EU:n Lissabonin sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen (HE 23/2008 vp)

Transkriptio

1 Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnalle Helsinki EU:n Lissabonin sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen (HE 23/2008 vp) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi joulukuussa 2007 tehdyn Lissabonin sopimuksen unionisopimuksen ja EY:n perustamissopimuksen muuttamisesta ja tämän sopimuksen voimaansaattamislain. Sopimukseen sisältyy vielä 13 pöytäkirjaa ja kaksi liitettä sekä 65 julistusta. Pöytäkirjat ja liitteet ovat erottamaton osa sopimusta. Sopimuskokonaisuus on laaja ja Viestinnän Keskusliitto keskittyy huomioissaan vain viestintäalan kannalta keskeisiin seikkoihin. Huomiot koskevat unionin perusoikeudellista ulottuvuutta, Euroopan laajuisia verkkoja, pelastuspalveluja, yleispalveluja sekä tiiviimpää yhteistyötä. Lausuntonaan Lissabonin sopimuksen hyväksymisestä ja sen voimaansaattamislakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 23/2008 vp) Viestinnän Keskusliitto ry toteaa seuraavaa: Pääviestit 1. Sananvapaus ja tiedotusvälineiden vapaus vahvistetaan yhtenä unionia sitovana perusoikeutena. Lissabonin sopimuksen voimaantultua normilla on vaikutusta EU-sääntelyä annettaessa ja niitä kansallisesti täytäntöönpantaessa. 2. Pelastuspalvelut saavat oman oikeusperustan EUT-sopimuksessa. Tällä on merkitystä annettaessa jatkossa kansallisia ja EU-määräyksiä alalla (huoltovarmuus, valmiuslainsäädäntö, kriittiset infrastruktuurit). Unionin uusi toimivalta on yksinomaan kansallisia toimia tukevaa ja täydentävää. 3. Yleisen edun palveluiden osalta unioni voi määritellä jatkossa yleispalvelujen toimintaa sääntelevät periaatteet ja niiden taloudelliset ja rahoitukselliset edellytykset. Uusi oikeusperusta antaa komissiolle mahdollisuuden säätää jäsenvaltioita velvoittavasti nykyisten komission päätösten, puitteiden ja tiedonantojen sijasta. 4. Jäsenvaltioiden ns. tiiviimpi yhteistyö tulee mahdolliseksi lähtökohtaisesti koko unionin toiminnan alalla. Joillakin aloilla tällaisella yhteistyöllä voi kuitenkin olla myös jäsenvaltioiden eriarvoisuutta lisäävää vaikutusta ja sitä kautta myös vaikutusta yritysten liiketoiminnan edellytyksiin unionissa.

2 2 Lissabonin sopimus - yleistä Lissabonin sopimus laadittiin hallitusten välisessä konferenssissa 2007 ja hyväksyttiin EU:n huippukokouksessa EU:n jäsenvaltiot allekirjoittivat sopimuksen joulukuussa 2007 Lissabonissa. Sopimuksen voimaantulo edellyttää, että kaikki EU:n jäsenvaltiot ratifioivat sen. Tavoitteeksi on asetettu, että sopimus tulisi voimaan ja ennen Euroopan parlamentin vaaleja. Sopimuksella muutetaan nykyisiä EU:n ja EY:n perustamissopimuksia. Se ei kuitenkaan enää EU:n perustuslakisopimuksen tavoin pyri korvaamaan aiempia perustamissopimuksia. Nykyiset sopimukset pysyvät pääsääntöisesti voimassa, mukaan lukien Suomen liittymissopimus ja - asiakirjat, ja niihin vain sisällytetään hyväksytyt uudistukset ja muutokset. Tämän vuoksi Lissabonin sopimusta on kutsuttu myös uudistussopimukseksi eli reformisopimukseksi. Euroopan unioni perustuu jatkossa EU-sopimukseen sekä EUT- sopimukseen eli sopimukseen Euroopan unionin toiminnasta (aiemmin EY-sopimus). Kummallakin sopimuksella on sama oikeudellinen asema. Lissabonin sopimuksen myötä Euroopan unioni saa yhden yhtenäisen oikeushenkilöllisyyden (SEU 1 ja 46a artikla). Sopimus ei kuitenkaan varsinaisesti perusta uutta Euroopan unionia vaan se yhdistää olemassa olevan unionin ja yhteisön yhdeksi oikeushenkilöksi. Lissabonin sopimuksen tavoitteena on parantaa unionin toimintakykyä lisäämällä toimielinten ja päätöksentekomenettelyjen tehokkuutta, uusien globaalien haasteiden ja EU:n laajentumisen edessä. Sopimuksella yksinkertaistetaan unionin lainsäädäntömenettelyjä (EUT 249 a-d artiklat). Pääsäännöksi tulee siten ns. tavallinen lainsäätämisjärjestys, joka vastaa nykyistä yhteispäätösmenettelyä. Euroopan parlamentista tulee tätä kautta tasaveroinen lainsäädäntövallan käyttäjä arviolta 95 %:ssa EU-lainsäädännöstä. Uusi sopimus laajentaa lisäksi niiden kysymysten alaa, joissa neuvosto tekee päätöksensä määräenemmistöllä ja määräenemmistöpäätöksistä tulee yleinen käytäntö neuvostossa. Lissabonin sopimuksella korvataan vielä nykyinen jäsenvaltioiden erilaisiin ääntenpainotuksiin perustuva järjestelmä uudella kaksoisenemmistöön perustuvalla järjestelmällä. Viimemainitun osalta siirtymäkausi kestää kuitenkin maaliskuun loppuun 2017 asti. Sopimus ei ole luonteeltaan perustuslaillinen. Silti siihen sisältyy eräitä myös EUperustuslakisopimukseen sisältyneitä uudistuksia, jotka lisäävät unionin demokraattista ulottuvuutta ja vahvistavat kansalaisten oikeuksia. Näitä ovat mm. kansalaisten aloite-oikeus, Euroopan parlamentin aseman vahvistaminen ja kansallisille parlamenteille annettu oikeus saada lainsäädäntöaloitteita suoraan unionin toimielimiltä ja valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista unionissa. EU:n arvot ja tavoitteet esitetään sopimuksessa entistä täsmällisemmin ja EU:n perusoikeuskirja tulee oikeudellisesti unionia ja jäsenmaita sitovaksi, vaikkakaan se ei ole osa Lissabonin sopimusta. Rakenteeltaan sopimus jakaantuu johdantoon ja seitsemään artiklaan. Ensimmäinen artikla sisältää EU-sopimusta koskevat muutokset. EUT-sopimusta (ent. EY-sopimus) koskevat muutokset on sisällytetty toiseen artiklaan. Sopimuksen 3, 6 ja 7 artikloihin sisältyvät vielä Lissabonin sopimuksen ratifiointia, voimaantuloa ja voimassaoloa koskevat määräykset. Sopimuksen 4 artiklan mukaan sopimukseen liitetty pöytäkirja n:o 1 ja 2 sisältävät aiempien perustamissopimusten pöytäkirjojen muutokset. Perustamissopimusten uudelleen numerointia koskevat määräykset sisältyvät 5 artiklaan.

3 3 Lissabonin sopimuksella unionin rakenne yksinkertaistuu. Sopimuksella puretaan nykyinen ns. pilarirakenne, jossa ensimmäisen pilarin muodostavat Euroopan yhteisöjen perustamissopimukset, toisen pilarin EU-sopimuksen määräykset ulko- ja turvallisuuspolitiikasta ja kolmannen pilarin muodostavat EU-sopimuksen määräykset poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa. Pilarirakenteen poistuessa samoja unionioikeuden yleisiä periaatteita ja arvoja sovelletaan jatkossa lähtökohtaisesti kaikilla unionin toiminta-aloilla. Myös EU:n tuomioistuimen toimivalta laajenee koskemaan koko unionin toiminnan alaa, lukuun ottamatta vielä eräitä erityispiirteitä omaavaa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Perusoikeudellinen ulottuvuus Uudistetussa EU-sopimuksessa unioni tunnustaa nimenomaisesti EU:n perusoikeuskirjaan sisältyvät oikeudet, vapaudet ja periaatteet (6 artiklan). Tämän mukaisesti sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus vahvistetaan perusoikeuden luonteisina (II: 11 artikla). Tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta (mediapluralismi) kunnioitetaan yhtenä perusoikeutena. Suomen yksityiset ja oikeushenkilöt voivat jatkossa vedota entistä vahvemmin unionin perusoikeuksiin EU-oikeuden soveltamisalalla. Sekä EU:n toimielinten että jäsenvaltioiden tuomioistuinten ja viranomaisten on sovellettava perusoikeuskirjan määräyksiä. Näitä perusoikeuksia on noudatettava jatkossa myös EU-lainsäädäntöä kansallisesti täytäntöön pantaessa. Perusoikeuskirjaa ei liitetty Lissabonin sopimukseen eikä se ole osa sopimusta. Perusoikeuskirjan oikeudellinen sitovuus on kuitenkin toteutettu toisin. Unionin perusoikeuskirja hyväksyttiin (uudelleen) päivää ennen Lissabonin sopimuksen allekirjoittamista ja siihen viitataan sopimuksessa. Lissabonin sopimuksessa myös annetaan perusoikeuskirjalle sama oikeudellinen arvo ja sitovuus kuin EU:n perussopimuksille. Uudistetussa EU-sopimuksessa todetaan kuitenkin, etteivät perusoikeuskirjan määräykset laajenna unionin toimivaltaa alalle. Unioni ei siten voi antaa esimerkiksi tarkempaa sääntelyä perusoikeuskirjaan vedoten. Unioni ei myöskään saa perusoikeuskirjan myötä uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä (Julistus n:o 1). Vaikka unionille ei perusoikeuskirjan myötä anneta uutta toimivaltaa, voidaan todeta, että perusoikeuskirjan oikeudellisesta vahvistamisesta Lissabonin sopimuksen myötä seuraa perusoikeuskirjassa mainittujen perusoikeuksien merkittävä vahvistuminen. Tämä tulee jatkossa ottaa huomioon sekä EU-lainsäädäntöä laadittaessa että sitä Suomessa täytäntöön pantaessa. Perusoikeusulottuvuus vahvistuu Lissabonin sopimuksessa myös toisella tavalla. Uudistetun EUsopimuksen mukaan unioni liittyy Euroopan ihmisoikeussopimukseen (EIT). Liittymisen myötä ihmisoikeussopimuksen perusoikeuksista tulee aiempaa vahvemmin osa EU-oikeutta. Tästä seuraa esimerkiksi tiedotusvälineiden osalta, että EIT:n asema perusoikeuksien tulkitsijana vahvistuu entisestään. Tämä on tärkeää erityisesti, kun pohditaan sananvapauden turvaamista media-alalla. EIT on antanut merkityksellisiä päätöksiä viime vuosina myös suomalaisia tiedotusvälineitä koskien. Toteutuessaan liittyminen mahdollistaa myös yksilövalitukset EU-asioissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen ja vahvistaa näin ihmisoikeuksien suojaa. Tätä kautta myös Euroopan

4 4 ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö muodostaa entistä vahvemman tulkintakäytännön myös EU:n perusoikeuksia sovellettaessa. Euroopan laajuiset verkot EUT-sopimuksen uudet artiklat (ent artiklat) vastaavat asiallisesti nykyisen EY-sopimuksen 3. luvun XV osaston määräyksiä. Unionin toimivalta on alalla myös jatkossa unionin ja jäsenvaltioiden jaettua toimivaltaa. Lainsäädäntömenettelynä on uusi tavallinen lainsäädäntömenettely. Viestintäalan kannalta merkittävää Telecom-lakipakettia ei kuitenkaan ole annettu EY 154 artiklan nojalla, vaan EY 95 artiklan nojalla, vaikka teleliikenne kuuluu myös 154 artiklan alaan. Sisämarkkina-alan oikeusperusta 95 artikla (uusi 115 artikla) ei uudistuksen myötä muutu, muutoin kuin teknisin tarkistuksin sekä muuttamalla nykyisen 94 ja 95 artiklan järjestystä päinvastaiseksi. Pelastuspalvelut Uudistettu EUT-sopimus sisältää pelastuspalveluja koskevan uuden oikeusperustan (EUT 176 c artikla). Unioni toimet voivat jatkossa koskea jäsenvaltioiden (kansallinen, alueellinen, paikallinen taso), unionin ja kansainvälisen tason toimintaa. Unioni saa oikeusperustan myötä kuitenkin toimivaltaa alalla vain tuki-, yhteensovitus- tai täydennystoimiin. Säätämisjärjestyksenä on uusi tavallinen lainsäätämisjärjestys, jossa Euroopan parlamentilla on merkittävä asema. Määräyksen tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita keskinäiseen yhteistyöhön luonnon tai ihmisten aiheuttamien suuronnettomuuksien estämistä ja niiltä suojautumista koskevien järjestelmien tehostamiseksi. Viestinnän Keskusliiton näkemyksen mukaan uusi oikeusperusta on syytä ottaa huomioon laadittaessa mm. kriittistä infrastruktuuria koskevaa EU-sääntelyä. Tätä koskevaa direktiiviä on ehdotettu annettavaksi EY-sopimuksen 308 artiklan nojalla. Tämä oikeusperusta ei rajaa toimivaltaa yksinomaan tuki-, yhteensovitus- tai täydennystoimiin. Yleisiä palveluja sekä erityisesti yleisradiotoimintaa koskevat määräykset Lissabonin sopimukseen sisältyy nykyisen EY-sopimuksen tapaan artikla, jonka mukaan ns. yleistä taloudellista etua koskevilla palveluilla on erityisasema unionin toiminnassa. Uudistetun EUTsopimuksen myötä unioni saa lisäksi alaa koskevan uuden oikeusperustan. EUT-sopimuksen uuden 16 artiklan mukaan unioni voi määritellä asetuksella yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen toimintaa sääntelevät periaatteet sekä taloudelliset ja rahoitukselliset edellytykset. Unioni saa siten toimivallan antaa horisontaalista sääntelyä alalla kaikkein velvoittavimmassa EU-sääntelyn muodossa, joka on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä (EU-asetus). Unioni voi jatkossa säätää tällä tavoin myös palvelun rahoituksen periaatteista. Tästä seuraa se, että komissio voi jatkossa puuttua julkisen palvelun yleisradiotoiminnassa mm. julkisen palvelun käsitteeseen ja rahoitukseen. On huomionarvoista, että vaikka Amsterdamin sopimukseen sisältynyt pöytäkirja julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta jää edelleen voimaan, on sillä nyt lähinnä tulkinnallista merkitystä, kun perustamissopimus antaa EU-lainsäädännön laatimista varten kokonaan uuden oikeusperustan. Tähän liittyen komissio on jo

5 5 valmistautunut muutokseen järjestämällä laajan kyselyn vuodelta 2001 olevasta tiedonannostaan julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta. Valiokunnalle annetaan ohessa tiedoksi Viestinnän Keskusliiton komission julkiseen kyselyyn antama vastaus. Sääntelyä voidaan käyttää myös aloilla, joita esim. sisämarkkinasääntely ei koske. Unionin toimivalta on alalla unionin ja jäsenvaltioiden jaettua toimivaltaa. Säädösprosessina on uusi tavallinen lainsäätämisjärjestys, joka antaa Euroopan parlamentille merkittävän aseman lainsäätäjänä. Uutta toimivaltaa rajoitetaan määräyksellä, joka pyrkii kaventamaan sen soveltamisalaa. Sen mukaan yleispalveluja koskevien periaatteiden ja edellytysten määrittelyllä ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa tarjota, tilata ja rahoittaa näitä palveluja perustamissopimuksen määräysten mukaisesti. Käytännössä uusi oikeusperusta antaa unionille laajan toimivallan säännellä näitä palveluja. Myös sääntelyn velvoittavuus vahvistuu. Nykyisellään komissio on voinut antaa alalla vain komission päätösten, puitteiden ja tiedonantojen varaan rakentuvaa ohjeistusta, minkä vuoksi jäsenvaltioilla on ollut käytännössä varsin vapaa harkinta yleispalvelujen määrittämisessä ja niitä koskevassa sääntelyssä. Lissabonin sopimukseen on liitetty vielä pöytäkirja, jossa korostetaan näiden palvelujen merkitystä, luetellaan niitä koskevia unionin yhteisiä arvoja sekä yleispalvelujen alakohtaisia tai maantieteellisiä eroja painottavia seikkoja (1 artikla). Myös laadun ja turvallisuuden korkea taso, kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu, yleinen saatavuus ja käyttäjien oikeuksien edistäminen otetaan huomioon. Pöytäkirjassa myös vahvistetaan, että perussopimusten määräykset eivät rajoita jäsenvaltioiden toimivaltaa tarjota, tilata ja järjestää yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia palveluja (2 artikla). Lissabonin sopimukseen on liitetty vielä julkisen palvelun yleisradiotoimintaa koskeva erillinen pöytäkirja. Sen mukaisesti nykyiseen EY-sopimukseen Amsterdamin sopimuksella liitettyyn pöytäkirjaan (n:o 32), joka koskee jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoimintaa, tehdään vain ne tekniset muutokset, jotka ovat tarpeen pöytäkirjan saattamiseksi yhteensopivaksi Lissabonin sopimuksen kanssa. Tämä tarkoittaa lähinnä viittausta uudistettuihin EU- ja EUT-sopimuksiin. Amsterdamin sopimukseen sisältynyt yleisradiotoimintaa koskeva tulkinnallinen määräys on siten edelleen voimassa. Lissabonin sopimuksen uusi oikeusperusta mahdollistaa kuitenkin EU-sääntelyn myös yleisradiotoimintaa koskevien julkisten palvelujen osalta. Nämä kuten muutkin yleispalvelut tulevat myös aiempaa vahvemmin EU:n yleisten oikeusperiaatteiden ja mm. neljän vapauden vaikutuspiiriin. Tiiviimpi yhteistyö Tiiviimpi yhteistyö luotiin jo Amsterdamin sopimuksella. Tiiviimmässä yhteistyössä joukolle jäsenvaltioita annetaan mahdollisuus edetä integraatiossa koko unionia pidemmälle. Tiiviimmän yhteistyön tavoitteena on antaa mahdollisuus ryhmälle jäsenvaltioita edetä tarvittaessa vaikka eteneminen ei saisi kaikkien jäsenvaltioiden tukea. Lissabonin sopimuksen myötä tiiviimpää yhteistyötä voidaan harjoittaa kaikilla aloilla, joilla unionilla on toimivaltaa. Poikkeuksen tästä muodostavat ainoastaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat alat, kuten kilpailusäännöt, tulliliitto ja yhteinen kauppapolitiikka. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla on myös tältä osin eräitä rajoituksia ja erityispiirteitä.

6 6 Tiiviimmän yhteistyön määräyksiä on Lissabonin sopimuksessa selkeytetty. Yhteistyön aloittavien maiden vähimmäismäärä on 9 jäsenvaltiota. Komission ja Euroopan parlamentin asema tiiviimmässä yhteistyössä vahvistuu. Aloittamisoikeuden myöntää neuvosto, mutta se edellyttää pääsääntöisesti komission ehdotusta. Neuvoston päätös edellyttää myös Euroopan parlamentin hyväksyntää. Jäsenvaltiot voivat liittyä yhteistyöhön valintansa mukaan joko sen aloittamisvaiheessa tai myöhemmin. Lissabonin sopimukseen sisältyvän ns. valtuutuslausekkeen mukaisesti tiiviimmän yhteistyön puitteissa voidaan siirtyä alalla sopimuksen edellyttämästä yksimielisestä päätöksenteosta neuvostossa määräenemmistön käyttöön. Tämä helpottaa edelleen tiiviimmän yhteistyön toteuttamista myös siihen sitoutuneiden jäsenvaltioiden kesken. On huomattava, että tiiviimpi yhteistyö on mahdollinen lähtökohtaisesti koko unionin toiminnan alalla. Näin ollen se on mahdollista myös niillä aloilla, joissa unioni on Lissabonin sopimuksessa saanut uuden oikeusperustan. Viestinnän Keskusliitto katsoo, että eräillä aloilla tällaisella yhteistyöllä voi kuitenkin olla myös jäsenvaltioiden eriarvoisuutta lisäävää vaikutusta ja sitä kautta vaikutusta myös yritysten liiketoiminnan edellytyksiin unionissa. Viestinnän Keskusliitto ry Håkan Gabrielsson Toimitusjohtaja Viestinnän Keskusliitto on joukkoviestintäalan ja graafisen teollisuuden kattojärjestö, joka edistää toimialan yleisiä toimintaedellytyksiä tavoitteenaan turvata monipuoliset joukkoviestintäpalvelut suomalaisille. Viestinnän Keskusliitto edustaa noin 800 yritystä, jotka työllistävät noin henkilöä. Edustettujen yritysten osuus joukkoviestintämarkkinoista on noin 80 %. Keskusliiton jäseniä ovat Aikakauslehtien Liitto, Graafinen Teollisuus, Sanomalehtien Liitto, Suomen Kustannusyhdistys, Suomen Radioiden Liitto sekä Suomen Televisioiden Liitto. Lisätietoja lausuntoon liittyen antavat tarvittaessa: Håkan Gabrielsson Satu Kangas Toimitusjohtaja johtaja, lakiasiat hakan.gabrielsson@vkl.fi satu.kangas@vkl.fi puhelin puhelin