KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2016) 120 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi FI FI

2 1. Johdanto Schengen-järjestelmä on yksi tärkeimmistä Euroopan yhdentymisen saavutuksista. Euroopan kansalaisille ja yrityksille on koitunut merkittäviä hyötyjä sellaisen sisärajattoman alueen perustamisesta, jolla henkilöt ja tavarat voivat liikkua vapaasti. Schengen-järjestelmä on yksi niistä keskeisistä tavoista, joilla Euroopan kansalaiset voivat käyttää vapauksiaan ja joiden ansiosta sisämarkkinat voivat kukoistaa ja kehittyä. Viime kuukausien valtavat haasteet ovat kuitenkin ravistelleet järjestelmää perustuksia myöten, sillä käynnissä oleva pakolaiskriisi on vakavin sitten toisen maailmansodan. Konfliktit ja kriisit Syyriassa ja sen lähialueilla ovat johtaneet siihen, että Euroopan unionin alueelle saapuu ennätysmäärä pakolaisia ja siirtolaisia. Tämä puolestaan on paljastanut vakavia puutteita joillakin unionin ulkorajaosuuksilla ja johtanut siihen, että muutamat jäsenvaltiot ovat alkaneet soveltaa perusteettoman läpikulun sallivaa menettelyä. Tästä syystä on muodostunut Länsi-Balkanin läpi kulkeva reitti, jota pitkin ihmiset siirtyvät nopeasti pohjoiseen. Useat jäsenvaltiot ovat reagoineet tähän ottamalla väliaikaisesti uudelleen käyttöön tarkastukset sisärajoilla, mikä vaarantaa Schengenin vapaan liikkuvuuden alueen asianmukaisen toiminnan ja sen edut Euroopan kansalaisille ja Euroopan taloudelle. Näin ollen koko Euroopan unionille on äärimmäisen tärkeää, että Schengen-alueella palataan normaalitilanteeseen, jossa sisärajatarkastuksia ei tehdä. Tämä tunnustettiin 18. ja 19. helmikuuta kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa, jossa annettiin selkeä valtuutus palauttaa yhteistoimin Schengen-alueen normaali toiminta. Samalla annettiin täysi tuki kaikkein vaikeimmassa tilanteessa oleville jäsenvaltioille. 1 Schengenin rajaturvallisuusjärjestelmän palauttaminen normaalitilaan edellyttää toimia kolmella alalla. Ensinnäkin on korjattava vakavat puutteet, jotka on havaittu ulkorajojen valvonnassa Kreikassa. Jäsenvaltioiden, EU:n virastojen ja komission olisi autettava Kreikkaa tässä suhteessa. Jäsenvaltioiden on kannettava vastuunsa ja noudatettava EU:n lainsäädäntöä. Tämä koskee yhtä lailla turvapaikkamenettelyyn pääsyn myöntämistä turvapaikanhakijoille ja maahantulon epäämistä rajoilla sellaisilta henkilöiltä, jotka eivät täytä maahantulon edellytyksiä. EU:n lainsäädännön mukaan turvapaikanhakijoilla ei ole oikeutta valita jäsenvaltiota, joka myöntää heille suojelua. Kolmanneksi nykyinen, rajatarkastusten palauttamista koskevista yksipuolisista päätöksistä koostuva tilkkutäkki on korvattava väliaikaisesti toteutettavia rajatarkastuksia koskevalla koordinoidulla lähestymistavalla, jonka tavoitteena on poistaa kaikki sisärajatarkastukset mahdollisimman nopeasti ja viimeistään joulukuussa Schengenin rajasäännöstössä säädetään nimenomaisesti tällaisesta koordinoidusta lähestymistavasta. Vallitseva kriisi on myös korostanut rajavalvonnan ja siihen liittyvien alojen välisiä tiiviitä rakenteellisia yhteyksiä. Sen, ettei henkilöitä tarkasteta sisärajoilla, olisi oltava tiiviisti sidoksissa siihen, että on luotu turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita sekä ulkorajavalvontaa koskeva yhteinen politiikka, joka perustuu jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja joka 1 Kohta 8 e: Neuvosto hyväksyi suosituksen 12. helmikuuta On tärkeää palauttaa yhteistoimin Schengen-alueen normaali toiminta antaen samalla vaikeassa tilanteessa oleville jäsenvaltioille täyttä tukea. Meidän on päästävä takaisin tilanteeseen, jossa kaikki Schengen-alueen jäsenet soveltavat täysimääräisesti Schengenin rajasäännöstöä ja epäävät ulkorajoilla maahantulon sellaisilta kolmansien maiden kansalaisilta, jotka eivät täytä maahantulon edellytyksiä tai jotka eivät ole tehneet turvapaikkahakemusta, vaikka heillä olisi ollut siihen tilaisuus, ottaen kuitenkin huomioon merirajoista johtuvat erityisvaatimukset ja myös panemalla täytäntöön EU:n ja Turkin toimintasuunnitelman. 2

3 on oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan. 2 Tästä syystä on olennaista, että Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta päästään sopimukseen ja että se hyväksytään virallisesti viimeistään kesäkuussa, jotta se voi aloittaa toimintansa kesän aikana. Näin voidaan varmistaa, että Euroopan unioni voi kantaa oman osuutensa ulkorajojen turvaamisvastuusta. Lisäksi on vastattava rajatarkastuksia laajemmalle ulottuviin haasteisiin, jotta voidaan luoda luottamus, jota Schengen-alueen täysimääräisen toiminnan palauttaminen edellyttää, kuten komission 10. helmikuuta antamassa tiedonannossa 3 todetaan. Tähän kuuluu erityisesti Kreikkaan sääntöjenvastaisesti tulevien henkilöiden määrän huomattava vähentäminen Naton tuella ja tekemällä Turkin kanssa yhteistyötä yhteisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi. Nykyisiä Dublin-sääntöjä on alettava asteittain soveltaa uudestaan täysimääräisesti, myös Kreikassa, kuten komission 10. helmikuuta antamassa suosituksessa 4 kehotetaan. Samalla näitä sääntöjä on parannettava tulevaisuutta silmällä pitäen jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden ja oikeudenmukaisen vastuunjaon tavoitteiden mukaisesti. Syyskuussa 2015 käyttöön otetuista hätätilanteessa sovellettavista siirtojärjestelmistä on saatava konkreettisia tuloksia eli Kreikasta on niiden perusteella siirrettävä huomattava määrä ihmisiä. Ne henkilöt, joilla ei ole oikeutta jäädä Euroopan unioniin, on palautettava. Kun nämä toimenpiteet toteutetaan yhdessä ja koordinoidusti, ne luovat perustan Schengenalueen normaalin toiminnan palauttamiselle viimeistään vuoden 2016 lopussa. Tässä etenemissuunnitelmassa määritellään toimet, jotka on toteutettava tavoitteen saavuttamiseksi. 2. Schengen-järjestelmästä luopumisen kustannukset Sisärajatarkastusten palauttaminen pysyvästi EU:ssa ei ratkaisisi muuttoliikekriisin synnyttämiä haasteita, mutta aiheuttaisi valtavia taloudellisia, poliittisia ja sosiaalisia kustannuksia EU:lle ja yksittäisille jäsenvaltioille. Se uhkaisi myös vaarantaa poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön, joista on Schengen-järjestelmän myötä tullut keskeisiä lisäarvotekijöitä. On olennaisen tärkeää vakauttaa Schengen-järjestelmä siihen sisältyvien suojamekanismien avulla, jotta kaikista sisärajatarkastuksista voidaan luopua. Jos näin ei tehdä, ihmiset menettävät ne valtavat edut, joita vapaa liikkuvuus rajojen yli merkitsee. Lisäksi sisämarkkinat vahingoittuisivat, mistä aiheutuisi merkittäviä kustannuksia koko EU:n taloudelle. 5 Komissio on arvioinut, että talouden näkökulmasta rajatarkastusten täysimääräinen palauttaminen ihmisten liikkeiden seuraamiseksi Schengen-alueella aiheuttaisi EU:n taloudelle välittömiä suoria kustannuksia, joiden määrä olisi vuosittain 5 18 miljardia Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 67 artiklan 2 kohta. Komission tiedonanto Tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan sisältyvien ensisijaisten toimien toteutukseen (COM(2016) 85, 10. helmikuuta 2016). Kreikan tasavallalle osoitettu komission suositus kiireellisistä toimenpiteistä, jotka Kreikan on toteutettava asetuksen (EU) N:o 604/2013 nojalla tehtävien siirtojen aloittamiseksi uudelleen (C(2016) 871, 10. helmikuuta 2016). France Stratégien mukaan Schengen-maiden välinen kauppa voisi vähentyä ainakin 10 prosenttia, jos tarkastukset palautettaisiin pysyvästi sisärajoille. Toinen tutkimus Schengen-sopimuksesta irtautumisesta Saksaan ja Euroopan unionin jäsenvaltioihin aiheutuvista makrotaloudellisista vaikutuksista (Departure from the Schengen Agreement. Macroeconomic impacts on Germany and the countries of the European Union, Bertelsmann Stiftung, helmikuu 2016) osoitti, että rajatarkastusten palauttaminen johtaisi siihen, että koko EU:n taloudellinen suorituskyky olisi kymmenen vuoden kuluttua 500 miljardia 1,4 biljoonaa euroa heikompi kuin ilman rajatarkastuksia. 3

4 euroa. 6 Nämä kustannukset keskittyisivät tietyille toimijoille ja alueille, mutta vaikuttaisivat väistämättä EU:n talouteen kokonaisuudessaan. EU:n sisällä vapaasti liikkuvien tavaroiden arvo on tällä hetkellä yli miljardia euroa ja määrä miljoonaa tonnia. Rajatarkastusten suurin ja välittömin vaikutus tuntuisi maanteiden tavarakuljetusten alalla, jossa syntyisi vuosittain 1,7 7,5 miljardia euroa suoria lisäkustannuksia. Puolan, Alankomaiden ja Saksan kaltaisille jäsenvaltioille aiheutuisi yli 500 miljoonan euron ylimääräiset kustannukset kauppatavaroiden kuljettamisesta, kun taas esimerkiksi espanjalais- ja tšekkiläisyritykset maksaisivat yli 200 miljoonaa euroa lisäkustannuksia. Nämä kustannukset vaikuttavat erityisen haitallisesti niihin aloihin, joilla toimitaan pienillä marginaaleilla ja/tai joilla suuri osa kustannuksista johtuu kuljetuskuluista. Erityisen alttiina vaikutuksille ovat maatalous- ja kemianala sekä raaka-ainekuljetukset. Keskipitkällä aikavälillä kuljetuskustannukset, jotka ovat nousseet perusteettomasti rajatarkastusviivytysten vuoksi, saattavat haitata EU:n arvoketjujen tehokasta kehittymistä ja vahingoittaa EU:n talouden kokonaiskilpailukykyä. EU:ssa on 1,7 miljoonaa työntekijää, jotka ylittävät joka päivä rajan työmatkallaan. Rajatarkastukset aiheuttaisivat työmatkalaisille ja muille matkailijoille 1,3 5,2 miljardin euron kustannukset niihin kuluvana aikana laskettuna. Ja mikä vielä tärkeämpää, pitkät odotusajat rajoilla vähentäisivät ihmisten halukkuutta hyödyntää naapurimaiden työmarkkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia, mikä pienentäisi saatavilla olevien työntekijöiden määrää. Tämä alentaisi keskipitkällä aikavälillä joidenkin alueiden taloudellista tehokkuutta. 7 Komissio arvioi, että EU:ssa saatettaisiin menettää ainakin 13 miljoonaa matkailijoiden viettämää yötä, jos Schengen-alueen sisäinen matkailu vähenisi rasittavien rajatarkastusten vuoksi. Tästä aiheutuisi matkailualalle 1,2 miljardin euron kustannukset. Jos rajatarkastukset johtavat myös EU:n yhteisen viisumipolitiikan pirstoutumiseen, matkailualaan mahdollisesti kohdistuvat vaikutukset saattavat moninkertaistua (10 20 miljardia euroa). Jos matkatoimistot pyrkisivät minimoimaan niiden maiden lukumäärän, joissa tuottoisat kaukaa saapuvat matkailijat, kuten aasialaiset, vierailevat, tästä kärsisivät kaikki paitsi kaikkein suosituimmat EU:n matkailukohteet. Hallitusten maksettavaksi koituisi 0,6 5,8 miljardia euroa hallinnollisia kustannuksia, koska rajatarkastushenkilöstöä olisi lisättävä. Tarvittavat infrastruktuuri-investoinnit lisäisivät kustannuksia useilla miljardeilla. Edellä eritellyt kustannukset heijastavat lähinnä rajatarkastusten suoria ensimmäisen asteen vaikutuksia. Keskipitkällä aikavälillä välilliset kustannukset saattavat olla huomattavasti suurempia ja niihin saattaa liittyä ennenkokemattomia vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, investointeihin ja liikkuvuuteen. Kansalaisten näkökulmasta rajatarkastusten palauttaminen EU:n sisällä vahingoittaisi kansalaisten matkustusvapautta, joka on EU:n vaalituimpia saavutuksia. Se uhkaisi tuhota yhden Euroopan yhdentymisen keskeisistä saavutuksista ja yhteisen eurooppalaisen alueen rakentamisen. 6 Arvio maantierahtikuljetusten, rajatylittävän matkustajaliikenteen ja matkailun kustannuksista ja näihin liittyvistä hallinnollisista kustannuksista rajalla. 7 Rajatyöntekijöiden osuus on erityisen suuri Slovakiassa (5,7 prosenttia), Virossa (3,5 prosenttia), Unkarissa (2,4 prosenttia) ja Belgiassa (2,3 prosenttia). 4

5 3. Ulkorajojen turvaamisen varmistaminen Ennenkokematon muuttoliike- ja pakolaiskriisi on aiheuttanut monissa jäsenvaltioissa vakavia vaikeuksia, jotka liittyvät Schengenin säännöstön mukaisten ulkorajatarkastusten tehokkaaseen toteuttamiseen ja tulijoiden vastaanottoon ja käsittelyyn. Tämä kehitys vaikuttaa erityisen vahvasti Kreikkaan lähinnä sen maantieteellisen sijainnin vuoksi, sillä muuttovirrat ovat siirtyneet siten, että Egeanmeri on tällä hetkellä kaikkein eniten alttiina sääntöjenvastaiselle muuttoliikkeelle. Vuonna 2015 yli ihmistä saapui Schengenalueelle sääntöjenvastaisesti tämän ulkorajaosuuden yli. Näin valtava muuttovirta aiheuttaisi suuria paineita minkä tahansa jäsenvaltion ulkorajavalvontaan. Tämä tarkoittaa, että Kreikassa toteutetun ja Kreikan itsensä toteuttaman ulkorajojen suojelun nykyiset puutteet on korjattava välittömästi. Tämä on ensisijaisesti Kreikan mutta lopulta koko unionin vastuulla. Kreikan ulkorajat ovat myös jokaisen Schengen-alueen jäsenvaltion ulkorajat. Vahvan ulkorajan palauttaminen Kreikkaan on välttämätön osa laajempia toimia Kreikan turvapaikka-, muuttoliike- ja rajapolitiikkojen vakauttamiseksi ja Kreikan palauttamiseksi Dublinjärjestelmän piiriin. 8 Vallitsevan kriisin aikana on käynyt ilmeiseksi, että tavassa, jolla unionin ulkorajoja tällä hetkellä turvataan, on laajempiakin rakenteellisia puutteita. Komissio antoi niiden korjaamiseksi joulukuussa 2015 kunnianhimoisen ehdotuksen Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta. On ratkaisevan tärkeää, että lainsäädäntövallan käyttäjät Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät ehdotetun asetuksen viipymättä ja ehdottomasti viimeistään kesäkuussa, jotta raja- ja rannikkovartiosto voi aloittaa toimintansa kesällä korkeatasoisen ulkorajaturvallisuuden takaamiseksi. Tämä edellyttää seuraavia toimia: Jäsenvaltioiden olisi jo nyt aloitettava voimavarojen pakolliseen yhdistämiseen tähtäävät valmistelut. Jäsenvaltioiden olisi sillä välin lisättävä vapaaehtoisesti tukeaan Frontexin hallinnoimille yhteisille operaatioille ja nopeille rajainterventioryhmille, tällä hetkellä erityisesti Kreikassa. Lisäksi Frontexin olisi nykyisten toimivaltuuksiensa rajoissa kaikin tavoin valmisteltava Euroopan raja- ja rannikkovartioston perustamista yhteistyössä Euroopan kalastuksenvalvontaviraston ja Euroopan meriturvallisuusviraston kanssa. Sen olisi erityisesti toteutettava valmistelevia toimia, joiden ansiosta Euroopan raja- ja rannikkovartiosto voi toimintansa käynnistyttyä toteuttaa välittömästi ensimmäiset ehdotettuihin riskinarviointi- ja ehkäisymekanismeihin sisältyvät haavoittuvuusarvioinnit ja saada ne valmiiksi viimeistään syyskuussa. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että muuttoreitit saattavat muuttua, minkä vuoksi kaikkien EU:n ulkorajaosuuksien pitäisi olla turvattuja Ulkorajojen valvonnassa Kreikassa havaittujen puutteiden korjaaminen Komissio hyväksyi 2. helmikuuta 2016 Schengenin arviointikertomuksen, joka perustui Kreikan ja Turkin rajalle sekä Chios- ja Samos-saarelle marraskuuta 2015 tehtyihin 8 Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle: Edistymiskertomus hotspot-järjestelmän käyttöönotosta Kreikassa (COM(2016) 141, 4. maaliskuuta 2016). 5

6 ilmoittamattomiin tarkastuskäynteihin. Kertomuksen tuloksena neuvosto hyväksyi 12. helmikuuta 2016 kaikkiaan 50 Kreikalle osoitettua suositusta ulkorajojen valvonnassa havaittujen vakavien puutteiden korjaamiseksi. 9 Suositukset koskevat erityisesti sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden henkilöllisyyden selvittämistä ja rekisteröintiä ja heidän sormenjälkiensä ottamista sekä merirajojen valvontaa. Schengenin arviointimekanismissa ja Schengenin rajasäännöstössä esitetään selkeä menettely havaittujen vakavien puutteiden korjaamiseksi. Komissio otti huomioon marraskuussa 2015 tehdyn tarkastuskäynnin jälkeen aikaansaadut parannukset ja hyväksyi 24. helmikuuta 2016 täytäntöönpanopäätöksen 10, jossa suositellaan erityistoimenpiteitä, jotka Kreikan on toteutettava Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Nämä toimenpiteet on suunniteltu varmistamaan, että Kreikka noudattaa täysimääräisesti neuvoston suosituksia. Toimenpiteiden tarkoituksena on varmistaa asianmukainen rajavalvonta (myös tulijoiden havaitseminen ja pidättäminen) sekä ulkorajan sääntöjenvastaisesti ylittäneiden kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden aukoton selvittäminen, rekisteröinti ja vastaanotto sekä niiden palauttaminen, jotka eivät tarvitse suojelua. Tämä koskee myös tehostettuja maastalähtötarkastuksia Kreikan ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian välisellä rajalla. Tällä tavoin toimenpiteillä turvattaisiin koko Schengen-alueen asianmukainen toiminta. Schengenin rajasäännöstön muodostamissa puitteissa on toteutettava seuraavat toimet, jotta Schengen-sääntöjä alettaisiin jälleen soveltaa asianmukaisesti ulkorajojen turvaamiseen Kreikassa: 12. maaliskuuta 2016: Kreikan olisi toimitettava toimintasuunnitelmansa (viimeistään kuukauden kuluttua neuvoston suositusten hyväksymisestä). Samaan päivään mennessä (ja sen jälkeen kuukausittain) sen olisi raportoitava komissiolle edistymisestä komission 24. helmikuuta 2016 antamien suositusten täytäntöönpanossa. 12. huhtikuuta 2016: Komissio kuulee jäsenvaltioiden asiantuntijoita, jotka osallistuivat marraskuussa 2015 tehtyihin tarkastuskäynteihin, ja esittää viimeistään kuukauden kuluttua toimintasuunnitelman esittämisestä neuvostolle arvionsa sen asianmukaisuudesta. Muita jäsenvaltioita pyydetään esittämään huomautuksensa toimintasuunnitelmasta huhtikuuta 2016: Jäsenvaltioiden asiantuntijat ja komissio laativat Schengenarvioinnin Kreikan ilma-, maa- ja merirajoista. 11 Maa- ja merirajojen arviointiohjelma Neuvoston täytäntöönpanopäätös, jolla vahvistetaan suositus vuonna 2015 tehdyssä Schengenin säännöstön soveltamista Kreikassa ulkorajojen valvonnan alalla koskeneessa arvioinnissa havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Komission täytäntöönpanopäätös sellaisia erityistoimenpiteitä koskevan suosituksen antamisesta, jotka Kreikan tasavallan on toteutettava 2 päivänä helmikuuta 2016 annetun arviointikertomuksen perusteella (C(2016) 1219, 24. helmikuuta 2016). Komission täytäntöönpanopäätös vuotta 2016 koskevan vuotuisen arviointiohjelman ensimmäisen osuuden laatimisesta arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten 7 päivänä lokakuuta 2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/ artiklan mukaisesti (C(2015) 8537, 9. joulukuuta 2015). On suunniteltu, että arviointi muodostuu arviointikäynnistä seuraaviin kohteisiin: Ateenan, Thessalonikin ja Heraklionin lentoasemat (ilmarajat), Pireuksen, Mytilinin, Samoksen, Kosin ja Symin satamat (merirajat) ja Kipin, Pythion, Tycheron, Kastaniesin, Fylakion, Didymoteichon, Evzonoin ja Krystalopigin rajanylityspaikat (maarajat). 6

7 kattaa joitakin niistä paikoista, joissa vierailtiin marraskuussa 2015 (Turkin vastainen maaraja ja Samos-saari). Arviointikäynnin aikana kerätyt tiedot ovat käytettävissä muutaman päivän kuluttua käynnistä. 12. toukokuuta 2016: Kreikan on viimeistään tänä päivänä raportoitava neuvoston suositusten täytäntöönpanosta. Komissio arvioi kaikkien käytettävissään olevien tietojen perusteella viipymättä, täyttääkö Kreikka Schengenin rajasäännöstön mukaiset velvoitteensa ja missä määrin Kreikassa esiintyvät vakavat puutteet ulkorajojen valvonnassa on korjattu Välitön tuki Kreikalle Vaikeudet, joita Kreikalla on ulkorajojen turvaamisessa, vaikuttavat koko Euroopan unioniin. Kaikkien jäsenvaltioiden on sen vuoksi osoitettava solidaarisuutta ja kannettava yhteisesti vastuuta tilanteen ratkaisemiseksi. Myös EU:n virastojen ja komission olisi autettava Kreikkaa. Tarkemmin sanottuna jäsenvaltioiden, EU:n virastojen ja komission olisi autettava Kreikkaa neuvoston ja komission sille antamien suositusten 12 täytäntöönpanossa seuraavasti: Kreikassa olevien komission virkamiesten olisi tehtävä edelleen tiivistä yhteistyötä Kreikan viranomaisten kanssa ja koordinoitava muiden toimijoiden (Frontex, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, Europol, muiden jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset, kansainväliset organisaatiot) toimia. Toimiin pitäisi kuulua kaikkien maahantulijoiden henkilöllisyyden aukoton selvittäminen ja rekisteröinti, mukaan lukien järjestelmälliset turvatarkastukset tietokantoja vasten. 13 Kreikan olisi samaan aikaan toimintasuunnitelmansa kanssa (viimeistään 12. maaliskuuta) esitettävä myös selkeä tarvearviointi. Sen ansiosta muut jäsenvaltiot, EU:n virastot ja komissio voivat antaa Kreikalle oikea-aikaista, yksilöityjen tarpeiden mukaista apua. Frontexin olisi arvioitava välittömästi Kreikan tarvearviointi Euroopan rajavartioryhmien lisäkäyttöön valmistautumista varten. Tarvittaessa Frontexin olisi käynnistettävä lisäresurssipyyntö viimeistään 22. maaliskuuta. Muiden jäsenvaltioiden olisi tämän jälkeen kannettava vastuunsa ja vastattava pyyntöihin viimeistään kymmenen päivän kuluessa toimittamalla henkilöstöresursseja ja teknistä varustusta. 4. Sääntöjen soveltaminen ja perusteettoman läpikulun sallimisen lopettaminen 4.1. Perusteettoman läpikulun sallimisen lopettaminen ja Kreikkaan suuntautuvien Dublin-siirtojen ottaminen uudelleen käyttöön Perusteettoman läpikulun salliminen ei ole hyväksyttävää poliittisesti eikä oikeudellisesti. Se ei ole poliittisesti hyväksyttävää, koska Eurooppa-neuvosto vaati 18. ja 19. helmikuuta Liitteessä II olevassa taulukossa esitetään yhteenveto suosituksista, joiden täytäntöönpanoon komission ja EU:n virastojen olisi osallistuttava täysimääräisen ja oikea-aikaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. Eurooppa-neuvoston 18. ja 19. helmikuuta 2016 antamien päätelmien 8 f kohdan mukaisesti. 7

8 antamissaan päätelmissä perusteettoman läpikulun sallivan menettelyn lopettamista. Yksipuolisten päätösten sijaan on noudatettava sovittua toimintatapaa, jonka mukaan Länsi- Balkanin reitin varrella sijaitsevien maiden on parannettava keskinäistä yhteistyötä ja koordinointia. Perusteettoman läpikulun salliminen ei ole hyväksyttävää myöskään oikeudellisesti, sillä turvapaikkamenettelydirektiivin 14 6 artiklan mukaan kolmannen maan kansalaiselle, joka hakee turvapaikkaa jäsenvaltiosta, on myönnettävä pääsy turvapaikkamenettelyyn myös silloin kun hakemus tehdään rajalla. Se, onko kyseinen jäsenvaltio vastuussa tällaisen hakemuksen käsittelystä, ratkaistaan asiaa koskevien EU:n säännösten ja erityisesti Dublinasetuksen perusteella. Komission 10. helmikuuta antamassa tiedonannossa korostetaan, että Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä voi toimia kunnolla vain jos turvapaikanhakijat voidaan EU:ssa yhteisesti sovittujen sääntöjen mukaisesti todella palauttaa siihen maahan, jonka kautta he ovat tulleet EU:n alueelle (ns. Dublin-siirrot). Tätä varten komissio hyväksyi 10. helmikuuta myös suosituksen konkreettisista toimista, joita tarvitaan, jotta Kreikka saataisiin takaisin Dublin-järjestelmään 15. Kreikka raportoi edistymisestään suositeltujen toimien toteuttamisessa. Tämän raportoinnin ja muun aineiston, kuten tuomioiden täytäntöönpanoa koskevien Euroopan neuvoston ministerikomitean raporttien ja UNHCR:n raporttien avulla voidaan arvioida tarkemmin, sallivatko olosuhteet sen, että jäsenvaltiot aloittavat uudelleen yksilölliset Dublin-asetuksen mukaiset palautukset Kreikkaan. Tällöin on otettava huomioon, että palautusten määrän ja siirrettävien henkilöryhmien on oltava suhteessa edistymiseen. Komissio laatii tästä aiheesta oman arvionsa ennen kesäkuussa pidettävää Eurooppaneuvoston kokousta. Toisaalta jäsenvaltioiden olisi evättävä maahanpääsy ulkorajoillaan sellaisilta kolmansien maiden kansalaisilta, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa vahvistettuja maahantuloedellytyksiä. Tämä tarkoittaa muun muassa niitä kolmansien maiden kansalaisia, jotka eivät ole hakeneet turvapaikkaa, vaikka heillä olisi ollut siihen tilaisuus. Niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat palauttaneet sisärajatarkastukset väliaikaisesti, olisi evättävä maahanpääsy kyseisellä sisärajalla niiltä kolmansien maiden kansalaisilta, jotka eivät täytä maahantuloedellytyksiä. Maahanpääsy olisi evättävä riippumatta siitä, aikooko kolmannen maan kansalainen hakea turvapaikkaa toisesta jäsenvaltiosta. Perusteettoman läpikulun salliminen on Schengen- ja Dublin-sääntöjen vastaista ja kannustaa tulijoita liikkumaan edelleen jäsenvaltioiden välillä, minkä vuoksi se olisi lopetettava. Se myös heikentää sisäisten siirtojen järjestelmän toimintaa ja on siten yksi syy siihen, että sisäisistä siirroista tehtyjen päätösten noudattaminen on toistaiseksi ollut vähäistä. Sen vuoksi Schengen- ja Dublin-järjestelmien sekä sisäisten siirtojen järjestelmän toiminta edellyttää, että perusteettoman läpikulun salliminen lopetetaan koordinoidusti Kreikan tukeminen muuttoliikepaineista selviytymisessä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä. Kreikan tasavallalle osoitettu komission suositus kiireellisistä toimenpiteistä, jotka Kreikan on toteutettava asetuksen (EU) N:o 604/2013 nojalla tehtävien siirtojen aloittamiseksi uudelleen (C(2016) 871, 10. helmikuuta 2016). 8

9 Komissio totesi 10. helmikuuta antamassaan tiedonannossa, että Länsi-Balkanin reitin varrella on asteittain tiukennettu rajatarkastuksia, mikä saattaa viime kädessä johtaa rajojen sulkemiseen. Tämä suuntaus on kiihtynyt, ja sen seurauksena entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan välinen raja on ollut aika ajoin suljettuna. Osittain kyseessä on ollut reaktio muissa reitin varrella sijaitsevissa maissa asetettuihin rajoituksiin ja rajojen sulkemiseen. Koska tulijoiden virta Kreikkaan ei ole tyrehtynyt, yhä useammat heistä joutuvat jäämään Kreikkaan. Olisi toteutettava kiireellisiä toimenpiteitä Kreikan pahenevaan humanitaariseen kriisiin puuttumiseksi ja maata koettelevien muuttoliikepaineiden helpottamiseksi: EU:n ja Turkin yhteisen toimintasuunnitelman ja Turkin kanssa sovitun vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmän 16 toteuttamisen pitäisi vähentää Kreikkaan tulevien henkilöiden määrää nopeasti. Mitä useammat jäsenvaltiot osallistuvat vapaaehtoisen humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmään, sitä tehokkaammin voidaan torjua sääntöjenvastaista maahantuloa Egeanmerellä. Kun henkilöt, joilla ei ole oikeutta jäädä EU:n alueelle ja jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, palautetaan lähtö- ja kauttakulkumaihin, esimerkiksi Turkkiin, myös Kreikassa sääntöjenvastaisesti oleskelevien henkilöiden määrän pitäisi vähentyä. Kreikan olisi nopeutettava erityisesti Turkkiin takaisinotettavien henkilöiden palauttamista sovellettavien voimassa olevien takaisinottosopimusten pohjalta ja muiden jäsenvaltioiden tuella. Sovitut sisäiset siirrot ovat keskeinen keino lievittää vaikeimmassa tilanteessa oleviin jäsenvaltioihin kohdistuvaa painetta ja palauttaa järjestys muuttoliikkeen hallintaan. Kreikan osalta sisäisistä siirroista on tullut myös humanitaarisen avun väline. Jäsenvaltioiden on tehostettava sisäisten siirtojen toteuttamista nopeuttamalla käsittelyä, tinkimättä kuitenkaan kunnollisista turvallisuustarkastuksista. 17 Komissio on valmis antamaan hallinnollista ja logistista apua. Siirtojärjestelmien mukaisesti jäsenvaltioiden olisi myös pyrittävä estämään tulijoiden edelleen liikkuminen vaatimalla heitä palaamaan välittömästi siihen jäsenvaltioon, johon heidät on siirretty, ja toteuttamalla tarvittavat sosiaalietuuksien ja oikeussuojakeinojen saatavuuteen liittyvät ehkäisevät toimenpiteet unionin lainsäädännön mukaisesti. 18 Humanitaarisen avun antamista Kreikalle olisi tehostettava ja helpotettava hyväksymällä ja panemalla nopeasti täytäntöön komission ehdotus hätätilanteen tuen antamisesta unionin sisällä. Muuttoliikepaineiden kasautuminen Kreikassa voi myös johtaa vaihtoehtoisten reittien lisääntyvään käyttöön muualla Balkanin alueella. EU:n olisi hyödynnettävä kaikkia käytettävissä olevia välineitä (jäsenvaltioiden tiedot, EU:n ulkosuhdehallinto, komissio, Frontex, Kopernikus-satelliitti) muuttovirtojen seurantaa ja reittimuutosten ennakointia varten. Olisi myös tehostettava koordinointia mahdollisten kauttakulkumaiden kuten Albanian, Montenegron ja Bosnia ja Hertsegovinan kanssa Komission suositus Turkin kanssa toteutettavasta humanitaarisen maahanpääsyn järjestelmästä (C(2015) 9490, 15. joulukuuta 2015). Eurooppa-neuvoston 18. ja 19. helmikuuta 2016 antamien päätelmien 8 h kohdan mukaisesti. Ks. tältä osin esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen antama tuomio yhdistetyissä asioissa C-443/14 ja C-444/14 Alo ja Osso. 9

10 5. Sisärajatarkastukset: tilkkutäkistä koordinoituun lähestymistapaan 5.1. Nykytilanne: sisärajatarkastusten palauttaminen yksipuolisilla päätöksillä Syyskuusta 2015 alkaen yhteensä kahdeksan Schengen-maata on palauttanut tarkastukset sisärajoilleen sen vuoksi, että sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuu vakava uhka sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden edelleen liikkumisen vuoksi. Maat ovat Belgia, Tanska, Saksa, Unkari, Itävalta, Slovenia, Ruotsi ja Norja. Jäsenvaltioiden ilmoittamat yksipuoliset päätökset liittyvät siihen, että niiden alueelle on tullut suuria määriä ihmisiä, myös alaikäisiä, joilla ei ole asianmukaisia asiakirjoja tai joiden asiakirjat ovat puutteellisia ja joita ei ole rekisteröity heidän saapuessaan ensimmäisen kerran EU:n alueelle. Tällaisten suurten joukkojen liikkuminen rasittaa kansallisten viranomaisten vastaanottokykyä ja aiheuttaa vakavan uhkan yleiselle järjestykselle ja sisäiselle turvallisuudelle. Tarkastukset Slovenian ja Unkarin sisärajoilla on sittemmin lopetettu 19, mutta muut maat ovat jatkaneet tarkastuksia useaan otteeseen Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Kaikissa kahdeksassa tapauksessa maat ovat perustelleet yksipuolista päätöstään sisärajatarkastusten palauttamisesta säännöksellä, joka koskee välittömiä toimia edellyttäviä tapahtumia (Schengenin rajasäännöstön 25 artikla). Sen perusteella sisärajatarkastukset voidaan palauttaa enintään kahden kuukauden ajaksi. Koska tilanne ei ole merkittävästi parantunut, tarkastuksia on tämän jälkeen jatkettu Schengenin rajasäännöstön 23 ja 24 artiklan nojalla, joiden mukaan sisärajatarkastukset voidaan palauttaa enintään kuuden kuukauden ajaksi. Yksityiskohtaiset päivämäärätiedot sisärajatarkastusten palauttamisesta ja niiden jatkamisesta esitetään liitteessä I olevassa yhteenvedossa. Ranska palautti sisärajatarkastukset marraskuussa 2015 syistä, jotka eivät liittyneet sääntöjenvastaiseen muuttoliikkeeseen. Tarkastukset otettiin käyttöön ensin Pariisin ilmastokokouksen (COP21) ja sitten 13. marraskuuta 2015 tapahtuneiden Pariisin terroriiskujen vuoksi julistetun hätätilan takia. Sisärajatarkastukset ovat Ranskassa edelleen käytössä. Myös niiden yhteydessä on noudatettava Schengenin rajasäännöstön määräyksiä väliaikaisten rajatarkastusten käyttöönotosta. Tässä tiedonannossa ei käsitellä sisärajatarkastuksia, jotka on otettu käyttöön muista kuin sääntöjenvastaiseen muuttoliikkeeseen liittyvistä syistä. 20 Schengen-alueen normaalin toiminnan palauttaminen ei tietenkään estäisi ottamasta väliaikaisia turvallisuustarkastuksia käyttöön perustellusta syystä Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. 21 Sisärajatarkastusten palauttaminen on poikkeuksellinen ja väliaikainen toimenpide. Soveltamalla Schengenin rajasäännöstön 23, 24 ja 25 artiklaa yhdessä voidaan rajatarkastuksia jatkaa yhteensä enintään kahdeksan kuukauden ajan Slovenia lopetti tarkastukset 30 päivän jälkeen ja Unkari 10 päivän jälkeen, koska määritetty uhka lieveni. Malta palautti sisärajatarkastukset 9. marraskuuta Kansainyhteisön hallitusten päämiesten kokouksen ja Vallettan muuttoliikehuippukokouksen vuoksi. Kokousten jälkeen tarkastuksia jatkettiin maailmanlaajuisen terrorismin uhan vuoksi sekä salakuljetusringin paljastamiseksi. Malta lopetti sisärajatarkastukset 31. joulukuuta Esimerkiksi suurten urheilutapahtumien, poliittisten mielenosoitusten ja korkean tason poliittisten kokousten edellyttämien turvatoimien hoitamista varten. Jos yksipuolisilla päätöksillä palautettuja sisärajatarkastuksia vielä jatketaan, ne on Schengenin rajasäännöstön mukaisesti lopetettava Saksassa viimeistään 13. toukokuuta, Itävallassa 15. toukokuuta, Ruotsissa 9. heinäkuuta ja Norjassa 15. heinäkuuta. 10

11 5.2. Kohti johdonmukaisempaa EU:n linjaa Schengenin rajasäännöstössä säädetään myös väliaikaisten sisärajatarkastusten koordinoimisesta (26 artikla). Kyseistä säännöstä sovelletaan poikkeustilanteissa, kun koko Schengen-alueen toiminta on vaarantunut ulkorajavalvontaan liittyvien jatkuvien vakavien puutteiden seurauksena. Säännöksessä edellytetään myös, että nämä olosuhteet muodostavat vakavan uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle koko Schengen-alueella tai sen osassa. Tällaisessa poikkeustilanteessa komissio voi esittää ehdotuksen neuvoston suositukseksi, jonka mukaan yhden tai useamman jäsenvaltion olisi palautettava rajatarkastukset kaikille sisärajoilleen tai niiden tietyille osille. Tällä hetkellä ulkorajavalvontaan liittyy vakavia puutteita, jotka johtuvat rajavalvonnan puuttumisesta ja siitä, että sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden rekisteröinti ja heidän henkilöllisyytensä selvittäminen on riittämätöntä. Näistä puutteista johtuvan edelleen liikkumisen seurauksena eräät jäsenvaltiot ovat palauttaneet sisärajatarkastukset. Nämä vakavat puutteet vaarantavat koko Schengen-alueen turvallisuuden ja muodostavat uhkan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle koko Schengen-alueella. Jos muuttoliikepaineet ja vakavat puutteet ulkorajavalvonnassa jatkuvat vielä toukokuun 12. päivän jälkeen, komission olisi esitettävä Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan 2 kohdan mukaisesti neuvostolle ehdotus, jossa suositetaan johdonmukaista unionin linjaa rajatarkastuksiin siihen asti, että ulkorajavalvontaan liittyviä rakenteellisia puutteita voidaan lieventää tai että ne saadaan korjattua. Komissio varautuu tähän mahdollisuuteen ja toimii tarvittaessa viipymättä. Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan nojalla mahdollisesti esitettävässä komission ehdotuksessa esitettäisiin rajatarkastusten palauttamista vain niillä sisärajojen osuuksilla, joilla tarkastukset ovat tarpeen ja oikeasuhteiset, jotta voidaan vastata yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen liittyvään vakavaan uhkaan. Suositetut rajatarkastukset olisivat niin ikään väliaikaisia, ja niitä sovellettaisiin määritetyn uhkan edellyttämällä tavalla mahdollisimman lyhyen ajan. Kokonaistilanteen salliessa tavoitteena pitäisi olla kaikkien sisärajatarkastusten lopettaminen Schengen-alueella kuuden kuukauden kuluessa niiden palauttamisesta eli marraskuun puoliväliin 2016 mennessä. Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan soveltaminen on suojamekanismi, jonka tarkoituksena on turvata koko Schengen-alueen toiminta. Kyseessä ei ole mihinkään yksittäiseen jäsenvaltioon kohdistuva seuraamus, eikä tarkoituksena ole myöskään sulkea mitään jäsenvaltiota Schengen-alueen ulkopuolelle. 6. Päätelmät Schengen-järjestelmään kohdistuu tällä hetkellä vakavia uhkia, koska se on alttiina koville muuttoliikepaineille ja sen toimintaa vaikeuttavat ulkorajavalvontaan liittyvät vakavat puutteet. Nämä paineet ja puutteet ovat yhdessä vaarantaneet koko järjestelmän toiminnan. Haasteet ovat monitahoisia. Komissio esitti 10. helmikuuta antamassaan tiedonannossa erilaisia toimenpiteitä, jotka on toteutettava tähän monimutkaiseen kriisiin vastaamiseksi. 11

12 Tuossa tiedonannossa esitettyjen havaintojen perusteella ja vastauksena Eurooppa-neuvoston esittämään kehotukseen palauttaa tilanne sellaiseksi, että kaikki jäsenvaltiot voivat soveltaa Schengenin rajasäännöstöä täysimääräisesti, tässä tiedonannossa esitetään etenemissuunnitelma normaalitilanteen palauttamiseksi sääntöjä järjestelmällisesti soveltamalla. Etenemissuunnitelmaa ei kuitenkaan voida tarkastella erillään muista merkittävistä tekijöistä, joihin kuuluu muun muassa EU:n ja Turkin yhteisen toimintasuunnitelman toimiva täytäntöönpano niin, että sääntöjenvastaiset muuttovirrat vähenevät pysyvästi ja huomattavasti. Jäsenvaltioiden on nyt aika yhdistää voimansa yhteisen edun nimissä tämän unionin tärkeimpiin kuuluvan saavutuksen turvaamiseksi. Etenemissuunnitelma Schengen-alueen täysimääräisen toiminnan palauttamiseksi käsittää seuraavat toimet: 4. maaliskuuta (ja sen jälkeen kuukausittain): Kreikka raportoi edistymisestään Dublin-siirtojen uudelleen aloittamista koskevassa suosituksessa esitettyjen toimien toteuttamisessa. viimeistään 12. maaliskuuta 2016: Kreikka esittää toimintasuunnitelmansa neuvoston esittämien suositusten toteuttamiseksi yhdessä tarvearvioinnin kanssa. 16. maaliskuuta 2016: Komission tiedonanto Dublin-asetuksen uudistamisesta jäsenvaltioiden välisen solidaarisuuden ja oikeudenmukaisen vastuunjaon tavoitteiden perusteella. 16. maaliskuuta 2016: Komissio esittää ensimmäisen kertomuksen sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisen toteuttamisesta. viimeistään 22. maaliskuuta 2016: Frontex käynnistää lisäresurssipyynnöt Euroopan rajavartioryhmien lisäkäyttöä varten Kreikan tukemiseksi. viimeistään 1. huhtikuuta 2016: Jäsenvaltiot vastaavat Frontexin pyyntöön toimittamalla henkilöstöresursseja ja teknistä varustusta. viimeistään 12. huhtikuuta 2016: Komissio esittää arvionsa Kreikan toimintasuunnitelman asianmukaisuudesta. 16. huhtikuuta 2016: Komissio esittää toisen kertomuksen sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisen toteuttamisesta huhtikuuta 2016: Komissio ja jäsenvaltioiden asiantuntijat laativat Schengenarvioinnin Kreikan ilma-, maa- ja merirajoista. viimeistään 12. toukokuuta 2016: Kreikka raportoi neuvoston suositusten toteuttamisesta. 12. toukokuuta 2016: Jos ulkorajavalvontaan liittyvät vakavat puutteet jatkuvat, komissio esittää Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan 2 kohdan mukaisen ehdotuksen. 13. toukokuuta 2016: Jos ulkorajavalvontaan liittyvät vakavat puutteet jatkuvat, neuvoston olisi annettava Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan 2 kohdan mukainen suositus johdonmukaisesta unionin linjasta väliaikaisiin sisärajatarkastuksiin. 16. toukokuuta 2016: Komissio esittää kolmannen kertomuksen sisäisten siirtojen ja uudelleensijoittamisen toteuttamisesta. viimeistään kesäkuussa 2016: Lainsäätäjät pääsevät poliittiseen yhteisymmärrykseen Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta ja hyväksyvät sitä koskevan säädöksen. kesäkuu 2016: Komissio esittää arvionsa mahdollisuudesta aloittaa uudelleen Dublinjärjestelmän mukaiset palautukset Kreikkaan. viimeistään elokuussa 2016: Euroopan raja- ja rannikkovartiosto on toimintavalmis. 12

13 viimeistään syyskuussa 2016: Euroopan raja- ja rannikkovartiosto on toteuttanut ensimmäiset haavoittuvuusarvioinnit, joiden perusteella voidaan toteuttaa tarvittavat ehkäisevät toimenpiteet. joulukuu 2016: Kokonaistilanteen salliessa tämä on tavoitemääräaika, jolloin toteutetut poikkeukselliset suojatoimenpiteet voidaan lopettaa. 13