeus OAJ pitää välttämättömänä, että uuden vastuualueen toimivalta perusoikeuksien valvojana mahdollistetaan riittävällä toimivallalla sekä sanktioiden käyttömahdollisuudella. Aluehallintovirastojen seurantavelvoite ja kanteluiden perusteella tapahtuva valvonta on muutettava opetustoimen osalta aluehallintoviraston oikeudeksi ottaa oma-aloitteisesti käsiteltäväkseen asia, jos heillä on syytä epäillä, ettei koulutuksen järjestäminen tai antaminen joltain osin toteudu lainsäädännön mukaisesti. Aluehallintovirastolla on oltava sanktiokeinoina käytettävissään sakon uhka, teettämisuhka sekä keskeyttämisuhka. OAJ ei hyväksy sitä, ettei Suomessa sivistyksellisten perusoikeuksien rikkomiseen voida puuttua yhtä voimallisesti kuin vaikka lastensuojeluun tai vanhusten perusoikeuksien toteutumatta jäämiseen. Aluehallintoviraston toimivaltaan opetusalalla on kiinnitetty huomiota lukuisia kertoja muun muassa kantelutyöryhmissä (mm. SM julkaisuja 40/2007 sekä Aluehallintovirastojen kanteluprosessin kehittämishanke Loppuraportti ). Aluehallintovirastojen kanteluprosessin kehittämishankeen loppuraportissa ( ) on erittäin perusteellisesti analysoitu sekä opetusalan valvonnan haasteita että esitetty luonnoksia säädösmuutoksiksi, joita tarvitaan. Raportti korostaa, että päivähoidon siirtyessä sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle, tulee lasten päivähoidosta annetussa laissa (tai uudessa varhaiskasvatuslaissa ) säätää aluehallintoviraston valvontatehtävästä, ohjaustehtävästä, hallintopakosta ja hallinnollisesta ohjauksesta. Tarpeen on myös säätää lasten päivähoidosta annettuun lakiin sosiaalihuoltolain 55 :ssä säädetyn kaltainen säännös aluehallintoviraston oikeudesta tehdä tarkastuksia. Mikäli näitä säännöksiä ei tehtäisi, merkitsisi se raportin mukaan kestämätöntä heikennystä lasten oikeuksien toteutumisen valvonnassa. Ja edelleen raportin mukaan Jotta valtionvalvonta opetustoimessa toteutuisi tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti, tulisi aluehallintovirastolla olla mahdollisuus reagoida oma-aloitteisesti ja ennakollisesti koulutuksen järjestämisessä ilmeneviin

3 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (5) lainvastaisuuksiin. Lisäksi aluehallintovirastolla tulisi olla käytössään tehokkaat hallintopakkokeinot sellaisten tilanteiden varalta, joissa hallinnollinen ohjaus ei ole riittävää ja tehokasta lainvastaisuuden poistamiseksi. OAJ pitää tätä välttämättömänä. Raportti sisälsi luonnostelmat perusopetuslakiin, lukiolakiin ja ammatillisesta koulutuksesta annettuun lakiin lisättävistä pykälistä, jotta valvonnassa olevat puutteet korjaantuisivat. Lisäksi esitettiin pohdittavaksi tulisivatko samansisältöiset säännökset lisätä ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annettuun lakiin, vapaasta sivistystyöstä annettuun lakiin sekä taiteen perusopetuksesta annettuun lakiin. Tavoitteena esityksellä oli yhtenäistää aluehallintovirastolla olevaa valvontaroolia opetustoimen osalta sosiaali- ja terveydenhuollon sekä ympäristöterveydenhuollon lainsäädännön mukaiseksi monien perusteltujen syiden johdosta. Myös opetusministeri on kirjallisiin kysymyksiin vastatessaan todennut useaan kertaan, että aluehallintoviranomaisten valvontamahdollisuuksien lisäämistä lainsäädäntöä täsmentämällä voidaan jatkossa selvittää tarkemmin (esim. kirjalliset kysymykset 569/2009 vp, 947/2009 vp ja 474/2010 vp). Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus (192/2009) kritisoi valtiovallan heikkoa ja vailla velvoittavuutta olevaa opetustoimen informaatio-ohjausta ja tukee näkemystä siitä, että informaatio-ohjauksesta on syytä siirtyä ainakin osittain takaisin normiohjauksen ja myös valvonnan lisäämisen suuntaan. Myös Perusopetuksen aika, Selvitys koulujen toimintaympäristöä kuvaavista indikaattoreista (OKM:n selvitys 2012:13) esittää, että aluehallintovirastoilla tulee olla oikeus ottaa perusopetusta koskeva asia käsittelyyn ilman kantelua. Oikeuskansleri on ottanut asiaan kantaa oppilashuoltoa koskevassa päätöksessään (Dnro OKV/6/50/2011) toteamalla mm. seuraavaa: oppilashuollon osa-alueiden toteutumista voidaan valvoa vain kanteluiden perusteella reaktiivisesti ja kantelun tarkoittamaan tapaukseen rajoittuen. Valvonnalla pyritään palvelujen yhdenvertaiseen saamiseen. Pelkästään kanteluihin perustuvalla, jo tapahtuneisiin yksittäisiin tilanteisiin perustuvalla valvonnalla ei tätä tavoitetta saavuteta. Johtopäätöksenä hän toteaa, että oppilashuollon säännösten asettamat velvollisuudet käytännössä vesittyvät, ellei ole toimivaa valvontajärjestelmää. Valvonta puolestaan edellyttää jonkinlaisia tehosteita tuekseen. Uuteen hallituksen esitykseen oppilas- ja opiskeluhuoltolaista sisältyy säännösesitys, joka mahdollistaisi aluehallintovirastolle oma-aloitteisen toimivallan puuttua opetussuunnitelman mukaiseen oppilashuoltoon. Tämä ei riitä, vaan toimivallan on koskettava koko lainsäädännön toteutumista. Määräys tehdä tilapäisesti toisen aluehallintoviraston tehtäviä OAJ esittää, että virkamiehelle annettava määräys tehdä tilapäisesti toisen aluehallintoviraston tehtäviä olisi mahdollista vain virkamiehen suostumuksella. Tämä on tarpeen, jotta voidaan suojata virkamiestä ja rajoittaa työnantajan direktiooikeutta. Valtion virkamieslain tavoitteena on turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturva-vaatimukset täyttäen, mutta

4 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (5) sen lisäksi myös turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan (2 ). Yleiset periaatteet valtion virkamieslaissa tukevat OAJ:n näkemyksen mukaan suostumuksen edellyttämistä esityksen mukaisessa tilanteessa, jossa virkamiehen toimintakenttä laajennetaan oman työssäkäyntialueen ulkopuolelle toisen aluehallintoviraston alueelle ja tehtäviin. Valtion virkamieslain mukaan sellainen virka, joka ei ole avoinna, voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella (5 1 mom.). Lain mukaan valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät. Tällöin virka voidaan siirtää ilman virkamiehen suostumusta, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle (5a 1-3 mom.). Säännösesitys on OAJ:n mukaan muutos vallitsevaan tilanteeseen ja laajentaa työnantajan direktiovaltaa tarpeettoman laajaksi toisen aluehallintoviraston tehtäviin ja virkamiehen oman työssäkäyntialueen ulkopuolelle. Tehtävät eivät ole oman viraston tehtäviä eikä niitä ennen esitettyä lakimuutosta ole ollut mahdollista määrätä virkamiehelle. Työn tuloksellisuuden ja laadun näkökulmasta virkamiehen suostumus on myös tärkeä tekijä. Lisäksi OAJ kiinnittää huomiota siihen, että esitetty uudistus ei saisi toimia keinona jättää virkoja täyttämättä tai purkaa näin aiheutettuja ruuhkia. Esityksessä ei myöskään tuoda riittävästi esille sitä, millä taholla on oikeus antaa ylityömääräyksiä eikä sitä, että työkuorman lisääminen edellyttää myös palkkauksen tarkistamista siksi ajaksi, kun lisätöitä tehdään. Kun vastaanottava aluehallintovirasto määrää tehtäviä, pitäisi ottaa huomioon paitsi, että tehtävät ovat vastaavan kaltaisia kuin virkamiehellä jo olevat tehtävät myös se, että ne ovat sovellettavassa palkkausjärjestelmässä vastaavan vaativuustason tehtäviä kuin virkamiehellä oleva vaatimustaso. Perusteluihin on kirjattava työnantajan työturvallisuuslain mukaiset vastuut työn suunnittelussa sekä työn kuormittavuuden selvittämisessä ja tunnistamisessa (mm. TTL 10 ). Lisäksi on todettava, että tehtävämäärän on tosiasiallisesti oltava sellainen, että virkamies pystyy sen työaikansa puitteissa hoitamaan, ellei hänen kanssaan ole sovittu ylitöistä. Esitys lähtee siitä, että aluehallintovirastojen tulisi hoitaa nimettyä virkamiestä koskevat työnjohto- ja valvontatehtävät koordinoidusti yhteistyössä. Aina tämä ei kuitenkaan onnistu. Esitystä pitäisi täydentää niin, että tilanteessa, jossa töiden priorisoinnissa tai muussa ilmenee ongelmia, niiden ratkaisusta viimekädessä päätäntävalta olisi yksin virkamiehen yhdellä lähiesimiehellä, joka olisi käytettäväksi asettamispäätöksessä nimitetty koordinoivaksi esimieheksi. Käytettäväksi asettamispäätöksen osalta ei esityksessä kerrota onko päätös muutoksenhakukelpoinen. Esitystä on täydennettävä myös tältä osin.

5 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (5) Matkakustannusten osalta noudatetaan esityksen mukaan matkustussääntöä. Esityksessä on todettava, että matkakustannukset korvataan virkamiehelle hänen tosiasialliselta virkapaikaltaan tai kotoaan. Asiaa ei tule jättää epäselväksi. Missään nimessä henkilöstöresurssien joustavamman käytön johdosta matkustamisesta ei osaksikaan saa tulla virkamiehelle kuluja, joita ei korvata. Lopuksi OAJ toteaa, että 6 a pykälään on vähintään lisättävä selkeyden ja virkamiehen oikeusturvan vuoksi velvoite kuulla virkamiestä ennen kuin tehtäviä hänelle määrätään ja hänen näkemyksensä on otettava huomioon töiden järjestelyssä. Alla on muutosesitys tummennetulla. 6 a Määräys tehdä tilapäisesti toisen aluehallintoviraston tehtäviä. Aluehallintoviraston virkamies voidaan toisen aluehallintoviraston pyynnöstä asettaa tilapäisesti ja virkamiehen virkapaikkaa muuttamatta toisen aluehallintoviraston käytettäväksi. Päätöksen asiasta tekee nimittävä viranomainen. Ennen päätöksen tekemistä on kuultava virkamiestä ja hänen näkemyksensä on otettava huomioon päätöstä tehtäessä. Jos aluehallintovirastot eivät pääse asiassa yhteisymmärrykseen, voi päätöksen tehdä myös toiminnallisesta ohjauksesta vastaava ministeriö. Päätöksessä on mainittava missä laajuudessa virkamies on toisen aluehallintoviraston käytettävissä. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Nina Lahtinen kehittämispäällikkö