Monikeskuksisen kunnan johtaminen ja kehittäminen -esitutkimus

Transkriptio

1 Monikeskuksisen kunnan johtaminen ja kehittäminen -esitutkimus Petri Kahila, Timo Hirvonen & Pasi Saukkonen Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia ARTTU2 Kuntaseminari Kuntatalo, Helsinki

2 Monikeskuksinen kunta Monikeskuksisuuden tulkintatavoissa erottuu kaksi näkökulmaa 1. Toiminnallinen näkökulma 2. Poliittinen näkökulma Kunnissa monikeskuksisuus kytkeytyy sekä paikallisten (kunnan sisäisten) että seudullisten/alueellisten intressien yhteensovittamiseen Kuntien kehittämisessä se tarkoittaa monitasoista hallintaa eri politiikkasektoreilla niin kunnan sisäisenä politiikkateemana kuin myös koko toiminnallisen lähialueen kattavana yhteistyökysymyksenä Päätöksenteko edellyttää valmiuksia valintojen tekemiseen ja menetelmiä esiin nousevien ristiriitojen ratkaisemiseen 2

3 Esitutkimuksen lähestymistapa Monien keskusten kunta kilpailee periaatteessa kahdella sarjatasolla 1. Kunta kilpailee muiden kuntien kanssa esimerkiksi elinkeinojen ja asukkaiden sijoittumisesta 2. Kunta itsessään muodostaa kilpailuareenan esimerkiksi puolueille tai vaikkapa kunnanosien mukaisesti määräytyneille eturyhmille Kuntaliitosten johdosta kuntien monikeskuksisuus on lisääntynyt Kuntien sisäiset jännitteet ovat osaksi lisääntyneet ja ajankohtaistuneet 3

4 Esitutkimuksen toteutus 1. Tarkastellaan monikeskuksisuuden eri ulottuvuuksia ja merkitystä eri aluetasojen (paikallinen, alueellinen ja kansallinen) näkökulmista 2. Kartoitetaan Suomen kuntien monikeskuksisuutta ja eritellään pääpiirteittäin niiden perustyyppejä lähemmässä tarkastelussa ARTTU2-kunnat 3. Tehdään ARTTU2-kunnista valittujen esimerkkien tapaustarkastelut: Jyväskylä, Kotka & Liperi 4

5 Liperi Maalaiskunta kaupungin kyljessä Viinijärvi ja keskustaajama ovat Ylämyllyn varjossa Ongelmana kuntakeskuksen asema ja palveluyksiköiden sijoittaminen Esityksen nimi / Tekijä

6 Kotka Kuntaliitos 1977 Karhula ja Kymi liitettiin Kotkaan Muodostaa nykyisin toiminnallisesti yhteenkasvaneen keskustaajaman Miten monikeskuksisuus on kehittynyt pitkällä aikavälillä? Palvelut vetäytymässä Karhulasta Kotkaan?

7 Jyväskylä Kuntaliitos 2009: Jyväskylä, Jyväskylän mlk ja Korpilahti Korpilahti jäänyt mutkan taakse Mlk:n taajamat keskustan välittömässä läheisyydessä à Kuntaliitoksen jälkeen erityishuomio näihin keskuksiin Esityksen nimi / Tekijä

8 Monien keskusten kunnat - Perustyypit Liperi rakenteeltaan kehämallin mukainen Joensuuhun nähden Kotkaa tyypittää kaupunkimaisuus ja moniytiminen rakenne Jyväskylää määrittää kaupunki-maaseutuasetelma, sektorimaisuus pääteiden suuntiin ja vyöhykkeisyys Lähde: Jauhiainen et al

9 ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (1) Kuinka paljon kunnallinen päätöksentekijä/viranhaltija voi vaikuttaa kunnan eri keskusten tasapuoliseen kehittämiseen (1 ei lainkaan 5 erittäin paljon) Vaikuttaako kaupunkimaisuus/ maaseutumaisuus? Mikä on osallisuuden ja vuorovaikutuksen merkitys? Päätöksenteon ja johtamiskulttuurin merkitys? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi

10 ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (2) Yleinen ilmapiiri kunnan eri keskusten asukkaiden välillä kunnan asioita hoidettaessa (1 hyvin ristiriitainen 5 hyvin yhteistyöhakuinen) Merkittäviä eroja ei havaittavissa Ristiriidat eivät näyttäydy mainittavina tekijöinä àvastaako päättäjien käsitys todellisuutta? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi

11 ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (3) Miten puolueettomuusvaatimus täyttyy omassa kunnassasi kunnan eri keskusten välillä? (1 erittäin huonosti 5 erittäin hyvin) Alueintressin esilläpito on edustuksellisen demokratian peruspiirre kunnissa Puolueettomuus todentuu keskusten välillä yllättävänkin hyvin 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi En osaa sanoa

12 Monien keskusten kunnat Mitä taajamatilastot kertovat? Arttu2-kunnat Kaikki kunnat Arttu2- kunnat Taajamat lkm % lkm % Yli Yhteensä taajamaa Hirvensalmi Keitele Lempäälä Parkano Pudasjärvi Raisio Rautalampi Vimpeli Taajama on asutus- ja rakennustihentymä. Taajamaksi määrittelyn edellytyksenä on riittävän tiheä rakennuskanta, rakennusten kerrosalamäärä ja vähintään 200 asukasta. Taajama on kunta- tai muista hallinnollisista rajoista riippumaton. Tilastot perustuvat aluejakoon taajamaa Askola Hattula Kankaanpää Keuruu Kotka Kuusamo Liperi Paltamo Petäjävesi Säkylä Tampere Turku Vantaa Vöyri 4-5 taajamaa Espoo Inari Jyväskylä Kemiönsaari Yli 5 taajamaa Hollola Hämeenlinna Kokkola Kurikka Lappeenranta Mikkeli Mustasaari Nivala Oulu Raasepori Salo Sipoo Tornio Vaasa

13 Taajamatilastoista tyypittelyyn? Enemmän irti tilastoista (1) Taajamien lukumäärä näyttäisi kasvavan asukasluvun myötä Poikkeamat pääsäännöstä mielenkiintoisia: Vähän asukkaita / paljon taajamia Paljon asukkaita / vähän taajamia 13

14 Taajamatilastoista tyypittelyyn? Enemmän irti tilastoista (2) Monikeskuksisuuden kaksi ulottuvuutta: Kuinka monta taajamaa? Ovatko taajamat tasakokoisia (dominointi, kokohierarkia)? Punaisella Arttu-kunnat Tasaisesti jakautuneet 14

15 Taajamatilastoista tyypittelyyn? Enemmän irti tilastoista (3) Arttu2-kunnat Kaikki kunnat Arttu2- kunnat Taajamat lkm % lkm % tai enemmän Yhteensä taajama Espoo Vantaa Hirvensalmi Hollola Keitele Kotka Lempäälä Oulu Parkano Pudasjärvi Raisio Rautalampi Tampere Turku Vimpeli 2 taajamaa Askola Hattula Jyväskylä Kankaanpää Keuruu Kokkola Kuusamo Lappeenranta Mikkeli Paltamo Petäjävesi Salo Tornio 3 taajamaa Hämeenlinna Kurikka Liperi Nivala Sipoo Säkylä Vaasa Vöyri 4 tai enemmän Inari Kemiönsaari Mustasaari Raasepori Hyvin pienet taajamat rajattu pois (asukasluku enintään 3 % kunnan väestöstä)

16 Taajamatilastoista tyypittelyyn? Enemmän irti tilastoista (4) Täytyy ottaa huomioon, että keskusverkon rajaus kunnassa vaikuttaa tilastoaineiston perusteella tehtävään tulkintaan Edellyttää laadullista tarkastelua Kotka/Karhula tilastoissa yhtenä taajamana Jyväskylän tapauksessa Korpilahti putoaa tarkastelusta pois

17 Kotka (1) Urbaani historia: pienialainen, kaupunkimainen, teollinen liikenteen värittämä (meri + satamat, Kymijoki + haarat, rata + asemat, E18) 1977: Karhulan kauppala ja Kymin kunta liitettiin Kotkaan Teollinen rakennemuutos työllisyys vähentynyt, väestö ikääntynyt ja vähentynyt, työttömyys 20%, poliittiset valtasuhteet muuttuneet 3-ytiminen: Kotkansaari, Karhula, Länsi-Kotka Karhula erottuva alakeskus (SYKE: Urban zone 3) väkiluku, palveluvarustus, työpaikkakeskittymä, historia, identiteetti (kymiläisyys) 17

18 Liperi (1) Maaseutupitäjä: kolme taajamaa (kirkonkylä, Viinijärvi, Ylämylly) + tienvarsiasutus + pienkylät eri aluetyyppejä: JNS kehysalue / kaupungin läheinen ms / ydinms / harvaan as. ms Joensuun kaupunkiseudun dynamiikka: hajautuminen, asuminen on suuntautunut myös maaseudulle ja lähikuntien taajamiin lähikunnat (ml. Liperi) ovat tarjonneet sille mahdollisuuksia Kunnan haaste: rakentamisen kysyntä suuntautunut Ylämyllylle, mutta kunnan päättäjät ovat halunneet pitää myös muut kaksi taajamaa ja haja-asutusalueet elinvoimaisina ylläpidettävä infra ja painotukset maankäytössä (kysynnän ja tarjonnan kohtaanto-ongelma) Ylämyllyn varuskunta-alueen lunastaminen 2003 suuret kehittämistarpeet + resurssien rajallisuus strategiset valinnat => tasapuolisen kehittämisen perinteestä tingittiin 18

19 Jyväskylä (1) Urbaani historia: vanha sivistyskaupunki ja juuret kouluperinteessä à nuori ikärakenne viimeisen 20 vuoden aikana voimakkaasti kasvava Kuntaliitokset: 1993 Säynätsalo; 2009 Jyväskylän mlk ja Korpilahti verkostokaupunkiyhteistyö muodosti yhteisen perustan ja myötävaikutti uuden kunnan syntymiseen Perinteistä teollisuuskaupunkia kehitetty teknologiakaupungiksi toisaalta teollisuuskaupunki ja taustalla laantunut teknologiakehitys kehittää nyttemmin voimakkaasti resurssiviisasta kaupunkia Kaupunki levittäytyy yhtenäisenä muodostelmana pääteiden varrelle Selviä keskuksia mlk:n Palokka, Vaajakoski ja Tikkakoski sekä Korpilahti 19

20 Tuloksia kunnista: Yhdyskuntarakenne Kotka Liperi Jyväskylä palveluverkon harventaminen olemassa olevan infrastruktuurin vajaakäyttö keskustan kehittäminen ja Karhulan asema alakeskuksena (edellisiin liittyen) Karhulan identiteetti edelleenkin vahva hajautunut maaseutuasutusrakenne palveluverkon harventaminen ja keskittäminen à kahteen keskukseen Ylämylly uudelleen kohteena kunnan väestönkasvun taantumisen jälkeen keskittynyt vahvoihin keskuksiin sekä maaseudun kylähelmiin kuntaliitoksessa mlk:n keskusten kilpailuasetelma vaimentui à ydinkeskusta kilpailun kohteeksi maaseutu voimakkaasti esille uudessa kunnassa 20

21 Tuloksia kunnista: Johtaminen Kotka Liperi Jyväskylä kuntatalouden alijäämä (lisääntyvät tehtävät, pienentyvä tulopohja), vuorovaikutteisuus ja osallisuus ei vahvasti esillä à kehitteillä Avoinkotka kolmen taajaman (tasapuolinen) huomioiminen maankäytössä ja palveluissa haja-asuttamisen hallinta à suositaan hajauttavaa asumista osallisuus suhteellisen vahvaa kylätoiminnan perusteella kehittää aidosti monikeskuksista kuntaa vastakkainasettelua vähentämällä ja osallisuutta lisäämällä elinkeinopolitiikka eriytetty omaan elinkeinoyksikköön à elinkeinopolitiikan tuominen toteutuksen rajapintaan haja-asutuksen hallinta tiivistämällä maaseudun asumisrakennetta 21

22 Tuloksia kunnista: Kehittäminen Kotka Liperi Jyväskylä teollisuuskaupungin sovittaminen informaatiotalouteen, E18 (Pietari) maa- ja maankäyttöpolitiikan resurssien kustannustehokas kohdentaminen lähipalveluiden turvaaminen monikeskuksisuus nähdään dynamiikkana: keskusten erilaisuus/erilaistuminen voimavara keskeisellä sijalla resurssiviisaus ja osallistamisen uusien menetelmien kehittäminen 22

23 Tuloksia kunnista: Aluehallinto ja kuntarakenne Kotka Liperi Jyväskylä suuntautuminen soteja aluehallintouudistuksissa (P-H / E-K; Kotkan asema niissä) Kotka/Kouvola-suhde, Kotka/Hamina-suhde (yhteinen kehitysyhtiö) miten maaseutukunnan rooli muuttuu soten myötä riittävätkö identiteetti ja jäljelle jäävät tehtävät oman kunnan perusteluiksi? millä tavalla voimakas keskuskaupunki kilpailee maakunnan kanssa? kilpailuasetelma muuttunut naapurikuntiin nähden millä tavalla järjestetään maankäytön ja elinkeinopolitiikan suhde kaupunkiseudun sisällä? 23

24 Päätelmiä ja tutkimustarpeita (1) Monien keskuksien kunta jäsentyy myönteisenä kehitysnäkymänä suurilla ja kasvavilla kaupunkiseuduilla ja niiden ydinalueilla Muualla nähdään ylimitoituksena, tarjoaa mahdollisuuksia lähinnä täydennysrakentamiseen Kuntakohtaiset edut ja kunnan osa-alueisiin liittyvät kehittämistarpeet ovat usein ristiriidassa alueja yhdyskuntarakenteen eheyttämistä koskevien tavoitteiden kanssa Esim. pientalotonttien kaavoittaminen ja haja-rakentaminen Palveluverkkoa koskevissa päätöksentekotilanteissa keskusten väliset jännitteet korostuvat Missä määrin osallistuvan ja vuorovaikutteisen suunnittelun orastavat käytännöt esim. maankäyttöpolitiikassa ovat siirrettävissä muille hallinnonaloille? Miten kansalaisten aktiivisuus kanavoidaan rakentavaan toimintaan esimerkiksi kehittämiseen? Perinteiset kunnallispoliittiset valtakoalitiot ovat monissa kunnissa ja eri syistä murtuneet (esim. uudet poliittiset ryhmät) Päätöksenteko on muuttunut ja monimutkaistanut myös kunnan eri keskusten kehittämisessä Saavutettavuus ja infrastruktuuri tärkeää kuntien kehittämisessä; miten se kohtaa taloudellisen toiminnan? Keskeisessä asemassa yhteistyö sekä yhteisen näkemyksen muodostaminen ja jakaminen Kenen johdolla yhteinen kehityskuva rakennetaan ja mille aluetasolle? 24

25 Päätelmiä ja tutkimustarpeita (2) Elinkeinopolitiikan uusasemointi suhteessa seutukuntaan kuntakoon kasvaessa Elinkeinopolitiikan muuttuminen elinvoimapolitiikaksi à aiempaa painotetummin liittyy kunnan kokonaiskehittämiseen Monikeskuksisuutta tulisi tarkastella samanaikaisesti eri aluetasoilla à monikerroksinen näkökulma Monikeskuksisuus näyttäytyy usein vastakkainasetteluna varsinkin kuntaliitoskunnissa Keskusten erilaisuus/erilaistuminen voimavara, jota ei ole hyödynnetty riittävästi Osallisuuden edistäminen keskeisessä asemassa monikeskuksisessa kunnassa Millaisessa asemassa ja millaisilla käytänteillä osallisuus todentuu strategioissa? Mikä on strategioiden merkitys kehittämisessä ja johtamisessa? Roolin selventäminen suhteessa lakisääteisiin kaavoihin, kilpailupolitiikkaan ja sosiaaliseen kestävyyteen nähden 25

26 Kysymyksiä & kommentteja