Julkisen hallinnon ICT-toiminto (6) VALTIONEUVOSTON ASETUS LAUSUNTOMENETTELYSTÄ TIETOHALLINNON HANKINTOJA KOSKEVISSA ASIOSSA

Transkriptio

1 Muistio (luonnos) VM060:00/2014 Julkisen hallinnon ICT-toiminto (6) VALTIONEUVOSTON ASETUS LAUSUNTOMENETTELYSTÄ TIETOHALLINNON HANKINTOJA KOSKEVISSA ASIOSSA 1 Johdanto Ehdotetulla valtioneuvoston asetuksella on tarkoitus säätää julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain (tietohallintolaki, 634/2011) säännöksiä tarkentavasti. Tietohallintolain 4 4 momentin mukaan ennen kuin lain 2 :n 2 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu viranomainen päättää tietohallintoa koskevasta omasta hankinnastaan taikka muusta sellaisesta sen ratkaistavissa olevasta valtion talousarviosta rahoitetusta tietohallintoa koskevasta hankinnasta, jolla on laajaa toiminnallista merkitystä tai joka on taloudelliselta arvoltaan merkittävä, sen on pyydettävä asiasta valtiovarainministeriön lausunto. Jos edellä tarkoitettu viranomainen haluaa poiketa valtiovarainministeriön lausunnosta, sen on saatettava asia hallinnonalansa ministeriön päätettäväksi. Tietohallintolain 4 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä pykälässä tarkoitetuista hankinnoista ja valtiovarainministeriön käsittelymenettelystä lausuntoasiassa. Lausuntomenettelyä sovelletaan valtion virastoihin, valtion laitoksiin ja valtion liikelaitoksiin. Lisäksi lausuntomenettelyä sovelletaan tuomioistuimiin ja muihin lainkäyttöelimiin niiden hoitaessa hallinnollisia tehtäviä. 2 Asetuksenantovaltuudet 3 Nykytilan arviointi Tietohallintolain 4 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tietohallintolain 4 4 momentissa tarkoitetuista hankinnoista ja valtiovarainministeriön käsittelymenettelystä lausuntoasiassa. Lausuntomenettelystä julkaistiin ohje (VM/1377/ /2011, ) tietohallintolain tullessa voimaan. Ohjeistetun menettelyn mukaisia lausuntoja on tähän mennessä annettu 11 kappaletta. Menettelyn mukaiset lausunnot on valmisteltu valtiovarainministeriön julkisen hallinnon tieto- ja viestintäteknisessä toiminnossa (JulkICT). Nykyisellään on tulkinnanvaraista, mitä hankintoja lausuntomenettely koskee ja milloin lausuntoa tulee pyytää. Osa lausuntopyynnöistä on tullut hankinnan kannalta liian aikaisin tai liian myöhään. Lausuntomenettelyn käytännön merkitys jää vähäiseksi, mikäli lausuntoa ei anneta oikeaan aikaan. Jos lausuntoa pyydetään liian aikaisin, ei

2 2(6) hankinnasta ole saatavilla vielä riittävästi tietoa, jotta valtiovarainministeriö voisi ottaa lausunnossaan kantaa hankinnan kannalta merkityksellisiin seikkoihin. Jos lausuntoa pyydetään liian myöhään, ei lausunnolla voida enää vaikuttaa hankinnan sisältöön, koska viranomainen on jo jättänyt hankintailmoituksen ja lähettänyt tarjouspyynnöt. Viranomaiset eivät ole välttämättä pyytäneet lausuntoa kaikista menettelyn piiriin kuuluvista hankinnoista, mikä saattaa johtua muun muassa siitä, ettei menettelyä ole tunnettu tai sitä ei ole osattu soveltaa. Tietohallintolaki ja nykyinen lausuntomenettelyä koskeva ohje jättävät osin avoimeksi, mihin hankintoihin lausuntomenettelyä sovelletaan. Ehdotetulla asetuksella selkeytettäisiin, mistä hankinnoista lausuntoa on pyydettävä. Nykyisessä lausuntomenettelyn ohjeessa on lausuntopyynnön yhteydessä viitattu hankkeisiin ja hankearviointiin, vaikka tietohallintolain mukaan lausuntomenettely kohdistuu hankintoihin. Ohjeen taustalla on ollut se perusajatus, että hankintoja tehdään useimmiten kehityshankkeiden yhteydessä. Lausuntomenettelyssä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi tarkastella koko hanketta eikä vain siihen liittyvää hankintaa erityisesti sen vuoksi, että hankinnalla tavoiteltavien hyötyjen toteutuminen on riippuvainen koko hankkeen läpiviennin onnistumisesta. Tätä perusoletusta ei ole asetusvalmistelun yhteydessä kyseenalaistettu, mutta on kuitenkin todettu, että asetustasolla lausuntomenettelyn rajausten tulee kohdistua tietohallintolain mukaisesti nimenomaan hankintoihin. Mikäli hankinta liittyisi selkeästi johonkin hankkeeseen, voitaisiin lausunnon yhteydessä edelleen arvioida myös hanketta erityisesti siitä näkökulmasta, miten hankinnalla ja hankkeella tavoiteltavien hyötyjen toteutuminen pyritään varmistamaan. Nykyisellään lausuntomenettelyllä ei ole ollut kiinteää yhteyttä esimerkiksi toiminnan ja talouden suunnitteluprosesseihin tai hankesalkun hallintaan, jossa tarkasteltaisiin kokonaisuutena esimerkiksi tietyn hallinnonalan tai koko valtionhallinnon merkittäviä ICT-hankkeita ja niiden etenemistä. Hankesalkun hallintaan on valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnossa valmisteltu yhteisiä periaatteita, jotka koskevat erityisesti merkittävien hankkeiden seurantaa ja raportointia. Hankintoihin liittyvä lausuntomenettely olisi oleellinen osa hankesalkun hallintaa. Yhteiset raportointiperiaatteet tarjoaisivat kanavan myös lausunnoissa esiin nostettujen asioiden seurantaan. Lausuntomenettelyllä ei ole suoraa yhteyttä päätöksiin hankintojen tai hankkeiden rahoituksesta. Rahoituksesta käydään viime kädessä keskusteluja hallinnonalan ministeriön sekä valtiovarainministeriön budjettiosaston välillä. Budjettiosasto on linjannut, että tietohallintolain mukainen lausunto on taustamateriaalia rahoituksesta käytäviin keskusteluihin, mutta lausunto ei kuitenkaan sido budjettiosastoa, joka tekee rahoituskysymyksiin liittyvät ratkaisunsa itsenäisesti. 4 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Tietohallintolain perusteluissa (HE 246/2010) lausuntomenettelyn tarkoitusta on kuvattu seuraavasti: Tarkoituksena on ohjata merkittäviä tietohallintoinvestointeja ja palveluhankintoja aiempaa keskitetymmin. Tämä ehkäisisi päällekkäisen palvelutuotannon rakentamista ja tehostaisi tietohallintoinvestointeja. Samalla voidaan edistää myös tietojenvaihtoa eri osapuolien välillä.

3 3(6) Lausuntomenettelyn tarkoituksena on osaltaan varmistaa, että valtionhallinnossa toteutetaan vain sellaisia tietotekniikan kehittämistä sisältäviä merkittäviä hankintoja ja hankkeita, joilla on etukäteen arvioituna riittävät onnistumisen edellytykset. Tähän sisältyy muun muassa kustannusten ja hyötyjen realistinen arviointi, tavoiteltavien hyötyjen realisoinnin suunnittelu sekä tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistaminen. Käytännössä kyse on pitkälti laadunvarmistuksesta, joka kohdistuu hankinnan ja hankkeen valmisteluun. Valtiovarainministeriö pyrkii lausuntomenettelyn avulla varmistumaan siitä, että merkittävistä hankkeista ja hankinnoista vastaavat viranomaiset ovat valmistelleet asiaa siten, että lausuntomenettelyssä tarkasteltavat näkökulmat on otettu valmistelussa huomioon. Lausuntomenettelyn suurin hyöty saavutetaan sillä, että viranomaiset itse arvioivat ja ottavat ennakolta huomioon lausuntomenettelyssä painotettuja asioita. Valtiontalouteen kohdistuu yhä suurempia säästöpaineita. Tämän vuoksi tietojärjestelmiin tehtävät investoinnit tulee valmistella huolella ja investoinneilla tavoiteltavien hyötyjen toteutuminen tulee varmistaa täysimääräisesti. Luonnollisesti on myös syytä välttää päällekkäisiä investointeja. Ehdotetulla valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin, minkälaisilla hankinnoilla on tietohallintolain 4 :n 4 momentin tarkoittamalla tavalla laajaa toiminnallista merkitystä ja mitkä hankinnat ovat taloudelliselta arvoltaan merkittäviä. Lisäksi asetuksella säädettäisiin valtiovarainministeriön käsittelymenettelystä lausuntoasiassa. Asetus sisältäisi säännöksiä siitä, milloin viranomaisten on toimitettava valtiovarainministeriölle lausuntopyyntönsä, mitä tietoja viranomaisen tulee toimittaa lausuntopyynnön yhteydessä valtiovarainministeriölle ja miten valtiovarainministeriö käsittelee lausuntopyynnön. Lisäksi säädettäisiin siitä, että valtiovarainministeriö voi pyytää viranomaiselta lausunnon antamisen edellyttämiä lisäselvityksiä ja että viranomaisen on toimitettava valtiovarainministeriölle selvitys toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt lausunnon johdosta. 5 Yksityiskohtaiset perustelut Asetuksen 1 :ssä säädettäisiin selvyyden vuoksi, että lausuntomenettely koskee vain sellaisia hankintoja, joihin sovelletaan julkisista hankinnoista annettua lakia (hankintalaki, 348/2007). Esimerkiksi sidosyksiköltä tehtävät hankinnat jäisivät siten lausuntomenettelyn ulkopuolelle, koska sidosyksiköiltä tehtävät hankinnat jäävät hankintalain 10 :n nojalla hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Näin ollen valtion viranomaisten ei täytyisi pyytää valtiovarainministeriön lausuntoa hankinnoista, jotka ne tekevät Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorilta. Valtorin puolestaan täytyisi pyytää lausunto sellaisista tekemistään hankinnoista, jotka täyttävät asetuksen 2 ja 3 :ssä säädetyt kriteerit. Ehdotetun asetuksen 2 ja 3 :ssä määriteltäisiin hankinnat, jotka kuuluvat lausuntomenettelyn piiriin. Tietohallintolain 4 4 momentin mukaan viranomaisen on pyydettävä valtiovarainministeriön lausunto hankinnasta, jolla on laajaa toiminnallista merkitystä tai joka on taloudelliselta arvoltaan merkittävä. Asetuksen 2 :ssä määriteltäisiin toiminnalliselta merkitykseltään laajan hankinnan kriteerit. Hankinta olisi toiminnalliselta merkitykseltään laaja, mikäli yksikin pykäläs-

4 4(6) sä luetelluista edellytyksistä täyttyisi. Pykälän 1 kohdassa viranomaisella tarkoitetaan tietohallintolain 2 :n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja viranomaisia. Pykälän 3 kohdan säännöksen mukaan myös sellaiset hankinnat, joiden osalta 1 tai 2 kohdan edellytykset eivät täyty, kuuluisivat lausuntomenettelyn piiriin, mikäli hankinnalla on muutoin laajaa toiminnallista merkitystä. Tältä osin viranomaisille annettaisiin harkintavaltaa päättää, mistä hankinnoista ne pyytävät lausuntoa. Asetuksen 3 sisältää taloudelliselta arvoltaan merkittävän hankinnan määritelmän. Hallituksen esityksessä laiksi julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (HE 246/2010) on mainittu, että taloudelliselta arvoltaan merkittävä hankinta on kyseessä silloin, kun se olisi arvoltaan vähintään viisi miljoonaa euroa. Euromääräisestä rajasta ei kuitenkaan ole säädetty lakitekstissä. Asetuksen valmistelussa on arvioitu, että tietohallintolain perusteluissa esitetty viiden miljoonan euron raja on liian korkea. Yli viiden miljoonan euron hankintoja toteutetaan vain harvoin, jolloin lausuntomenettelyllä ei saada haluttua ohjausvaikutusta. Tarkoituksenmukaisemmaksi rajaksi on asetuksen valmistelussa arvioitu miljoona euroa. Hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa noudatetaan, mitä julkisista hankinnoista annetun lain :ssä säädetään. Asetuksen 4 :ssä säädettäisiin, milloin viranomaisen olisi pyydettävä valtiovarainministeriön lausuntoa hankinnasta. Viranomaisen olisi ajoitettava lausuntopyyntönsä siten, että valtiovarainministeriö ehtii antamaan lausuntonsa hankinnasta ennen hankintailmoituksen julkaisemista. Mikäli hankinnasta ei julkaista hankintailmoitusta, esimerkiksi silloin kun hankinta toteutetaan suorahankintana, tulisi viranomaisella olla valtiovarainministeriön lausunto ennen tarjouspyynnön tekemistä. Lausunnon ajoituksella on suuri merkitys lausuntomenettelyn vaikuttavuuteen. Lausunto perustuu puutteellisiin tietoihin, mikäli lausuntopyyntö on toimitettu liian aikaisessa vaiheessa. Jos viranomainen taas toimittaa lausuntopyyntönsä liian myöhään, ei lausunnolla enää käytännössä voida vaikuttaa hankintaan. Asetuksen 5 :ssä säädettäisiin, mistä hankintaan ja hankinnan kohteeseen liittyviestä seikoista viranomaisen olisi lausuntopyyntönsä yhteydessä toimitettava selvitys. Valtiovarainministeriö arvioi näitä seikkoja lausunnossaan. Lausuntomenettelyn tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa, että viranomaiset ovat ennen hankinnan tekemistä ottaneet 5 :ssä luetellut seikat hankinnassa huomioon. Hankinnan kohde tarkoittaa esimerkiksi hankittavaa tietojärjestelmää tai palvelua. Hankinnan tarkoituksella tarkoitetaan yleisesti sitä, minkä tarpeen hankinta täyttää ja mihin käyttöön hankinnan kohde tulee. Hankinnan arvioidut kustannukset ja hyödyt esitetään kustannus-hyötyanalyysissa, jota varten valtiovarainministeriö on laatinut mallipohjan. Viranomainen voi toimittaa lausuntopyyntönsä yhteydessä kattavampiakin selvityksiä hankinnasta aiheutuvista kustannuksista ja hyödyistä. Hankinnan rahoitusmallilla tarkoitetaan sitä, miten varsinainen hankinta sekä myöhemmät käytön ja ylläpidon aikaiset kustannukset on tarkoitus rahoittaa. Viranomaisen olisi toimitettava myös selvitys siitä, miten hankinnan kohde edistää tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja mikä hankinnan kohteen suhde on tietohallintolain tarkoittamaan julkisen hallinnon tai kohdealueen kokonaisarkkitehtuuriin. Lain tarkoituksena on, että kokonaisarkkitehtuurin kuvausten avulla voidaan toisaalta määritellä yhteentoimivuuden puutteet nykytilassa ja toisaalta suunnitella ja toteuttaa uudet ratkaisut yhteentoimiviksi. Tietohallintolaki edellyttää, että viranomainen kuvaa

5 5(6) 6 Vaikutukset omaan toimintaansa liittyvän kokonaisarkkitehtuurin (toiminnan, tiedot, järjestelmät ja teknologian) ja noudattaa koko julkisen hallinnon ja oman kohdealueensa tavoitetilan kuvauksia, jotka on esitetty viitearkkitehtuureissa ja julkaistu yhteentoimivuus.fiportaalissa. Yhteentoimivuuden kannalta on oleellista, että hankinnan kohde sopii muihin käytössä oleviin tai suunniteltuihin järjestelmiin. Hankinnoissa on myös otettava huomioon, että hankittavan ratkaisun käyttöä voidaan laajentaa julkisen hallinnon sisällä mahdollisimman helposti. Viranomaisen olisi myös selvitettävä lausuntopyynnössään hankinnan kohteelta edellytettävä tietoturvallisuuden (suojaustaso ja/tai vaadittu turvallisuusluokituksen taso) ja varautumisen vaatimustaso (perustaso, korotettu taso tai korkea taso). Tasojen mukaiset vaatimukset on otettava huomioon hankinnassa. Jos hankinta liittyy johonkin kehityshankkeeseen, tulisi viranomaisen toimittaa valtiovarainministeriölle myös kyseinen hankesuunnitelma sekä arvio kehityshankkeen toteuttamisen edellytyksistä. Arviolla tarkoitetaan valtiovarainministeriön ylläpitämän valtionhallinnon tietojärjestelmähankkeiden arviointikehikon mukaista arviointia. Arvioinnissa lähtökohtana on se, että viranomaisen itsearviointi olisi useimmissa tapauksissa riittävä eikä ulkopuolinen arviointi olisi ainakaan lausuntomenettelyn näkökulmasta tarpeen. Asetuksen 6 :n mukaan valtiovarainministeriö voi pyytää viranomaiselta lisäselvityksiä hankinnasta ennen lausunnon antamista. Lisäselvityksiä tulisi pyytää silloin, jos valtiovarainministeriö ei ole saanut viranomaiselta kaikkia niitä tietoja, joita sen tulee lausunnossaan arvioida asetuksen 5 :n mukaan. Vastaanotettuaan pyynnön toimittaa hankinnasta lisäselvityksiä viranomaisen olisi toimitettava lisäselvitykset valtiovarainministeriölle viipymättä. Asetuksen 7 :n mukaan valtiovarainministeriön olisi annettava lausuntonsa viimeistään kuukauden kuluessa lausuntopyynnön vastaanottamisesta. Tarkoituksena on, ettei lausuntomenettely muodostuisi hidasteeksi hankinnan toteuttamiselle. Valtiovarainministeriö toimittaisi lausuntonsa sitä pyytäneelle viranomaiselle sekä sille ministeriölle, jonka hallinnonalalle kyseinen viranomainen kuuluu. Asetuksen 8 :n mukaan lausuntoa pyytäneen viranomaisen olisi toimitettava valtiovarainministeriölle selvitys niistä toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt lausunnon johdosta. Selvitystä ei kuitenkaan tarvitsisi toimittaa, mikäli valtiovarainministeriö ei ole edellyttänyt lausunnossaan erityisiä toimenpiteitä. Asetuksen 8 :ssä tarkoitetun selvityksen tarkoituksena on mahdollistaa lausuntomenettelyn vaikuttavuuden seuranta. Valtiovarainministeriö saisi selvitysten avulla palautetta lausuntomenettelyn toimivuudesta ja vaikuttavuudesta, mikä mahdollistaisi lausuntomenettelyn kehittämisen. Asetuksen myötä lausuntomenettelyyn tulevien lausuntopyyntöjen määrä kasvaisi nykyisestä. Lausuntopyyntöjen määrään vaikuttaa oleellisesti se, miten menettelyn piiriin kuuluvat hankinnat on asetuksessa rajattu. Erityisesti asetuksen 3 :ssä määritellyllä taloudellisella arvolla on käytännössä suuri merkitys menettelyn soveltamiseen.

6 6(6) Lausuntopyyntöjen määrää voidaan arvioida muun muassa valtionhallinnon yhteisen hankesalkkuratkaisun avulla. Sen mukaan valtionhallinnossa oli huhtikuussa 2014 käynnissä 115 sellaista hanketta tai projektia, joissa kokonaiskustannukset ylittävät miljoona euroa. Näissä kustannuksissa on kuitenkin osittain mukana myös viranomaisten omaa työtä, joten hankkeiden sisältämien hankintojen arvot ovat jonkin verran pienempiä ja lausuntomenettelyn kriteerit täyttäviä hankintoja on sen vuoksi lukumäärältään vähemmän. Taloudellisen arvon lisäksi on arvioitava myös laajaa toiminnallista merkitystä. Toiminnalliselta merkitykseltään laajoista hankinnoista suuri osa on todennäköisesti sellaisia, jotka ovat myös taloudelliselta arvoltaan merkittäviä. Hankesalkkutiedon perusteella voidaan kokonaisuutena arvioida, että uusia käynnistyviä hankkeita, jotka sisältävät lausuntomenettelyyn kuuluvia hankintoja, olisi vuosittain noin kappaletta. Viranomaisille ei aiheudu lausuntomenettelystä annettavan asetuksen perusteella juurikaan lisätyötä tai lisäkustannuksia, koska lausuntopyynnön yhteydessä pyydettävät selvitykset ovat osa normaalia hyvien käytäntöjen mukaista hankinnan ja hankkeen valmistelua. Kuitenkin mikäli kyseessä on hankinta, joka liittyy johonkin kehityshankkeeseen, niin asetuksen 5 :n mukaan lausuntoa varten tarvitaan myös arvio kehityshankkeen toteuttamisen edellytyksistä. Valtiovarainministeriön tarkoituksena on ohjeistaa arvioinnin tekemisestä samalla kun lausuntomenettelystä annettava asetus tulisi voimaan. Tarkoituksena on soveltaa arvioinnissa nykyistä valtionhallinnon yhteistä tietojärjestelmähankkeiden arviointikehikkoa tai siitä muokattua tiiviimpää versiota. Arvioinnissa voi joissain tapauksissa olla tarkoituksenmukaista käyttää ulkopuolista arvioijaa, mutta lähtökohtaisesti viranomaisen itsearviointi olisi useimmissa tapauksissa riittävä. Arviointiin tarvitaan jonkin verran henkilötyöpanosta, joka kokemusten mukaan vaihtelee erityisesti hankkeen koosta riippuen muutamasta työpäivästä enintään noin kymmeneen työpäivään per arvioija.