Valtiovarainministeriö VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTON LAUSUNTO RAHOITUSMARKKINAKRIISIEN TEHOKKAASTA HALLINNASTA

Transkriptio

1 1 (7) VTV 31/137/2014 Valtiovarainministeriö Viite: lausuntopyyntönne VM 015:00/2013 N LAUSUNTO RAHOITUSMARKKINAKRIISIEN TEHOKKAASTA HALLINNASTA Johdanto Lausunto Valtiovarainministeriö on pyytänyt päivätyllä lausuntopyynnöllä (VM015:00/2013) valtiontalouden tarkastusviraston lausuntoa kriisinratkaisutyöryhmän muistiosta Rahoitusmarkkinakriisien tehokas hallinta. Rahoitusmarkkinakriisien tehokasta hallintaa koskevassa työryhmämuistiossa 11/2014 ja luonnoksessa hallituksen esityksessä ( ) esitetään laiksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä yhteisestä kriisinratkaisurahastosta tehdyn kansainvälisen sopimuksen hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Ehdotetun lainsäädännön tavoitteet Vuonna 2013 ja keväällä 2014 Euroopan unionin toimielimet rakensivat merkittävästi pankkiunionia usealla merkittävällä säädöksellä ja yhdellä kansainvälisoikeudellisella sopimuksella. Pankkiunionin perimmäisenä tarkoituksena on vähentää veronmaksajien taakkaa pankkikriisin sattuessa sekä kehittää menetelmät vaikeuksiin ajautuneiden pankkien ajamiseksi hallitusti alas. Yhteistä pankkivalvontamekanismia koskeva asetus tuli voimaan marraskuussa 2013 ja valvontamekanismi alkaa toimia EKP:n alaisuudessa marraskuusta 2014 lähtien. Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto sopivat huhtikuussa 2014 lopullisesti EU:n kriisinratkaisudirektiivin lopullisesta sisällöstä. Uuden kriisinratkaisumenettelyn tavoitteena on keskittyä varhaiseen puuttumiseen. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että pankin toimintaan puututtaisiin ennen kuin se ajautuu maksukyvyttömäksi. Valvontaviranomainen tekee arvion pankki todennäköisestä kaatumisesta, jonka jälkeen kriisinratkaisuviranomainen tarttuu asioihin. Tavoitteena on nopea kriisinratkaisu, jossa heikot pankit pystytään ajamaan

2 2 (7) hallitusti alas. Tällöin sijoittajien vastuu kasvaa, kun pankin omistajat ja velkojat kantavat pankin tappiota. Lakiesityksen keskeisenä tavoitteena on EU:n kriisinratkaisudirektiivin täytäntöönpano. Kyseisellä direktiivillä tähdätään julkisen talouden ja pankkisektorin ongelmien välisen yhteyden katkaisemiseen säätämällä vastuu finanssikriisin kustannusten kattamisesta toimialalle itselleen. Esityksessä pyritään säätämään tehokkaasta omistajan- ja sijoittajanvastuusta. Tarkoituksena on minimoida julkisten varojen käyttö tulevien pankkikriisien ratkaisuun. Toisena tavoitteena on varmistaa, että kriisinratkaisuviranomaisella on riittävä toimivalta nopeasti ja tehokkaasti järjestää taloudellisiin vaikeuksiin joutuneen, rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta merkittävän luottolaitoksen ja sijoituspalveluyrityksen toiminta (s. 57). Valmistellun lainsäädäntöpaketin onnistuneisuutta arvioidaankin siitä näkökulmasta, kuinka hyvin siinä toimeenpannaan kriisinratkaisudirektiivi direktiivin tavoitteet toteuttavalla mutta samalla kustannustehokkaalla tavalla ja siten, että suomalaisella finanssialalla ovat tasapuoliset kilpailuedellytykset muiden maiden toimijoihin nähden. Suomalaisen finanssisektorin näkökulmasta level playing field ja tasapuolisen kilpailun edellytysten näkökulmaan on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota kriisinratkaisudirektiivin ja muiden pankkiunioniin liittyvien unionin säännösten kansallisessa täytäntöönpanossa. Luottolaitostoimintaan liittyy kuten lakiesityksestäkin käy ilmi eri toimijoiden välisistä kytköksistä aiheutuva järjestelmäriski (s. 7). Kriisien vahingolliset vaikutukset saattavat levitä nopeastikin koko yhteiskuntaan. Tavanomaiset insolvenssimenettelyt tai selvitystilamenettely eivät siten aina sovellu tämän kaltaisten ongelmien ratkaisemiseen. Lakiehdotuksen mukaan finanssivalvonnan toimivallassa olisi käyttää varhaisen puuttumisen välineitä, jos se arvioi, että laitoksen omien varojen määrä laskee tai on laskenut alle sallitun rajan. Jos varhaisen puuttumisen toimet eivät ole riittäviä tai niitä ei ole perusteltua käyttää, laitos voitaisiin asettaa kriisihallintoon, jolloin perustettavalla kriisihallintovirastolla olisi toimivalta käyttää kriisinratkaisuvälineitä. Näitä olisivat muun muassa liiketoiminnan myynti, väliaikaisen laitoksen tai omaisuudenhoitoyhtiön perustaminen ja velkojen alaskirjaus. Lisäksi virasto päättäisi kriisiratkaisun rahoituksesta. Sijoittajavastuun toteuttamista, joka liittyy kriisinhallinnan keinoista läheisesti velkojen nimellisarvon alentamiseen ja muuntamiseen, voidaan pitää erittäin perusteltuna useista eri syistä. Voidaan ajatella, että sijoittajavastuun toteuttaminen on omiaan rajoittamaan moraalikatoa markkinatoimijoiden keskuudessa. Toisaalta se voi onnistuneesti toteutuessaan rajoittaa julkisten varojen käyttämistä rahoituslaitosten tukemiseen. Molemmissa tilanteissa sijoittajavastuun toteuttamisen mahdollisuudella on ennaltaehkäisevä merkitys. Kriisinratkaisuvälineen käyttämiselle asettavien edellytysten osalta sääntelyssä on aikaisempien kriisien kokemusten perusteella tarpeen jättää tiettyä joustovaraa.

3 3 (7) Esimerkiksi tilanteessa, jossa laitos saattaa olla kykenevä jatkamaan toimintaansa, ensisijaisesti lienee yleensä syytä harkita toimintaa elvyttävien varhaisen puuttumisen välineiden käyttämistä. On mahdollista, että kriisinratkaisuvälineiden käyttämisen uhka voi tällaisessa tilanteessa rajoittaa laitoksen mahdollisuuksia saada markkinaehtoisen pääomitusta.kriisinratkaisussa on, Suomen ja Ruotsin 1990 luvun alun pankkikriisin tältä osin onnistuneiden kokemusten valossa, otettava huomioon myös finanssisektorin tervehdyttäminen ja terveiden markkinoiden luominen myös markkinoita ja toimijoita uudistamalla. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnossaan euroalueen yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevassa lausunnossaan korostanut kriisinratkaisuviranomaisten ratkaisuvallan rajoittamista kriisiin ajautuneen laitoksen alasajoon. (PeVL 28/2013 vp. U 58/2013 vp.) Toisaalta se, että sijoittajavastuun toteuttamisessa jäsenvaltioilla on harkinnanvaraa, voi asettaa eri jäsenvaltioissa sijaitsevat rahoituslaitokset eriarvoiseen asemaan. Voitaisiinkin ajatella, että ainakin tilanteessa, jossa rahoituskriisi on jo levinnyt koko unionin alueelle, sijoittajanvastuuta koskevaa sääntelyä tulisi soveltaa esimerkiksi spekulatiivisen markkinakäyttäytymisen rajoittamiseksi varsin yhdenmukaisella tavalla. Edellä mainittujen seikkojen perusteella vaikuttaisi siltä, varhaisen puuttumisen välineiden ja kriisiratkaisuvälineiden käyttämisen osalta näitä toimia toteuttavilta viranomaisilta edellytetään varsin suurta vastuullisuutta ja markkinaolosuhteiden tuntemusta. Lisäksi eri jäsenvaltioiden viranomaisten välisen yhteistyön tarve saattaa korostua. Näin ollen on tärkeää, että ehdotettua sääntelyä soveltavilla ja toteuttavilla viranomaisilla on riittävät valmiuden ja resurssit niille asetettujen tehtävien suorittamiseen. Tätä korostetaan myös kriisinratkaisudirektiivissä kansallisille kriisinratkaisuviranomaisille asetetuissa vaatimuksissa. Lakiesityksen mukaan eräs mahdollinen kriisinratkaisuväline voisi olla omaisuudenhoitoyhtiön perustaminen. Suomessa on 1990-luvulla koetun pankkikriisin seurauksena vieläkin toiminnassa tällainen omaisuudenhoitoyhtiö. Tämän tapaiseen kriisinhallintavälineeseen turvautumisella voi siten olla varsin kauaskantoisia seurauksia. Kyseisen Suomessa toimivan yhtiön toiminnan jatkamista voidaan myös perustella paremminkin muunlaisilla kuin puhtaasti talouden kriisinhallintaan liittyvillä näkökohdilla. Ehdotetun luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisiratkaisusta annetun lain 11 luvun 3 :n 1 momentin mukaan omaisuudenhoitoyhtiön toiminta on säännöksessä tarkemmin mainituin tavoin lopettava niin pian kuin mahdollista ilman, että toiminnan lopettamisesta seuraa merkittäviä tappiota ja merkittäviä häiriöitä rahoitusmarkkinoilla. Voitaisiinkin kysyä, olisiko kriisinhallintavälineiden liittyviä tarkoituksenmukaisuusnäkökohtia omaisuudenhoitoyhtiön perustamisen ja sen toiminnan lopettamisen osalta syytä täsmentää lain esitöissä. Tältä osin huomiota voitaisiin kiinnittää esimerkiksi siihen, onko nykyisen kaltainen tilanne, jossa pankkikriisin hoitamiseksi perustettu omaisuudenhoitoyhtiö jatkaa toimintaansa hyvinkin pitkän ajan perustamisensa jälkeen, ehdotetun lainsäädännön tarkoituksen

4 4 (7) mukaista. Tästäkin näkökulmasta mutta erityisesti kriisinratkaisudirektiivissä tarkoitetun mahdollisen julkisen tuen hallinnoinnin tarpeiden kannalta on myös harkittava ehdotusta valtion vakuusrahaston lakkauttamisesta. Olisi vielä harkittava, saatteisiinko valtion vakuusrahastoa mahdollisesti tulevaisuudessa tarvita mahdollisen valtion antaman tuen hallinnointia varten. Veronmaksajien vastuun kannalta sinänsä ehdotus, joka ei sisällä EU:n kriisinratkaisudirektiivissä todettua julkisen tuen mahdollisuutta, on sinänsä toisaalta pidettävä linjakkaana. Kriisinratkaisuviranomaisen organisointi Suomessa Lakiehdotuksessa esitetään erillisen uuden kriisinratkaisuviranomaisen, kriisinratkaisuviraston, perustamista. Lakiesityksessä perustellaan erillisen viraston tarvetta muun ohella sillä, että EU:n kriisinratkaisuasetuksessa valvontarakenne on suunniteltu siten, ettei EKP tai kansallinen valvoja toimi päätöksentekijänä kriisinratkaisussa vaan päätökset tekee erillinen viranomainen. Kriisinratkaisun eriyttäminen myös kansallisella tasolla rahapoliittisesta päätöksenteosta ja luottolaitosten valvonnasta on perusteltua. Kriisinratkaisudirektiivin 3 artiklassa edellytetään nimenomaisesti, että kriisinratkaisuviranomainen on toiminnallisesti erillään ja toiminnallisesti riippumaton finanssivalvontaa ja keskuspankkitehtäviä ja rahapolitiikkaa hoitavista viranomaisista. Kriisinratkaisuviranomainen voidaan direktiivin mukaan sinänsä perustaa finanssivalvonnan tai keskuspankin yhteyteen mutta tällöin toimintojen erillisyys täytyy erikseen turvata. Siten kriisinratkaisuviranomaisen tehtäviä ei valtiovarainministeriön työryhmän esityksessä ehdoteta Suomen Pankille tai Finanssivalvonnalle. Ehdotuksen mukaan erillisen kriisihallintotoiminnon perustaminen Finanssivalvonnan yhteyteen saattaisi asettaa kyseenalaiseksi sen kriisinratkaisutoimintojen riippumattomuuden Finanssivalvonnan muista toiminnoista (s. 59). Kriisinratkaisuorgaanin sijoittamisella olemassa olevan organisaation yhteyteen voitaisiin mahdollisesti saavuttaa synergiaetuja ja kustannussäästöjä. Kriisinratkaisuorgaanin sijoittamisella olemassa olevan viranomaisen yhteyteen saatettaisiin mahdollisesti saavuttaa kustannussäästöjä. Samalla kriisinratkaisuorgaanin käytössä olevia henkilöstöresursseja voitaisiin mahdollisesti tarpeen mukaan kohdentaa uudelleen suuremman viranomaisorganisaation puitteissa. Kriisinratkaisudirektiivin määräykset kriisinratkaisuviranomaisen toimintojen eriyttämisestä finanssivalvonnasta ja keskuspankkitoiminnasta käytännössä vähentää merkittävästi mahdollisuuksia saada synergiaetuja sijoittamalla kriisinratkaisuviranomainen näiden yhteyteen vaikka kriisinratkaisudirektiivi tietyillä rajauksilla tämän sinänsä mahdollistaa. Lakiehdotuksessa viitataan myös siihen mahdollisuuteen, että kriisinratkaisuviraston toimipiste voitaisiin sijoittaa jonkin olemassa olevan viranomaisen yhteyteen. Tämä voisi vaikuttaa myös viraston perustamisen ja ylläpidon kustannuksiin. Ehdotuksen mukaan kriisinratkaisuviraston sijoittaminen muun viranomaisen yhteyteen voisi olla viraston suhteellisen pieni koko huomioon ottaen perusteltua (s. 77). Myös viraston

5 5 (7) perustaminen lakiehdotuksessa mainituin tavoin toisen viranomaisen yhteyteen saattaisi olla harkinnanarvoinen ratkaisu. Olennaista on se, että viraston toiminta voidaan järjestää kustannustehokkaasti ja että sen toiminnassa voidaan hyödyntää mahdollisimman joustavasti hallinnollisia synergiaetuja. Esitysluonnoksen perusteluissa on arvioitu erilaisia vaihtoehtoja. Hallituksen esityksen jatkovalmistelussa olisi perusteltua arvioida, voisiko kriisinratkaisuviraston tehtäviin saada synergiaetuja perustamalla se jonkin toisen viranomaisen yhteyteen. Viranomaisrakenteen selkeyden perusteella työryhmän lähtökohtaa sijoittaa kriisinratkaisuviranomainen valtiovarainministeriön hallinnonalalle on pidettävä perusteltuna. Samoin perusteltu on valtiosääntöoikeudellinen näkökohta, että itsenäisenä, hallinnonalalle sijoitettuna viranomaisena kriisinratkaisuvirasto olisi perustuslaissa tarkoitetun parlamentaarisen vastuun alaisena vaikka virastolle taataan sen tehtävissä tarvittava riippumattomuus. Näin kriisinratkaisutoiminta on myös hyvää hallintoa turvaavan ulkoisen tarkastuksen ja valvonnan alaisena siten, että valtiontalouden tarkastusviraston ja eduskunnan tarkastusvaliokunnan valvonnan piirissä. Talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen perustaminen ja tilinpäätösmenettely Lakiehdotuksessa ehdotetaan talousarvion ulkopuolisen valtion rahaston perustamista kriisinhallintaa varten (kriisinratkaisurahasto), joka kartutettaisiin valtiosääntöoikeudellisesti veroksi luettavilla maksuilla. Esityksessä on riittävästi arvioitu rahaston perustamisen tarkoituksenmukaisuutta. Luonnoksessa laiksi Finanssialan kriisinratkaisuviranomaisesta 5 luvussa säädettäisiin uuden valtion viranomaisen, Finanssialan kriisinratkaisuviranomaisen tilinpäätöksestä ja tilintarkastuksesta. Säännösluonnos ei ota huomioon, että kaikkien valtion virastojen tilintarkastus perustuu suoraan perustuslain 90 :ään ja on valtiontalouden tarkastusviraston tehtävänä. Samoin säännösluonnoksissa ei oteta riittävällä tavalla huomioon, että valtion talousarviosta annetussa laissa (423/1988) säädetään valtion virastojen tilinpäätöksistä. Säännösehdotuksia ei voida tällaisenaan ottaa uuden lainsäädännnön perustaksi. Työryhmä on tarkoittanut säätää viraston vastattavana olevien talousarvion ulkopuolella olevien kahden rahaston tilinpäätöksestä ja tilintarkastuksesta. Ehdotetun lain 5 luvun säännökset olisi muutettava sellaisiksi, että tilinpäätös laaditaan rahastosta siten, että kriisinratkaisurahaston ja talletussuojarahaston tilinpäätökset esitetään erillisininä ja ehdotetun säädösluonnoksen mukainen tilintarkastus kohdistuu rahastojen hallintoon, kirjanpitoon ja tilinpäätökseen. Säännöksessä ja sen perusteluissa on tarpeen informatiivisesti tuoda lisäksi esille, että valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusoikeudesta säädetään perustuslaissa. Tämä tarkoittaa, että tarkastusvirastolla on tarkastusoikeus ehdotettuun rahastoon.

6 6 (7) Lakiehdotuksen mukaan tulevaisuudessa on mahdollista, että talletussuojarahaston varoja voitaisiin tietyissä tilanteissa käyttää kriisinratkaisun rahoittamiseen. Tällä hetkellä talletussuoja on harmonisoitu EU:ssa euroon. Pankkiunionin edetessä on suunnitteilla myös talletussuojan rahastoinnin ja käytön harmonisointi. Mikäli talletussuojan rahastoinnin harmonisointi toteutuu, tulisi huolehtia siitä, että varsin merkittäviä talletussuojavaroja ei voitaisi automaattisesti käyttää EU-maissa kriisinratkaisurahaston jatkeena. On katsottava, että tämä näkökohta on otettu nykyisessä lakiehdotuksessa huomioon. Talletussuojarahasto muutettaisiin perustuslain 87 :ssä tarkoitetuksi talousarvion ulkopuolella olevaksi valtion rahastoksi. Esityksen perusteluissa perustellaan seikkaperäisesti ja valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaisella tavalla perustuslain 87 :ssä säädettyjen talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamisen valtiosääntöisten edellytysten täyttymistä. Ehdotuksen jatkovalmistelussa olisi tarpeen keskittää valtiosääntöoikeudellinen arviointi ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluihin. Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa olisi tarpeen edelleen vahvistaa sen perustelemista, että talletussuojarahaston toiminnan järjestäminen talousarvion ulkopuolisena valtion rahastona on perustuslain 87 :n tarkoittamalla tavalla välttämätöntä. Tarkastusvirasto pitää EU:n direktiivisääntelyn huomioon ottaen työryhmän muistiossa perustellulla tavalla oikeana arviona, että talletussuojarahaston toiminnassa on kysymys julkisesta hallintotehtävästä ja osin julkisen vallan käytöstä. Tällöin perustuslain 124 :n kannalta on perustellumpaa, että toiminta järjestetään viranomaistoimintana. Tässä valossa työryhmän ehdottama ratkaisu talletussuojarahaston muuttamisesta talousarvion ulkopuolella olevaksi valtion rahastoksi vaikuttaa perustellulta. Tällöin rahaston toimintaan liittyvät vastuu- ja valvontakysymykset ovat perustuslain valossa selkeämmin järjestetyt. Talletussuojarahaston oikeudellisen aseman muutokseen liittyviä valtiosääntöoikeudellisia seikkoja, erityisesti nykyisen lähinnä yksityisen rahaston siirtämiseen talousarvion ulkopuoliseksi valtion rahastoksi käsitellään varsin suppeasti esityksen säätämisjärjestysperusteluissa. Maksut Kriisinratkaisuvirasto rahoitettaisiin hallintomaksulla, jolla on tarkoitus kattaa viraston toiminnan kustannukset. Perustuslain 81 :n valossa hallintomaksua on pidettävä verona, koska maksuvelvollinen ei saa maksuaan vastaavaa vastasuoritetta. Lakiesityksen ja maksuhuojennusmahdollisuutta koskevan sääntelyn yhteydessä voi saada sellaisenkin kuvan, että kriisinratkaisuviraston johto päättää toimintansa volyymistä ja nämä ilman eduskunnan myötävaikutusta katetaan maksuilla. Ehdotuksen mukaan laissa säädetään maksujen määrä tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Säädösehdotus vastaa maksujen tarkkarajaisen ja täsmällisen määrittelyn sekä maksuvelvollisen oikeussuojan osalta veronluonteiselle maksulle perustuslain 81 :n perusteella asetettavia vaatimuksia. Maksujärjestelmän valtiosääntöoikeudellinen arviointi on esitysluonnoksessa asianmukainen.

7 7 (7) Vakausmaksuvelvoitetta koskeva sääntely on esitysluonnoksessa asianmukainen. Pankkiunionin kehitys valtion riskien kannalta Suomen valtion mahdollisten tulevien vastuiden ja riskien kannalta pankkiunioni on kokonaisuudessaan kehittynyt myönteiseen suuntaan. Sijoittajien vastuu on lisääntynyt. Lisäksi pankkeja on merkittävästi pääomitettu myös yksityisen varoin kriisin aikana ja pankkien ongelmiin puututaan entistä nopeammin. Myönteinen kehitys ei silti tarkoita, että riskit olisivat kokonaan kadonneet. Sijoittajien vastuu kriisien hoidosta on kasvanut, mutta mikäli pääomitustarpeet nousevat korkeiksi, niin yhteisvastuulliset varautumisjärjestelyt voivat muodostua riittämättömiksi. Tällöin on mahdollista, että veronmaksajat joutuvat kuitenkin kattamaan näitä kuluja. Toiseksi kriisinratkaisumenettelyn varhainen puuttuminen ei sinänsä takaa, että pankkien alasajo toteutuisi hallitusti käytännössä. Ennen kriisinratkaisuviranomaisen puuttumista tilanteeseen, vaaditaan neuvostolta hyvin ripeitä päätöksiä ja useita äänestyspäätöksiä. Kolmanneksi IMF arvioi hiljattain, että ns. too-big-to-fail ongelma on edelleen ratkaisematta. Toisin sanoen isojen pankkien mahdolliset maksukyvyttömyysongelmat ovat edelleen ratkaisematta. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Johtava finanssipolitiikan tarkastaja Meri Virolainen