LUONNOS ARVIOMUISTIOKSI TASA-ARVOVALTUUTETUN JA YHDENVERTAISUUSVALTUUTETUN TOIMISTOJEN YHDISTÄMISESTÄ

Transkriptio

1 LUONNOS ARVIOMUISTIOKSI TASA-ARVOVALTUUTETUN JA YHDENVERTAISUUSVALTUUTETUN TOIMISTOJEN YHDISTÄMISESTÄ LAUSUNTOYHTEENVETO I Johdanto Oikeusministeriö on pyytänyt eri tahoilta lausuntoa luonnoksesta arviomuistioksi tasaarvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistojen yhdistämisestä. Muistiossa esitettiin, että valtuutettujen tehtävät yhdistettäisiin ja että yhdistämisen jälkeen toimistossa olisi yksi valtuutettu, joka vastaisi yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoasioista. Lausunnot pyydettiin toimittamaan oikeusministeriöön mennessä. Lausuntoja toimitettiin yhteensä 31 kappaletta. Lausunnoissa nousi voimakkaasti esille huoli toisaalta tasa-arvotyön ja toisaalta yhdenvertaisuustyön jatkumisesta ja resursseista, mikäli valtuutettujen tehtävät yhdistettäisiin. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota erityisesti tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivallan eroavuuksiin muun muassa työelämän syrjinnän osalta. Monissa lausunnoissa todettiin, että arviointimuiston luonnoksessa mainitut valtuutettujen yhdistämisen synergiaedut voitaisiin saavuttaa valtuutettujen tiiviimmällä yhteistyöllä. Yhdistämisellä katsottiin kuitenkin voivan olla myös positiivisia vaikutuksia muun muassa edistämistoiminnassa, viestinnässä sekä moniperustaiseen syrjintään puuttumisessa. Lausunnon antoivat: Eduskunnan oikeusasiamies Valtioneuvoston oikeuskansleri Tasa-arvovaltuutettu Yhdenvertaisuusvaltuutettu Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta Lapsiasiavaltuutettu Opetushallitus Saamelaiskäräjät Sosiaali- ja terveysministeriö - Tasa-arvoasiain neuvottelukunta Sosiaali- ja terveysministeriö - Tasa-arvoyksikkö Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL Valtakunnallinen vammaisneuvosto VANE Etnisten suhteiden neuvottelukunta ETNO Eduskunnan naisverkosto Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry Eurooppanaiset ry Ihmisoikeusliitto ry Invalidiliitto ry Lastensuojelun Keskusliitto (LSKL) 1

2 Miesjärjestöjen keskusliitto ry Naisasialiitto Unioni ry Naisjärjestöjen Keskusliitto ry Naisjärjestöt Yhteistyössä NYTKIS ry Palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK Seta ry Sukupuolentutkimuksen seura ry Suomen Kuntaliitto ry Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry Suomen UNICEF ry Svenska Finlands folkting Trasek ry II Yhteenveto lausunnoista 1. Miten mahdollinen yhdistäminen vaikuttaisi toiminnan sisältöön sekä yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan että syrjintäkiellon valvonnan osalta? a. Yleistä Tasa-arvovaltuutettu toteaa lausunnossaan katsoneensa yhdessä yhdenvertaisuusvaltuutetun kanssa ettei ole kategorisesti valtuutettujen yhdistämistä vastaan vaan voi hyväksyä mahdollisen yhdistymisen tietyin ehdoin: tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki tulee säilyttää toisistaan erillään, valtuutettujen toimivaltaan ei tule puuttua, nykyään käytettävissä olevia resursseja ei saa vähentää ja toimistojen henkilöstön asema tulee turvata. Yhdenvertaisuusvaltuutettu näkee valtuutettujen yhdistämisessä mahdollisuuksia mutta myös riskejä. Yhdenvertaisuusvaltuutettu pitää yhdistymisen välttämättöminä edellytyksinä seuraavia seikkoja: Laki naisten ja miesten tasa-arvosta ja yhdenvertaisuuslaki säilytetään erillisinä. Lakeihin sisältyviä toimivaltuuksia ja oikeussuojan tasoa ei heikennetä. Organisaatiomuutoksesta aiheutuvat muutokset toteutetaan ensisijaisesti valtuutettua koskevaan lakiin. Yhdistyminen ei saa miltään osin heikentää suojaa syrjintää vastaan tai yhdenvertaisuuden tai tasa-arvon edistämistä vaan pikemminkin vahvistaa yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon tavoitteita ja keinoja. Molempien nykyisten toimistojen henkilöstön asema turvataan ja kokonaishenkilötyövuodet säilyvät nykyisellään. Molempien nykyisten toimistojen resurssit säilyvät kehyksissä hyväksytyllä tasolla. Yhdenvertaisuusvaltuutettu muistuttaa, että tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteutuminen edellyttää jatkossakin Suomessa vahvoja, riippumattomia ihmisoikeusviranomaisia. 2

3 Lausunnoissaan tasa-arvovaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu toteavat virastojensa hallinnollisen työn määrän lisääntyneen virastojen itsenäisyyden vahvistumisen myötä, kun tasaarvovaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu siirrettiin oikeusministeriön hallinnonalalle vuonna Siirron myötä toimistojen hoidettaviksi tulivat työnantajille ja virastoille kuuluvat velvoitteet. Tasa-arvovaltuutettu pitää erittäin tärkeänä organisaatiorakenteiden selkeyttä. Tasa-arvovaltuutetun mukaan syrjintälainsäädäntöä koskevan kokonaisvaltaisemman asiantuntemuksen ylläpito helpottuisi, jos eri syrjintäperusteita valvottaisiin samassa virastossa. Tasa-arvolainsäädännön ja yhdenvertaisuuslainsäädännön soveltamisratkaisut saattavat heijastua koko syrjinnän vastaisen lainsäädännön kehitykseen ja sisältöön. Yhdenvertaisuusvaltuutetun mukaan yhdistyminen ei sinänsä vaikuttaisi syrjintään puuttumiseen, joka vaatii valtaosan valtuutettujen resursseista. Huolimatta siitä, että tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain säädökset ja käsitteet poikkeavat osin toisistaan, on yksittäistapausten arvioinnissa paljon yhtäläisyyksiä. Elämänaluekohtaisen kokonaiskuvan muodostuminen helpottuisi esimerkiksi koulutuksen osalta. Syrjintälainsäädäntöä ja sen tulkintaa koskevan asiantuntemuksen ylläpito helpottuisi yhteisessä toimistossa. Henkilöresursseja pystyttäisiin suuntaamaan enemmän sisällölliseen syrjinnän vastaiseen työhön ja tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseen, jos hallinnon tehtäviä yhdistettäisiin. Lisäksi suurempi työyhteisö antaa henkilöstölle enemmän urakehitysmahdollisuuksia, lisää motivaatiota sekä vahvistaa sitoutumista. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan valtuutettujen mahdollista yhdistämistä suunniteltaessa ja toteutettaessa lähtökohtana tulee olla valtuutettujen lakisääteisten tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaaminen. Kummankin nykytilanteessa itsenäisen valtuutetun aikaisempi toiminta ja henkilöstön asema tulee ottaa tasapuolisesti huomioon ja henkilöstöä asianmukaisesti kuultava. Suunnittelussa tulee myös objektiivisesti arvioida sitä, millaisia vaikutuksia valtuutettujen osin erilaisilla toimivaltuuksilla on yhdistämisen osalta. Tässä arvioinnissa huomiota olisi kiinnitettävä muodollisten seikkojen lisäksi myös toimistojen mahdollisesti erilaisiin käytännön menettelytapoihin ja toimintoihin. Mikäli valtuutettujen tehtävät ja virat yhdistetään, näin syntyvälle uudelle valtuutetulle ja hänen virastolleen tulee hyvin laaja ja monimuotoinen valvonta- ja edistämistehtävä, joka vaatii sekä valtuutetulta että henkilöstöltä monipuolista erityisosaamista. Tämä on otettava huomioon muodostuvan viraston henkilö- ja muita resursseja ja henkilöstörakennetta pohdittaessa. Tältä osin on myönteistä, että arviomuistiossa on nimenomaisesti todettu, että yhdistämisen lähtökohtana ei olisi säästöjen aikaansaaminen, vaan toiminnan kehittäminen. Oikeusasiamies pitää mahdollisen yhdistymisen lähtökohtana myös sitä, että tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki säilytetään erillisinä. Valtioneuvoston oikeuskansleri toteaa, että valtuutettujen yhdistämisen vaikutuksia yhdenvertaisuuden edistämistoimintaan ja syrjintäkiellon valvontaan on arviomuistion pohjalta vaikea arvioida, sillä muistiossa ei tuoda esiin, millaisia kehittämistarpeita ja mahdollisia ongelmia kahden eri valtuutetun toimintaan on viime vuosina mahdollisesti havaittu liittyneen. Muistiossa on todettu, että valtuutettujen mahdollinen yhdistäminen antaisi mahdollisuuden kehittää sisällöllistä toimintaa aiempaa kokonaisvaltaisemmin, mutta siinä ei juuri konkretisoida, millä tavoin tämä on suunniteltu tapahtuvaksi. Mikäli uudella, yhdistetyllä valtuutetulla on vähintään samat toimivaltuudet ja tehtävät kuin nykyisillä tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusvaltuutetuilla, ei oikeuskanslerin mukaan valtuutettujen yhdistämiselle liene kuitenkaan kategorista estettä. 3

4 Sosiaali- ja terveysministeriön (STM) tasa-arvoyksikkö, THL, Saamelaiskäräjät, Naisjärjestöjen Keskusliitto, Naisasialiitto Unioni, Seta sekä palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK huomauttavat, että yhdenvertaisuuslain uudistuksen yhteydessä yhdenvertaisuus- ja tasaarvovaltuutettujen toimet jätettiin erillisiksi. STM:n tasa-arvoyksikkö ja THL mainitsevat myös vuonna 2015 valmistuneen oikeusministeriön selvityksen perus- ja ihmisoikeustoimijoista, jossa valtuutettujen yhdistämisen tarvetta ei todettu. STM:n tasa-arvoyksikön mukaan kyseessä ei ole pelkästään hallinnollinen ja organisatorinen muutos, sillä yhdistämisellä voi olla merkittävä vaikutus yhdenvertaisuus- ja tasa-arvokysymysten keskinäiseen painoarvoon valvontaviranomaisen toiminnassa. Samoin Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) katsoo, että erot valtuutettujen tehtävissä ja toimivallassa saattavat vaikuttaa niitä mahdollisesti yhdistettäessä myös tehtävien sisältöön. THL pitää hyvänä tavoitetta tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusvaltuutettujen toiminnan ja yhteistyön kehittämisestä. Yhteistyön kehittämiseksi valtuutettujen yhdistäminen ei kuitenkaan ole THL:n mielestä kannatettava vaihtoehto. THL ei pidä realistisena, että käytännössä pystyttäisiin varmistamaan, etteivät tehtävien yhdistämisessä tehtävät muutokset tosiasiallisesti heikentäisi valtuutettujen resursseja sekä suojan, valvonnan tai edistämisen tasoa eri syrjintäperusteilla. Myös NYTKIS ry muistuttaa, että tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämisessä tehdään jo nyt yhteistyötä valtuutettujen välillä, eikä valtuutettujen yhdistäminen ole edellytys yhteistyölle. Allianssi huomauttaa, että monet synergiaedut voidaan saavuttaa myös tiiviillä yhteistyöllä, siten että valtuutettuja ei tarvitsisi yhdistää. Naisjärjestöjen Keskusliitto ymmärtää esitetyn huolen hallinnollisten tehtävien aiheuttamasta taakasta, mutta katsoo, että ratkaisu resurssipulaan ole resurssien vähentäminen vaan päinvastoin niiden kasvattaminen. Ehdotetussa muutoksessa ei ole kyse hallinnollisesta asiasta vaan näkyvän tasa-arvoinstituution olemassa olosta. Trasek ry näkee, että hallinnollisia järjestelyjä tärkeämpää on lainsäädännön sisältö, toimeenpano ja työn riittävä resursointi. Naisasialiitto Unionin mukaan molempien virkojen toimialue on juridisesti laaja. Ottaen huomioon, että molempien osa-alueiden lainsäädäntöä ja sen valvontaa tulisi edelleen kehittää, olisi molemmilla osa-alueilla ennemminkin varaa laajentaa valvonnan ja erikoistumisen alueita, kuin supistaa niitä yhdistämällä kaksi keskenään erillistä laajaa juridista toimialuetta yhdeksi. Lastensuojelun Keskusliitto (LSKL) pitää erittäin tärkeänä, että yhdenvertaisuuslaki ja tasa-arvolaki säilyvät erillisinä, mutta katsoo, että erillinen lainsäädäntö kuitenkin tuo haastetta toiminnan yhdistämiselle. Valtuutettujen tehtävät eivät saa vaarantua mahdollisen yhdistämisen myötä. b. Toimivallan erot työelämän valvonnan osalta Lausunnoissa tuotiin vahvasti esiin se, että valtuutettujen toimivalta eroaa työelämän syrjinnän valvonnan osalta. Lausunnoissa muistutettiin, että syrjinnän valvominen työelämässä on merkittävä osa tasa-arvovaltuutetun työtä, kun taas yhdenvertaisuusvaltuutetulle ei kuulu yksittäisten syrjintätapausten valvonta työelämässä. Eduskunnan oikeusasiamies pitää valtuutettujen toimivallan eroa työelämän valvonnan osalta olennaisena seikkana, jonka merkitys ja vaikutukset olisi huolella arvioitava jo etukäteen 4

5 valtuutettujen yhdistämistä suunniteltaessa. Työelämän valvonta on tasa-arvolain voimaantulosta saakka ollut tasa-arvovaltuutetun tehtäväkentässä keskeinen ja runsaasti voimavaroja vievä alue, ja se vaatisi myös uuden yhdistetyn valtuutetun toiminnassa huomattavaa työmäärää. Työelämän painoarvo tasa-arvolain soveltamisessa ei tulevaisuudessa tule vähenemään. Tasa-arvovaltuutettu toteaa, että yhdistetty valtuutettu tulisi jatkossa valvomaan tasa-arvolaissa säädettyjen syrjintäkieltojen noudattamista myös työelämässä. Sukupuolten tasa-arvoa koskevien asioiden määrällinen osuus uuden valtuutetun työstä tulisi olemaan merkittävä. Työelämän tasaarvosuunnittelua koskeva sääntely on sekä suunnitelmien sisällön että suunnittelussa noudatettavan prosessin osalta yksityiskohtaisempaa kuin yhdenvertaisuussuunnittelun sääntely. Yhdenvertaisuusvaltuutetulla ei ole tasa-arvovaltuutetun tavoin työelämän suunnitteluvelvoitteen valvontatehtävää, joka kuuluu aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueille. Tasa-arvovaltuutettu kuitenkin muistuttaa, että työelämässä toteutettavaan suunnittelun edistämiseen liittyvät valtuutettujen tehtävät ovat kuitenkin merkittävältä osin yhdensuuntaisia. Tasa-arvovaltuutetun ensisijainen tehtävä tasa-arvosuunnittelunkin osalta on ohjeiden ja neuvojen antaminen ja yhdenvertaisuusvaltuutettu puolestaan voi avustaa työnantajia yhdenvertaisuustoimien suunnittelussa. Yhdenvertaisuusvaltuutettu toteaa, että valtuutettujen toimivalta ja toiminta eroaa merkittävimmin työelämän osalta. On ilmeistä, että tasa-arvovaltuutetun pitkäaikainen kokemus työelämän syrjinnästä tukisi yhdenvertaisuusvaltuutetun syrjinnän vastaista työtä rajallisesta työelämämandaatista huolimatta. Etnisten suhteiden neuvottelukunta (ETNO) kokee tärkeäksi valtuutettujen toimistojen yhdistämisessä valvontaviranomaisten roolin selkeyttämisen työsyrjintäasioissa. Uuden valtuutetun valtuuksista työsyrjinnänvastaisessa toiminnassa on syytä keskustella ja tarvittaessa vahvistaa niitä yhdistämisprosessin yhteydessä. THL:n mukaan toisistaan poikkeavat toimivallat ja tehtävät ovat keskeisin peruste sille, miksi yhdistäminen vaarantaisi monipuolisen toiminnan eri syrjintäperusteiden suhteen. Käytännössä sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta syrjintä on yleisintä nimenomaan työelämässä, ja tasaarvovaltuutetulle tulevista asioista suurin osa koskee työelämää. Mahdollinen yhdistäminen voisi vähentää työelämän tasa-arvokysymysten painoarvoa sekä mahdollisuuksia puuttua sukupuolten tasa-arvon ongelmiin työelämässä. Seta katsoo, että tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimien yhdistäminen olisi perusteltua vasta sitten, kun yhdenvertaisuuslain valvonta ja yhdenvertaisuusvaltuutetun mandaatti työelämän syrjinnän osalta muutetaan yhtä vahvoiksi kuin mitä se tasa-arvon osalta on. Myös Trasek muistuttaa, että erot tasa-arvolainsäädännön ja yhdenvertaisuuslain välillä muun muassa työelämään liittyvien valtuuksien ja syrjintäsuojan suhteen eivät poistu pelkästään valtuutettujen tehtävien yhdistämisellä, vaikka sillä ehkä saavutettaisiinkin joitakin synergiaetuja. Mikäli valtuutettujen tehtävät yhdistetään, Trasek katsoo, että on loogista myös kehittää yhdenvertaisuuslain syrjintäsuojaa samalle tasolle tasa-arvolain kanssa. Samoin Ihmisoikeusliiton mukaan ennen valtuutettujen yhdistämistä on mielekästä pohtia, tulisiko yhdenvertaisuuslain valvonta ja yhdenvertaisuusvaltuutetun mandaatti nostaa tasa-arvolain ja -valtuutetun tasolle. Sukupuolentutkimuksen seuran mukaan tasa-arvolain painopiste on työelämässä ja sukupuolten tasa-arvon aktiivisessa edistämisessä, kun taas yhdenvertaisuuslaki ja sen toimeenpanon 5

6 käytännöt painottuvat syrjintäkieltoon. Valtuutettujen käsittelemät kysymykset ja toiminta eroavat siten selvästi toisistaan. Suomen UNICEF toteaa, että valtuutetun toimivalta työelämässä tapahtuvan syrjinnän osalta riippuisi yhdistämisen jälkeen edelleen siitä, minkä lain piiriin kuuluvasta syrjintätilanteesta olisi kysymys, eikä tämä ole toiminnan kehittämisen kannalta johdonmukaista. Myös LSKL toteaa, että yhdistetyn valtuutetun mahdollisuus toimia syrjintäasiassa riippuisi työelämään liittyvissä asioissa siitä, kumman lain piiriin kuuluvasta tilanteesta olisi kysymys. Siksi tasa-arvolain mukaisten syrjintäkieltojen noudattamisen valvonta työelämässä tulee turvata tehokkaasti mahdollisesta yhdistymisestä huolimatta. Palkansaajakeskusjärjestöt SAK, Akava ja STTK (PSKJ) esittävät huolen, että työelämässä sukupuolten väliseen tasa-arvoon liittyvät teemat jäävät toiminnassa taka-alalle. PSKJ:n mukaan on olemassa vahvat mahdollisuudet sekaantumiselle nimenomaan kansalaisten, työnantajien ja työntekijöiden näkökulmasta, koska eroa toimivaltojen välillä ei olla poistamassa lainsäädännöstä. Ihmisoikeusliitto muistuttaa, että molemmilla valtuutetuilla on erityistehtäviä, jotka ovat selkeästi toisistaan erillisiä. Yksittäistapaukset työelämässä kuuluvat ainoastaan tasa-arvovaltuutetulle, ja yhdenvertaisuusvaltuutetulla on vastuullaan ulkomaalaisten maasta poistamisen valvonta ja toiminta kansallisena ihmiskaupparaportoijana. Nämä tärkeät toimet ovat vaarassa jäädä yhdistetyn valtuutetun laajalla kentällä entistäkin pienempään rooliin. Lisäksi mandaattien ero vaikeuttaisi synergiaetujen saavuttamista moniperusteisen syrjinnän vastaisessa työssä. Naisasialiitto Unionin mukaan työelämäkysymysten valvonnalle ja valvonnan resursoimiselle erillisenä toimialueenaan on edelleen tarvetta. Sekä Naisasialiitto Unioni että NYTKIS ry huomauttavat, että CEDAW-komitea on toistuvasti antanut Suomen valtiolle moitteita hitaudessa miesten ja naisten välisen palkkaeron umpeen kuromisessa sekä raskaussyrjintään puuttumisen heikoissa keinoissa. c. Tasa-arvotyön turvaaminen Yhdenvertaisuusvaltuutettu ja tasa-arvovaltuutettu muistuttavat, että valtuutettujen yhdistyessä lakisääteisiä tehtäviä toteutettaisiin erilaisessa institutionaalisessa rakenteessa kuin nykyään. Valtuutettujen mukaan esitys valtuutettujen yhdistämisestä on herättänyt epäilyn siitä, että yhdistetty valtuutettu saattaisi omaksua toisenlaisen roolin arvioidessaan erityisesti tasaarvotilanteen kehitystä yhteiskunnassa. Valtuutettujen mukaan huolta on korostanut se, että esitys valtuutettujen yhdistämisestä on annettu ajankohtana, jolloin muun muassa uusien lakien valmistelussa sukupuolten tasa-arvoon on suhtauduttu välinpitämättömästi ja eduskuntaan on tuotu lakiesityksiä, joiden voi perustellusti katsoa heikentävän naisten asemaa. Tasa-arvovaltuutettu huomauttaa, että valtuutettu päättäisi itsenäisenä viranomaisena viime kädessä toimintansa tarkemmasta sisällöstä, ja olisi oleellista, että sukupuolten tasa-arvo olisi keskeinen osa yhdistetyn valtuutetun toimintaa ja siihen suunnattaisiin riittävästi voimavaroja. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan mukaan muissa Pohjoismaissa yhdenvertaisuus- ja tasaarvoasioiden yhdistämisen saman viranomaisen tehtäväksi ei ole havaittu heikentäneen kumpaakaan työtä. Lautakunnan arvion mukaan näin tuskin kävisi Suomessakaan, etenkin kun otetaan huomioon sosiaali- ja terveysministeriön tasa-arvoyksikön käytettävissä olevat resurssit. Myös Opetushallitus toteaa, että muissa Pohjoismaissa tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen ja valvonta on saman viranomaisen tehtävänä, eikä sen ole havaittu heikentäneen sen paremmin tasa-arvon kuin yhdenvertaisuuden puolesta tehtävää työtä. Sen sijaan 6

7 NYTKIS ry:n mukaan Ruotsissa valtuutettujen yhdistäminen johti sukupuolten välisen työelämän tasa-arvon edistämisen vähäisempään painoarvoon. Valtuutettujen yhdistäminen saattaa vaarantaa tehokkaan sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisen sekä sukupuolisyrjinnän ehkäisemiseen käytettävissä olevat resurssit. STM:n tasa-arvoyksikön mukaan valtuutettujen itsenäisyyden ja riippumattomuuden säilyttäminen ei ole mahdollista tilanteessa, jossa ratkaisuvalta viraston asioissa olisi yhdellä valtuutetulla. Myös tasa-arvoasian neuvottelukunnan huolena on, että jatkossa olisi yksittäisen valtuutetun osaamisesta ja kiinnostuksesta kiinni, mitkä kysymykset nousisivat esiin valtuutetun työssä ja tasaarvokysymysten painoarvo saattaisi heikentyä. Tasa-arvoasiain neuvottelukunta ja eduskunnan naisverkosto korostavat, että sukupuolten tasaarvoa ja yhdenvertaisuutta koskevat lainsäädännöt ovat erilaisia. Tasa-arvoon ja sitä koskevaan lainsäädäntöön liittyvien erityiskysymysten näkyminen täytyy turvata myös jatkossa. Parhaiten tämä varmistetaan siten, että erillisvaltuutettuja on jatkossakin kaksi. Eduskunnan naisverkoston mielestä riski tasa-arvokysymysten painoarvon vähenemiselle kasvaa, jos yhdenvertaisuus- ja tasaarvovaltuutettujen toimet yhdistetään. Myös Sukupuolentutkimuksen seura muistuttaa, että sekä sukupuolten tasa-arvon että yhdenvertaisuuden kysymykset edellyttävät erityisosaamista. Koska ne ovat aiemmasta hyvin eriparisesta lainsäädännöstä ja tasa-arvopolitiikasta johtuen käytännön tasolla hyvin erityyppisiä kysymyksiä, muodostuisi uuden valtuutetun tehtäväkenttä niin laajaksi, että osa kysymyksistä uhkaisi jäädä paitsioon. Kansainvälisen tutkimuksen perusteella nimenomaan sukupuolten tasa-arvon edistäminen on vaarassa kärsiä. THL pitää myönteisenä, että uudistuksella ei ensisijaisesti tavoitella resurssivähennyksiä. On tärkeää, että tasa-arvovaltuutetun resurssit turvataan vähintään nykyisen tasoisina myös tulevina vuosina. Kuntaliiton mukaan mahdollinen resurssien vähentäminen voi vähentää sukupuolten tasa-arvon merkitystä yhdenvertaisuuden useiden syrjintäperusteiden sekä ihmiskaupan ja maasta poistamisen valvonnan rinnalla. Naisasialiitto Unioni katsoo, että yhdistyminen heikentäisi rakenteita, jotka mahdollistavat puuttumisen sukupuoleen liittyvän syrjintään. Valtuutetuilla on eri sidosryhmäkentät, toimialueet, valtuudet ja kelpoisuusvaatimukset. Tasa-arvolaki velvoittaa työnantajia, viranomaisia ja koulutuksen järjestäjiä, ja tasa-arvovaltuutettu valvoo lain noudattamista yhteiskunnan lähes kaikilla osa-alueilla. Naisasialiitto Unioni muistuttaa, että sukupuoli on lainsäädännössä kattavimmin ja yksityiskohtaisimmin säännelty syrjintäperuste, tasa-arvokysymyksillä on omat erityispiirteensä, ja niitä koskeva lainsäädäntö on paljon vanhempaa sekä osin tarkempaa kuin yhdenvertaisuuslainsäädäntö. Yhdistäminen vähentäisi väistämättä valtuutetun painoarvoa sukupuolten tasa-arvon näkökulmasta. Naisasialiitto Unioni vastustaa valtuutettujen yhdistämistä, sillä yhdistäminen poistaisi tasaarvovaltuutetun itsenäisyyden, heikentäisi sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä ja valvontaa sekä hämärtäisi valtuutetun toimivaltaa. Toivotut synergiahyödyt on mahdollista saavuttaa muilla keinoin. Naisjärjestöjen Keskusliitto katsoo, että naisten aseman ja sukupuolten tasa-arvon kannalta on tärkeää säilyttää tasa-arvovaltuutetun virka jatkossakin yhdenvertaisuusvaltuutetusta erillisenä. Naisjärjestöjen Keskusliiton mukaan yhdistäminen voi johtaa tilanteeseen, jossa 7

8 valtuutetun tehtävät painottuvat jatkossa muihin kuin tasa-arvokysymyksiin ja jossa osa tehtävistä siirtyy valtuutetun sijaiselle painoarvoltaan ja näkyvyydeltään vähäisempinä. Keskinäinen kilpailu resursseista ei ole kenenkään etu. Sukupuolentutkimuksen seuran mukaan yhdistämisen vaarana on, että sukupuolten tasa-arvon edistäminen aletaan nähdä osana yhdenvertaisuutta ja syrjinnänvastaisuutta pikemminkin kuin omana alueenaan, ja sukupuolten epätasa-arvoon liittyvä rakenteellinen ulottuvuus sekä ajatus sukupuolesta kaikkia muita eroja jäsentävänä erona uhkaavat kadota näkyvistä. Uuden yhdistetyn valtuutetun nimeäminen tasa-arvovaltuutetuksi vahvistaisi käsitteellistä siirtymää sukupuolten tasa-arvosta kohti yleistä kaikkien tasa-arvoa. Pitkällä aikavälillä riskinä on, että sitoutuminen tasaarvon suunnitelmalliseen ja tavoitteelliseen edistämiseen vähenee sekä valtionhallinnossa että työpaikoilla ja oppilaitoksissa. Viitteitä tästä kehityksestä on jo nähtävissä EU-tasolla ja monissa EU-maissa. Myös Naisasialiitto Unionin mukaan aiemmat esimerkit ruohonjuuritasolta yhteiskunnan ylimpiin elimiin osoittavat, että sukupuolten tasa-arvo ja yhdenvertaisuuskysymykset on nähtävä erillisinä osa-alueina, jotta molemmat tulevat riittävästi huomioiduksi yhteiskunnassa. Naisjärjestöjen Keskusliitto ja Eurooppanaiset vastustavat valtuutettujen yhdistämistä, sillä niiden mukaan tämä tarkoittaa käytännössä tasa-arvovaltuutetun tehtävän lakkauttamista. Naisjärjestöjen Keskusliiton mukaan tämä on samalla kannanotto tasa-arvokysymysten tärkeydestä suomalaisessa yhteiskunnassa. Eurooppanaiset toteaa, että yhdistäminen vaarantaisi sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisen. Eurooppanaisten mukaan on myös epäselvää, kuinka molemmat valtuutetut voivat olla lainsäädäntönsä mukaisesti itsenäisiä ja riippumattomia, jos valtuutettu on kuitenkin yksi ja sama henkilö. Naisjärjestöjen keskusliitto ja Eurooppanaiset muistuttavat CEDAW-komitean huomauttaneen tasa-arvovaltuutetun resurssien riittämättömyydestä. Naisjärjestöjen Keskusliiton mukaan yhteiskunnallinen tilanne ei anna aihetta vähentää rakenteita sukupuoleen liittyvän syrjinnän poistamiseksi tai naisten aseman edistämiseksi. Tasaarvovaltuutetun resurssit ovat jo nykyisellään riittämättömät eikä tasa-arvotyön voimavaroja olla ehdotetussa uudistuksessa lisäämässä. Ehdotetun valtuutetun toimiston voimavarojen taso ei ole suhteessa Norjan tai Ruotsin vastaavaan. NYTKIS ry esittää huolensa, että arviomuistion ehdottamalla uudella valtuutetulla olisi vähemmän aikaa käytettävissä syrjintäperustetta kohden. Tilanne ei selkenisi kansalaisen näkökulmasta, koska tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslaki poikkeavat toisistaan monin osin. Lisäksi sukupuolten välisessä tasa-arvossa on omia erityisiä työelämän kysymyksiä, ja nämä olisivat vaarassa jäädä vähäiselle huomiolle valtuutettujen yhdistämisessä. Myös Sukupuolentutkimuksen seuran mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvovaltuutettujen yhdistäminen saattaisi johtaa siihen, että sukupuolten tasa-arvoon työelämässä ja sukupuoleen perustuvaan syrjintään liittyvien erityiskysymysten käsittelyyn tarvittava osaaminen, resurssit ja huomio vähenisivät. PSKJ vastustaa esitettyä yhdistämistä ja pitää yhdistämisen suurimpana riskinä sitä, että viimeisten vuosikymmenten kehitys työelämän sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisessä pysähtyy. Yhdistäminen voisi pahimmillaan olla yksi uusi sukupuolten tasa-arvoa heikentävä toimi. Niin kauan, kun sukupuolten välinen tasa-arvo ei ole toteutunut Suomessa, on sukupuolisyrjinnän 8

9 torjumiseen kohdistettujen valvontatoimien resursseja lisättävä, eikä vähennettävä. PSKJ pitää tämän lisäksi tärkeänä, että myös yhdenvertaisuusvaltuutetun resurssit turvataan. Suomen UNICEF painottaa, että on tärkeää, että työ sukupuoleen, sukupuoli-identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun liittyvän syrjinnän poistamiseksi on tehokasta ja sillä on riittävät resurssit jatkossakin. Kuntaliiton mukaan valtuutettujen yhdistäminen voi vaikuttaa myönteisesti yhdenvertaisuuden edistämiseen, mutta mahdollisesti heikentää tasa-arvon edistämistä, kun sukupuolten tasa-arvoa katsotaan vain yhtenä syrjintäperusteena muiden joukossa. Lisäksi yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviin kuuluvat ihmiskaupan ja maasta poistamisen valvonta vievät jatkossa yhä enemmän resursseja. Resurssien jakaminen yhdessä toimistossa voi muodostua ongelmalliseksi tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain edellyttämän valvonnan ja edistämisen osalta. Tällöin kuntien saama tuki tasa-arvolain noudattamisessa muun muassa koulutuksen järjestäjinä voi heikentyä. d. Yhdenvertaisuustyön turvaaminen Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös yhdenvertaisuustyön turvaamisen tärkeyteen. Yhdenvertaisuusvaltuutettu toteaa, että yhdistetyssä toimistossa tulisi jatkossakin turvata sekä tasa-arvolain että yhdenvertaisuuslain korkea asiantuntemus siten, että toimistossa on riittävä määrä molempiin lakeihin erikoistuneita asiantuntijoita ja vastuuvirkamiehiä. Myös yhdenvertaisuusvaltuutetun erityistehtävien, maastapoistamisen valvonnan ja ihmiskaupparaportoinnin asiantuntemus ja resurssit tulee turvata. ETNO esittää, että uuden tasa-arvovaltuutetun ja tämän toimiston toimenkuvan tiedottamisessa tulee tuoda esille yhtä voimakkaasti yhdenvertaisuuden edistäminen ja moniperusteinen syrjinnänvastainen työ. Valtakunnallinen vammaisneuvosto (VANE) muistuttaa, että tasa-arvokysymykset eivät ole vähemmistökysymyksiä ja sukupuolten välinen tasa-arvo on vain yksi syrjintäperuste, kun taas yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviin sisältyy useita syrjintäperusteita. Lisäksi jokainen yhdenvertaisuusvaltuutetun toimialaan kuuluva syrjintäperuste vaatii omaa erityisosaamistaan. Mahdollisella yhdistämisellä ei saisi heikentää yhdenvertaisuusvaltuutetun resursointia, pikemminkin päinvastoin. Yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminta on myös monelta osin alkuvaiheessa ja olisi tärkeää huolehtia, että toiminta vakiintuu, kuten tasa-arvovaltuutetun kohdalla on tapahtunut. Saamelaiskäräjät suhtautuu varauksella valtuutettujen toimien yhdistämiseen. Yhdistymisen myötä erityisryhmiin kohdistuvat syrjintätapaukset ja niiden valvonta saattavat jäädä taustalle. Yhdistämisen suurimpana riskinä on se, että erityisesti saamelaisiin liittyvät kysymykset jäävät taka-alalle ja että erityiskysymyksiin liittyvä tietotaito vähenee. Huolena on, että yhdistämisen vuoksi saamelaisiin kohdistuvien syrjintätapausten tunnistaminen ja syrjintäkiellon valvonta jäävät vähälle huomiolle. Saamelaiskäräjät pitää vaarana valtuutettujen yhdistämisessä myös sitä, että yhdenvertaisuusvaltuutetulle kertynyt erityisosaaminen saamelaisasioissa katoaa ja heikentyy ja valtuutettujen yhdistyminen saattaa lisätä sekaannusta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolakien edistämisessä ja valvomisessa. 9

10 LSKL korostaa, että on tärkeätä, että toimistossa on jatkossakin mahdollista riittävästi profiloitua niille keskeisille erityisosa-alueille, joista valtuutetut ovat nykyisin vastuussa. Esimerkiksi kansallisen ihmiskaupparaportoijan tehtävä on oma erityinen selkeä ja keskeinen tehtäväkokonaisuutensa. On tärkeää, että mahdollisessa yhdistämisessä toiminnalle varataan riittävät resurssit eikä toimintaa vähennetä tai rajata nykyisestään. Yhdenvertaisuuden edistämiseen ja syrjinnän ennaltaehkäisyyn tulee varata riittävästi voimavaroja. Invalidiliitto toteaa, että nopea aikataulu lain valmistelussa ja suunniteltu lain voimaantulo lisää riskiä siitä, ettei kaikkien syrjintäperusteiden kehittämistyö pysy perässä. Siten painoarvo sukupuolittuneeseen syrjinnän valvontaan työelämässä ja koulutuksessa voi kasvaa, eikä esimerkiksi vammaisuuden perusteella tapahtuvaa syrjintää tunnisteta yhtä helposti. Lain nopea voimaantulo voi luoda myös alkukankeutta syrjinnän seurantamekanismiin. Invalidiliiton mukaan valtuutetun toimistoon olisi nimettävä vammaisuuteen perustuva apulaisvaltuutettu tai erityistehtävä. On ensiarvoisen tärkeää, että jos valtuutettujen yhdistämiseen päädyttään, valtuutetun toimistossa on tarvittavaa oikeudellista erityisosaamista vammaisiin kohdistuvan syrjinnän erityissääntelystä kuten kohtuullisista mukautuksista. Invalidiliitto muistuttaa myös yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävästä kansallisena ihmiskaupparaportoijana. Allianssin mielestä erityisen tärkeää on saavutettavan, ymmärrettävän ja matalan kynnyksen oikeussuojan turvaaminen kaikille ihmisille, myös lapsille ja nuorille. Mahdollisen yhdistämisen selkeänä huonona puolena olisi yhden yhdenvertaisuutta puolustavan valtuutetun vähennys. Allianssi korostaa, että voimavarat sekä yhdenvertaisuuslain että tasa-arvolain tehokkaaseen valvontaan ja edistämistyöhön tulee turvata vähintään nykytasolla. Valtuutetulle tai valtuutetuille on turvattava tarvittavat ja riittävät resurssit, jotta oikeusturvakeinot voidaan aidosti taata kaikille syrjinnän vaarassa oleville ryhmille, myös lapsille ja nuorille. Resursseja tarvitaan myös yhdenvertaisuuden aktiiviseen edistämiseen, kuten tiedottamiseen. e. Hyödyt tasa-arvo- ja yhdenvertaisuussuunnittelussa ja edistämistehtävissä Eduskunnan oikeusasiamies toteaa, että yhdenvertaisuusvaltuutetulla on toimivalta avustaa työnantajaa työelämän yhdenvertaisuutta edistävien toimenpiteiden suunnittelussa, ja tasaarvovaltuutetun tehtävä on antaa tasa-arvosuunnittelun edistämiseksi ohjeita ja neuvoja. Toimivallan erilaisuus tasa-arvosuunnittelun ja yhdenvertaisuussuunnittelun valvonnan osalta ei tosiasiallisesti näyttäytyne kovin olennaisena, vaikka työelämän tasa-arvosuunnittelua koskeva sääntely on huomattavasti yksityiskohtaisempaa eikä yhdenvertaisuusvaltuutettu valvo yhdenvertaisuussuunnittelua koskevien lain velvoitteiden toteuttamista työelämässä. Myös oppilaitosten tasa-arvo- ja yhdenvertaisuussuunnittelun osalta yhdistämisestä olisi mahdollista saada synergiaetuja. Tasa-arvovaltuutettu muistuttaa todenneensa oppilaitosten tasa-arvosuunnittelusta, että tasaarvosuunnitelma on järkevää laatia yhdessä yhdenvertaisuussuunnitelman kanssa. Kumpikin valtuutettu valvoo oppilaitosten suunnitteluvelvoitteen noudattamista, käytännössä yleensä samoja tasa-arvo- ja yhdenvertaisuussuunnitelmia. Tilanne on haasteellinen sekä viranomaisvalvonnan kannalta että oppilaitosten kannalta. 10

11 Yhdenvertaisuusvaltuutettu näkee, että erityisesti tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämisessä yhdistämiseen liittyisi hyötyjä. Valtuutetut ovat tähän mennessä tehneet yhteistyötä muun muassa oppilaitosten tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyön edistämiseksi sekä häirintään puuttumisessa ja ehkäisemisessä. Yhdistymisellä voisi olla myönteisiä vaikutuksia yhdenvertaisuuden edistämiseen, sillä viestinnän voimavarat yhdistämällä voitaisiin viestintää rakentaa nykyistä strategisempaan suuntaan. Yhden valtuutetun näkyvyyden ja tunnettavuuden edistäminen olisi muun muassa mediayhteistyön osalta selkeämpää. Lisäksi yhdistymisen myötä kansainvälinen yhteistyö Suomen edustajana eurooppalaisten tasa-arvo- ja syrjintäviranomaisten verkostossa Equinetissä sekä pohjoismaisten tasa-arvo- ja syrjintäviranomaisten kesken helpottuisi. VANE katsoo, että esimerkiksi tasa-arvo- ja yhdenvertaisuussuunnitelmien ohjeistamisessa toiminnallisesta yhdistämisestä olisi mitä ilmeisimmin hyötyä. Myös Allianssi mainitsee esimerkkinä yhdistämisen synergiaeduista yhteisen ohjeistuksen yhdenvertaisuus- ja tasaarvosuunnitelmien tekemiseen. Toisaalta valtuutettujen toimivaltojen yhdistäminen voi olla haastavaa myös tässä kohtaa. Esimerkiksi tasa-arvosuunnittelulla on velvoittavampi lainsäädäntö kuin yhdenvertaisuussuunnittelulla ja suunnitelmien valvonta myös eroaa toisistaan. Opetushallituksen mukaan tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusongelmiin vaikuttaminen limittyy koulussa helposti, ja tasa-arvosuunnitelman ja yhdenvertaisuussuunnitelmaan kirjattavat toimenpiteet ovat koulukontekstissa paljolti samoja. Suomen UNICEF toteaa, että valtuutettujen toiminta on yleisesti samankaltaista viestinnän, edistämistoimien ja neuvonnan osalta. Vastaavasti Ihmisoikeusliitto näkee, että viestinnässä, neuvonnassa ja ehkäisytyössä valtuutettujen toiminnat ovat samankaltaisia. VANEn mukaan tukipalvelut, kuten viestintä, tehostuisivat todennäköisesti yhdistämisen seurauksena. Allianssin mukaan valtuutettujen yhdistäminen voisi tuoda yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistämistyöhön synergiaetua. Myös kuntaliitto toteaa, että nykyisten resurssien yhdistämisellä voidaan mahdollisesti saada synergiaetuja esimerkiksi viestinnässä. f. Moniperusteinen syrjintä VANE, Suomen UNICEF ja LSKL näkevät, että yhdistämisellä olisi merkitystä erityisesti moniperustaisen syrjinnän käsittelyssä. Lisäksi Ihmisoikeusliitto kannattaa tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun laajempaa yhteistyötä etenkin moniperusteisen syrjinnän vastaisessa työssä. Suomen UNICEFin mukaan yhdistäminen antaisi mahdollisuuden toiminnan kokonaisvaltaiseen kehittämiseen siten, että tasa-arvotyön pitkää kokemusta pystyttäisiin samalla hyödyntämään. Myös LSKL toteaa, että yhdistäminen antaisi mahdollisuuden kehittää sisällöllistä toimintaa kokonaisvaltaisemmin. Invalidiliitto katsoo, että moniperustaisen syrjinnän käsite näyttäisi tarjoavan synergiaetuja saman viranomaisen toimivaltaan kuuluvana. Invalidiliitto kuitenkin huomauttaa, että oma kysymyksensä on, häviäisikö yhdistymisessä jokin tietty asiaryhmä ja nousisivatko esimerkiksi sukupuolikysymykset muita syrjintäperusteita korostetumpaan asemaan pelkästään työelämän ja koulutuksen osalta. 11

12 g. Yhteistyö sidosryhmien kanssa mahdollisen muutoksen valmistelussa ETNO, Naisjärjestöjen keskusliitto ja PSKJ painottavat yhteistyötä sidosryhmien kanssa muutoksen valmistelussa. ETNO näkee hyvänä asiana sen, että oikeusministeriö on mahdollistamassa laajapohjaista keskustelua esityksestä ja pyrkii osallistamaan intressiryhmiä muutoksen valmistelussa. Naisjärjestöjen Keskusliitto toteaa, että näin suuri rakenteellinen ja poliittinen muutos on valmisteltava yhteisymmärryksessä naisliikkeen kanssa. PSKJ:n mukaan mikäli hallitus päättää viedä eteenpäin tällaista merkittävää työelämän lainsäädäntöön vaikuttavaa muutosta, sen on pidettävä kiinni lupauksesta valmistella työelämälainsäädäntöä koskevat muutokset yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa. h. Tasa-arvovaltuutetun kelpoisuusehdot THL ja Naisasialiitto Unioni muistuttavat, että tasa-arvovaltuutetulla ja yhdenvertaisuusvaltuutetulla on eri kelpoisuusehdot juridisen osaamisen osalta. THL:n mukaan se, että tasaarvovaltuutetun toimivalta edellyttää yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävästä poiketen muodollista juridista pätevyyttä, heikentää edellytyksiä yhdistämiselle. THL:n mukaan tasaarvovaltuutetun kelpoisuusvaatimus tuo juridista painoarvoa niin valtuutetun julkisille kannanotoille lainsäädännöstä sekä lain soveltamisesta, kuin yksittäisten syrjintätapausten ratkaisemiselle ja uuden sovintoratkaisun mahdollistamiselle. 2. Miten mahdollinen yhdistäminen vaikuttaisi sekä yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan että syrjintäkiellon valvonnan vaikuttavuuteen? Eduskunnan oikeusasiamies toteaa, että valtuutettujen ja heidän toimistojensa yhdistämisen myötä sukupuolten tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen liittyvä viranomaiskoneisto selkiytyisi. Parhaimmillaan valtuutettujen yhdistäminen voisi lisätä tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämisen sekä syrjintäkieltojen valvonnan vaikuttavuutta. Yleisesti arvioiden yhden valtuutetun järjestelmä on asiakkaiden näkökulmasta tavoitettavuuden ja oikeusturvan kannalta parempi, etenkin tilanteissa, joissa syrjintää kokenut henkilö katsoo useamman syrjintäperusteen vaikuttaneen hänen tilanteeseensa. Alueilla, joissa valtuutetut jo nykyisin ovat tehneet yhteistyötä, yhdistäminen voisi lisätä toiminnan vaikuttavuutta. Vaikuttavuus riippuu kuitenkin toiminnan painopisteistä sekä resursseista. Taloudellisten voimavarojen näkökulmasta yhdistäminen voi myös lisätä vaikuttavuutta. Yhdistäminen todennäköisesti helpottaisi pienten virastojen hallinnollista taakkaa, mikä puolestaan saattaisi vapauttaa voimavaroja edistämis- ja valvontatehtäviin. Valtioneuvoston oikeuskansleri pitää valvonnan vaikuttavuuden osalta olennaisena, että valtuutettujen yhdistämisen ei tule johtaa resurssien vähenemiseen minkään syrjinnän muodon valvonnan osalta. Tasa-arvovaltuutettu toteaa, että yhdistämisen vaikutukset tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämisen ja syrjintäkiellon valvonnan vaikuttavuuteen tulisivat riippumaan paljon uuden yhdistetyn valtuutetun tosiasiallisesta toiminnasta. Syrjintää epäilevien henkilöiden auttaminen ja tasa-arvolain noudattamisen tehokas valvonta edellyttää vähimmillään sitä, että henkilöt ovat tietoisia tasa-arvovaltuutetun olemassaolosta. Suomessa syrjinnän vastaisen lainsäädännön 12

13 valvontajärjestelmä on hajanainen ja asiakkaiden on vaikea hahmottaa viranomaiskenttää ja tietää esimerkiksi sitä, kehen valtuutettuun olla yhteydessä. Tältä kannalta yksi valtuutettu taho olisi todennäköisesti parempi. Niin sanottua aliraportointia lisännee se, että termit tasaarvovaltuutettu ja yhdenvertaisuusvaltuutettu avautuvat huonosti valtaosalle ihmisiä. Voidaan olettaa, että olisi helpompaa pyrkiä tekemään tunnetuksi yhtä instituutiota. Valtuutettujen yhdistäminen vähentäisi jossain määrin valvontajärjestelmän hajanaisuutta. Tosin yhdistetyn valtuutetun mahdollisuus toimia syrjintäasiassa riippuisi työelämäjutuissa siitä, kumman lain piiriin kuuluvasta tilanteesta olisi kysymys. Erityisesti edistämistoiminnassa yhdistämiseen voisi liittyä hyötyjä. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvosuunnitelmien laatijoiden olisi yksinkertaisempaa olla yhteydessä vain yhteen tahoon, kun he tarvitsevat suunnittelutyössä tukea tai ohjausta. Viestinnän kannalta olisi todennäköisesti parempi, jos olisi yksi valtuutettutaho. Lisäksi valtuutetut ovat jo pitkään yhdessä tehneet yhteistyötä eurooppalaisten tasa-arvo- ja syrjintäviranomaisten verkoston Equinetin jäseninä sekä pohjoismaisten tasa-arvo- ja syrjintäviranomaisten kesken. Yhdenvertaisuusvaltuutettu näkee, että yhdistämällä kahden pienen viraston voimavarat voitaisiin saada erityisesti tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseen enemmän resursseja, ja siten voitaisiin saavuttaa aikaisempaa parempia tuloksia. Kokonaisvaltaisempi kuva esiintyvästä syrjinnästä auttaisi kohdistamaan edistämistoimia paremmin. Useat lausunnonantajat (STM:n tasa-arvoyksikkö, tasa-arvoasiain neuvottelukunta, THL, Invalidiliitto, Naisasialiitto Unioni, Ihmisoikeusliitto, eduskunnan naisverkosto ja Naisjärjestöjen keskusliitto) painottivat, että tasa-arvovaltuutettu on jo 30 vuoden ajan ollut näkyvä ja tunnettu instituutio ja tasa-arvotoimija. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta toteaa, että tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuslainsäädännön keskeiset syrjintäkieltoon liittyvät oikeudelliset periaatteet ovat valvonnan kannalta yhteneviä. Valtuutettujen yhdistäminen vahvistaa tasa-arvon edistämiseen ja valvontaan käytettävissä olevia resursseja, mikä tehostaa valvontaa ja sen vaikuttavuutta. Yhdistämisen kautta sekä tasa-arvon että yhdenvertaisuuden edistäminen ja valvonta tehostuvat, kun valtuutettujen monipuolinen asiantuntemus saadaan yhteiseen käyttöön. Lisäksi YK:n vammaisyleissopimukseen sisältyy vammaisia naisia ja tyttöjä suojaamaan tarkoitettuja velvoitteita, joiden tehokas valvonta edellyttää, että työ on keskitetty yhdelle viranomaiselle. Lisäksi valmisteilla on lakimuutos, jonka myötä tasa-arvovaltuutettu voisi ryhtyä toimenpiteisiin sovinnon aikaansaamiseksi osapuolten välillä syrjintäasioissa ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta voisi vahvistaa sovinnon. Lainmuutoshanke on tarpeellinen ja erittäin tervetullut. Kuitenkin valtuutettujen yhdistämisen yhteydessä myös muut eroavaisuudet valtuutettujen valvontatoimivallassa tulee viipymättä poistaa mahdollisimman pitkälle. Valtuutetulle tulisi antaa mahdollisuus pyytää lausuntoa tasaarvolain soveltamisesta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalta vastaavalla tavalla kuin yhdenvertaisuuslain soveltamisesta, ja valtuutetulle tulisi varata mahdollisuus tulla kuulluksi tuomioistuimen käsitellessä tasa-arvolain soveltamista koskevaa asiaa kuten yhdenvertaisuuslain soveltamista koskevaa asiaa käsiteltäessä. STM:n tasa-arvoyksikön mukaan sekä tasa-arvo että yhdenvertaisuus vaativat yhä oman puolestapuhujansa. Tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki ovat erillisiä säädöksiä ja niiden painotus, sisältö ja valvonta ovat erilaisia. Syrjintäperusteista sukupuoli on ainoa peruste, josta johtuvan syrjinnän ehkäisemiseksi on säädetty erillinen lakinsa, ja sukupuoli on kattavimmin säädelty syrjintäperuste. Koska työelämän yksittäiset syrjintätapaukset eivät kuulu yhdenvertaisuus- 13

14 valtuutetulle, työelämäkysymykset olisivat todennäköisesti yhdistämisessä häviäjiä. Asiakkaiden kannalta tulisi olla selkeää, että työelämän syrjintäkysymyksissä voi kääntyä yhä tasaarvovaltuutetun puoleen. Valtuutettujen yhdistäminen ei erityisesti tasa-arvovaltuutetun suurimman asiaryhmän, työelämän syrjintätapausten, osalta vaikuttaisi myönteisesti tasa-arvon edistämistoiminnan eikä syrjintäkieltojen vaikuttavuuteen. Tasa-arvoasiain neuvottelukunta toteaa, että CEDAW-komitea on toistuvasti huomauttanut vahvojen ja hyvin resursoitujen tasa-arvoinstituutioiden tärkeydestä sekä antanut lukuisia suosituksia tasa-arvolain toimeenpanemiseksi. Tästäkin näkökulmasta valtuutettujen yhdistäminen on ristiriitaista. Lainsäädäntöjen epäsuhtaisuus työelämän syrjinnän valvonnan osalta olisi hankala ottaa huomioon yhdistetyn valtuutetun toimenkuvassa. Valtuutettujen yhdistäminen todennäköisesti johtaisi siihen, että sukupuoleen liittyvät tasa-arvokysymykset sulautuvat yhdeksi monista syrjintäperusteista ja muun muassa työelämää koskevat sukupuolisyrjinnän muodot jäävät taka-alalle, jolloin uuden valtuutetun olisi entistä vaikeampi hoitaa lakisääteiset tehtävänsä. VANE tuo esille huolen vähemmistöjen asemasta mahdollisen yhdistymisen seurauksena toiminnallisista hyödyistä huolimatta. Pelkona on, että vähemmistökysymykset jäisivät marginaaliin yhdistetyssä toimistossa. Kansainvälisten kokemusten perusteella tätä huolta ei olisi, mutta esim. Ruotsissa valtuutetun toimisto on moninkertaisesti resursoitu Suomen vastaavaan verrattuna. Tasa-arvossa on kyse yhdestä syrjintäperusteesta ja yhdenvertaisuudessa useista, ja työelämän tasa-arvokysymykset voisivat nousta yhdistämisen vaikutuksesta korostetusti esiin, ellei tasapainosta erityisesti pidettäisi huolta. THL toteaa, että toiminnan vaikuttavuuden kannalta toimivalta ja resurssit ovat olennaisia kysymyksiä. Valtuutetuilla on myös eri sidosryhmäkentät ja toimintatavat sekä itsenäinen rooli näihin liittyvässä toiminnan suunnittelussa. Yhdistämisessä sukupuolten tasa-arvon valvojan tunnettavuus vähenisi ja itsenäinen rooli tasa-arvolain valvonnassa poistuisi. Jatkossa yksi valtuutettu käyttäisi päätösvaltaa toimiston nimityksissä ja työjärjestyksen laatimisessa. Tasa-arvo ja yhdenvertaisuus vaativat omat näkyvät puolestapuhujansa. Valtuutettujen yhdistäminen heikentäisi merkittävästi maastapoistamisen valvonnan ja ihmiskaupparaportoinnin edellyttämiä resursseja. Valvontatehtävä vaativat kohdennettua huomiota turvapaikanhakijoiden määrän lisääntymisen johdosta. Opetushallituksen mukaan koulujen tukemisessa ja seuraamisessa olisi eduksi, jos valtuutettujen yhdistämisen jälkeen toimistojen tukimateriaalit löytyisivät yhdestä paikasta ja niistä olisi vain yhdet ohjeet. Yhdenvertaisuus- ja syrjintäasioiden opettaminen ja oppiminen sekä nuorten mahdollisuudet käyttää valtuutettujen palveluita helpottuisivat, jos järjestelmä yksinkertaistuisi. Saamelaiskäräjät painottaa, että saamelaisten oikeuksia ja asemaa alkuperäiskansana tunnetaan huonosti muun muassa viranomaisissa. Kaikkien syrjinnän muotojen tunteminen ja niiden hallinta asettavat suuria haasteita yhdelle valtuutetulle muun muassa erityiskysymysten osaamisessa, syrjinnän tunnistamisessa ja ajankäytössä. Pelkona on, että erityiskysymykset jäävät vähemmälle huomiolle. Eduskunnan naisverkoston mukaan lainsäädännön epäsuhtaisuutta työelämän valvonnan osalta on vaikea ottaa huomioon, jos valtuutetut yhdistetään. Valtuutettujen yhdistäminen johtaisi 14

15 siihen, että sukupuoleen liittyvät tasa-arvokysymykset sulautuvat yhdeksi monista syrjintäperusteista ja muun muassa työelämää koskevat sukupuolisyrjinnän muodot jäävät takaalalle. Eurooppanaiset ry katsoo, että naisten aseman ja tasa-arvon kannalta tasa-arvovaltuutetun virka tulisi säilyttää yhdenvertaisuusvaltuutetusta erillisenä. Yhdistäminen saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa valtuutetun työssä korostuvat muut kuin tasa-arvokysymykset. Lisääntynyt ja odottamaton maahanmuuttajien määrän kasvu on lisännyt yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviä. Lisäksi arviomuistiossa esitetyt tavoitteet saavutettaisiin viranomaisten yhteistyön tehostamisella. Ihmisoikeusliitto toteaa, että valtuutettujen työn vaikuttavuus on pitkälti kiinni resursseista. Valtuutettujen henkilöstöresurssit ovat väkilukuun suhteutettuna huomattavasti verrokkimaita jäljessä. Toimintamäärärahojen ennallaan pitäminen on minimivaatimus ja resursseja tulisi pikemminkin lisätä. Valtuutettujen taustat ja nykyiset asemat poikkeavat huomattavasti toisistaan. Tasa-arvon edistäminen vaatii edelleen korkean profiilin toimijan, ja yhdistäminen voisi viedä huomiota tältä tärkeältä työltä. Arviomuistiossa ei analysoida, kumpi olisi vaikuttavampaa: vahvemman valtuutetun toiminta yhdellä laajan toimintakentän osalla vai kohdennetun valtuutetun toiminta omalla ydinalueellaan. Yhdistämisen positiivista vaikutusta toiminnan vaikuttavuuteen vähentävät myös erot valtuutettujen toimivaltuuksissa erityisesti työelämän osalta. Mandaattien eroista johtuen yhdistäminen ei lisäisi olennaisesti vaikuttavuutta moniperusteiseen syrjintään puuttumisessa ilman yhdenvertaisuuslain vahvistamista. Viestinnässä ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvosuunnitelmien neuvontatyössä tarvitaan laajaa yhteistyötä. Muistiossa ei kuitenkaan tuoda konkreettisesti esiin, mitä sellaista vaikutusta yhdistämisellä olisi, jota ei olisi saavutettavissa myös yhteistyöllä. Naisasialiitto Unioni toteaa, että yhden valtuutetun viran lakkauttamisen myötä eri osa-alueiden resurssit eivät ole ennalta turvatut. Tämä aiheuttaa huolen tasa-arvoasioiden painoarvon pienentymisestä. Lisäksi uusi valtuutettu ei pystyisi jatkossa keskittymään kaikkeen toimialaansa kuuluvaan täysipainoisesti. Olisi huolestuttavaa sekä sukupuolten välisen tasa-arvon että yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan kannalta, mikäli valtuutetun oma kiinnostus ja osaaminen vaikuttaisi jatkossa siihen, mitkä toimialueet painottuvat hänen työssään eniten. Arviomuistiossa ei ole pohdittu valtuutettujen yhdistämisen vaikutuksia muissa Pohjoismaissa tasa-arvoasioiden painoarvon kannalta. Ehdotetun uuden yksikön resurssien taso on huomattavasti alhaisempi kuin Norjassa tai Ruotsissa. Unioni pitää myös realistisena odotuksena, että resurssien yhdistäminen yhdeksi viraksi pitkällä aikavälillä ennemminkin vähentäisi kuin lisäisi resursseja. Siksi muutos uhkaisi työn vaikuttavuutta ja tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyön edellytyksiä. Naisjärjestöjen keskusliiton näkemyksen mukaan oman erityisvaltuutetun menettäminen on suuri menetys järjestelmälliselle ja rakenteelliselle tasa-arvotyölle ja syrjinnän vastaiselle työlle. On todennäköistä, että yhdenvertaisuuskysymysten painoarvo korostuu tasa-arvokysymyksiin nähden, ellei virkojen lukumäärää lisätä tasa-arvoasiantuntemusta painottaen. Koska yhdistetyn toimiston johtaja päättää itsenäisesti toimiston virkarakenteesta ja työjärjestyksestä, on lupauksella henkilöstön aseman turvaamisesta vain kokonaisvoimavaroja ohjaava vaikutus. Naisjärjestöjen mahdollisuudet toimia pienistä taloudellisista voimavaroista johtuen ovat useisiin muihin syrjintää vastaan taisteleviin järjestöihin verrattuna erittäin vähäiset. Tasa-arvovaltuutetun viran lakkauttaminen ei lisää työsyrjinnän valvonnan vaikuttavuutta tai paranna tilannetta. Valtuutettujen työtehtävissä on merkittäviä eroja, erityisesti työelämän valvonnan osalta, ja 15

16 koulutusvaatimukset eroavat toisistaan. Tasa-arvovaltuutetun tehtävien hoitamisen on katsottu edellyttävän juridista asiantuntemusta. Tasa-arvovaltuutettua tarvitaan, minkä vuoksi Naisjärjestöjen Keskusliitto vastustaa viran lakkauttamista. NYTKIS ry toteaa, että todennäköisesti yhdenvertaisuuden edistämistoiminta hyötyisi jonkin verran kiinteämmästä yhteistyöstä sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisen kanssa, sillä tasaarvoviranomaisilla on huomattavasti pitempää kokemusta ja osaamista edistämistyöstä. Sen sijaan tasa-arvoon liittyvä toiminta saattaisi vaarantua, sillä tasa-arvovaltuutetun toiminto on pienempi kuin yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto. Uudella valtuutetulla tulisi olemaan itsenäinen asema päättää resurssien jakamisesta viraston sisällä. Arviomuistiossa ei ole käsitelty keinoja turvata tasa-arvotyön jatkuminen nykyisellä resurssiosuudella myös tulevaisuudessa. PSKJ pelkää, että edistämistoimet ja valvonta sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta jäävät vähemmälle huomiolle. Maahanmuuttajien määrän odottamaton kasvu on lisännyt yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtäviä ja työmäärää. Yhdistymisen onnistumista muissa maissa ei ole arvioitu muistiossa. Norjassa ja Ruotsissa yhdistettyjen valtuutettujen resurssit ovat merkittävästi suuremmat kuin Suomessa ja yhdistäminen on tapahtunut syrjintälakien yhdistämisen yhteydessä. Ruotsissa kokemukset ovat kielteiset ja tasa-arvotyö on jäänyt muita kysymyksiä vähemmälle huomiolle. Norjassa ammattiyhdistysliike ja naisjärjestöt vastustivat yhdistymistä ja Norjassa ollaan valtuutetun työtaakan takia siirtymässä kahden valtuutetun malliin. Tulevaisuudessa toinen valtuutettu keskittyisi syrjinnän/tasa-arvon juridiseen puoleen ja toinen yleiseen vaikuttamiseen. PSKJ näkee tässäkin mallissa vaarana sen, että kokonaisuus näyttäytyy kansalaisen kannalta sekavana. Seta toteaa, että vaikka arviomuistiossa perustellaan yhdistämistä vaikuttavuuden lisääntymisellä, siinä todetaan, että jo nykyisin toimistojen välillä tehdään paljon yhteistyötä. Yhteisiin toimitiloihin muutto voi edelleen parantaa yhteistoimintaa erityisesti edistämistoiminnassa. Arviomuistiossa jää kuitenkin epäselväksi, miten valtuutettujen toimien yhdistäminen parantaisi vaikuttavuutta. Yhdenvertaisuuden edistämisen ja syrjintäkiellon valvonnan vaikuttavuus edellyttävät riittäviä resursseja. Seta on epäileväinen sen suhteen, että yhdistäminen parantaisi toiminnan vaikuttavuutta niin paljon, että se kompensoisi toiminnan aliresursointia. Sukupuolen tutkimuksen seuran näkemyksen mukaan tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyön resurssit ovat nykyisellään riittämättömät. Yhdistämisen tuoma etu aliresursoiduille tehtäville on häviävän pieni. Tärkeämpää olisi lisätä kummankin valtuutetun resursseja. Resurssien säilymiselle yhdistymisessä ei ole takeita. Muissa maissa, joissa valtuutetut on yhdistetty, resurssit ovat joissain tapauksissa pienentyneet. On mahdollista, että yhdistymisen myötä nimenomaan sukupuolten tasa-arvon edistämisen resurssit pienenevät. Valtuutettujen yhdistäminen saattaisi vaikeuttaa työpaikoilla ja oppilaitoksissa tehtävää tasa-arvon edistämistyötä. Kuntaliiton mukaan mahdollinen yhdistäminen voisi vahvistaa yhdenvertaisuuden edistämistä ja valvontaa mutta heikentää tasa-arvon edistämistä. Erityisesti vain yksi yhteinen valtuutettu vaikuttaisi tasa-arvon edistämistä heikentävästi. Tavoitteena tulisi olla molempien valtuutettujen aseman säilyttäminen. Allianssi esittää huolensa siitä, että valtuutettujen yhdistäminen voi johtaa jonkin toimivaltaalueen painoarvon laskuun. Pelkona on esimerkiksi, että tasa-arvo työelämässä jäisi vähemmälle 16