LYHENTEET. Sisällysluettelo SISÄLLYSLUETTELO

Transkriptio

1 Sisällysluettelo SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO 1.1 Esiselvityksen tavoitteet 1.2 Aiheen rajaukset 1.3 Lähteenä käytetty aineisto 1.4 Määritelmiä 1.5 Muita tärkeitä lähtökohtia 2 JULKISOIKEUDELLINEN VASTUU PUHDISTAMISESTA 2.1 Ympäristönsuojelulain ja jätelain voimassaollessa tapahtunut pilaantuminen 2.2 Jätehuoltolain voimassaollessa tapahtunut pilaantuminen 2.3 Ennen jätehuoltolain voimaantuloa tapahtunut pilaantuminen 2.4 Muu pilaantuneen maaperän puhdistamiseen velvoittava lainsäädäntö 3 KUNTA MAAN OMAISTAJANA JA PUHDISTAJANA 3.1 Kunta toiminnanharjoittajana ja pilaajana 3.2 Kunta alueen haltijana 3.3 Kunta alueen luovuttajana 4 KUNTA VALVONTA- JA LUPAVIRANOMAISENA' 4.1 Ympäristönsuojeluviranomainen 4.2 Rakennusvalvontaviranomainen 5 PILAANTUNEEN MAAPERÄN HUOMIOIMINEN KAAVOITUKSESSA 5.1 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet 5.2 Kaavojen sisältövaatimukset 5.3 Rakennusjärjestykset 5.4 Maaperän ominaisuuksien tutkiminen kaavoituksessa 5.5 Missä kaavoitusprosessin vaiheessa pilaantuminen tulisi selvittää 5.6 Pilaantuminen jo kaavoitetulla alueella 5.7 Viranomaisten yhteistyö kaavoituksessa 5.8 Kuntakaavoittajan vastuu julkisen vallan käyttäjänä 6 VALTION VALVONTA- JA LUPAVIRANOMAINEN 7 YKSITYISOIKEUDELLINEN KORVAUSVASTUU PUHDISTUSKUSTANNUKSISTA 7.1 Sopimussuhteen ulkopuolinen vahingonkorvausvastuu 7.2 Sopimukseen perustuva vahingonkorvausvastuu 7.3 Vakuutukset 7.4 Regressitilanteet 8 PUHDISTUSTÖIDEN RAHOITUS 8.1 Kunta rahoittajana 8.2 Valtion rahoitus 8.3 Muu rahoitus 8.4 EU-rahoitus 8.5 Uuden rahaston tms. tarve 9 ERIKSEEN SELVITETTÄVÄT ASIAT 9.1 Kaatopaikkojen lopettamiseen liittyvä kunnostusvastuu 9.2 Pelastusviranomaisen rooli 9.3 Konsultit LYHENTEET

2 1 Johdanto 1 1 JOHDANTO Tämä esiselvitys Saastunut maaperä - kunnan vastuu, toimintamallit ja rahoitusmahdollisuudet on tehty Suomen Kuntaliitossa ajalla ja sen rahoittamiseen ovat osallistuneet hankkeen yhteistyötahot: Suomen Kuntaliitto, ympäristöministeriö, sekä viisi yhteistyökuntaa, jotka olivat Helsinki, Hyvinkää, Lohja, Porvoo ja Vantaa. Esiselvityksen tekeminen lähti liikkeelle tarpeesta selvittää pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyviä vastuuperusteita ja rahoitusmahdollisuuksia erityisesti vanhojen pilaantumistapausten osalta, sillä kunnat ovat joutuneet puhdistamis- ja kustannusvastuuseen myös sellaisissa tapauksissa, joissa niillä ei ole ollut selkeää juridista vastuuta. Nämä kaksi elementtiä, puhdistusvastuun perusteen selvittäminen ja puhdistushankkeen rahoittaminen, ovat yhteydessä toisiinsa, sillä kunnan viranomaisten on pystyttävä osoittamaan rahoituksen myöntämisestä päättävälle taholle, mihin kunnan vastuu perustuu. Nykyisessä lainsäädännössä on hyvät lähtökohdat pilaantuneen maaperän kunnostamiselle; uusien pilaantumistapausten osalta vastuuta koskeva lainsäädäntö on siis selkeää. Suurimpana ongelmana ovatkin lähinnä vanhat ennen jätelain voimaantuloa saastuneet maa-alueet. Näihin pilaantumistapauksiin sovelletaan saastumisajankohtana voimassa ollutta vanhaa lainsäädäntöä, josta puuttuvat saastuneen maaperän puhdistamista koskevat nimenomaiset säännökset. Vanhassa lainsäädännössä on säännöksiä, jotka voivat joissain tapauksissa soveltua pilaantuneen maaperän puhdistamis- ja kustannusvastuun kohdentamiseen, mutta näiden säännösten soveltuminen on kuitenkin monin osin tulkinnanvaraista. Kuntien osalta on esiintynyt epäselvyyttä myös pilaantuneen maaperän puhdistamiseen tarkoitettujen varojen kohdentamisessa, mikä vaikuttaa luonnollisesti puhdistamishankkeen käynnistymiseen ja läpiviemiseen. Puhdistamisen rahoittamiseen kaivattaisiin ilmeisesti joustavaa rahoitusjärjestelyä ja ylipäätään selkeitä ohjeita erilaisista rahoitusmahdollisuuksista. Saastuneita alueita ei ole pystytty ottamaan riittävästi huomioon maankäytön suunnittelussa. Tästä on saattanut aiheutua kunnille tai muille osapuolille merkittäviä kustannuksia jälkikunnostustoimenpiteiden johdosta. Myös tällaisten tilanteiden osalta vastuukysymykset ovat jäsentymättömiä ja niissä on epäselvyyksiä. Selvityksen tekemisen tukemiseksi ja hankkeen koordinoimiseksi koottiin ohjausryhmä yhteistyötahojen edustajista. Ohjausryhmään kuuluivat Suomen Kuntaliiton edustajina Leena Eränkö ja Vesa Valpasvuo, ympäristöministeriön edustajina Olli Pahkala ja Ari Seppänen, Helsingin kaupungin edustajina Pertti Forss ja Timo Härmälä, Hyvinkään kaupungin edustajina Minna Sulander ja Riitta Simonen, Lohjan kaupungin edustajana Jaana Lehtonen, Porvoon kaupungin edustajana Carita Forsber-Heikkilä sekä Vantaan kaupungin edustajina Leea Markkula-Heilamo ja Leena Maidell-Münster. Lisäksi hankkeessa oli mukana asiantuntijajäseniä Suomen ympäristökeskuksesta ja Uudenmaan ympäristökeskuksesta. Suomen ympäristökeskuksen asiantuntijat olivat Markku Kukkamäki ja Jouko Tuomainen ja Uudenmaan ympäristökeskuksen asiantuntijat olivat Tapio Salo ja Tapio Korhonen. Haluan kiittää lämpimästi ohjausryhmää ja muita selvityksen tekemistä edesauttaneita tahoja. Esiselvitys ei edusta ohjausryhmän kantoja ja näkemyksiä, sillä se on luonteeltaan taustaselvitys, jossa ei ole ollut tavoitteena päästä konsensukseen tulkinnanvaraisten kysymysten osalta. 1.1 Esiselvityksen tavoitteet Hankkeen tavoitteena on selvittää, millainen on kunnan vastuu erityisesti vanhojen pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisesta ja puhdistamisesta aiheutuneista kustannuksista sekä

3 1 Johdanto 2 mihin tämä vastuu perustuu. Hankkeessa pyritään painottamaan isännättömiä tapauksia, sillä ne jäävät yhteiskunnan maksettaviksi. Pilaantuneen maaperän puhdistamisvastuun perusteen ja vastuun sisällön osalta selvityksessä kuvataan niitä eri lakeja, joita pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyy. Tältä osin esiselvitys on luonteeltaan lainsäädäntöä ja nykytilaa kuvaava. Lisäksi pyritään tuomaan esille vastuukysymyksiin liittyviä ongelmakohtia. Pilaantuneen maaperän puhdistamisen rahoittamisen osalta selvityksessä on tarkoitus kuvata niitä rahoitusmahdollisuuksia, joita kunnalla tällä hetkellä on olemassa ja näihin rahoitusmuotoihin liittyviä ongelmia. Lisäksi pohditaan mahdollisen uuden määräaikaisen ympäristörahaston / kunnostusprojektin tarvetta. Vastuukysymysten osalta kunnan roolin ja eri viranomaisten tehtävien selkeyttäminen on oleellista, sillä käytännössä on usein epäselvää, missä roolissa kunta ja eri viranomaiset toimivat. Eri viranomaisten tehtävien ja roolien epäselvyys koskee sekä vanhoja että uusia pilaantumistapauksia. Tavoitteena on kuvata kunnan eri viranomaisten tehtäviä ja rooleja puhdistusprosessissa ja tuoda esille se, mitä eri vaihtoehtoja kunnalla on käytännössä. Vaikka hankkeessa painotetaan nimenomaan kunnan vastuuta, kiinnitetään selvityksessä huomiota myös valtion juridiseen ja tosiasialliseen vastuuseen. Tältä osin pyritään selvittämään valtion ja kuntien työnjakoa pilaantuneen maaperän puhdistamisesta ja puhdistamisesta aiheutuneista kustannuksista, jolloin vastuukysymyksiä pyritään tarkastelemaan laajemmasta näkökulmasta ns. yhteiskunnallisena vastuuna. Suuren osan maaperän pilaantumistapauksista muodostavat maankäyttömuutosten yhteydessä esille tuleva pilaantuminen. Tämän vuoksi selvityksessä on tarkastellaan myös kaavoittajan vastuuta maaperän pilaantumistapauksissa. Lisäksi selvitetään, miten saastuneet alueet otetaan huomioon maankäytön suunnittelussa ja mitkä ovat niihin liittyvät vastuukysymykset. Hankkeen alussa oli tavoitteena saada aikaan pilaantuneiden maa-alueiden vastuuta, toimintamalleja ja rahoitusta koskeva opas tai käsikirja kunnille. Varhaisessa vaiheessa kuitenkin havaittiin, ettei oppaan aikaan saaminen ole mahdollista tämän hankkeen puitteissa, mikä herätti osaltaan ajatuksen jatkohankkeesta, jonka aikana opas laadittaisiin. Esiselvitys toimiikin lähinnä pohjana, joka avulla varsinaista opasta/käsikirjaa työstetään. 1.2 Aiheen rajaukset Selvityksen aihepiiri on laaja, joten tietyt osa-alueet on tietoisesti rajattu tarkastelun ulkopuolelle. Hankkeessa keskitytään erityisesti maaperän pilaantumiseen liittyviin vastuukysymyksiin, joten pohjaveden pilaantumiseen liittyvät vastuut jäävät tarkastelun ulkopuolelle (tosin maaperän ja pohjaveden pilaantumisen erottelu sinänsä on keinotekoista). Tarkoituksena on selventää vastuita vanhoissa maaperän pilaantumistapauksissa siltä osin kun on kyse erityisesti kunnan sekä osin myös valtion vastuusta. Tämä rajaa tarkastelun ulkopuolelle yksityisten tahojen vastuuseen liittyvät erityiskysymykset, joita ei tarkastella erikseen. Toisaalta esimerkiksi yksityisten tahojen ja kuntien jätelainsäädännön mukainen kunnostusvastuu perustuu lähtökohtaisesti samoihin pilaamissäännöksiin; ja kunnan viimekätinen kunnostusvastuu syntyy tavallaan yksityisen vastuun kautta, kun aiheuttajaa tai alueen haltijaa ei saada vastuuseen. Uusiin pilaantumistapauksiin liittyvä säädöspohja on suhteellisen selkeä, koska pilaantuneen maaperän kunnostamisvastuuta koskevaa lainsäädäntöä on viime vuosina uudistettu. Uusien pilaantumistapausten osalta selvityksen ulkopuolelle rajautuvat vain niihin liittyvät erityisongelmat tulkintoineen, yksityiskohtaiset menettelytapamallit sekä mahdolliset kehittämistarpeet. Silloin kun uusiin tapauksiin liittyvät ongelmat ovat yhteisiä vanhoihin pilaantumistapauksiin liittyvien ongelmien kanssa, ne sisältyvät aihepiiriin.

4 1 Johdanto 3 Hankkeessa kirjataan myös erikseen selvitettäviä asioita, johon listataan hankkeen aikana esille tulleita ongelmia, jotka eivät varsinaisesti kuulu hankkeen piiriin. Näitä asioita, kuten esimerkiksi pelastusviranomaisten roolia, kaatopaikkojen sulkemiseen liittyvää kunnostusvastuuta ja konsultteihin liittyviä kysymyksiä käsitellään suppeammin. 1.3 Lähteenä käytetty aineisto Tässä esiselvityksessä pilaantuneiden maa-alueiden juridisen vastuun selvittämiseen on käytetty aineistona oikeus- yms. kirjallisuutta, lainsäädäntöä esitöineen sekä oikeustapauksia. Lähteenä on käytetty myös internettiä etsittäessä tietoa mm. Eu-rahoituksesta. Puhdistusvastuuseen liittyviin käytännön ongelmatilanteisiin oli alun alkaen tarkoitus perehtyä mm. tarkastelemalla maaperän puhdistamiseen liittyvää hallintokäytäntöä. Hallintopäätöksistä oli tarkoitus selvittää, miten saastuneen maaperän puhdistamisessa on tähän mennessä hallinnollisesti ja juridisesti toimittu sekä, miten kuntien vastuu saastuneiden alueiden puhdistamisesta on niissä ratkaistu. Selvityksen kuluessa kuitenkin havaittiin, ettei hallintopäätöksistä löydy tietoa em. seikoista. Ongelmatilanteiden kartoittaminen onkin tapahtunut kunnilta saatujen muistioiden yms. esimerkkitapausten perusteella. Käytännön ongelmia on noussut esille myös ohjausryhmän kokouksissa käydyissä keskusteluissa, jotka osoittautuivat yhdeksi parhaista tietolähteistä. Näissä palavereissa keskusteltiin monipuolisesti esiselvityksen aihepiiriin kuuluvista asioista. Ohjausryhmän kokousten lisäksi joidenkin yhteystyökaupunkien kanssa pidettiin pienempiä tiedonvaihdon kannalta hyödyllisiä palavereja. 1.4 Määritelmiä Maaperän pilaantumiseen liittyvät käsitteet eivät ole käytännössä yksiselitteisiä ja vakiintuneita. Tämä johtuu osaltaan siitä, että eri ympäristölaeissa käytetty terminologia ei yhtenäistä, vaan saman käsitteen sisältö voi vaihdella laista riippuen. Toisaalta lainsäädännössä käytetty terminologia eroaa käytännön puhekielestä, jossa eri käsitteitä käytetään usein rinnakkain synonyymeinä toisilleen, vaikka käsitteiden juridinen sisältö olisi erilainen. Arkikielessä ei voida päästä samanlaiseen täsmällisyyteen kuin juridisessa kielessä, eikä se ole tarpeenkaan. Maaperän pilaantumiseen liittyvät käsitteet eivät siis ole niin vakiintuneita, että niillä olisi vain yksi ja tietty merkityssisältö. Tämän vuoksi on tarpeellista määritellä, mitä tietyllä käsitteellä kulloinkin tarkoiteta. Esiselvityksessä käsitteet pyritään määrittelemään käytännönläheisesti. Määritelmät ovat normaalia laajempia; niiden tiivistämisen katsottu olevan välttämätöntä esiselvitysvaiheessa. Määritelmien alussa on suppeammat tiivistelmät Pilaantunut maaperä vai saastunut maaperä? Esiselvityksessä käytetään rinnakkain pilaantuneen maaperän ja saastuneen maaperän käsitteitä. Uuteen ympäristönsuojelulakiin on omaksuttu pilaantuneen maaperän käsite. Tämän käsitteen rinnalla käytetään kuitenkin edelleen jätelaissa omaksuttua saastuneen maaperän käsitettä. 1 Tälle rinnakkaiskäytölle ei käytännössä ole estettä, sillä ympäristönsuojelulain pi- 1 Ks. Kuusiniemi (1992) s. 22. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että maaperän pilaantuminen aiheuttaessa merkittävää ympäristö- tai terveyshaittaa, olisi käsitteellisesti kyse saastumisesta. Saastumisen käsitteestä luopumista perusteltiin ympäristönsuojelulain esitöissä sillä, että laissa käytetään joh-

5 1 Johdanto 4 laantuneen maaperän ja jätelain saastuneen maaperän käsitteet vastaavat sisällöllisesti toisiaan. Käytännön kannalta on selkeää ja joustavaa, että molempia edellä mainittuja käsitteitä voidaan käyttää rinnakkain. Tämän vuoksi esiselvityksessä käytetään molempia käsitteitä Saastunut/pilaantunut maa-alue Maaperä on pilaantunut, kun 1) maa-aluetta ei voida käyttää alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa tai muuhun suunniteltuun käyttöön ja 2) kun haitallisen aineen pitoisuus maaperässä ylittää huomattavasti alueen luontaisen pitoisuuden ja 3) aineen kokonaismäärä maaperässä on merkittävä tai pilaantuminen aiheuttaa merkittävää välitöntä vaaraa terveydelle tai ympäristölle. Saastunut maaperä määriteltiin ensimmäisen kerran lainsäädännössä jätelain 22 :ssä olevan maaperän saastuttamiskiellon kautta. 2 Jätelain saastuttamiskiellossa maaperän pilaantuminen määriteltiin välillisesti ja laadullisesti kieltämällä säännöksessä mainitun seurauksen aiheuttaminen. Saastuttamiskiellon mukaan maaperä on saastunutta silloin kun on kyse sellaisesta maaperän laadun huononemisesta, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Hallituksen esityksessä em. määritelmää täsmennettiin siten, että maaperän laadun huononemisesta on kyse esimerkiksi silloin, kun maa-aluetta ei enää voida käyttää alkuperäiseen käyttötarkoitukseen. Maaperän laadun huononemisen katsottiin voivan ilmetä myös pohja- tai pintaveden, ilman tai kasviston kautta aiheutuvana vaarana tai haittana. 3 Kuten jo yllä mainittiin on ympäristösuojelulaissa luovuttu saastumisen käsitteestä ja siellä käytetään johdonmukaisesti pilaantumisen käsitettä. Ympäristönsuojelulain 7 :ssä on maaperän pilaamiskielto, joka vastaa sisällöltään em. jätelain 22 :n maaperän saastuttamiskieltoa. Pilaamiskiellolla turvataan mm. maaperän käyttömahdollisuuksien säilymistä. Tämän vuoksi maaperän pilaantumisen arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös alueen käyttömuoto, joten esimerkiksi teollisuusalueen varastokentän maaperältä ei edellytetä vastaavaa puhtautta kuin asuinalueiden maaperältä. 4 Pilaaminen/saastuttaminen tapahtuu kolmiportaisesti jätteen/aineen jättäm i- nen, päästäminen, sijoittaminen maaperään maaperän laadun huononeminen vaara/haitta terveydelle, ympäristölle; viihtyisyyden vähentyminen tai muu yleisen/yksityisen edun loukkaus Samase-projektin loppuraportissa saastunut maa-alue on määritelty seuraavasti: Maa-alue on saastunut, jos haitallisen aineen tai tekijän pitoisuus ylittää huomattavasti kyseessä olevan alueen luontaisen pitoisuuden ja aineen kokonaismäärä maaperässä on merkittävä, tai saastuminen aiheuttaa alueen maankäytöstä ja ympäristöolosuhteista johtuen merkittävää välitöntä tai välillistä vaaraa luonnolle, ympäristölle tai terveydelle. Tällaiseksi alueeksi luetaan myös rannalta vesistöön jatkuva saastunut alue. 5 donmukaisesti pilaantumisen käsitettä. Ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä ei kuitenkaan ollut tarkoitus tehdä aste-eroa pilaantumisen ja saastumisen välille. Ks. HE 84/1999 s Saastunut maaperä oli mainittu jo ennen määrittelemistä jätehuoltotöitä koskeneessa asetuksessa (901/1989). 3 HE 77/1993 s HE 84/1999 s Saastuneet maa-alueet ja niiden käsittely Suomessa s. 66.

6 1 Johdanto 5 Maaperän pilaantuminen voidaan jätelain ja ympäristönsuojelulain yleisten laatumääritelmien lisäksi määritellä myös käyttämällä raja- ja ohjearvoja. Näin tehtiin Samase-raportissa, jossa määriteltiin maaperän pilaantumiselle ohjeelliset 6 pitoisuusrajat eli maaperän haitta-aineiden monikäytön ohje- ja raja-arvot. 7 Pilaantumisen arviointi onkin tapahtunut käytännössä pitkälle Samase-raporissa esitettyjen haitta-aineiden pitoisuusrajojen pohjalta. Myös maaperän kunnostamisen tarve ja taso on perustunut paljolti Samase-raportin arvoihin. Tätä on kuitenkin kritisoitu ja korostettu, että kunnostustarpeen tulisi perustua kohdekohtaiseen riskinarviointiin, jolloin alueen käyttötarkoitus ja pilaantumisesta aiheutuneet ympäristö- ja terveysvaikutukset määräävät kunnostustarpeen. Ympäristönsuojelulain 14 :n mukaan valtioneuvosto voi antaa maaperän raja- ja ohjearvoja koskevan asetuksen. Asetusta ei ole kuitenkaan toistaiseksi annettu. Näillä näkymin valtioneuvoston asetus on tarkoitus antaa ympäristöministerille kesän 2001 aikana Vanha saastuminen/pilaantuminen Esiselvityksessä vanhalla pilaantumisella tarkoitetaan ennen jätelain voimaantuloa tapahtunutta maaperän pilaantumista. Tässä esiselvityksessä vanhalla pilaantumisella tarkoitetaan ennen jätelain voimaantuloa tapahtunutta maaperän pilaantumista. Vanhan pilaantumisen määritteleminen ei kuitenkaan välttämättä ole näin yksiselitteistä, sillä maaperän pilaantuminen arvioidaan olevan vanhaa aina suhteessa jonkin uuden velvoitteen voimaantuloon. Koska saastuneisuuden puhdistamisvelvollisuutta koskeva lainsäädäntö on kehittynyt ajan kuluessa, on olemassa useita ajankohtia, joita ennen tapahtunut pilaantuminen voidaan määritellä vanhaksi. Ennen jätelain voimaantuloa tapahtuneiden saastumistapausten lisäksi vanha pilaantuminen voi käsitteenä viitata myös ennen jätehuoltolain voimaantullutta roskaamiskiellon laajennusta tapahtuneisiin saastumistapauksiin. Lisäksi vanhalla pilaantumisella voidaan tarkoittaa myös jo ennen jätehuoltolain voimaantuloa tapahtunutta saastumista Kunnostetaan, ennallistetaan, puhdistetaan vai saneerataan? Esiselvityksessä käsitteitä kunnostaminen, ennallistaminen, puhdistaminen ja saneeraaminen käytetään rinnakkain niiden luonnollisissa käyttöyhteyksissä. Arkikielessä kunnostamista, ennallistamista, puhdistamista ja saneeraamista käytetään yleensä rinnakkain synonyymeinä toisilleen. Myös lainsäädännössä käytetään useampia 6 Samase-raportissa asetetut ohje- ja raja-arvot ovat ohjeellisia. Ne eivät ole oikeudellisesti velvoittavia ja niistä voidaan poiketa tapauskohtaisen riskinarvioinnin perusteella. Ks. Tuomainen ja Tuomala s Monikäytön ohjearvolla tarkoitetaan haitta-aineen sellaista pitoisuutta, jota pidetään ihmiselle ja ympäristölle vaarattomana. Ohjearvot alittavien maa-alueiden maankäytölle tai maamassojen sijoittamiselle ei aseteta rajoituksia, mutta ohjearvon ylittyessä mahdolliset ympäristövaikutukset on selvitettävä. Monikäytön raja-arvo ilmaisee haitta-aineen pitoisuuden, joka yleensä edellyttää kunnostustoimenpiteitä tai altistuksen rajoittamista. Saastuneet maa-alueet ja niiden käsittely Suomessa s. 58.

7 1 Johdanto 6 käsitteitä ja niiden sisältö poikkeaa osittain toisistaan. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa ja kemikaalilaissa käytetään sanaa puhdistaminen. Molemmissa laeissa edellytetään ympäristön, ja kemikaalilaissa lisäksi rakenteiden puhdistamista sellaiseen tilaan, ettei siitä voi enää aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle. Sen sijaan ympäristövahinkolaissa käytetään sanaa ennallistaminen. Ympäristövahinkolain mukaan ennallistamistoimenpiteillä pyritään vaurioituneen ympäristön palauttamiseen ennalleen, sellaiseksi kuin se oli ennen vahinkotapahtumaa. Tällaisen alkuperäistason määrittäminen, jolle luonnon tila tulisi palauttaa voi olla usein hankalaa. 8 Valtioneuvoston asetusluonnoksessa maa-alueen ja sen maaperän pilaantuneisuuden selvittämisestä ja puhdistustarpeen arvioinnista ( ) käytetään pilaantunen alueen puhdistamista yläkäsitteenä, joka käsittää pilaantuneen alueen ja sen maaperän selvittämistoimet, varsinaiset kunnostustoimet sekä jälkihoitotoimet. 9 Tämä määrittelytapa on ristiriitainen ympäristönsuojelulaissa käytettyyn terminologian kanssa, sillä ympäristönsuojelulaissa puhdistamista ei esiinny yläkäsitteenä. Esiselvityksessä ei käytetä em. kaltaista hierarkkista käsitejärjestelmää, vaan käsitteitä kunnostaminen, ennallistaminen, puhdistaminen ja saneeraaminen käytetään rinnakkain niiden luonnollisissa käyttöyhteyksissä. 1.5 Muita tärkeitä lähtökohtia Seuraavassa käydään läpi muita pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyviä keskeisiä lähtökohtia ja käsitteitä Puhdistushankkeen eri vaiheet Pilaantuneen maaperän puhdistushanke jaetaan kolmeen vaiheeseen: 1. Selvittämistoimet: taustaselvitykset saastuneesta kohteesta ja alueen käyttöhistoriasta, kenttätutkimukset haitallisten aineiden ominaisuuksista ja levinnäisyydestä jne. sekä riskinarviointi. 2. Varsinaiset kunnostustoimet: kunnostuksen edellyttämien lupien hakeminen ja ilmoitusten tekeminen, itse maaperän kunnostamien, kunnostustyön valvonta/seuranta, kunnostustyöntyön hyväksyminen sekä maamassojen välivarastointi, käsittely ja loppusijoitus. 3. Jälkihoitotoimet: jälkiseuranta, jona avulla varmistetaan kunnostustöiden riittävyys ja alueen myöhemmän käytön riskittömyys. Pilaantuneen maaperän puhdistushanke voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen: selvittämistoimiin, varsinaisiin kunnostustoimiin ja jälkiseurantaan. Selvittämistoimilla tarkoitetaan pilaantuneen alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen tutkimista. Selvittämistoimiin kuuluvat mm. taustaselvitykset saastuneesta kohteesta ja alueen käyttöhistoriasta, kenttätutkimukset haitallisten aineiden ominaisuuksista ja levinnäisyydestä, 8 Laajan määritelmän mukaan ennallistamisella tarkoitetaan haitallisella tavalla muuttuneen fyysisen olotilan, erityisesti pilatun tai muutetun ympäristön tilan palauttamista kokonaan tai osittain entiselleen. Laajassa mielessä kysymys on ympäristöön vaikuttavan toiminnan haitallisten seurausten poistamisesta tai vähentämisestä. Usein ennallistamisesta puhutaan oikeudenvastaisesti aiheutettujen seurausten yhteydessä. Termiä on käytetty myös sellaisissa ympäristöluvan lupamääräyksistä, joilla pyritään ennalta poistamaan luvallisen toiminnan haitallisia vaikutuksia. Ennallistamiseen on joskus katsottu liittyvän myös vahingon laajenemisen torjuntatoimet. 9 Ks. vaiheista Pilaantuneen maa-alueen kunnostuksen yleissuunnitelma-oppaan luonnos s. 6.

8 1 Johdanto 7 riskinarviointi, yleissuunnitelman tekeminen ja mahdollisesti tarvittavien lupien hakeminen yleissuunnitelman perusteella. 10 Varsinaisiin kunnostustoimiin kuuluvat toteutussuunnitelman tekeminen, maaperän kunnostaminen (maamassojen välivarastointi, käsittely ja loppusijoitus), kunnostustyön laadunvalvonta, loppuraportointi ja viranomaishyväksyntä kunnostustyöntyölle. Jälkihoitotoimiin kuuluvat jälkiseuranta, jonka avulla varmistetaan kunnostustöiden riittävyys ja alueen myöhemmän käytön riskittömyys Kunnostushankkeen osapuolet Jotta puhdistushanke voitaisiin viedä läpi joustavasti, tulee olla selkeä kuva hankkeeseen osallistuvista tahoista ja niiden tehtävistä. Puhdistushankkeen osapuolina voi olla pilaaja, alueen haltija, valtion viranomaisia, kunnan viranomaisia, ja esimerkiksi yksityisiä konsultteja ja urakoitsijoita. Lisäksi puhdistushankkeiden rahoittamiseen osallistuu eri tahoja. Em. tahojen välinen tehtävienjako ei ole läheskään aina selkeä, vaikka eri laeissa säädetäänkin tehtävienjaosta ja vastuista. Epäselvyyttä on erityisesti puhdistushankkeisiin osallistuvien viranomaisten tehtävissä. Tämä johtuu osin siitä, että eri viranomaiset suorittavat käytännössä myös sellaisia tehtäviä, joiden osalta toimivaltaa ei ole selkeästi määritelty lainsäädännössä tai alemmanasteisissa säännöksissä, vaan toimivalta on johdettu jostain yleisemmästä säädöksestä. Uusien pilaantumistapausten osalta ensisijainen vastuu pilaantuneen maaperän puhdistamisesta ja kustannuksista on sillä, jonka toiminnasta maaperän pilaantuminen on aiheutunut. Toissijaisesti puhdistusvastuu siirtyy alueen haltijalle ja viimekädessä kunnalle. Kunta voi tietysti joutua puhdistusvastuuseen kaikilla em. perusteilla, mutta kunta voi puhdistaa pilaantuneen maaperän myös vapaaehtoisesti, ilman juridista vastuuta. Onkin huomattava, että puhdistushankkeeseen osallistuvat tahot eivät ole toisiaan poissulkevia. Pilaaja/toiminnanharjoittaja selvilläolovelvollisuus toiminnan ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (YSL 5 ) ilmoitusvelvollisuus maahan päässeestä aineesta, joka voi aiheuttaa pilaantumista (YSL 76 ) selvitysvelvollisuus pilaantuneisuuden laajuudesta ja puhdistustarpeesta (YSL 77 ) pilaantuneen maaperän puhdistamis- ja kustannusvastuu (YSL 75.1 ) ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) oman toiminnan tarkkailuvastuu (vrt. YSL 46 ) Alueen haltija selvitysvelvollisuus pilaantuneisuuden laajuudesta ja puhdistustarpeesta (YSL 77 ) pilaantuneen maaperän puhdistamis- ja kustannusvastuu (YSL 75.2 ) ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) tarkkailuvastuu selontekovelvollisuus pilaantuneesta alueesta (YSL 104 ) Kunta viimekätisenä puhdistajana selvitysvelvollisuus pilaantuneisuuden laajuudesta ja puhdistustarpeesta (YSL 77 ) pilaantuneen maaperän puhdistamis- ja kustannusvastuu (YSL 75.1 ) 10 Ks. tutkimusvaiheiden osalta esimerkiksi Saastuneiden maa-alueiden tutkiminen ja kunnostus ss Ks. Saastuneiden maa-alueiden tutkiminen ja kunnostus ss. 119.

9 1 Johdanto 8 ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) Kunnissa eri tehtävien hoitaminen on järjestettävissä varsin joustavasti ja eri hallintokunnille kuuluvat tehtävät vaihtelevatkin kunnittain. Puhdistushankkeissa on tärkeää erottaa se, missä roolissa viranomainen kulloinkin toimii. Ensinnäkin on erotettava se, milloin kunta toimii yksityisten tapaan esimerkiksi palveluita tarjoavana konsulttina ja milloin viranomaisroolissa. Toiseksi viranomaistoiminnassa tulee erottaa myös erityyppiset viranomaisroolit, sillä yksi viranomainen ei voi olla samassa puhdistushankkeessa varsinaisia puhdistustoimia tekevä osapuoli ja samalla valvova viranomainen. Vaikka lupa- ja valvontaviranomaisena toimimista ei välttämättä voida pitää varsinaisena hankkeeseen osallistumisena, ovat lupa- ja valvontatehtävät mukana toiminnallisessa luettelossa, jossa luetellaan puhdistushankkeeseen osallistuvat tahot. Jaottelu on nykyisen lainsäädännön mukainen, mutta sitä voidaan käyttää soveltuvin osin myös vanhoihin pilaantumistapauksiin. Valtion puolelta puhdistushankkeeseen osallistuvat lähinnä alueellinen ympäristökeskus ja työsuojeluviranomainen 1) Alueellinen ympäristökeskus ympäristölupien/ilmoitusten käsitteleminen (YSL 23.1 ja YSL 31.2 ) pilaantuneisuuden laajuuden ja puhdistamistarpeen selvittämisestä määrääminen (YSL 77 ) puhdistamisesta määrääminen (YSL 79 ) lain säädösten noudattamisen valvonta (YSL 20 ja 22 ) asiantuntijana toimiminen, neuvoo ja ohjaa (laki ympäristöhallinnosta 4.2 :n 4-kohta ja 10-kohta sekä YSL 22 ) kunnostustyön valvonta ja seuranta kunnostustyön hyväksyminen jälkiseuranta neuvottelee ja päättää jätehuoltotöistä ja ympäristönsuojeluavustuksista (JL 35, JA 15, asetus valtion jätehuoltotöistä 2, Vnp 894/ ) 2) Työsuojeluviranomainen mm. työsuojelua koskevien säännösten ja määräysten noudattamisen valvominen tarkastuksia ja tutkimuksia suorittamalla (laki työsuojelun valvonnasta 131/1973) ottaa vastaan työsuojeluvalvonnasta annetun lain 21 :n mukaisen ilmoituksen (ks. myös Vnp (629/1994) rakennustyön turvallisuudesta 6 ) Kunnista puhdistushankkeeseen voi osallistua useita eri viranomaisia, kuten 3) Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen (hallinnollinen valvontaviranomainen) ympäristön tilan seuranta (YSL 25 ): tekee joissain kunnissa puhdistushanketta edeltäviä esiselvityksiä ja tutkimuksia myös muiden omistamilla alueilla lain säädösten noudattamisen valvonta (YSL 21 ja YSL 22 ): ohjaa vastuuvelvollisen puhdistustoimiin, valvoo ja seuraa tutkimuksia ja kunnostamista ympäristöluvan/ilmoituksen käsitteleminen (YSL 23.2 ja YSL 31.3 ) asiantuntijana toimiminen, neuvoo ja ohjaa yhteistyössä alueellisen ympäristökeskuksen kanssa huom! ei määräysvaltaa!(poikkeustapauksissa YSL 80 ) 4) Viranomainen, joka edustaa kuntaa maanomistajana (kiinteistötoimi) kunnan omistamien kiinteistöjen hallinta, vuokraus ja myynti selvitysten teettäminen konsultilla

10 1 Johdanto 9 kunnostustyön teettäminen urakoitsijalla kunnostustyön hyväksyminen ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) selontekovelvollisuus pilaantuneesta alueesta (YSL 104 ) 5) Kaavoittaja alueiden käytön suunnittelu (MRL 20 ) maaperän ominaisuuksien tutkiminen kaavoituksessa (MRL 9 ) kaikkien kaavojen täytettävä mm. terveellisyyden vaatimus (MRL 1 ja 5 ) kaavojen sisältövaatimukset: maakuntakaava (MRL 28 ), yleiskaava (MRL 39 ) ja asemakaava (MRL 54 ) kaavojen pitäminen ajan tasalla: maakuntakaava (MRL 27 ), yleiskaava (MRL 36 ) ja asemakaava (MRL 51 ) asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi (MRL 60 ): puhdistustarpeen/kaavan muutoksen tarpeen arviointi 6) Tekninen viranomainen (esimerkiksi rakennusvirasto) ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) neuvottelee usein kunnan puolelta jätehuoltotöistä ja ympäristönsuojeluavustuksesta selvitysten teettäminen konsultilla kunnostustyön teettäminen urakoitsijalla kunnostustyön hyväksyminen rakennuttaja ja urakoitsija 7) Rakennusvalvontaviranomainen rakennus-, toimenpide-, purkamis- ja maisematyöluvan ratkaiseminen: takaa viimekädessä alueen rakennuskelpoisuuden mm. rakennuspaikan terveellisyyden (MRL 130 ) rakennustoiminnan sekä MRL:n ja sen nojalla annettujen säädösten ja määräysten valvonta (MRL ) kunnassa tarvittavasta rakentamisen yleisestä ohjauksesta ja neuvonnasta huolehtiminen (MRL ) 8) Terveydensuojeluviranomainen terveyden suojelun edistäminen ja valvominen (TSL 6 ) terveyshaitan poistamisesta tai rajoittamisesta määrääminen (TSA 15 ja TSL 27 ) terveydensuojelua koskevan ohjauksen ja neuvonnan järjestäminen (TSL 6 ) 9) Kemikaalivalvontaviranomainen lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamisen valvonta (KemL 7 ) kemikaalien saastuttamien rakenteiden ja ympäristön puhdistamisvelvollisuudesta määrääminen (KemL 45 ) 10) Kunnallinen vesilaitos vedenottajana asianosainen/haitankärsijä: toimimisintressi 11) Pienissä kunnissa kunnanhallituksella voi olla seuraavia tehtäviä ympäristöluvan hakeminen/ilmoituksen tekeminen (YSL 78 ) neuvottelee kunnan puolelta jätehuoltotöistä ja ympäristönsuojeluavustuksesta selvitysten teettäminen konsultilla kunnostustyön teettäminen urakoitsijalla kunnostustyön hyväksyminen

11 12) Palo- ja pelastuslaitos 1 Johdanto 10 torjuntatoimet akuuteissa ympäristöonnettomuuksissa (pelastustoimilaki 10 luku ja maa-alueiden öljynvahinkolaki 12 ) Valtion ja kunnan viranomaisten lisäksi puhdistushankkeeseen osallistuvat myös yksityiset konsulttiyritykset sekä rakennuttajat ja urakoitsijat. Yksityiset konsultit selvitysten tekeminen kunnostussuunnitelmien laatiminen puhdistushankkeen laadunvalvonta Rakennuttajat ja urakoitsijat kunnostustöiden tekeminen Pilaantuneen maa-alueen kunnostamisen rahoittamiseen osallistuvia tahoja on useita. Kunnostustöiden rahoitus 1) pilaaja (lakisääteinen/ vapaaehtoinen ) 2) alueen haltija (lakisääteinen/vapaaehtoinen) 3) kunta (lakisääteinen/vapaaehtoinen) 4) valtio jätehuoltotyöt (harkinnanvarainen) ympäristönsuojeluavustus (harkinnanvarainen) 5) Öljysuojarahasto (lakisääteinen/harkinnanvarainen) 6) Soili projekti 7) liikennevakuutus (lakisääteinen) 8) vapaaehtoiset vakuutukset omaisuusvakuutus vastuuvakuutus ympäristövastuuvakuutus 9) pakollinen ympäristövahinkovakuutus (lakisääteinen) Pilaaja ja toiminnanharjoittaja Pilaajalla tarkoitetaan sellaista luonnollista tai oikeushenkilöä, jonka toiminnasta maaperän tai pohjaveden pilaantuminen aiheutuu. Toiminnanharjoittaja on sellainen luonnollinen tai oikeushenkilö, joka harjoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta. Ympäristölainsäädännössä ei ole nimenomaista ja yleistä pilaajan määritelmää. 13 Pilaaja voidaan määritellä ympäristönsuojelulain maaperän pilaamiskiellon ja pilaantuneen maape- 12 Maa-alueilla tapahtuvien öljyvahinkojen torjumisesta annetun lain (378/1974) 5.2 :n mukaan kunnan on huolehdittava alueellaan öljyvahinkojen torjunnasta. Kunnalla on oltava öljyvahinkojen torjuntasuunnitelma sekä nimetty viranomainen, joka on vastuussa laissa tarkoitettujen öljyvahinkojen torjunnan järjestämisestä ja johtamisesta kunnan alueella. Lain 1 :ssä on öljyn maahan tai veteen päästämistä koskeva kielto, 3 :ssä on säännös öljyvahingon ilmoitusvelvollisuudesta ja 4 :ssä säädetään öljyn haltijan torjuntavelvollisuudesta. 13 EY:n piirissä syntyi 1975 määritelmä, jonka mukaan pilaaja on ympäristön turmeltumisen suora tai epäsuora aiheuttaja tai se, joka luo turmeltumiseen johtavat olosuhteet. Ks. Communication from the

12 1 Johdanto 11 rän tai pohjaveden puhdistusvastuuta koskevan säännöksen kautta. Puhdistusvastuuta koskevan ympäristönsuojelulain 75 :n mukaan pilaajaksi katsotaan se, jonka toiminnasta maaperän tai pohjaveden pilaantuminen aiheutuu. Määritelmää voidaan täsmentää vielä siten, että pilaaja on se, joka jättää tai päästää maaperään jätettä tai muuta ainetta siten, että siitä seuraa ympäristönsuojelulain 7 :ssä tarkoitettu haitallinen seuraus, joka voi ilmetä maaperän laadun huonontumisena ja suoranaisena tai epäsuorana vaarana taikka haittana terveydelle tai ympäristölle. Usein puhdistusvastuussa olevaksi pilaajaksi katsotaan toiminnanharjoittajaksi kutsuttu taho. Aivan kuten pilaajasta, myöskään toiminnanharjoittajasta ei ole ympäristölainsäädännössämme yleistä määritelmää. Ympäristönsuojelulain kohdassa on oma toiminnanharjoittajan määritelmänsä, jonka mukaan ympäristönsuojelulaissa toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta Haltija Kiinteistön haltijalla tarkoitetaan kiinteistön omistajaa tai omistajan vertaista haltijaa tai sitä, joka hallitsee kiinteistöä vuokraoikeuden nojalla. Sitä, joka hallitsee kiinteistöä huoneenvuokrasopimuksen nojalla, ei kuitenkaan pidetä tässä tarkoitettuna kiinteistönhaltijana. Kiinteistön haltijaksi rinnastetaan tienpitäjä, rautatien haltija sekä venesataman ja ulkoilureitin pitäjä. Ympäristönsuojelulaissa ei ole määritelty kiinteistön haltijaa, vaan siltä osin sovelletaan jätelainsäädännön määritelmää. Sekä jätehuoltolaissa, jätelaissa ja ympäristönsuojelulaissa on kiinteistön haltijalle asetettu erilaisia velvollisuuksia. Myös pilaantuneen maaperän puhdistamisvelvollisuus voi kohdistua kiinteistön haltijaan. Haltijan vastuu edellyttää tiettyjen laissa säädettyjen edellytysten täyttymistä 14. Kunnat ovat merkittävä maanomistaja ja myös niille voi syntyä pilaantuneen alueen toissijainen puhdistamisvelvollisuus alueen haltijana. Jätelainsäädännössä on määritelty kiinteistön haltijan käsite. Kiinteistön haltijalla tarkoitetaan jätehuoltolain 6 :n ja jätelain 3.1 :n 4 kohdan mukaan kiinteistön omistajaa tai omistajan vertaista haltijaa tai sitä, joka hallitsee kiinteistöä vuokraoikeuden nojalla. Huoneenvuokrasopimuksen nojalla kiinteistöä hallitseva ei kuitenkaan ole tässä tarkoitettu kiinteistönhaltija. 15 Kiinteistön haltijaksi rinnastetaan myös tienpitäjä, rautatien haltija sekä venesataman ja ulkoilureitin pitäjä. Lain esitöiden mukaan kiinteistön haltijan käsite on sekä jätelaissa että jätehuoltolaissa yhtenevä. Ympäristönsuojelulaissa ei ole määritelty kiinteistön haltijaa. Siltä osin sovelletaan jätelainsäädännön määritelmää. Lainsäädännössä on siis lueteltu kiinteistön haltijana pidettävät tahot. Laeissa tai niiden esitöissä ei kuitenkaan ole määritelty sitä, mikä haltijataho viranomaisen tule velvoittaa puhdis- Commission to the council regarding cost allocation and action by public authorities on environmental matters, O.J: 1975, No. L194/ Ks uusien pilaantumistapausten osalta ympäristönsuojelulain 75. Jätehuoltolain roskaamissäännöstön mukaisen haltijan vastuun syntymisen edellytykset ovat em. suppeammat; roskaamissäännöstöön perustuvan haltijan vastuun syntyminen ei edellytetä haltijan suostumusta tai tietoisuutta pilaamisesta, vaan riittää, että aiheuttaja jää tuntemattomaksi. Myös vastuun kohtuuttomuus haltijalle jää huomioimatta. Jätehuoltolain jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen perustuva puhdistusvastuu kuuluu suoraan alueen haltijalle. 15 Ks. HE 142/1975 II s. 3. Hallituksen esityksen mukaan kiinteistön haltijan käsite määräytyy samoin kuin jätevesimaksulakissa (610/1973), jossa käsitteen ulkopuolelle jäävät huoneenvuokrasopimuksen nojalla kiinteistöä hallitsevat vuokramiehet.

13 1 Johdanto 12 tamaan pilaantunut alue. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä 99/5040/5 tulkittiin lainsäädäntöä siten, että jätehuoltolain 6 :ssä ja jätelain 3 :ssä mainitut tahot ovat toisensa poissulkevia vaihtoehtoja. Kiinteistön vuokraamisen katsottiin tarkoittavan kiinteistön hallinnan luovuttamista ulkopuoliselle, jolloin vuokratun kiinteistön omistajaa ei voida pitää jätelainsäädännössä tarkoitettuna haltijana. Päätöksen mukaan lainsäädäntö perusteluineen ei anna tukea tulkinnalle, jonka mukaan viranomainen voisi tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyttäen valita sen, kohdistetaanko puhdistamisvelvoite vuokramieheen vai omistajaan. Kiinteistön hallinnalta on edellytettävä todellisuutta (fyysinen hallinta), yksinomaisuutta ja siihen kuuluvaa valvontavaltaa. Hallinnan todellisuuteen perustuen korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 1986 A II katsonut, että puhdistamisvastuu kuului kiinteistön omistajalle, vaikka pilaantuminen oli aiheutunut vuokramiehen harjoittamasta toiminnasta. Kiinteistön omistaja katsottiin puhdistusvelvolliseksi kiinteistön sen hetkisenä haltijana, sillä vuokramies ei enää hallinnut kiinteistöä jätehuoltolain 6.1 :ssä mukaisella tavalla tontinvuokratai maanvuokrasopimuksen nojalla. Haltijan määritelmän selkeydestä huolimatta, alueen haltijan vastuun kohdentuminen ei kuitenkaan ole aina yksinkertaista. Erityisesti kiinteistöjen vuokrasuhteiden aikana tapahtuneeseen pilaantumiseen liittyy erityisiä ongelmia joita tarkastellaan myöhemmin Julkisoikeudellinen kunnostusvastuu Puhdistusvastuussa on kyse puhdistusvastuussa olevan toiminnanharjoittajan tai alueen haltijan ja viranomaisen välisestä julkisoikeudellisesta suhteesta. Julkisoikeus sääntelee julkisyhteisöjen keskinäisiä suhteita sekä julkisyhteisön suhdetta yksityisiin. Julkisoikeudelle on tunnusomaista kyky yksipuolisesti velvoittaa kansalaisia ja muita oikeussubjekteja. Julkisoikeuteen kuuluu lisäksi yleisten intressien toteuttaminen. Julkisoikeudellisessa suhteessa sopimusten käyttömahdollisuus on rajoitettua ja sopimuksen merkitys rajoittuu sopimusosapuolten väliseen suhteeseen. Puhdistusvastuulla tarkoitetaan puhdistusvastuussa olevan vastuuta pilaantuneen alueen selvittämisestä, kunnostamisesta ja puhdistamisesta sekä niistä aiheutuneista kustannuksista. Puhdistusvastuussa on kyse puhdistusvastuussa olevan toiminnanharjoittajan tai alueen haltijan ja viranomaisen välisestä julkisoikeudellisesta suhteesta. Julkisoikeus sääntelee julkisyhteisöjen keskinäisiä suhteita sekä julkisyhteisön suhdetta yksityisiin. Julkisoikeudelle on tunnusomaista kyky yksipuolisesti velvoittaa kansalaisia ja muita oikeussubjekteja. Maaperän pilaantumistapauksissa julkisen vallan kyky yksipuoliseen vallankäyttöön ilmenee mm. siten, että alueellisen ympäristökeskuksen on määrättävä maaperän puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta vastuussa oleva ryhdy siihen. Julkisoikeuteen kuuluu lisäksi yleisten intressien toteuttaminen. Maaperän puhdistamisen pyrkimyksenä on palauttaa pilaantuneen ympäristön laatutaso sellaiseksi, ettei siitä aiheudu yleisen edun kannalta haitallisia vaikutuksia, joita ovat mm. terveys ja ympäristöhaitat. Julkisoikeudellisessa suhteessa sopimusten käyttömahdollisuus on rajoitettua ja sopimuksen merkitys rajoittuu sopimusosapuolten väliseen suhteeseen. Esimerkiksi pilaantuneen maaperän puhdistusvastuussa oleva toiminnanharjoittaja tai alueen haltija ei pääsääntöisesti voi 16 KHO 1986 A II 94: Valtion rautatiet velvoitettiin esittämään kiinteistön haltijana jätehuoltosuunnitelma saastuneista maa-alueista Keski-Suomen Romu Oy:llä vuokralla olleesta alueesta. LO katsoi, että kiinteistön entinen vuokramies ei enää jälkeen hallinnut kiinteistöä jätehuoltolain 6.1 :n säädetyllä tavalla tontinvuokra- tai maanvuokrasopimuksen nojalla. KHO ei muuttanut LO:n päätöstä.

14 1 Johdanto 13 sopimuksella sivuuttaa julkisoikeudelliseen lainsäädäntöön perustuvaa puhdistusvastuutaan suhteessa viranomaisiin Yksityisoikeudellinen vahingonkorvausvastuu Maaperän pilaaminen voi aiheuttaa yksityisoikeudellisen vahingonkorvausvastuun. Vahingonkorvausasiassa on kyse yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta toiminnanharjoittajan/kiinteistönhaltijan ja yksityisen oikeussubjektin tai sellaisen ominaisuudessa esiintyvän tahon välillä. Ympäristövahinkoon liittyvä korvausvastuun tavoitteena on menetysten rahallinen hyvittäminen vahingonkärsijälle; pilaantunutta ympäristöä vahingonkorvaus ei palauta ennalleen. Vahingonkorvausvastuu jaetaan sopimussuhteiden ulkopuoliseen ja sopimukseen perustuvaan vahingonkorvausvastuuseen. Maaperän pilaamisen osalta sopimussuhteiden ulkopuolinen vahingonkorvausvastuu perustuu lähinnä yleiseen vahingonkorvauslainsäädäntöön, ympäristövahinkolakiin, sekä ympäristövahinkovakuutuslakiin. Sopimukseen perustuva vahingonkorvausvastuu pohjautuu kyseessä olevaan yksittäiseen sopimukseen ja sen ehtoihin. Pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevan julkisoikeudellisen vastuun lisäksi maaperän pilaaminen voi aiheuttaa yksityisoikeudellisen vahingonkorvausvastuun. Yksityisoikeudessa säännellään yksityisten välisiä suhteita ja vahingonkorvausasiassa on kyse yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta toiminnanharjoittajan/kiinteistönhaltijan ja yksityisen oikeussubjektin tai sellaisen ominaisuudessa esiintyvän tahon välillä. Ympäristövahinkoon liittyvä korvausvastuun tavoitteena on menetysten korvaaminen. Tämä tarkoittaa vahingon rahallista hyvittämistä vahingonkärsijälle; pilaantunutta ympäristöä vahingonkorvaus ei palauta ennalleen. Sopimussuhteiden ulkopuolinen vahingonkorvausvastuu perustuu lähinnä yleiseen vahingonkorvauslainsäädäntöön, ympäristövahinkolakiin, sekä ympäristövahinkovakuutuslakiin ja sopimukseen perustuva vahingonkorvausvastuu pohjautuu luonnollisesti aina kulloinkin kyseessä olevaan yksittäiseen sopimukseen ja sen ehtoihin. Ennen harjoitetusta toiminnasta aiheutuneeseen maaperän pilaantumiseen, sovelletaan vahingonkorvauslakia, vaikka vahinko olisi ilmennyt vasta myöhemmin. Vahingonkorvauslain lisäksi voidaan soveltaa myös erityislakeja niiden soveltamisalojen mukaisesti. Vahingonkorvauslaissa vastuu perustuu tuottamukseen ja syy-yhteydestä vaaditaan täysi näyttö. Pilaantuneen maaperän kunnostamiskustannusten korvaamisesta ei ole vahingonkorvauslaissa nimenomaista säännöstä. Ennallistaminen yhteys vahingonkorvausoikeuteen on liittynyt yleisiin periaatteisiin, joiden nojalla siviiliprosessissa on mahdollista rahakorvauksen ohella määrätä myös ennallistavista toimenpiteistä. Vahingonkärsijän itsensä suorittamia ennallistamistoimia on voitu korvata vahingonkorvauslain nojalla kunhan muut korvausedellytykset täyttyvät. Viranomaisen torjunta- ja ennallistamiskustannusten korvattavuus vahingonkorvauslain järjestelmässä on kuitenkin ollut epäselvää. Ympäristövahinkolain voimaan tulon ( ) jälkeen tapahtuneeseen pilaantumiseen liittyvä korvausvastuu on laajempi kuin vahingonkorvauslain mukainen vastuu. Ympäristövahinkolaki perustuu ankaralle vastuulle eli vahingon ei tarvitse olla tuottamuksella aiheutettu. Lisäksi syy-yhteyttä koskevaa näyttövelvollisuutta on kevennetty; näytöksi syy-yhteydestä toiminnan ja vahingon välillä riittää todennäköisyys. Ympäristövahinkolain mukaan korvataan myös pilaantumisen torjunnasta ja pilaantuneen ympäristön ennallistamisesta aiheutuneita kustannuksia. YVL 6 :n mukaan tällaiset kustannukset voidaan korvata sekä yksityisille että toimenpiteet suorittaneelle viranomaiselle. Laki ympäristövahinkovakuutuksesta sääntelee toissijaista korvausvelvollisuutta. Lakisääteinen ympäristövahinkovakuutus on alkaen pakollinen niille yrityksille, joiden toiminta

15 1 Johdanto 14 perustuu vesi- kemikaali- tai ympäristölupamenettelylain mukaiseen lupaan tai siihen verrattavaan ilmoitukseen. Ympäristövahinkovakuutuksesta korvataan myös ympäristövahinkolain mukaisia vahingon torjunta- ja ennallistamiskustannuksia. Vakuutuksesta maksetaan korvauksia vain silloin kun aiheuttaja on tuntematon tai aiheuttaja on todettu maksukyvyttömäksi. Ks. sopimussuhteiden ulkopuolisesta ja sopimukseen perustuvasta vahingonkorvausvastuusta tarkemmin jakso 7. Yksityisoikeudellinen vahingonkorvausvastuu ja lakisääteisestä ympäristövahinkovakuutuksesta jakso Ympäristövahinkovakuutuslaki Toimimisvelvollisuus ja kustannusvastuu Normaalitapauksessa puhdistamisvastuu tarkoittaa vastuuta puhdistustöistä ja niistä aiheutuneista kustannuksista. Toimimisvelvollisuus ja kustannusvastuu voivat kuitenkin kuulua eri tahoille silloin, kun 1. käytetään julkisoikeudellisia pakkokeinoja; vastuuvelvollinen laiminlyö puhdistamisen, jolloin viranomainen puhdistaa alueen omalla kustannuksellaan, mutta perii kustannukset myöhemmin vastuulliselta. 2. kunnan pelastusviranomaisen (käytännössä usein myös teknisen toimen) on ryhdyttävä puhdistamistoimiin välittömän terveys- tai ympäristöhaitan estämiseksi eikä ole aikaa selvittää oikeaa puhdistusvelvollista. Mikäli lain mukainen vastuuvelvollinen myöhemmin löytyy, voi viranomainen yrittää jälkikäteen periä puhdistamisesta aiheutuneet kustannukset vastuuvelvolliselta viimekädessä yksityisoikeudellisella vahingonkorvauskanteella. 3. kun yksityisoikeudellisella sopimuksella kuten kauppakirjalla on siirretty puhdistamisvastuuta ja siihen liittyvää kustannusvastuuta esimerkiksi myyjälle. Vastuun siirto on kuitenkin sitova vain myyjän ja ostajan välisessä sopimussuhteessa, sillä julkisoikeudellinen puhdistusvastuu kohdentuu ensisijaisesti alueen nykyiseen haltijaan. Pilaantuneen maaperän puhdistamisvastuu perustuu julkisoikeudellisiin säännöksiin ja sitä ei voida sivuuttaa suhteessa viranomaisiin. Normaalitapauksessa puhdistamisvastuu tarkoittaa vastuuta puhdistustöistä ja niistä aiheutuneista kustannuksista; näin on etenkin silloin kun on kyse pilaantumisen aiheuttajan puhdistusvastuusta. Jos aiheuttajaa ei saada syystä tai toisesta vastuuseen on ympäristönsuojelulaissa (ja aiemmin jätelaissa ja jätehuoltolaissa) säädetty haltijan toissijaisesta ja kunnan viimekätisestä puhdistusvastuusta. Näissä tapauksissa toimimisvelvollisuus ja myös vastuu puhdistamisesta aiheutuneista kustannuksista on haltijalla tai kunnalla. Toimimisvelvollisuus ja kustannusvastuu eivät kuitenkaan välttämättä kulje käsi kädessä. Selvin esimerkki toimimisen ja kustannusvastuun jakautumisesta ovat ne tilanteet, joissa käytetään julkisoikeudellisia pakkokeinoja. Tällöin viranomainen asettaa tiedossaan olevalle vastuuvelvolliselle teettämisuhan. Jos vastuuvelvollinen laiminlyö puhdistamisen, puhdistaa viranomainen alueen omalla kustannuksellaan, mutta perii aiheutuneet kustannukset myöhemmin vastuuvelvolliselta, jolle lopullinen kustannusvastuu kuuluu. Pilaantuneen maaperän osalta tilanne voi olla myös sellainen, että kunnan pelastusviranomaisen on ryhdyttävä puhdistamistoimiin välittömän terveys- tai ympäristöhaitan estämiseksi tai kunnan yleisen edun nimissä esimerkiksi pohjaveden ollessa vaarassa. Tällöin ei välttämättä ole aikaa selvittää oikeaa puhdistusvelvollista. Mikäli lain mukainen vastuuvelvollinen myöhemmin löytyy, voi viranomainen yrittää jälkikäteen periä puhdistamisesta aiheutuneet kustannukset vastuuvelvolliselta. Tällöin jälkikäteinen periminen tapahtuu yksityisoikeudellisella vahingonkorvauskanteella, joten siihen liittyy riskinsä. Etenkin ennen ympäristövahinkolain voimaantuloa harjoitetusta toiminnasta aiheutuneen pilaantumisen osalta viranomai-

16 1 Johdanto 15 sen ennallistamiskustannusten korvaaminen on ollut epäselvää. (Ks. vahingonkorvaukseen liittyvistä ongelmista jakso 7 Yksityisoikeudellinen vahingonkorvausvastuu). Toimimisvelvollisuuden ja lopullisen kustannusvastuun jakautuminen eri tahoille voi tulla esille myös kiinteistön kaupan kohdalla. Varsinainen puhdistamisvastuuvastuu määräytyy aina ympäristölainsäädännön mukaan. Tämä tarkoittaa sitä, että ympäristölainsäädännön asettamaa puhdistamisvastuuta ei voida rajoittaa ja siirtää suhteessa viranomaistahoon. Yksityisoikeudellisella sopimuksella kuten kauppakirjalla voidaan kuitenkin siirtää puhdistamisvastuuta ja siihen liittyvää kustannusvastuuta esimerkiksi myyjälle (alueen entinen haltija), mutta vastuun siirto on sitova vain myyjän ja ostajan välisessä sopimussuhteessa Puhdistamiseen liittyvän hallintomenettelyjen luonne Pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyvät menettelysäännökset ovat ympäristönsuojelulaissa. Ne koskevat myös vanhoja pilaantumistapauksia. 1. Ympäristöluvassa sallitaan sellainen ympäristöön vaikuttava toiminta, joka ilman lupaa on kielletty. Luvan saaminen on toiminnan edellytys. Lupa ei kuitenkaan velvoita luvansaajaa toimimaan eli esimerkiksi puhdistamaan pilaantunutta aluetta. 2. Ilmoitusta koskevassa päätöksessä voidaan antaa tarvittavia määräyksiä toiminnan järjestämisestä ja valvonnasta. Ilmoitusmenettelyn vireilläolo ei estä toiminnan aloittamista, ilmoituksen tehnyt voi siis aloittaa toiminnan kun on jättänyt ilmoituksen 30 vuorokautta ennen puhdistamisen kannalta oleellisen vaiheen aloittamista. 3. Alueellisen ympäristökeskus voi määrätä pilaantuneen maaperän puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta vastuussa oleva ryhdy puhdistustoimiin vapaaehtoisesti. Kun puhdistamisesta määrääminen koskee maaperän siirtämistä muualle käsiteltäväksi, sovelletaan määräysmenettelyssä ympäristönsuojelulain 13 luvun säännöksiä valvontakeinoista ja hallintopakosta. Jos puhdistaminen tehdään pilaantuneella alueella käsittelemällä siellä maa-aineksia, noudatetaan ympäristölupaa koskevia menettelysäännöksiä. Pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyvät menettelysäännökset ovat tällä hetkellä ympäristönsuojelulaissa. Myös vanhoissa pilaantumistapauksissa, joissa pilaantuminen on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa sovelletaan ympäristönsuojelulain pilaantuneen maaperän puhdistamiseen liittyviä menettelysäännöksiä (VoimaanPL 22 ) 17. Menettelyjä on kevennetty ilmoitusmenettelyjen suuntaan ja toimivaltaa on mahdollista siirtää myös kunnan viranomaisille. Pilaantuneesta maaperästä vastuussa oleva voi aloittaa maaperän puhdistamisen vapaaehtoisesti. Tämä edellyttää kuitenkin tiettyjen laissa säädettyjen menettelyjen ja edellytysten täyttymistä. Pilaantuneen maa-aineksen käsittely on luvanvaraista toimintaa ja se edellyttää ympäristölupaa (YSL 78.1 ). Ympäristölupa on luonteeltaan hallintolupa eli viranomaisen yksittäistapauksessa tekemä päätös, jolla sallitaan sellainen ympäristöön vaikuttava toiminta, joka ilman lupaa on kielletty. 18 Luvan saaminen on siis toiminnan edellytys: on kuitenkin huomattava, että itse lupa ei velvoita luvansaajaa toimimaan eli puhdistamaan pilaantunutta aluetta. Ympäristöluvan tehtävä on suojaava eikä sen tarkoituksena ole varsinaisesti estää 17 Vrt. Ennen jätelain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan pilaantumisen aikana voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 :ssä säädetään (VoimaanPL 22 ) 18 Ks. Kuusiniemi (1995) s. 1.

17 1 Johdanto 16 tai kieltää ympäristöön vaikuttavaa toimintaa. Lupaharkinnan tavoitteena on ennakkoon varmistaa lain aineellisten vaatimusten toteuttaminen. 19 Maaperän puhdistamiseen voidaan ryhtyä myös ilman ympäristölupaa tekemällä puhdistamisesta ilmoitus alueelliselle ympäristökeskukselle ja suurin osa puhdistamistapauksista kuuluukin ilmoitusmenettelyn piiriin. Ilmoitusmenettelyn käyttämiselle on kolme edellytystä. Ensimmäinen vaatimus on, että pilaantuneen maaperän laajuus ja pilaantumisaste on riittävästi selvitetty. Toinen edellytys liittyy käytettävään puhdistusmenetelmään, jonka tulee olla yleisesti käytössä oleva ja hyväksyttävä. Kolmanneksi edellytetään, ettei puhdistamisesta aiheudu muuta pilaantumista kuten lisääntyvää maaperän tai pohjaveden pilaantumista eikä myöskään hajua tai melua (YSL 78.2 ). Ilmoitus tehdään alueelliselle ympäristökeskukselle, joka tarkastaa ilmoituksen ja tekee sen johdosta päätöksen. Päätöksessä voidaan antaa tarvittavia määräyksiä toiminnan järjestämisestä ja valvonnasta. Päätös vastaa ympäristönsuojelulain 64 :ssä tarkoitettuja muista ilmoituksista tehtäviä päätöksiä ja annettavat määräykset lupamääräyksiä. Ilmoitus tulee tehdä viimeistään 30 vuorokautta ennen puhdistamisen kannalta olennaisen vaiheen aloittamista (YSA 25.2 ). Ilmoitusmenettelyn vireillä olo ei siis estä toiminnan aloittamista, kunhan ilmoitus on tehty em. määräajan mukaisesti. Jos ilmoitusmenettelyä koskevia edellytyksiä ei saada täytettyä määräyksillä, ympäristökeskuksen tulee määrätä ympäristölupa haettavaksi. Tässä tilanteessa jo aloitettu toiminta tulee keskeyttää välittömästi ja ympäristökeskus voi kieltää toiminnan ympäristönsuojelulain 84 :n nojalla. Jollei puhdistamisesta vastuussa oleva ryhdy puhdistustoimiin vapaaehtoisesti, alueellisen ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän puhdistamisesta (YSL 79 ). Kun puhdistamisesta määrääminen koskee maaperän siirtämistä muualle käsiteltäväksi, sovelletaan puhdistamista koskevassa määräysmenettelyssä ympäristönsuojelulain 13 luvun säännöksiä valvontakeinoista ja hallintopakosta. Jos puhdistaminen tehdään pilaantuneella alueella käsittelemällä siellä maa-aineksia, noudatetaan ympäristölupaa koskevia menettelysäännöksiä. Päätöksessä voidaan edellyttää myös esimerkiksi puhdistamisen aloittamista määräajassa sakon uhalla vastaavasti kuin hallintopakkopäätöksessä. 19 Kuusiniemi (1995) s. 3.

18 1 Johdanto 17 Lähteitä Communication from the Commission to the council regarding cost allocation and action by public authorities on environmental matters, O.J: 1975, No. L194/2-4. Kuusiniemi, Kari: Ympäristönsuojelu ja immissioajattelu. Helsinki (Kuusiniemi 1992) Kuusiniemi, Kari. Ympäristölupa. Toinen uud. painos. Helsinki (Kuusiniemi 1995) Mäkinen, Eija: Maankäyttösopimus ja hyvä hallinto. Hämeenlinna Pilaantuneen maa-alueen kunnostuksen yleissuunnitelma-oppaan luonnos Suomen ympäristökeskus. Saastuneiden maiden kunnostamisen laatuopas. Jätehuoltoyhdistys ry. Helsinki Saastuneiden maiden tutkiminen ja kunnostus: Järvinen, Hanna-Liisa - Lehto, Olli - Mroueh, Ulla- Maija. Teknologiakatsaus / Tekes, Teknologian kehittämiskeskus; 1996, 47. Saastuneet maa-alueet ja niiden käsittely Suomessa - saastuneiden maa-alueiden selvitys- ja kunnostusprojekti; loppuraportti. YM muistio 5/1994. (Saastuneet maa-alueet ja niiden käsittely Suomessa) Saastuneen maa-alueen tutkimuksen ja kunnostuksen työsuojeluopas: Nikulainen, Virpi Kalevi, Kirsti (toim.). Helsinki : Suomen ympäristökeskus Ympäristöopas 17. Tuomainen Jouko Tuomala, Jari: Hallintopäätös saastuneen maa-alueen kunnostamisesta: erityisesti jätehuoltolainsäädännön kannalta. Suomen ympäristökeskus. Ympäristöopas 20. Helsinki Vihervuori, Pekka: Ennallistaminen. Teoksessa Encyclopædia Iuridica Fennica II Maa-, vesi- ja ympäristöoikeus s Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja N:o 25. Jyväskylä (Vihervuori 1995) Virallislähteitä HE 142/1975 II vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle jätehuoltolaiksi ja siihen liittyviksi laiksi. HE 77/1993: Hallituksen esitys eduskunnalle jätelaiksi. HE 84/1999: Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi. Oikeuskäytäntöä Helsingin hallinto-oikeuden päätös 99/5040/5 KHO 1986 A II 94 Säädöksiä Asetus valtion jätehuoltotöistä (901/1989) Jäteasetus (1390/1993) Jätelaki (1072/1993) Jätevesimaksulaki (610/1973) Kemikaalilaki (744/1989) Laki maa-alueilla tapahtuvien öljyvahinkojen torjumisesta (378/1974) Laki työsuojelun valvonnasta 131/1973 Laki ympäristöhallinnosta (55/1995) Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta (113/2000) Laki ympäristövahinkojen korvaamisesta (737/1994) Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) Pelastustoimilaki (561/1999) Terveydensuojelulaki (763/1994) Vnp 629/1994: Valtioneuvoston päätös rakennustyön turvallisuudesta Vnp 894/1996: Valtioneuvoston päätös ympäristönsuojelun edistämiseen myönnettävien avustusten yleisistä ehdoista Vahingonkorvauslaki (412/1974) Ympäristönsuojelulaki (86/2000)

19 2 Julkisoikeudellinen vastuu puhdistamisesta 1 2 JULKISOIKEUDELLINEN VASTUU PUHDISTAMISESTA Pilaantuneen maaperän julkisoikeudellinen puhdistusvastuu tarkoittaa puhdistusvastuussa olevan tahon vastuuta pilaantuneen alueen selvittämisestä, kunnostamisesta ja puhdistamisesta sekä niistä aiheutuneista kustannuksista. Tällainen puhdistusvastuu voi perustua nimenomaiseen puhdistamista koskevaan säännökseen, mutta puhdistamisen kannalta samaan lopputulokseen voi johtaa myös jokin yleisempi kieltosäännös yhdistettynä pakkokeinosäännökseen. Tässä jaksossa tarkastellaan eri lakeja, joista voi löytyä pilaantuneen maaperän puhdistusvastuuta koskeva vastuuperuste. Lainsäädäntöä tarkastellaan aikaperspektiivissä kolmessa osassa pilaantumisajankohdan mukaisesti: 1) ympäristönsuojelulain ja jätelain aikana tapahtunut pilaantuminen, 2) jätehuoltolain aikana tapahtunut pilaantuminen ja ennen jätehuoltolain voimaantuloa tapahtunut pilaantuminen. Tämä jako perustuu siihen, että em. lakien voimaantulohetket asettavat vastuukysymysten kannalta tärkeitä rajapyykkejä erityisesti kunnan viimekätisen vastuun osalta, josta on säädetty varsinaisesti vasta jätelaissa. Ympäristönsuojelu- jäte ja jätehuoltolain lisäksi jaksossa 2.4 käsitellään myös muita lakeja, joista voi löytyä pilaantuneen maaperän puhdistusvastuuta koskeva vastuuperuste. Sovellettavaksi voinevat tulla kemikaali-, terveydensuojelu ja vesilainsäädännössä olevat julkisoikeudelliset säännökset. Jaksossa 2.4 käsitellään myös kaivos- ja vesilainsäädännössä olevia vahingon korvaamista koskevia säännöksiä. 2.1 Ympäristönsuojelulain ja jätelain voimassa ollessa tapahtunut pilaantuminen Tässä jaksossa käsitellään uusien jälkeen pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisvastuuseen sovellettavia ympäristönsuojelulain (ja jätelain) säännöksiä, joilla on merkittävin rooli uusien pilaantumistapausten puhdistusvastuun kohdentamisen kannalta. Tällä hetkellä maaperän pilaantumista koskeva säännöstö on ympäristönsuojelulaissa (84/2000), joka tuli voimaan Aikaisemmin maaperän saastumista koskevat säännökset olivat jätelaissa, josta ne siirrettiin ympäristönsuojelulakiin maaperän pilaamissäännöstöksi. Saastumisen sijasta ympäristönsuojelulaissa käytetään pilaantumisen käsitettä. Sisällöllisesti ympäristönsuojelulain pilaamissäännökset vastaavat pääpiirteissään jätelain maaperän saastumista koskevia säännöksiä. 1 Ympäristönsuojelulain pilaamissäännöstö on kuitenkin rakenteeltaan ja sanamuodoiltaan selkeämpi kuin jätelain saastumista koskevat säännökset, joten lakien sanamuodot poikkeavat hieman toisistaan. Ympäristönsuojelulain voimaantulosta lähtien kaikkiin jälkeen tapahtuneisiin uusiin pilaantumistapauksiin sovelletaan ympäristönsuojelulakia. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan siis taannehtivasti myös jätelain voimassaolon aikana tapahtuneeseen pilaantumiseen. Tämä perustuu ympäristönsuojelulain voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 :ään, jonka mukaan jätelain voimaantulon jälkeen tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain säännöksiä. Tästä johtuen uusien pilaantumistapausten osalta selostetaan pääasiassa ympäristönsuojelulain säännöksiä. Jätelain säännöksiä selostetaan vain siltä osin kun ne eroavat ympäristönsuojelulain säännöksistä Maaperän pilaamiskielto Ympäristönsuojelulain pilaamissäännöstö muodostuu pilaamiskiellosta ja kiellon rikkomiseen liittyvästä puhdistamisvastuuta koskevasta säännöksestä. Maaperän pilaamiskielto on ympäristönsuojelulain 7 :ssä. Kiellon tarkoituksena on estää maaperään jätetystä tai päästetystä 1 HE 84/1999 s. 82.

20 2 Julkisoikeudellinen vastuu puhdistamisesta 2 aineesta aiheutuvia haitallisia seurauksia ja turvata maaperän käyttömahdollisuuksien säilymistä. 2 YSL 7 Maaperän pilaamiskielto: Maahan ei saa jättää tai päästää jätettä eikä muutakaan ainetta siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Pilaamiskiellossa kielletään jätteen sekä muun aineen jättäminen tai päästäminen maahan siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua 1) suoranaista tai epäsuoraa vaaraa taikka haittaa terveydelle tai ympäristölle, 2) viihtyisyyden vähentymistä kuten hajuhaittaa tai likaantumista tai 3) yleisen tai yksityisen edun loukkaus. Pilaamiskielto koskee kaikkia, riippumatta siitä millaisesta pilaavasta toimesta jäte tai muu aine on joutunut maaperään. Pilaantumista aiheuttavana toimena pidetään paitsi konkreettista pilaantumista aiheuttavaa päästämistä myös aineen tai jätteen jättämistä maahan. Myös aineen tai jätteen säilytys astiassa voi aiheuttaa ilmeisen vaaran aineen pääsemisestä maaperään. 3 Pilaavalta toimelta ei edellytetä tuottamusta tai tahallisuutta vaan riittää, että toimesta aiheutuu pilaamiskiellon mukainen kielletty seuraus. Lisäksi pilaamiskielto on riippumaton toiminnanharjoittamisen luvanvaraisuudesta, joten maaperän pilaamiseen ei voi myöskään saada lupaa. Toiminnanharjoittamiseen myönnetty lupa ei oikeuta pilaamiseen silloinkaan kun luvan ehdoissa ei ole erikseen kielletty maaperän pilaamista ja lupapäätöksen noudattaminen johtaisi käytännössä maaperän pilaantumiseen. 4 Maaperän pilaantumisen arvioinnissa kiinnitetään huomiota eri alueenkäyttäjien olosuhteisiin ja maan käyttömuotoihin. Alueen käyttömuoto vaikuttaa arviointiin mm. siten, että esimerkiksi teollisuusalueen maaperän ei tarvitse olla yhtä puhdas kuin asuinalueiden maaperän. 5 Valtioneuvosto voi antaa ympäristönsuojelulain 14 :n nojalla asetuksen eri maankäyttötarkoituksissa hyväksyttävistä maaperän haitallisten aineiden raja- ja ohjearvoista. Ympäristöministeriö on antamassa tällainen asetuksen kesän 2001 kuluessa. Ks. pilaantumisen arvioinnista tarkemmin jakso Saastunut/pilaantunut maa-alue. Kun pilaantumista ilmenee, voi alueellinen ympäristökeskus velvoittaa puhdistamisvastuussa olevan tahon puhdistamaan pilaantuneen alueen. Mikäli pilaava toiminta on luonteeltaan jatkuvaa, voidaan toiminta myös keskeyttää tai kieltää. Pilaamiskiellon vastainen menettely voidaan kieltää heti, eikä valvontaviranomaisen tarvitse käynnistää menettelyä lupapäätöksen muuttamiseksi Ilmoitusvelvollisuus Ympäristönsuojelulain 76 :ssä säädetään pilaantumisen aiheuttajan ilmoitusvelvollisuudesta. Säännöksen mukaan pilaantumisen aiheuttajan on ilmoitettava asiasta välittömästi valvontaviranomaisena olevalle alueelliselle ympäristökeskukselle tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, jos maahan tai pohjaveteen on päässyt ainetta, joka saattaa aiheuttaa pilaantumista. Onnettomuutta ja vahinkoa koskeva ilmoitusvelvollisuus koskee siis vain pilaajaa. Ilmoituksen tarkoituksena on, että viranomainen voi ryhtyä selvittämään tapahtuman laajuutta ja sen edellyttämiä toimia pilaantumisen ehkäisemiseksi. 7 2 HE 84/1999 s HE 84/1999 s HE 84/1999 s HE 84/1999 s HE 84/1999 s HE 84/1999 s. 83. Ympäristönsuojelulain 76 vastaa jätelain 22.3 :a.