YMPÄRISTÖ JA OIKEUS. Sisältö. Uutiskirje 1/2008. Suomen Akatemian ja Joensuun yliopiston julkaisu

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖ JA OIKEUS Uutiskirje 1/2008 Suomen Akatemian ja Joensuun yliopiston julkaisu Sisältö Vesilain kokonaisuudistus 2 Haja-asutuksen vesiensuojelu ja vesipolitiikan puitedirektiivi 3 Vesilain uudistus ympäristönsuojelun näkökulmasta 4 Ajankohtaista vesioikeutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 Edistääkö hajajätevesiasetus tehokasta vesiensuojelua? 7 Vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpano Suomessa 8 Vesioikeuden kehittämisen kansallisia ja eurooppalaisia lähtökohtia 10 Liiketoiminnan harjoittaminen ja ristiriitojen sovittelu Metsähallituksessa 12 Kansalaisosallistuminen YVA-menettelyssä 13 Workshop on Impact Assessment & Forest Resource Management 14 Kansainvälinen konferenssi sosiaalisten vaikutusten arvioinnista ja ympäristökonfliktien käsittelystä 16 Ekotehokkaat julkiset hankinnat -seminaari Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelma etenee kohti synteesivaihetta Suomen Akatemian nelivuotinen Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelma päättyy vuoden 2008 lopussa. Käsillä on ohjelman toiseksi viimeinen uutiskirje. Ohjelman viimeisen toimintavuoden loppupuolella keskitytään erityisesti hankkeiden saavuttamien tulosten yhteenvetojen ja ohjelman synteesin laatimiseen. Luvassa on muun muassa useita eri hankkeiden tutkijoiden yhteisartikkeleita ja kokoomateoksia keskeisistä tuloksista. Tutkimusohjelmalle alun perin asetetut tavoitteet näyttäisivät ainakin määrällisessä arvioinnissa olevan toteutumassa. Tutkimusohjelmassa työskennelleistä tutkijoista kuusi on väitellyt ohjelman aikana. Tässä uutiskirjeessä on tiivistelmä kahdesta tuoreimmasta tutkimusohjelman väitöksestä. Määrällisessä arvioinnissa on ilahduttavaa, että ohjelman tutkijat ovat jo tähän mennessä julkaisseet yhteensä 58 tieteellistä julkaisua. Leimallista tutkimusohjelman työskentelylle on ollut hankkeissa työskentelevien aktiivinen verkottuminen ja pyrkimys yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Ohjelman tutkijat ovat raportoineet pitäneensä tähän mennessä yhteensä noin 130 tieteellistä alustusta ja puheenvuoroa erilaisissa ohjelman ulkopuolisissa kansallisissa ja kansainvälisissä tilaisuuksissa. Hankkeiden ja ohjelman tutkijoiden kansainväliset yhteydet ovat vahvistuneet ohjelman työskentelyn edetessä. On ilmeistä, että ohjelma on osaltaan edistänyt kansainvälisen yhteistyön syntymistä. Tätä osoittavat muun muassa lukuisat ohjelman järjestämät kansainväliset seminaarit, joista viimeisimpien raportti sisältyy tähän uutiskirjeeseen. Tutkimusohjelmassa on järjestetty yhteensä jo 19 avointa seminaaria. Tilaisuuksien yhteenlaskettu osallistujamäärä on lähes 900. Tilaisuudet ovat palvelleet hyvin ohjelman tieteellistä ja käytännöllistä verkottumista samalla kun ne ovat edistäneet hankkeiden välistä yhteistyötä. Tämä uutiskirje on koottu pääosin ohjelman yhteiskunnallista verkottumista edistäneen Ympäristöoikeuden ajankohtaispäivän alustuksista. Tilaisuuden teemaksi valittiin vesioikeus, koska sitä koskevien tutkimusteemojen havaittiin pitkälti jääneen tutkimusohjelman rahoituksen ulkopuolelle. Teeman kautta tutkimusohjelman koordinaatio pyrkii omalta osaltaan luomaan edellytyksiä myös uusille yhteiskuntatieteellisen ympäristötutkimuksen tutkimushankkeille. Eräs tutkimusohjelman tärkeä saavutus on toivon mukaan alan keskeisten jatkotutkimuskohteiden tunnistaminen. Tapio Määttä Ympäristöoikeuden professori Ohjelmajohtaja Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelma

2 Kuva: Varpu Heiskanen Vesilain kokonaisuudistus tausta ja pääasiallinen sisältö Haja-asutuksen vesiensuojelu ja vesipolitiikan puitedirektiivi Nykyinen vesilaki (264/1961) on täyttänyt tehtävänsä varsin hyvin. Neljän vuosikymmenen aikana yhteiskunnalliset sääntelytarpeet ja arvostukset sekä lainsäädännöllinen puitekehys ovat kuitenkin muuttuneet. Ympäristöoikeudessa ja muualla lainsäädännössä tapahtunut kehitys on johtanut siihen, että vesilaki on muuttunut hajanaiseksi ja sääntelytekniikaltaan paikoin vanhahtavaksi. Lisäksi vesilain ja eräiden muiden lakien välinen suhde on osin tulkinnanvarainen. Nämä seikat ovat pääasialliset syyt siihen, että vesilain uudistamista valmistellut toimikunta päätyi esittämään uuden vesilain säätämistä. Vesilain uudistamisen tarkoituksena on selkeyttää sääntelyä ja mukauttaa vesilaki muuttuneita tarpeita vastaavaksi. Yleiskäyttöoikeuksissa ei tapahtuisi merkittäviä muutoksia. Sääntelyä kuitenkin täsmennettäisiin siten, että häiritsevään yleiskäyttöön voitaisiin puuttua nykyistä paremmin. Vesitaloushankkeen luvanvaraisuus säilyisi pitkälti nykyisellään. Luvanvaraisuus määräytyisi pääsääntöisesti hankkeen vaikutusten perusteella, mutta yleiskieltojärjestelmä laadittaisiin selkeämmin lupakynnyksiksi. Veden ottamista koskeva sääntely säilyisi pitkälti entisenlaisena, mutta nykyistä vedenottotarpeiden etusijajärjestystä tarkistettaisiin osin. Ojitusta koskevat uudet säännökset laadittaisiin nykyisen vesilain 6 ja 19 luvun säännösten pohjalta kiinnittäen erityisesti huomiota vesilain, maankäyttö- ja rakennuslain kiinteistöjen kuivatusta koskevien säännösten ja ympäristönsuojelulain jätevesiä koskevien säännösten välisten suhteiden selkiyttämiseen. Uittoa koskeva sääntely mukautettaisiin vastaamaan muuttuneita tarpeita. Säännöstelyä, vesivoiman hyödyntämistä ja korvausten määräämistä koskevissa säännöksissä ei tapahtuisi merkittäviä asiallisia muutoksia. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi erityissäännökset vedenkorkeuden nostamisesta, joilla pyritään helpottamaan vesistöjen kunnostushankkeiden toteuttamista. Uudistuksessa yhtenäistettäisiin vesioikeudellisia yhteisöjä koskevia säännöksiä. Menettelyn osalta suurimmat uudistukset liittyisivät katselmustoimituksesta ja lopputarkastuksesta luopumiseen. Laissa säilytettäisiin edelleen mahdollisuus erityisen selvityksen hankkimiseen. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset luvan määräämisestä raukeamaan. Ehdotuksen mukaan lupaviranomainen voisi määrätä vesitaloushankkeelle myönnetyn luvan raukeamaan, jos hanke on menettänyt alkuperäisen merkityksensä. Lupa voitaisiin määrätä luvan raukeamaan myös silloin, jos luvan haltijaa ei tiedetä tai ei voida hankaluudetta selvittää tai jos luvan haltija rauettamista pyytää. Toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset voitaisiin määrätä tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Ympäristölupavirasto voisi lisäksi hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä ja antaa uusia määräyksiä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Lupamääräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen ei saisi sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. Siirtymäsäännöksillä pyritään pääsemään osin eroon aikaisemmista siirtymäsääntelytilanteista. Pääsääntö on, että ennen lain voimaantuloa aloitettuihin hankkeisiin sovelletaan aikaisemmin voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä ja että aikaisemman lainsäädännön nojalla annetut luvat ovat sellaisenaan voimassa. Kun aikaisemman lainsäädännön nojalla myönnettyyn lupaan perustuva vesitaloushanke tulee lupaan sisältyvän määräyksen tai hakemuksen perusteella tarkistettavaksi, sovellettaisiin uuden lain tarkistamista koskevia säännöksiä. Jos lupamääräysten tarkistaminen ja uusien määräysten antaminen vähentäisi hankkeesta saatavaa hyötyä, olisi luvan haltijalla oikeus saada korvaus lupaan perustuvan käyttömahdollisuuden vähäistä suuremmasta menetyksestä tai vaatia hankkeen lunastamista. Jari Salila Lainsäädäntöneuvos Oikeusministeriö Ennen Hajajätevesiasetuksen (542/2003) voimaantuloa viemäriverkon ulkopuolella olevan asutuksen jätevesien käsittelyä on säädelty aiemmin lähinnä vesilain (264/1961) ja terveydensuojelulain sekä lietteiden käsittelyn osalta jätelain (1072/1993) perusteella. Lisäksi haja-asutuksen jätevesien käsittelyä on yleisesti ohjannut valtakunnalliset vesiensuojelun tavoitteet. Viemäriverkoston ulkopuolisten kiinteistöjen jätevesien käsittelystä on annettu määräyksiä rakennuslupien yhteydessä, jolloin ne ovat koskettaneet uudis- ja korjausrakennuskohteita. Vesilain mukaiset vähimmäisvaatimukset jätevesien käsittelystä eivät ole kuitenkaan vastanneet vuosikymmeniin sen aikaisia teknisiä mahdollisuuksia puhdistaa jätevesiä. Lainsäädännöllä ei ole myöskään ollut juurikaan mahdollisuuksia puuttua yksittäisten kiinteistöjen jätevesien käsittelyyn ja ympäristövaikutuksiin. Käsittelyvaatimukset ovatkin tämän takia vaihdelleet kunnittain huomattavasti. Ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaantulo selkiinnytti tilannetta siten, että lain sisältämä yhteisvaikutuksen periaate mahdollisti lain soveltamisen haja-asutuksen jätevesien päästöihin. Lisäksi laki sisälsi parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) määrittelyn, yleisen jätevesien puhdistusvelvoitteen sekä haja-asutuksen jätevesihuollon sisällyttämisen kuntien ympäristönsuojelumääräyksiin. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) uudistukseen sisältyi mm. kaavoituksen ja vesihuollon yhteensovittamista sekä jätevesien käsittelyjärjestelmien hoito- ja huolto-ohjeiden sisällyttämistä kiinteistöjen käyttö- ja hoito-ohjeisiin. Lisäksi uuden vesihuoltolain (119/2001) mukaisesti kuntien vesihuollon kehittämissuunnitelmissa tulisi huomioida viemärilaitoksen ulkopuoliset haja-asutusalueet. Edellä kuvatussa tilanteessa oli kuntia ja alueita, joissa edellä mainitut lainsäädännölliset reunaehdot toteutuivat ja käsittelyvaatimukset vastasivat myös BAT:a. Ennen kaikkea toimintaa ohjasi tarve, joka muodostui havaituista jätevesien ympäristöllisistä haitoista sekä riskeistä. Tässä tilanteessa myös kansalaiset olivat aidosti huolestuneita jätevesiensä ympäristövaikutuksista. Valtakunnallisesti arvioituna haja-asutuksen jätevesien käsittely ei kuitenkaan vastannut vesiensuojelun tavoitteita eikä myöskään ympäristönsuojelulain vaatimuksia etenkään parhaan puhdistustekniikan vaatimuksia. Hajajätevesiasetuksen tarkoituksena on vähentää talousjätevesien päästöjä ja ympäristön pilaantumista ottaen erityisesti huomioon valtakunnalliset vesiensuojelun tavoitteet. Asetus sisältää yksityiskohtaiset määritelmät jätevedestä, jätevesijärjestelmistä, kuormitusluvuista sekä lietteestä. Asetuksessa annetaan määräykset jäteveden käsittelyvaatimuksista sekä jätevesijärjestelmän selvityksestä, suunnitelmasta, rakentamisesta sekä käytöstä ja huollosta. Asetuksen yleiset tavoitteet ovat tukeneet edellä kuvattujen muiden lainsäädännöllisten ohjauskeinojen tavoitteita. Käytännössä kuitenkin asetuksen kirjoittaminen yksityiskohtaiseen muotoon on aiheuttanut sekä viranomaisissa että kansalaisissa epätietoisuutta. Yksityiskohtaisuuden vuoksi asetusta tulkitaan teknisten normien tapaan, jolloin asetuksen sekä muun lainsäädännön tavoitteet hämärtyvät. Kiinteistöt valitsevat jätevedenkäsittelyratkaisuikseen teoriassa asetuksen täyttävät ratkaisut. Kokonaisuutena ja pitkällä aikajänteellä ympäristön kannalta arvioituna järjestelmät tulisi kuitenkin valita myös kiinteistön ja käyttäjien tarpeiden mukaisesti. Lisäksi yksityiskohtaiset normit vaatisivat tuekseen muita ohjauskeinoja kuten tiedollisen ja taloudellisen sekä myös hallinnollisen ohjauksen. Nämä eivät ole toteutuneet huolimatta että asetuksen 10 vuoden siirtymäajasta on pian kulunut jo puolet. Tätä ohjausta pyritään kehittämään mm. ympäristöministeriön eli noin vuosi sitten asettamalla hajajätevesityöryhmällä. Samaan aikaan kun haja-asutuksen jätevesien käsittelyä ohjataan hyvin yksityiskohtaisilla kansallisilla asetusperusteisilla ja yhdyskuntien jätevesien käsittelyä EU:n yhdyskuntajätevesidirektiivin normeilla, maassamme toimeenpannaan EU:n vesipolitiikan puitedirektiiviin perustuvaa vesienhoitolakia. Vesienhoitolain tavoitteena on turvata vesistöjen ja pohjavesien hyvä tila vuoteen 2015 mennessä. Tila-arvioiden sekä tavoitteiden määrittämisen lähtökohtana ovat vesistöjen kokonaistarkastelu sekä toimenpiteiden vaihtoehtotarkastelut perustuen kustannus-hyötyihin. Normien sijaan lakia sovelletaan perustuen vesistöjen ominaisuuksiin. Lisäksi kansalaisten ja eri toimijoiden sitoutuminen yhteisiin tavoitteisiin on laissa keskeistä. Vesienhoitolain soveltaminen ja yhteensovittaminen muun lainsäädännön kanssa tulee olemaan haasteellista. Vesiensuojelussa ollaan vesienhoitolain myötä siirtymässä kohti kokonaisvaltaista vesienhoitoa. Vesistöjen tilan kehittymisen kannalta on oleellista että oikeudellisten ohjauskeinojen toteuttamiseen yhdistetään myös muut ohjauskeinot. Ei myöskään riitä että henkilöt ja eri toimijat hoitavat oman tehtävänsä on pystyttävä yhä enemmän yhteen sovittamaan sekä hallitsemaan kokonaisuuksia. Jukka Koski-Vähälä Toiminnanjohtaja Savo-Karjalan vesiensuojeluyhdistys 2 3

3 Kuva: Varpu Heislanen Vesilain uudistus ympäristönsuojelun näkökulmasta Puheenvuoroni perustuu vesilakitoimikunnan ja sitä täydentävän vesilakityöryhmän ehdotuksiin. Uudistuksen yleisenä tavoitteena on ajanmukaistaa vesilainsäädäntö. Lain soveltamisalaa ja keskeisiä soveltamisperiaatteita ei ole tarkoitus muuttaa laajemmin, kuin on tarpeen uudistuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Laaja uudistus kuitenkin sisältää paljon muutoksia myös ympäristönsuojelun sääntelyyn; tässä nostan esille niistä vain eräitä. Lainuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on lain selkeyttäminen ja ymmärrettävyyden parantaminen, kuten vähentämällä liiallista yksityiskohtaisuutta ja yksinkertaistamalla sisäistä viittaustekniikkaa. Tässä ei mielestäni ole kaikin osin onnistuttu, vaan monien perusasioiden ja -säännösten kirjoittaminen hyvin yleiselle tasolle yksityiskohtaisuutta tai täsmällisempiä määrittelyjä välttäen ei vielä tee lakia ymmärrettävämmäksi, vaan päinvastoin voi hämärtää asioita entistä tulkinnanvaraisemmaksi. Ehdotuksen perustelujen mukaan kuitenkaan näiltä osin säännösten sisältöä ja vakiintunutta tulkintaa ei olisi tarkoitus muuttaa. Toisaalta lain perusteluteksteihin on paneuduttu hyvinkin perusteellisesti ja pykälien taustoja ja soveltamista on kirjoitettu auki hyvin havainnollisesti, mikä erityisesti helpottaa lain käyttöä. Erilaisia ympäristökäsitteitä on perusteluissa selvennetty vastaamaan nykyistä yleistä tulkintaa niiden asiasisällöstä. Esimerkkinä lain yksinkertaistamisesta nykyisen vesilain haittojen minimointia koskeva yksityiskohtainen perussäännös 2:3 korvattaisiin uudella yleiseen muotoon kirjoitettavalla pykälällä, jonka mukaan vesitaloushanke on toteutettava ja vesivaroja ja vesialueita käytettävä siten, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Nykyisessä laissa olevat informatiiviset sisäiset viittaukset 2:3 :ään poistuisivat; esim. nykyisen ojitusta säätelevän 6:2 :n mukaan puron perkaamiseen on luvanvaraisuudesta riippumatta sovellettava 2:3 :ää. Tämä on siis tärkeä yleispykälä, joka ohjaa kaikkea toimintaa. Se antaa ympäristöä suojaavia rajoja pienellekin lupakynnyksen alittavalle toiminnalle, jota ei lupamääräyksin ohjata. Sen sijaan uusi yleisempi muotoilu sopii paremmin varsinaisten vesitaloushankkeiden ohjaukseen ja kansalaisten voi olla vaikea mieltää sen koskevan vaikkapa pieniä ruoppauksia tai muuta vesiympäristön pientä muokkausta. Pitäisi älytä lukea lakiehdotuksen perusteluista, että tällä korvataan nykyinen 2:3 eikä tarkoitus olisi supistaa nykyisen säännöksen soveltamisalaa. Kokonaisuutena ehdotuksessa vesilaki painottuu rakentamishankkeita ohjaavana vesitaloushankelakina. Voi ollakin hankala ymmärtää, että vesitaloushankkeilla tarkoitetaan kaikkia vesiympäristöä muuttavia vähäisiäkin toimenpiteitä. Keskeisin muutos pienimuotoisten hankkeiden sääntelyssä olisi luvan myöntämisen yleisten edellytysten väljentäminen; nykyisen lain tarpeellisuus- ja hyötyisyysedellytys poistuisi niiden luvanmyöntämisedellytyksistä. Nykyisen lain mukaan vähäisessäkin hankkeessa lupaedellytyksenä on, että hanke on tarpeen vesialueen tai sen rannalla olevan kiinteistön järkiperäistä hyväksikäyttöä taikka muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten. Ehdotuksen mukaan luvan myöntämisen edellytykseksi riittäisi vain, että hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua. Tämä ilmaisu sanottava on kuitenkin käytännössä ollut varsin venyvä käsite. Tarve-edellytys nousee hyvin usein keskeiselle sijalle pienten rakentamistoimien lupa- ja hallintopakkoasioissa. Tyypillinen tarpeeton rakenne on ruoppaus- tai ylijäämämassojen sijoittaminen erilaisiksi tontin laajennuksiksi, vesialueen täytöiksi tai penkereiksi; lähtökohtaisesti ne ovat myös vesilain yleisen 2:3 :n vastaisia. Pieniä hankkeita arvioitaessa myös niiden yhteisvaikutuksilla on suuri merkitys; toiminnan yleistyessä kokonaisvaikutukset vesiympäristöön ja maisemaan voivat nousta huomattaviksi. Lainmuutoksen myötä voikin ennakoida erilaisten turhien vesialueen täyttöjen ja pengerrysten yleistyvän. Ehdotetuilla uusilla muotoiluilla näytetään siis väljennettävän edellytyksiä vesirakentamiselle ja muutettavan sallivammaksi suhtautumista pienimuotoiseen vesirakentamiseen. Tämä olisi selvässä ristiriidassa valtioneuvoston uudessa periaatepäätöksessä Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015 asetettujen tavoitteiden kanssa, jotka koskevat vesiluonnon monimuotoisuuden suojelua ja vesirakentamisen lisääntyneiden haittojen vähentämistä. Yhdeksi keskeiseksi paineeksi, jonka haittavaikutusten vähentämiseen on panostettava selvästi aiempaa enemmän, on tässä vesiensuojelun tavoiteohjelmassa tunnistettu rantavyöhykkeen ja pienvesien muuttamisesta aiheutuvat paineet vesiympäristöön. Lain uudistuksessa pitäisikin parantaa eikä heikentää edellytyksiä pientenkin, mutta yleisten toimien haittojen vähentämiseen. Asialla on tärkeä merkitys nykyään, kun rantojen käytön ja konetyön tehostumisen myötä paineet ruoppauksiin, raskaisiin vesiympäristön muokkauksiin ja ylimitoitettuihin ratkaisuihin yhä lisääntyvät. Ns. yleinen ruoppausoikeus (nykyinen 1:30 ) säilyisi pääosin ennallaan. Alueellisesti vaihtelevia valvontakäytäntöjä kuitenkin voitaisiin selkeyttää asettamalla nykyisen seurausperusteisen luvanhakuvelvollisuuden rinnalle johonkin kokorajaan sidottu ehdoton luparaja. Ilmoitusvelvollisuus ruoppaustyöstä ympäristökeskukselle selkeytyy nykyisestä. Ehdotettu 14 vrk:n aika ilmoitukseen reagoimiseen on kuitenkin aivan liian lyhyt. Valvoja ei pystyisi tuossa ajassa selvittämään hankkeen lupatarvetta ja arvioimaan sitä muutenkaan lain edellytysten suhteen. Tämä johtaisi hallintopakkomenettelyihin ja rikosprosesseihinkin, kun haitallisia seurauksia aiheuttaviin toimiin ryhdytään valvojan vastausta odottamatta. Kuten lakiehdotuksen perusteluissa todetaan, lain vastaiseksi osoittautuvan toimenpiteen toteuttaja ei voi säännökseen nojautuen vedota siihen, että ympäristökeskus ei ole reagoinut tehtyyn ilmoitukseen. Uudessa laissa olisi kunnan ympäristöviranomaisella ilmeisen lainvastaisen ruoppauksen keskeyttämisoikeus. Se pitäisi olla myös ympäristökeskuksella, jolle kuitenkin ennakkoilmoitus ruoppauksesta olisi pitänyt tehdä. Pienvesien (lammet, norot ja lähteet) luonnontilan suojelusäännökset säilyisivät ennallaan. Lakiehdotuksen perusteluissa on oivallisesti selvennetty mm. nykyisessä laissa epäselvästi esitetyn luonnontilan käsitettä vastaamaan vallitsevaa tulkintaa. Käsitettä ei ole tulkittava ahtaasti, vaan kyse olisi luonnontilan kaltaisesta tilasta. Luonnontila voisi myös palautua muutosten jälkeen pitkäaikaisen luonnollisen kehityksen myötä tai ennallistamistoimenpiteiden seurauksena. Lainvalmistelutyössä nousi vahvasti esille luonnontilaisten purojen luontotyyppisuojelun tarve. Tätä luontotyyppisuojelua ei nyt kuitenkaan esitetä laajennettavaksi puroihin. Sen sijaan esitetään (nykyistä muuttamiskieltoa vastaavaan) yleisen luvanvaraisuuden määrittelyyn selvennys puron luonnontilan vaarantamisen luvanvaraisuudesta. Vesilakityöryhmä katsoo, että jo nykyinen vesilain muuttamiskielto merkitsee purojen luonnontilan vaarantamisen luvanvaraisuutta, ja arvioi että purojen suojelun ongelma on pitkälti myös valvontaongelma. Säännösten noudattamista ei valvota riittävästi, vesilain säännökset tunnetaan huonosti ja puroja vaarantavia toimia ei aina mielletä luvanvaraiseksi. Pykälän täydennyksessä olisi kysymyksessä valvonnan kannalta selventävä säännös. Tämä selvennys on tarpeellinen ja se merkitsee parannusta luonnontilaisten purojen suojeluun. Noron ja puron (vesistön) välinen rajanveto jäisi edelleen melko joustavaksi. Rajanvedon käytännön merkitys kuitenkin vähenee, kun luonnontilaisten purojen vaarantamisen luvanvaraisuus selvennetään. Ojituksesta säädettäisiin edelleenkin omassa luvussaan. Valvonnan kannalta tärkeää on ojituksen ennakkoilmoitusvelvollisuuden lisääminen lakiin. Vesiensuojelulle uudistus on tärkeä; kyse on paitsi vesien pilaantumisen, myös muuttamiskiellon ja vesiluontotyyppien suojelun valvonnasta. Ojituksen luvanvaraisuuteen ei tulisi muutoksia; ojitukselle olisi edelleen haettava vesilain mukainen lupa, kun se voi aiheuttaa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua pilaantumista vesialueella tai 3:2 :ssä (vastaa nykyistä muuttamiskieltoa) tarkoitettuja seurauksia. Vesiensuojelun kannalta kauan on keskusteltu tarpeesta käsitellä ojitusasioita valuma-aluekohtaisesti yksittäisiä hankkeita laajemmin. Myös vesilakitoimikunta mietintöön liittämässään erillisessä muistiossa katsoo, että mahdollisuuksia parantaa tällaisten samanaikaisten hankkeiden vaikutusten huomioon ottamista tulisi vielä selvittää, mutta tästä ei mitään konkreettista esitystä ole. Vesistön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan vesirakentamisen, kuten ruoppaustyö voi olla, osalta vesilain ja ympäristönsuojelulain suhde jää esityksissä hieman hankalaksi. Nykyinen laki edellyttää vesilain mukaisen luvan hakua mm. ruoppaukselle, jos siitä voi aiheutua ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua pilaantumista vesialueella. Tätä ei uudessa ehdotuksessa enää ole, mutta sen lupamääräyksiä koskevan pykälän mukaan, jos vesilain luvanvaraisesta, esim. ruoppaushankkeesta, aiheutuisi pilaantumisseurauksia, olisi lupamääräyksiä annettaessa sovellettava myös, mitä YSL:ssa säädetään, eikä erillistä ympäristölupaa haettaisi. Ympäristölupaa haettaisiin pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan ruoppaukseen vain silloin, jos vesilain perusteella lupaa ei tarvitsisi hakea. Tällöin ympäristökeskus olisi lupaviranomainen. Mielenkiintoisia tulkintakysymyksiä eri tilanteissa voi aiheuttaa se, kumpaa lupaa tulisi hakea. Aarne Wahlgren Ympäristönsuojelupäällikkö Pohjois-Karjalan ympäristökeskus 4 5

4 Kuva: Varpu Heiskanen Kuva: Varpu Heiskanen Kuva: Varpu Heiskanen Ajankohtaista vesioikeutta korkeimmassa hallinto-oikeudessa Edistääkö hajajätevesiasetus tehokasta vesiensuojelua? Vesioikeus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa edelleen ajankohtainen oikeudenala. Vesilain mukaisia rakentamisasioita ja muita vesilakia soveltaen ratkaistavia asioita saapuu ja ratkaistaan vuosikirjassa julkaistujen tilastojen mukaan samaan tapaan kuin aikaisemminkin. Vuosikirjapäätöksiä on parilta viime vuodelta vain vähän. Jos vesioikeuden ytimeen luetaan vesilain tulkintakysymykset, voidaan viime vuosien ajankohtaisten kysymysten arvioida keskittyneen pikemmin tämän ytimen ympärille, muiden lakien rajapintoihin, mihin on mm. johtanut ympäristönsuojelulain voimaantulo vuonna Tämä näkyy paitsi vuosikirjapäätöksistä, myös julkaisemattomista ratkaisuista. Edelleen esiintyy kuitenkin myös vesilain tulkintaan keskittyviä kysymyksiä. Olen valinnut ajankohtaisuutta painottaen esiteltäväksi viisi ratkaisua, jotka on annettu viimeksi kuluneiden marras-maaliskuun aikana. Näistä yksi on aikanaan käsitelty kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa ja yksi alueellisessa ympäristökeskuksessa, loput ympäristölupavirastossa. Osassa on käyty rajanvetoa ympäristönsuojelulain ja vesilain välillä, yhdessä oli kysymys vesivoimalaitoksen lupapäätöksen muuttamisesta, yhdessä ulosmittauksen merkityksestä vesilain mukaista käyttöoikeutta myönnettäessä ja yksi on perinteinen ojitusta koskeva naapurusten erimielisyys. Sinikka Pärnänen Hallintosihteeri Korkein hallinto-oikeus Haja-asutuksen jätevesien nykyiset käsittelyvaatimukset perustuvat ympäristönsuojelulain 103 :n jätevesien yleiseen puhdistamisvelvollisuuteen, 11 ja 18 pykälien valtuutussäännöksiin, joissa annetaan valtioneuvostolle mahdollisuus antaa asiaa koskeva asetus, kyseiseen asetukseen (VNA 542/2003) sekä kunnallisiin ympäristönsuojelumääräyksiin. Tarve säännellä haja-asutuksen jätevesien käsittelyä havaittiin jo ennen ympäristönsuojelulain säätämistä. Asetuksen perustelumuistiossa todetaan, että koska VN:n periaatepäätös vesien suojelun tavoitteista vuoteen 2005 ei toteutunut ja koska haja-asutusalueella yhden henkilön jätevesien orgaaninen aine ja fosfori kuormittavat ympäristöä 6 8 kertaisesti verrattuna viemäriin liittyneen henkilön kuormitukseen, piti jätevesien käsittelystä säätää tarkemmin. Alustuksessa tuotiin esiin paitsi haja-asutuksen jätevesien sääntelyn tarpeellisuus, myös lukuisa joukko oikeudellisia ongelmia, joita asetuksen toimeenpanossa on ilmennyt. Byrokraattisuus, paikallisten olojen liian vähäinen huomiointimahdollisuus sekä vaikea yhteensovittaminen vanhojen rakennuslupakäytäntöjen kanssa ovat näistä ehkä merkittävimmät. Vanhoille talouksille annettu kymmenen vuoden siirtymäaika ei tule riittämään. Hilkka Heinonen Ympäristönsuojelusihteeri Nurmeksen kaupunki Vasemmalla sivulla kuva seminaarisalista. Alhaalla istuu Pohjois-Karjalan ympäristökeskuksen johtaja Marketta Ahtiainen, joka toimi iltapäivällä seminaarin puheenjohtajana. Hänen takanaan istuvat Savo-Karjalan vesiensuojeluyhdistyksen toiminnanjohtaja Jukka Koski-Vähälä (oik.) sekä Pohjois- Karjalan ympäristökeskuksen ympäristönsuojelupäällikkö Aarne Wahlgren (vas.). Oikealla Nurmeksen kaupungin ympäristönsuojelusihteeri Hilkka Heinonen kuuntelee yleisön kommentteja hajajätevesiasetuksesta. 6 7

5 Vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpano Suomessa Vesipolitiikan puitedirektiivi, VPD (2000/60/EY), loi EU:n alueelle yhtenäisen vesienhoidon suunnittelujärjestelmän, jonka haastavuus ja vaikuttavuus on vasta viime vuosina alkanut konkreettisesti hahmottua. Kyseessä on kuuden vuoden sykleissä etenevä suunnitteluprosessi, jonka lähestymistavan voidaan katsoa välittyneen pitkälti ranskalais-brittiläisestä jokihallintomalleista. VPD:n valmisteluvaiheessa Suomi suhtautui direktiiviin melko varauksellisesti eikä pitänyt sitä erityisen tarpeellisena. Suomen tavoitteena direktiivin valmistelussa oli aikaansaada melko joustavasti Suomen olosuhteisiin sovellettavissa oleva yhteisösäädös. Direktiivin lopullisen tekstin katsottiinkin riittävästi ottavan huomioon erityisolosuhteemme. VPD:n kansallisesta täytäntöönpanoprosessista on Suomessa alettu käyttää nimitystä vesienhoidon suunnittelu, VHS. Mielestäni keskeinen kiinnostava kysymys on mitä lisäarvoa ja hyötyä VPD:n toimeenpano tuo Suomen vesiensuojelun toimenpiteisiin verrattuna siihen tilanteeseen, ettei direktiiviä olisi annettu? Ja toisaalta onko vesienhoidon suunnittelujärjestelmä vesiensuojelullisesti vaikuttava ja riittävän kustannustehokas? Näihin kysymyksiin emme kuitenkaan vielä pysty vastaamaan käytäntöjä ja aikaansaannoksia tutkimalla, koska suunnitteluprosessi on edelleen verrattain alkuvaiheessaan eikä toimenpideohjelmia ole pantu käytäntöön. Oman lisävärinsä VPD:n täytäntöönpanoon antaa komission Suomelle lähettämä virallinen ilmoitus VPD:n toimeenpanon puutteista. Komissiolla oli runsaasti huomautettavaa lähes kaikkien keskeisten artiklojen kansallisesta täytäntöönpanosta. VPD:n keskeisenä tavoitteena on pinta- ja pohjavesien hyvän tilan saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä sekä tilan heikentymisen estäminen. Direktiivi toki mahdollistaa tavoitteiden saavuttamisen aikataulun myöhentämisen aina vuoteen 2027 asti ja jopa pysyvien poikkeusten määrittämisen tietyissä erityistapauksissa. VPD:n vaatimusten toimeenpano edellyttää mm. vesienhoitoalueeseen perustuvan hallintomallin rakentamisen, luonnollisten sekä voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten vesimuodostumien määrittämisen (pintavedet, pohjavesien osalta pelkät vesimuodostumat) ja tyypittelyn, vesien ekologisen ja kemiallisen luokittelun toteuttamisen ja seurantajärjestelmän käyttöönoton. Nämä VPD:n täytäntöönpanon ensivaiheet toteutettiin Suomessa huhtikuuhun 2008 mennessä. VPD:n täytäntöönpanolainsäädäntö tuli tosin voimaan noin vuoden direktiivin määräajasta myöhästyneenä. Keskeisiä toimeenpanosäädöksiä ovat: Laki vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) Laki ympäristönsuojelulain muuttamisesta (1300/2004) Laki vesilain 2 ja 16 luvun muuttamisesta (1301/2004) Laki rajavesiä koskevan yleissopimuksen vesivara pöytäkirjan voimaansaattamisesta (1302/2004) Valtioneuvoston asetus vesienhoitoalueista (1303/2004) Valtioneuvoston asetus vesienhoidon järjestämisestä (1040/2006) Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006) Suomi on jaettu kahdeksaan, vesistöalueiden rajoja mukailevaan vesienhoitoalueeseen. Ahvenanmaa on oma vesienhoitoalueensa, jolla on myös oma erillislainsäädäntönsä VPD:n täytäntöön panemiseksi. Vesienhoidon suunnittelussa keskeisiä toimijatahoja ovat alueelliset ympäristökeskukset, ympäristöministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Suomen ympäristökeskus, riista- ja kalatalouden tutkimuskeskus sekä työvoima- ja elinkeinokeskusten kalatalousyksiköt. Yhteen sovittava alueellinen ympäristökeskus yhdessä ohjausryhmän kanssa vastaa vesienhoitotyön koordinoinnista vesienhoitoalueen sisällä. Kussakin alueellisessa ympäristökeskuksessa on elinkeinoelämän, viranomaisten ja järjestöjen edustajista koostuva yksi tai useampi yhteistyöryhmä. Yhteistyöryhmiin on myös usein perustettu alatyöryhmiä erityiskysymyksiä varten. VHS-työhön on luotu kansallinen koordinaatiomekanismi ja laadittu mittava kansallinen ohjeistuspaketti. Kuva: Varpu Heiskanen Vesienhoidon suunnitteluun kuuluu laaja intressitahojen ja kansalaisten kuuleminen erityisesti vesienhoidon keskeisistä kysymyksistä ja vesienhoitosuunnitelmista. Osallistava vuorovaikutusprosessi varsin niukoilla viranomaisresursseilla on kuitenkin hankalasti toteutettavissa. VPD korostaa pintavesissä kemiallisen ja ekologisen tilan määrittämistä riittävän monipuolisen biologisen, fysikaalis-kemiallisen ja hydro-morfologisen seurannan avulla. Tällaisen seurantaohjelman aikaansaaminen kustannustehokkaalla tavalla riittävän kattavasti Suomen kaikille merkittäville vesimuodostumille on erittäin vaikeaa. Niinpä Suomessa joudutaan vesimuodostumien tilan määrittelyissä turvautumaan usein pelkkään fysikaalis-kemialliseen tietoon, integroituihin painevaikutus-tarkasteluihin ja ryhmittelyyn. Ensimmäisellä suunnittelukierroksella tarkastellaan vesimuodostumina lähinnä yli 5 km² laajuisia järviä, valuma-alueeltaan yli 200 km² kokoisia jokia, rannikkovesiä kattavasti sekä I ja II luokan pohjavesialueita. Ensimmäisen suunnitelmakauden vaatima pintavesien ekologinen luokittelu saatiin tehtyä huhtikuuhun 2008 mennessä, vaikka kansallisen luokittelujärjestelmän laatiminen ja testaus veivätkin selvästi ennakoitua pidemmän ajan. VPD:n toimeenpanon ytimenä on toimenpideohjelmien laatiminen ja toteuttaminen. Ohjelmat sisältävät sekä nykykäytännön mukaisia toimenpiteitä että lisätoimenpiteitä. VPD:n mukaiset perustoimenpiteet sisältyvät nykykäytännön mukaisiin toimenpiteisiin. Kukin vesienhoitoalue on jaettu useisiin toimenpideohjelmien mukaisiin suunnittelun osa-alueisiin. Toimenpideohjelmaluonnokset valmistuvat alueellisissa ympäristökeskuksissa toukokuuhun 2008 mennessä. Vesienhoitosuunnitelma-asiakirjaluonnos, joka sisältää mm. yhteenvedon vesienhoitoalueen toimenpiteistä, tulee olla valmis Asiakirja saatetaan julkisesti nähtäville kuudeksi kuukaudeksi. Valtioneuvosto hyväksyy vesienhoitosuunnitelmat vuonna 2009 ja siihen liittyvät aineistot raportoidaan EU:n komissiolle maaliskuussa Vesienhoidon suunnittelu parantaa kokonaiskuvaa Suomen vesien ekologisesta ja kemiallisesta tilasta sekä erilaisten ympäristöpaineiden yhteisvaikutuksista. Suunnitteluprosessi on systemaattista ja osallistavaa sekä mahdollistaa erilaisten toimenpideyhdistelmien kokonaistarkastelut. Erityisesti maa- ja metsätalouden hajakuormituksen vähentämiseen prosessilla pyritään aikaansaamaan lisätoimenpiteitä. Vesien tilatavoitteet saattavat vaikuttaa myös joidenkin merkittävien pistekuormittajien ympäristölupamääräyksiin. Samoin merkittäviä riskejä pohjavesille aiheuttavien toimintojen osalta lisätoimenpiteitä saataneen aikaan. Rakennetuissa ja säännöstellyissä vesissä erityisesti kalojen elin- ja lisääntymisolosuhteiden parantamiseen tähtäävät toimenpiteet noussevat keskeisiksi. Vesienhoidon suunnittelun ongelmana on erityisesti melko ohut tietämys toimenpiteiden kustannuksista sekä niiden vaikutuksista ja hyödyistä. Samoin vesien ekologisen ja kemiallisen luokittelun tietopohjaa tulisi tuntuvasti vahvistaa mm. seurantoja kehittämällä. Prosessin onnistumisen kannalta on erittäin tärkeää, että eri toimijatahoilla syntyy riittävän yhtenäinen käsitys vesienhoidon merkittävistä kysymyksistä sekä niiden ratkaisuun tarvittavista toimenpiteistä. Parhaimmillaan eri tahot sitoutuvat prosessissa pitkäjänteiseen ja tavoitteelliseen vesiensuojelu- ja -hoitotyöhön. Haasteellista on myös saada erilaiset järjestöt ja kansalaiset rakentavasti ja aktiivisesti mukaan suunnitteluprosessiin. Nykyinen VHS-työ tähtää ensimmäiseen suunnitelmakauteen Koska parannusten aikaansaaminen vesiympäristöissä vaatii usein huomattavasti tätä pidempää aikajännettä, on tärkeää että VHS-prosessi jatkuu määrätietoisena, riittävän kunnianhimoisena ja dynaamisena seuraavillekin kuusivuotisille suunnittelukausille. Ympäristöoikeuden VII ajankohtaispäivä pidettiin Joensuun yliopistolla Seminaariesitysten materiaalit on saatavilla osoitteessa: Kimmo Silvo Johtava asiantuntija Suomen ympäristökeskus 8 9

6 Kuva: Varpu Heiskanen Vesioikeuden kehittämisen kansallisia ja eurooppalaisia lähtökohtia TULEVAT VÄITÖKSET Yleistä Vesioikeus on: - yhtäältä vesienkäyttöä ja vesitaloutta koskeva erityinen oikeudenala (vesienkäyttöoikeus) - toisaalta modernin ympäristöoikeuden integroitu luonnonvaraoikeudellinen osa (vesiluonnonvaraoikeus) Vesioikeus määritellään oppiaineena toisaalta pelkästään vesienkäyttöä koskevaksi oikeudenalaksi (suppea vesioikeus), toisaalta laajemmin sisällyttäen siihen myös omistussuhteita ja vesialueiden kiinteistöllistä asemaa koskevia kysymyksiä (laaja vesioikeus). Tämä koskee mm. kiinteistönmuodostusta sekä maankäytön suunnittelua. Maankäytön suunnittelu on Suomessa koskenut vesialueita ja vesienkäyttöä vain vähän, mutta suunnitteluohjauksen kehittyessä on todennäköistä, että tämän sääntelyjärjestelmän ja vesioikeuden välinen yhteys kiinteytyy. Vesioikeus on ihmiskunnan vanhimpia oikeudenaloja. Sen johtavat periaatteet ovat selkeitä ja edelleenkin varsin vakiintuneita. Vesiväylät, kastelujärjestelmät, myöhemmin myös vesijohdot ja myllyt, ovat olleet yhteiskunnan peruskiviä, mutta vesien käytöstä on jo varhain syntynyt ristiriitoja: erilaisten etujen yhteentörmäyksiä ja vahinkotilanteita. Vesitalousoikeus jakautuu edelleen lukratiiviseen (hyötykäyttöiseen) ja defensiiviseen (vedeltä suojaavaan) vesioikeuteen. Veteen ja vesiluontoon liittyvät tarpeet ja tavoitteet ovat viime aikoina lisääntyneet ja monipuolistuneet. Vesikonfliktit ovat arkipäivää monin paikoin maailmaa. Konfliktioikeus Vesioikeus oikeustieteen alana tarkoittaa vesien käytön sääntelyä, mutta siihen kuuluvat myös erilaiset vesiin kohdistuvat oikeudet, joiden sisältö riippuu siitä, millainen merkitys vesivaroilla on asianomaisessa maassa ja miten sen omistusoikeus on järjestetty. Voiko vesiainetta omistaa? Pitääkö vedestä maksaa alueen omistajalle korvausta? Saako joen tai puron vedenjuoksun kääntää omalle maalleen? Monien kysymysten joukosta nousee yksi yleinen perusongelma: miten oikeus virtaavaan veteen voidaan juridisesti turvata tai ylipäänsä määrittää (ks. myös ILA)? Moderni kysymyksenasettelu liittyy vesiluontoon, vesiaineen ja -luonnon sekä maan keskinäiseen vuorovaikutukseen, jossa koko luonnon kiertokululla on merkitystä. Tämän kokonaisuuden oikeudellinen jäsentäminen ei ole ongelmatonta, mikä usein johtuu perinteisistä veteen liittyvistä ristiriidoista. Tarve säännellä vesien käyttöä syntyy kysynnästä, usein myös ympäristö- tai vesipoliittisista tavoitteista. Sääntelyn sisältö taas nojautuu nykyisin usein luonnontieteelliseen, taloudelliseen tai tekniseen tutkimukseen, ja sen tavoitteisto koostuu lukuisista erisuuntaisista tavoitteista. Vesienkäytön vaikutukset eivät siksi voi ylittää vesimuodostumien ekologis-hydrologista uudistumiskykyä. Vesi ihmiskunnan perintönä Vesienkäytön perusta eli vesiluonnonvara nähdään eräänlaisena ihmiskunnan perintönä. Lainsäädännön tehtävänä on sovittaa eri tarpeet ja tavoitteet yhteen oikeudenmukaisesti ja tarkoituksenmukaisesti. Moderni vesioikeudellinen sääntely on lisäksi läheisessä yhteydessä niihin keinoihin ja menetelmiin, joilla ohjataan luonnonsuojelua, maankäytön suunnittelua ja saastumisen torjuntaa. Kestävä käyttö, aiheuttamisperiaate, luonnonvarojen säästeliäs käyttö, elinkaariajattelu ja monet muut käsitteet ohjaavat sääntelyä ja toimivat päätöksenteon perustana. Taustalla ovat yhä suuremmassa määrin kansainväliset sopimukset ja yhteistyön muodot, laaja-alainen ympäristövaikutusten kartoitus ja arviointi sekä luontoarvojen inventointi. Laatu- ja valuma-alueohjaus Käyttömuotojen priorisoinnista huolimatta korostuu kestävän käytön periaate. Lähtökohtana on vaikutus- eli valuma- eli resipienttiperiaate. Sen pohjalta EY:ssä on omaksuttu kattava vesienlaatujärjestelmä (vesipolitiikan puitedirektiivi 2000). Sen avulla laatuja luonnonsuojelutavoitteet kytketään oikeusvaikutuksellisella tavalla vesienkäyttöön. Yhteisöoikeus ylittää perustuslain ja siviilioikeuden suojarajat pyrkiessään yleisten ympäristöetujen toteuttamiseen. Toisaalta ihmisoikeudet ja osallistumisoikeudet korostuvat. Niiden avulla toteutuu kansalaisten oikeus tiedon saantiin ja vaikuttamiseen mutta ei päätöksentekoon. Vesistövaikutuksia ja riskejä hallitaan informaatioohjauksella. Käytännössä usein informaatio-ohjauksen ja normiohjauksen suhde hämärtyy, seurauksena soft law n käyttö säännellyissäkin tilanteissa (avartava laintulkinta periaatteiden avulla). Suomen in casu järjestelmässä informaatio-ohjaus vaikuttaa sattumanvaraisesti yleisten etujen suojan kautta. Ohjelma- YVA on ohjauskeinona heikko. Laki suojaa varallisuusoikeuksia, myös vesisidonnaisia käyttömuotoja. Väljän lupaharkinnan vuoksi on pääteltävissä, että varallisuusoikeudellisia odotuksia ei merkittävästi vesienkäytössä suojata. Miten perustuslaki vaikuttaa? Lainuudistus Lainuudistuksessa olisi valittava malli: a) vesiympäristöystävällinen perinteinen vesitalousjärjestelmä tai b) integroitu vesi-vesiensuojelu-luonnonsuojelujärjestelmä. Nyt ja vesilakiehdotuksen mukaan laki on säädetty ensimmäisen mallin mukaan mutta sitä sovelletaan jälkimmäisen mallin mukaan. Tästä syystä on epäiltävissä, ettei aitoa selkiyttävää uudistusta saada aikaan. Viisasten kiveä on kansallisesti vaikea löytää. Ehkä olisi kuitenkin syytä lähteä suunnittelemaan todellista vuosituhannen vesilain uudistusta! Erkki J. Hollo Professori Helsingin yliopisto OTK Eriika Melkaksen ympäristöoikeuden alaan kuuluva väitöskirja Kyoto Protocol Flexibility Mechanisms and the Changing Role of Sovereign States tarkastetaan klo 12 alkaen Turun oikeustieteellisessä tiedekunnassa, Calonian luentosalissa 1. *** TULEVAT TAPAHTUMAT Challenges of European Environmental Policy: from Environmental Integration to Global Responsibility and Better Regulation (YHYS, MYY, koordinaatio) *** 10 11

7 Kuva: Sari Eskelinen Kuva: Leila Suvantola Liiketoiminnan harjoittaminen ja ristiriitojen sovittelu tulisi Metsähallituksessa erottaa selkeämmin toisistaan ja vahvistaa osallistujien oikeudellista asemaa Kansalaisosallistuminen YVA-menettelyssä Valtion metsien käyttö on aiheuttanut voimakkaita ristiriitoja itä- ja pohjois-suomessa viimeisen 15 vuoden aikana. Metsähallitus, maa- ja metsätalousministeriö (MMM) ja ympäristöministeriö (YM) ovat pyrkineet sovittelemaan Kainuun ja Inarin valtion metsien käyttöön ja suojeluun liittyviä ristiriitoja vuosina yhtäältä lisäämällä suojelua ja muuttamalla talousmetsien käsittelyä, toisaalta parantamalla kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia osallistuvan suunnittelun avulla. Kiistat ovat kuitenkin pitkittyneet ja ovat etenkin Inarissa yhä ratkaisematta. Metsähallituksen tulee metsätaloutta mitoittaessaan lain mukaan ottaa huomioon luonnonsuojelun, työllisyyden, virkistyksen, poronhoidon ja saamelaiskulttuurin asettamat reunaehdot. Metsähallitus on arvioinut näiden rajoitteiden alentaneen liiketalouden tulosta 38 miljoonalla eurolla vuonna Eri tavoitteiden yhteensovittamisesta vastaava Metsähallituksen metsätalousyksikkö on lakisääteisistä velvoitteista huolimatta vastustanut puuntuotannon rajoittamista ja kiistametsien suojelua koko tutkimusjakson ajan sekä Kainuussa että Inarissa. Metsätalousyksikön edustajat ovat pitäneet etenkin luonnonsuojelujärjestöjen ja poropaliskuntien suojeluvaatimuksia kohtuuttomina. Suojeluvastaisuus ja puuntuotannon näkökulman hallitsevuus ovat olennaisesti vaikeuttaneet yksikön ja osallistuvan luonnonvarasuunnittelun merkitystä uskottavana ristiriitojen sovittelijana. Metsähallituksen luonnonsuojelua ja muita julkisia hallintotehtäviä hoitavan luontopalvelut-yksikön työntekijöiden mukaan puuntuotannon ja suojelun välinen ristiriita on olemassa myös Metsähallituksen sisällä, koska nämä lakisääteiset tehtävät ovat osin keskenään ristiriitaiset. Valtion talousmetsät on lainsäädännössä määritelty metsätalousyksikön hallinnoimaan liiketoiminnan taseeseen eikä luontopalveluilla ole niiden osalta muodollista päätösvaltaa. Monet luontopalveluiden edustajat etenkin Kainuussa pitävätkin luonnonsuojelujärjestöjä tärkeinä yhteistyökumppaneina, joiden avulla metsiä on saatu suojeltua metsätalouden edustajien vastustuksesta huolimatta. Valtion metsiin liittyvien ristiriitojen sovittelun uskottavuuden parantaminen edellyttää, että talousmetsiä koskeva eri tavoitteiden yhteensovittaminen ja liiketoiminnan harjoittaminen erotetaan toisistaan nykyistä selkeämmin. Roolien selkeyttämiseksi eri tavoitteiden yhteensovittaminen tulisi siirtää luontopalveluille, joka ei harjoita liiketoimintaa. Yhteiskunnallisia velvoitteita koskevat tavoitteet tulisi lisäksi muotoilla lainsäädännössä ja ministeriöiden tulosohjauksessa nykyistä selvemmin. Myös kansalaisten osallistumisoikeudet valtion talousmetsiä koskevassa suunnittelussa tulisi turvata lailla. Metsähallituksen osallistuva suunnittelu on nykymuodossaan vapaaehtoista, eikä talousmetsiä koskeviin suunnitelmiin voi hakea muutosta. Osallistuvan suunnittelun sääntelemättömyys on ongelmallista ristiriitojen sovittelun, hallinnon uskottavuuden, kansalaisten ympäristöperusoikeuksien toteutumisen ja monien paikallisten elinkeinojen kannalta. Kaisa Raitio väitteli Joensuun yliopistossa. Hänen ympäristöpolitiikan alaan kuuluva väitöskirjansa on You Can t Please Everyone Conflict Management Practices, Frames and Institutions in Finnish State Forests. Vastaväittäjänä toimi Janne Hukkinen TKK:sta. Kaisa Raitio Tutkija Joensuun yliopisto, Yhteiskuntatieteiden tiedekunta Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA) yksi keskeinen tavoite on lisätä kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumista ympäristövaikutuksiltaan merkittävissä hankkeissa. YVA-menettelyllä pyritään tuomaan kansalaisten näkemykset, huolet ja toiveet mukaan suunnitteluun ja päätöksentekoon mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. YVA edustaa väitöstutkimuksessa modernia vuoro-vaikutteista ympäristöpolitiikan ohjauskeinoa ja osallistumisen välinettä. Väitöstyön ensimmäisenä tutkimustehtävänä oli luoda YVAan osallistumisen analyysille teoreettinen viitekehys: millaista demokratia- ja suunnitteluideaa YVA voi edustaa ja millainen politiikka-verkosto YVA on kansalaisosallistumisen kannalta. Toisena tutkimustehtävänä analysoitiin YVAan osallistumisen historiallista kehittymistä ja muutoksia Suomessa. Kolmantena tutkimustehtävänä tarkasteltiin osallistumisen käytännön toteutusta sekä arvioitiin osallistumisen vaikuttavuutta. Lisäksi analysoitiin vaikuttavuuden mahdollisia esteitä, miten läpinäkyviä ja avoimia YVA-menettelyt ovat ja miten hyväksyttävänä osallistumisvälineenä YVAa pidetään. Pekka Hokkasen väitöskirja Kansalaisosallistuminen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tarkastettiin Tampereen yliopistossa Vastaväittäjänä toimi Rauno Sairinen Joensuun yliopistosta. Osallistumisen kannalta olennainen seikka on YVAn institutionaalisuus: se on julkishallinnon luoma väline, jonka lisäksi toimenharjoittajalla on keskeinen YVA-menettelyn käytännön toteuttajan rooli. Tämä luo osallistumisen kannalta rakenteita, joissa korostuu toimijoiden väliset epäsymmetriset valta-asemat. YVA-menettelystä tulee helposti kaikille osapuolille vallan käytön ja politiikan tekemisen väline ja niin osallistumisen järjestämistä kuin itse osallistumista ohjaavat toimijoiden poliittiset intressit ja tavoitteet. YVA on parhaimmillaan eri osapuolten välinen avoin keskustelu-areena, joka lisää suunnittelun ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä, mutta YVA on myös poliittisen kamppailun areena. Suomen YVA-lainsäädännössä osallistumisella on aina ollut tärkeä rooli. Suomalaisessa YVA-järjestelmässä on korostettu kansalaisten osallistumismahdollisuuksia. Ajan saatossa myös kriittisyys laajaa osallistumisoikeutta ja useita osallistumismahdollisuuksia kohtaan on lieventynyt. Haaste on kuitenkin siinä, että osallistumisen toteutus määritellään laissa väljästi, eikä lainsäädäntö takaa laadukasta osallistumista tai varsinkaan sen vaikuttavuutta. Toinen havaittu haaste on YVAn ja osallistumisen suhde päätöksentekoon. YVAn ulkopuoliset päätöksentekojärjestelmät ja edustuksellisen vallankäytön rakenteet eivät ole muuttuneet, ja siksi YVAn vaikuttavuus voi jäädä vähäiseksi. Vaikka YVA edustaisikin osallistuvaa demokratiaa ja toteuttaisi vuorovaikutteista ja moniäänistä suunnittelua, voi osallistumisen merkitys vesittyä ja kansalaisten osallistumisaktiivisuus hiipua. Ilmiöön liittyy myös tarpeetonta kriittisyyttä. Osallistumisen vaikuttavuus ei ole kertaluonteista, vaan se on usein välillistä ja ajoittuu prosessin eri vaiheisiin. Osallistumisen merkitystä ja vaikutuksia ei aina tunnisteta. YVAsta ei ole muodostunut Suomessa laajojen joukkojen osallistumisvälinettä. Ennemminkin YVAan osallistuvat tyypillisesti harvat kansalaisaktiivit, jotka hyödyntävät YVAn lisäksi lukuisia muitakin osallistumisen ja vaikuttamisen keinoja. Osallistujien määrän sijaan huomio tulee kuitenkin kiinnittää sisältöön ja suunnittelun moniäänisyyteen. Olennainen kysymys on se, millaisen roolin kansalaiset ja maallikkoasiantuntijuus voivat saada perinteisesti asiantuntijavetoisessa suunnittelukulttuurissa. Pekka Hokkanen Erikoistutkija Keski-Suomen ympäristökeskus 12 13

8 Workshop on Impact Assessment & Forest Resource Management 23 rd 24 th April 2008 University of Joensuu, Finland The aim of this workshop was to discuss opportunities for linking environmental impact assessment (EIA) (including social and strategic assessment) and multiple use concepts to forest resource management. The workshop also provided an important opportunity for building multidisciplinary collaboration and new relationships between the scholars interested in integrative forest resource planning and management. Senior researcher Ismo Pölönen (University of Joensuu) started the seminar by introducing a proposed research project Integrative Forest Planning Regulation (INFOPRE). The main objective of this initiative is to evaluate the regulation and practices of forest planning from an integrative approach and to develop innovative regulatory means for the reconciliation of the diverse forest values and interests. The research is based on the basic hypothesis that in the field of forestry planning, the regulatory mix for integration still remains underdeveloped, which limits the effectiveness of forest policy and law as a whole. Professor Kevin Hanna, (Department of Geography and Environmental Studies, Wilfrid Laurier University, Waterloo Canada) spoke next and introduced the EIA systems in Canada s 3 northern territories, Yukon, Northwest Territories and Nunanvut (The Unique EIA Experience in Canada s Arctic Regions). In each jurisdiction EIA is being transferred from federal to territorial control. Rather than weaken EIA to promote growth, these jurisdictions are using EIA as a central way to plan and manage natural resource extraction and development. EIA is also emerging as being highly participatory in Canada s north, and there is an important role given to local knowledge, or traditional ecological knowledge, in assessing impacts and baseline conditions. Dr. Hanna suggested that these new EIA systems are not only promising, they may represent the EIA ideal in new practice. Professor Mikko Kurttila (University of Joensuu) followed with a presentation titled Possibilities to Integrate Multiple-use Objectives into Numerical Forest Planning Calculations. Prof. Kurttila outlined a quantitative approach to analysing and estimating multiple use (MU) scenarios. He described different forest types (urban, private and state) and their specific MU potentials. His presentation demonstrated the role of modelling in articulating choices and options. His work also demonstrates possible tools that could help define alternatives in forest resource planning and indeed other areas of natural resource management. Researcher Leena Leskinen (Finnish Forest Research Institute, METLA) gave a presentation (Challenges in Improving SIA in Forestry) where she gave a background to sustainable forestry and forestry conflicts. She emphasized that Social Impact Assessment (SIA) is rarely applied in Finnish forestry planning, and that the acceptability of forestry practices receives little attention in the preparation of forestry programs and policy. Her discussion also highlighted the potential conflict reduction role that SIA could play in mitigating forest use conflicts. On Day 2 Prof. Hanna gave a plenary talk that described the application of EIA to Canadian forestry management. In Canada the provincial governments control the great majority of forest lands, and most productive forests are owned by these governments. He noted that Canada has 14 EIA systems and that the use of EIA in the forestry sector is variable across the country. EIA is applied in some provinces on a project basis, though these are sometimes defined as large plans. Prof. Hanna noted that in some instances this application has assumed a strategic level of attention. In Ontario and Newfoundland a class EIA system is used where the entire forest management approach is subject to one comprehensive EIA covering all forestry activities for a set time period, usually 10 years. Still, other provinces, such as British Columbia, have developed systems that are not called EIA but function in a similar manner. Some provinces (Alberta for e.g.) do not apply any form of EIA-like process to forest management. He highlighted the need to undertake research that examines the differences in quality of forest management between places that use EIA and those that do not, he also concluded that in his opinion EIA has demonstrated a capacity to reduce conflict over forest resource use. Dr. Pölönen s presentation examined the role of EIA and strategic environmental assessment (SEA) in the field of forestry from the legal dogmatic perspective. In the current state of law, forestry activities are covered by both EIA and SEA legislation. However, limitations to the scope of assessments mean that the instrument has a rather marginal role in Finnish forestry planning practices. Among others the strategic planning of the state forests is excluded from assessment requirements regarding plans and programmes prepared by authorities. This is due to the fact that state-owned land is managed by a state enterprise (metsähallitus), which manages forests on a business-like basis, rather than as an administrative duty. In addition to restrictions on the scope of application, the fundamental question of whether a forestry project is subject to an assessment, is rarely reviewed by the competent authorities. Professor Olli Saastamoinen (University of Joensuu) examined the concept of Multiple-use Forestry. According to Prof. Saastamoinen the term refers to the management of forests and forest lands for several different uses. These uses can occur over space or time, or a combination. The concept can be also defined as multi-product or multi-commodity production. He also highlighted ways of combining multiple uses ia. through forest policy, economic analysis and public participation. He commented that the Forest Act should be more explicit on multiple-use. Researcher Leila Suvantola (University of Joensuu) gave a presentation on Forest Management and Assessment of Impacts on Nature Conservation Values. Her presentation pointed out that the EC and Finnish Nature Conservation legislation sets various explicit and implicit assessment requirements for nature values. Implementation of these is strengthened by the deference other laws have given to the Nature Conservation Act. Compliance with the assessment provisions requires sufficient knowledge of endanger species and protected habitats. This emphasises a general duty that forest owners, managers and planners have during the initial planning phases to make themselves aware of the potential nature impacts of their proposed activities. Researcher Tuomas Kallio (Finnish Environment Institute) presented the findings of the study on the experiences with application of the SEA Directive in Finland (Promises and Pitfalls, The first Finnish Experieinces with Applying the SEA Directive). According to Kallio, SEAs have been carried out basically in accordance with the legislation. However, the study also revealed some major shortcomings with SEA practices. He noted issues in capacity among practitioners, conceptual challenges and the need for explicit tools in conducting SEA. In addition he pointed out that the SEA has often been a parallel or secondary process in planning. Researcher Kimmo Jalava (University of Jyväskylä) focused on Quality Perceptions of EIA. According to his preliminary findings, consultants and competent authorities consider the quality of EISs as having been generally good. Indeed they see it as having improved in recent years. However, his work also suggests that EISs are viewed as providing background material rather than serving as a primary planning tool. Researcher Jakob Donner-Amnell (University of Joensuu) gave the last talk on Charting the Future of Multiple-Use Forestry. This comprehensive and conceptual discussion illustrated the challenges in predicting future economies and environmental states. He presented the results of the recent research results of the Future of Forestry Forum (Metsäalan tulevaisuusfoorumi). This event concluded by showing four possible ways of viewing future development in the forest sector; biosociety, new business, national interest and existing structures. There was an interesting discussion among the workshop participants about which future or combination of futures seemed most likely or most desirable. These views ranged from the optimistic to those who were less hopeful about the future of the industry or environmental state. Senior researcher Ismo Pölönen University of Joensuu Department of Law Professor Kevin Hanna Wilfrid Laurier University, Waterloo Canada Department of Geography and Environmental Studies 14 15

9 Kansainvälinen konferenssi sosiaalisten vaikutusten arvioinnin ja ympäristökonfliktien käsittelyn yhteisistä teemoista Ekotehokkaat julkiset hankinnat -seminaari Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelman Periluc-projekti järjesti Helsingissä kansainvälisen konferenssin aiheesta Environmental Conflict Mediation and Social Impact Assessment: Approaches for Enhanced Environmental Governance. Tällainen toisilleen läheisten tutkimusalojen risteyskohtien ja yhteisten kysymysten pohtiminen herätti kiinnostusta ja nostatti esille selvän tarpeen kehittää teemoja eteenpäin. Tapahtuma keräsi väkeä eri maista yhteensä 70 henkeä. Järjestelyissä olivat mukana myös Yhtymä -tutkijakoulu, Joensuun yliopiston MYY-osaamiskeskittymä ja Syke. Sekä ympäristökonfliktien käsittely että sosiaalisten vaikutusten arviointi (SVA) pureutuvat tutkimusaloina ympäristöpolitiikan reaalimaailmaan (suunnittelu, Kuvassa Maarten Wolsink Amsterdamin yliopistosta. päätöksenteko, oikeusvalitukset) hyvin konkreettisesti, mutta edellyttävät samalla hyvää tutkimuksellista pohjaa. Linkkien tekeminen näiden alojen välillä koettiin erittäin tarpeelliseksi. Konferenssissa syntyneiden verkostojen pohjalta luotiinkin kevään aikana myös cost-hanke-esitys. Tarve kehittää sosiaalisten vaikutusten arviointia osana ympäristövaikutusten arviointia ja konfliktien käsittelyä on Euroopassa kasvava. Ekotehokkaat julkiset hankinnat -seminaari pidettiin Teknillisellä korkeakoululla Espoon Otaniemessä Ekotehokkaat julkiset hankinnat tutkimusprojekti kuuluu osana Suomen Akatemian ympäristö ja oikeus -ohjelmaan ( ). Seminaarin puheenjohtajana toimi tutkimushankkeen johtaja Prof. Ari Ekroos (TKK). Seminaariin osallistui 40 keskeistä hankinta-alan toimijaa, joukossa mm. hankinnoista vastaavia, Kuntaliiton edustajia, lakiasiantuntijoita sekä tutkijoita. Seminaarin aihepiiri koostui kuudesta esityksestä. Lakimies Markus Ukkola Suomen Kuntaliitosta kertoi kansallisista ja EU-tason haasteista julkisten hankintojen viherryttämiselle sekä esitteli KeHa -työryhmän toimintaa ja tavoitteita. Erikoistutkija Ari Nissinen Suomen ympäristökeskuksesta esitteli GPP Training toolkit -tietokannan, josta löytyy hankintojen ympäristökriteerejä tuoteryhmäkohtaisesti. Asianajaja Antti Palmujoki (Mäkitalo Rantanen & Co.) tarkasteli esityksessään hankintasopimuksissa esiintyviä ympäristönäkökohtia, mikä on yksi tutkimushankkeen osa-alue. Professori Ari Ekroos selvitti ympäristömerkkien käyttöä julkisissa hankinnoissa sekä kertoi ajankohtaista tietoa EU ympäristömerkinnästä. Lopuksi tutkimushankkeen päätutkijat, Katriina Parikka-Alhola (SYKE) ja Riikka Hietanen (TKK) pitivät esitykset omista tutkimuskohteistaan. Näissä esityksissä tarkasteltiin elinkaariarvioinnilla määritettyjen ympäristönäkökohtien käyttöä julkisissa hankinnoissa sekä vertailtiin EU:n ja USA:n käytäntöjä koskien julkisten hankintojen ympäristönäkökohtia. Seminaarin esitykset herättivät paljon keskustelua ja antoivat uusia näkökulmia ja ajankohtaista tietoa paitsi hankkeen tutkijoille niin myös yleisölle. Pääpuhujiksi oli kutsuttu alan tunnettuja tutkijoita. Amsterdamin yliopistosta Maarten Wolsink puhui kiistoja herättävien teknologisten infrastruktuurihankkeiden yhteiskunnallisen hyväksynnän edellytyksistä. Tohtori Chris Barrow Swansean yliopistosta Walesista on yksi SVA:n tunnetuimpia eurooppalaisia tutkijoita. Hän pohti puheessaan SVA- ja konflikti-tutkimuksen yhteisiä pintoja. Professori Gordon Walker Lancasterin yliopistosta Englannista puhui ympäristöristiriitoihin liittyvistä sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja tasa-arvon kysymyksistä (environmental inequalities). Rauno Sairinen Professori Joensuun yliopisto Lisätietoja: Katriina Parikka-Alhola Tutkija Suomen ympäristökeskus 16 17