Uutta ARTTU2-ohjelmasta

Transkriptio

1 Uutta ARTTU2-ohjelmasta arttu2-tutkimusohjelman JULKAISUSARJA nro 6/2016 Tutkimusohjelma Forskningsprogrammet Monikeskuksiset ARTTU-kunnat Timo Hirvonen, Petri Kahila & Pasi Saukkonen Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia, Itä-Suomen yliopisto Raportin rakenne 1 Monikeskuksisuuden monet tasot 2 Monien keskusten kuntien syntytekijät 3 Monikeskuksisuuden mittaaminen 4 Päätöksenteko ja vaikuttaminen monien keskusten kunnissa 5 Kolme tapauskuntaa: Kotka, Jyväskylä ja Liperi 6 Päätelmiä ja tutkimustarpeita Tiivistelmä Kuntatutkimuksissa ja erityisesti paikallisen yhdyskuntarakenteen kuvauksissa monikeskuksisuuden käsitettä on käytetty niukalti. Kunnille tuo käsite on kuitenkin monella tavalla tärkeä ja ajankohtainen. Kuntaliitoksissa monikeskuksisuus lisääntyy. Myös sote- ja maakuntauudistus nostavat keskusverkon hierarkiat ja keskuspaikkojen roolit ja työnjaon uudella tavalla huomion kohteiksi. Tässä ARTTU2-tutkimusohjelmaan kuuluvassa esiselvityksessä kartoitettiin monikeskuksisuutta ja sen merkitystä Suomen kuntakentässä. Tapaustarkastelut kohdistettiin kolmeen erityyppiseen ARTTU2-tutkimuskuntaan: Jyväskylään, Kotkaan ja Liperiin. Aineistona käytettiin tapauskuntia koskevia kirjallisia lähteitä ja haastatteluja. Haastattelut suoritettiin marraskuussa 2015 ja niiden kohteina oli 3 6 johtavaa viranhaltijaa ja luottamushenkilöä kussakin kolmessa tapauskunnassa. Esiselvityksessä Manner-Suomen ja ARTTU2-kuntien monikeskuksisuutta havainnollistettiin kahdella indikaattorilla. Kuntien monikeskuksisuuden osoitettiin lisääntyvän taajamien lukumäärän kasvaessa ja vähenevän kunnan suurimman taajaman väestöosuuden lisääntyessä. Tapauskuntien tarkastelu paljasti kunnan monikeskuksisten piirteiden kytkeytyvän kunnan kehittämiseen ja sen palvelurakenteeseen moniulotteisin ja paikallisesti värittynein tavoin. Monikeskuksinen kunta on myös moniääninen, mikä kannustaa vuorovaikutteiseen ja verkostomaiseen hallintaan ja päätöksentekoon. Niiden ja muiden kuntien yhdyskuntarakenteeseen liittyvien riippuvuuksien tarkastelu on kiinnostava tutkimustehtävä, joka edellyttää kuntien monikeskuksisuuden mittareiden ja tyypittelyjen kehittämistä. Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki Vastuutaho: Kuntakehitys, demokratia ja johtaminen -yksikkö Yhteystiedot: arttu2@kuntaliitto.fi ISSN (pdf) Helsinki 2016

2 1 Monikeskuksisuuden monet tasot Monikeskuksisuus on moniulotteinen ja täsmentymätön aluetutkimuksen ja -politiikan käsite. Yleensä sitä käytetään kattonimikkeenä kehittämispolitiikassa, kun viitataan täysin hajautuneen ja äärimmäisen keskittyneen asutus- ja yhdyskuntarakenteen välimuotoihin. Yksikeskuksisuus on helppotajuinen vertailukohta ja vastinpari: Yksikeskuksisella paikkakunnalla tai alueella on yksi selvästi muita suurempi ja hallitseva keskus. Monikeskuksisella alueella puolestaan sijaitsee useita likimain samankokoisia keskuksia tai hallitsevan keskuksen oheisia alakeskuksia. Kehittämispolitiikassa monikeskuksisuuden käsite on kytköksissä aluetasoon. Paikallisena ilmiönä, kuten kunnassa ja kaupunkiseudulla, monikeskuksisuus on suunnannut mielenkiintoa keskusten ja alakeskusten vuorovaikutukseen sekä yhdyskuntarakenteen hajautumiseen. Alueellisella tasolla monien keskusten tarkastelu tyypillisesti käsittelee alueen keskusten välisiä suhteita ja alueen eri osien toiminnallisia yhteyksiä. Kansallisella tasolla monikeskuksisuutta käytetään esimerkiksi tarkasteltaessa kehittämisvyöhykkeitä, kuvattaessa kaupunkijärjestelmää ja havainnollistettaessa kaupunkiseutujen keskusten asemaa suhteessa ympäröiviin maaseutualueisiin. Kun tarkastellaan kansainvälisellä tasolla makroalueita, esimerkiksi Itämeren tai Euroopan unionin aluetta, monikeskuksisuudella viitataan kansallisvaltioiden rajat ylittäviin suuraluerakenteen muotoihin. EU:n alue- ja rakennepolitiikan tulkintakehikko on kiinnostava, koska Suomessakin monikeskuksisuuden käsite on otettu käyttöön juuri EU-vaikutteiden vuoksi. Tässä yhteydessä monikeskuksisuus näyttäytyy myönteisenä aluepolitiikan yleistavoitteena ja tasapainoisen aluekehityksen perusedellytyksenä. Tässä tulkintatavassa huomionarvioista on se, että monikeskuksisuus ymmärretään alue- ja kansantalouksien elinvoimaisuuden osatekijänä ja myös EU:n kilpailukyvyn lähteenä. Suomessa monikeskuksisuutta käytetään lisääntyvästi aluesuunnittelun ja -kehittämisen strategisena tavoitteena. Esimerkiksi neljän ministeriön yhteistyönä vuonna 2015 laaditussa ja vuoteen 2050 ulottuvassa Uusiutumiskykyinen ja mahdollistava Suomi -asiakirjassa monikeskuksisuus asetetaan yhdeksi aluerakenteen ja liikennejärjestelmän peruspilariksi. Tässä tulevaisuuskuvassa monet keskukset nähdään eurooppalaisten esikuvien mukaisesti alueita ja keskuspaikkoja verkottavina sekä niiden työnjakoa edistävinä ja siten markkina- ja yhteistoiminta-alueita luovina. Kuntien kannalta jälkimmäinen linjaus on myönteinen sikäli, että laajentuvat ja entistä toimivammat yhteistoimintaalueet voivat turvata ja edistää kunnallisten palvelujen saatavuutta. Lisäksi monikeskuksisuuden myötä rakentuva yhteistyö luo edellytyksiä laajaa väestöpohjaa vaativien erikoistuneiden kuntapalveluiden kustannustehokkaalle tuotannolle. 2 Monien keskusten kuntien syntytekijät Kuntien monikeskuksisuuteen on useita syitä. Yhdyskuntarakenne muuttuu hitaasti, joten useimmat monien keskusten syntytekijät liittyvät maan kaupungistumisen historiaan ja elinkeinorakenteen muutokseen. Kauppa- ja palvelukeskusten lisäksi kuntiin on kehittynyt asutus- ja työpaikkakeskittymiä tehtaiden ympäristöön. Varsinkin metsäteollisuusyhdyskunnat kuten Säynätsalo Jyväskylässä ja Martinniemi Oulussa ovat muovanneet asutusrakennetta, ja ne ovat vaikuttaneet myös liikenneverkkojen kehittymiseen. Rautatieliikenteen vaikutukset kuntien taajamarakenteeseen ovat helposti havaittavia. Siitä osuvin esimerkki ARTTU-kuntien joukossa on Keuruun kuntaan kuuluvan Haapamäen taajaman rautatieliikenteen muutosten tahdittama yli 130 vuoden kehityskaari. Myös julkisen sektorin toimintojen sijoittumispäätökset, kuten puolustusvoimien asemapaikkojen perustaminen, ovat muovanneet kuntien keskusverkkoa. Tunnettuja esimerkkejä ovat 1960-luvulla perustetut korpivaruskunnat, joista ARTTU2-kunnissa sijaitsevat mm. Keuruun Valkealahti ja Säkylän Huovinrinne. Teollisuuden lisäksi kuntiin on kehittynyt taajamia kaivos- ja matkailuelinkeinojen yhteyteen. Ensin mainituista mainittakoon Salon kaupungissa sijaitseva Aijalan kaivoskylä. Erityisesti monissa Itä- ja Pohjois-Suomen kunnissa matkailukeskukset muodostavat yhdessä kuntakeskusten kanssa aluerakenteen rungon. Edustavia ARTTU-kuntien esimerkkejä ovat maan merkittävimpiin matkailuyhdyskuntiin kuuluvat Inarin Saariselkä ja Kuusamon Ruka. Suurten kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne muodostuu keskustaajamasta ja siihen toiminnallisesti yhteydessä olevista lähitaajamista. Kaupunkiseutujen kasvaessa keskuskaupunkien vaikutusalueet ovat levinneet useiden kuntien alueelle. ARTTU2- kunnat eivät muodosta tässä suhteessa poikkeusta: esimerkkinä Tampereen keskustasta Lempäälän kuntakeskukseen asti ulottuva nauhataajama. Vastaavasti Turku ja Raisio sekä Vaasa ja Mustasaari muodostavat kuntapareina ydinalueet kaupunkiseudut lähes kokonaisuudessaan kattaville taajamaverkoille. Toiminnallisten yhteyksien tiiviyttä näillä kaupunkiseuduilla kuvastaa se, että kullakin edellä mainitulla kuntaparilla yli neljäkymmentä prosenttia kehyskunnan työllisistä käy keskuskaupungissa töissä. Kuntaliitokset ovat lisänneet merkittävästi Suomen kuntien monikeskuksisuutta. ARTTU2-kunnistakin useimmat eniten monikeskuksisia piirteitä omaavista ovat syntyneet kuntaliitosten seurauksena. Monet niistä ovat kokeneet monikuntaliitoksen tai läpikäyneet vuosikymmenien saatossa useita erillisiä kuntaliitoksia. Esimerkiksi Mustasaari syntyi viiden kunnan liitoksena vuonna Vastaavasti nykymuotoinen Raasepori on rakentunut neljän kuntaliitoksen tuloksena (v. 1969, 1977, 1993 ja 2009). 3 Monikeskuksisuuden mittaaminen Monikeskuksisuus on ensisijaisesti aluepolitiikan kehittämiskonsepti ja aluerakenteen strateginen yleistavoite. Sen soveltaminen alue- ja yhdyskuntarakenteen kuvaukseen on vaikeaa, koska monikeskuksisuutta ei voi mitata yksikäsitteisesti. Mittaamisen vaikeudet johtuvat monikeskuksisuuden kaksoisluonteesta: yhtäältä se viittaa keskusten lukumäärään, niiden kokosuhteisiin ja keskinäiseen sijaintiin, ja toisaalta se liittyy keskusten välisiin yhteyksiin ja vuorovaikutukseen. Kuntatilastojen informaatio liittyy ensiksi mainittuun. Sen sijaan kuntien taajamien kytkeytymises- 2

3 tä toisiinsa eli niiden välisistä yhteyksistä, virroista ja verkostoista työssäkäyntiä lukuun ottamatta tietoja on vähän. ESPON-tutkimusohjelmassa vuonna 2005 toteutettu Euroopan maiden monikeskuksisuutta käsittelevä tutkimus on aihepiirin perusteellisin empiirinen tutkimus. Sen päätuloksena esitetään vertailutietoja Euroopan maiden kaupunkiverkosta ja niiden perusteella laadittu maiden monikeskuksisuutta kuvaava summaindeksi. Summaindeksi rakentuu kolmesta osaindeksistä. Ensimmäinen niistä käsittelee kaupunkiseutujen ja niiden suurimman keskuksen kokoa. Toinen osaindeksi tarkastelee keskusten vaikutusalueiden peittoa ja sijaintia toisiinsa nähden. Kolmantena osatekijänä käsitellään keskusten yhteyspotentiaalia saavutettavuuden näkökulmasta. Tulosten perusteella Suomi on eurooppalaisessa vertailussa varsin vähän monikeskuksisia piirteitä omaava maa. Siihen on kaksi syytä. Ensinnäkin pääkaupunkiseutu on käytetyillä kriteereillä väkiluvultaan liian suuri ja toiseksi kaupunkiverkko ei kata koko maata ja siksi keskusten saavutettavuus on puutteellinen. Eskelisen ym. (2007) tutkimuksessa ESPON-tutkimuksen analyysikehikkoa sovelletaan Suomeen. Seututason aineistoon perustuvasti siinä esitetään laskelmat Manner-Suomen suuralueiden eli ns. NUTS2-alueiden monikeskuksisuudesta. Laskelmien mukaan Länsi-Suomi on maan monikeskuksisin suuralue. Etelä- Suomi on lähes samanveroinen. Sen sijaan Itä- ja Pohjois-Suomi ovat selvästi näitä kahta verrokkiaan yksikeskuksisempia maan osa-alueita. Tässä esitutkimuksessa monikeskuksisuus ulotetaan kuntien sisäiseen tarkasteluun. Seuraavassa analysoidaan monikeskuksisuuden edellytyksiä Manner-Suomen kunnissa ja ARTTU2-kunnissa yhdyskuntarakenteen ominaisuuksien perusteella. Kuvaus pohjautuu edellä esitettyjen tutkimusten kahteen avainindikaattoriin: kuntien taajamien lukumäärään ja suurimman taajaman kokoon. Lähestymistapa poikkeaa edellä esitetystä ESPONtutkimuksesta sikäli, että keskusten yhteyspotentiaali ja niiden maantieteellinen peitto jäävät tarkastelun ulkopuolelle ja lisätutkimusten tehtäväksi. Lisäksi osatekijöitä tarkastellaan erillisinä monikeskuksisuuden ulottuvuuksina eikä niiden yhteisvaikutusta kuvata summaindeksin avulla. Taajamien lukumäärä Useimpien kuntapalvelujen järjestäminen vaikeutuu ja kallistuu, jos asutus sijaitsee hyvin hajallaan tai kunnan väkiluku ei riitä muodostamaan taajamaa. Siksi monikeskuksinen kehittämismalli edellyttää yhdyskuntarakenteeseen solmukohtia ja väestön kasautumista niihin. Tilastolliseksi taajamaksi määritellään kaikki vähintään 200 asukkaan rakennusryhmät, joissa rakennusten välinen etäisyys ei yleensä ole 200 metriä suurempi. Taajamien rajauksissa otetaan huomioon asuinrakennusten lisäksi mm. työpaikkoina käytettävät rakennukset. Hallinnollisilla aluejaoilla ei ole vaikutusta taajamien muodostamiseen. Tilastokeskuksen vuoden 2013 taajama-aineiston perusteella Manner-Suomessa on kaikkiaan 750 tilastollista taajamaa. Manner-Suomen kunnista vain 750 asukkaan Luhanka luokittuu taajamattomaksi kunnaksi. Monet taajamat ulottuvat useiden kuntien alueille, joten kuntien taajamiksi määrittyy myös asukasluvultaan pieniä rajataajamia. Ilmiö ei ole yhdyskuntarakenteen ja kuntien kehittämisen kannalta vähäpätöinen, sillä liki neljäkymmentä Manner-Suomen kuntaa omaa tämän tyyppisen kuntarajojen pilkkoman ja vähemmän kuin 200 asukasta käsittävän tilastollisen taajaman. Manner-Suomen kunnissa on keskimäärin 2,7 taajamaa. Tilastollisen kuntatyypittelyn mukaisissa maaseutumaisissa kunnissa on taajamia keskimäärin 1,8. Taajaan asutuissa kunnissa taajamia on 3,5 ja kaupunkimaisissa kunnissa peräti 4,8. Arttu-kunnat ovat huomattavasti Manner-Suomen kuntien keskitasoa taajamapitoisempia ja niissä taajamia on keskimäärin 4,5. Taajamien lukumäärään perustuva Manner-Suomen kuntien monikeskuksisuus esitetään taulukossa 1. Lähes puolet Manner- Suomen kunnista on yhden taajaman kuntia. ARTTU2-kunnista yhden taajaman kuntia on viidennes. Neljänneksellä Manner- Suomen kunnista ja lähes puolella ARTTU2-kunnista on vähintään neljä taajamaa. Kaikkiaan Manner-Suomessa on yhdeksän yli kymmenen taajaman kuntaa. ARTTU2-kunnista niihin lukeutuvat Oulu, Mustasaari ja Salo. Salo on viidellätoista taajamallaan maan eniten taajamia omaava kunta. Taulukko 1. Tilastollisten taajamien lukumäärä Manner-Suomen kunnissa ja ARTTU2-tutkimuskunnissa vuonna Koko maa ARTTU2-kunnat Taajamien Kuntien % Kuntien % lukumäärä lkm kunnista lkm kunnista Yhteensä Kuvio 1 esittää kunnan taajamien lukumäärää väkiluvuiltaan ja maapinta-aloiltaan erikokoisissa Manner-Suomen kunnissa vuonna Odotetusti pääpiirteenä korostuu se, että kuntien taajamien lukumäärä lisääntyy sekä asukasmäärän että maapinta-alojen noustessa. Tätä havainnollistaa kuvioihin katkoviivalla piirretty ja esitettyjen muuttujien välistä positiivista tilastollista riippuvuutta kuvaava regressiosuora. Kaikissa alle asukkaan ja alle 100 maaneliökilometrin kunnissa on enintään kolme taajamaa. Kaikki yli viiden taajaman kunnat ovat puolestaan väkiluvultaan yli asukkaan ja maapinta-alaltaan yli 350 neliökilometrin kuntia. Asukasluvultaan suurissa kunnissa voi kuitenkin olla myös vähän taajamia. Se on tyypillistä maan suurimmissa kasvukeskuksissa ja varsinkin pääkaupunkiseudulla, joissa keskustaajama usein kattaa laajana ja yhtenäisenä koko kaupunkiseudun ydinalueen. Siksi suurissa kaupungeissa hallinto- ja suunnitteluyksikköinä käytetään taajamajakoa pienipiirteisempiä aluejakoja. Esimerkiksi Espoo jakautuu kyliin ja kaupunginosiin sekä edelleen seitsemään hallinnolliseen suuralueeseen, jotka toimivat kaupungin palvelutuotannon alakeskuksina. 3

4 16 16 Kunnan taajamien lukumäärä Kunnan asukasluku, henkilöä Kunnan taajamien lukumäärä Kunnan maapinta ala, km² Kuvio 1. Kunnan taajamien lukumäärä väkiluvuiltaan ja maapinta-aloiltaan erikokoisissa Manner-Suomen kunnissa vuonna Suurimman taajaman koko Monikeskuksisuuden näkökulmasta kiinnostavia ovat kunnat, joissa taajamaväestön osuus on melko suuri, vaikka suurimman taajaman osuus kunnan väestöstä on suhteellisen alhainen. ARTTU-kunnista tämän lajityypin erottuvimpia edustajia ovat Raasepori ja Mustasaari. Suurimman taajaman koko eli sen osuus kunnan väestöstä onkin monessa suhteessa osuva kunnan monikeskuksisten ominaisuuksien indikaattori. Erityisesti keskustaajaman hallitseva asema on monikeskuksisuuden muodostumisessa tärkeää, koska se voi estää kunnan muiden osien kehittymistä. Manner-Suomen kunnissa suurimman taajaman osuus kunnan väestöstä on keskimäärin 54 prosenttia. ARTTUkunnissa vastaava tunnusluku on 63 prosenttia. Se tarkoittaa sitä, että ARTTU-kuntien asutusrakenne on maan keskimääräistä tasoa keskittyneempi. Kuten taulukko 2 osoittaa, suurimpien taajamien väestöosuus lisääntyy kunnan väkiluvun kasvaessa. Monissa pinta-alaltaan pienissä ja väkiluvultaan suurissa kaupungeissa lähes koko väestö asuu taajamiksi luokittuvilla alueilla. Seitsemässä ARTTU-kunnassa suurimman taajaman osuus väkiluvusta ylittää 90 prosenttia. Tällä indikaattorilla arvioituna keskittyneimpiä ARTTU-kuntia ovat Vantaa ja Raisio. Vastaavasti hajautuneimpia Arttu-kuntia ovat Kemiönsaari, Askola ja Vöyri. Niissä väestöstä alle 30 prosenttia asuu kunnan suurimmassa taajamassa. Huomionarvoista on myös se, että väestöltään suurin tai kasvavin kunnan taajama ei aina ole perinteinen kuntakeskus. ARTTU-kuntien ja koko maan tunnetuin tapaus lienee Inari, jossa Ivalo on useimmilla tunnusluvuilla selvästi kirkonkylää merkittävämpi keskuspaikka. Tämä ilmiö on yleistä myös monissa kaupunkiseutujen kehyskunnissa, kuten esimerkiksi Liperissä. Siellä Ylämyllyn taajama osana Joensuun keskustaajamaa on houkutellut asukkaita kuntakeskusta enemmän. Erilaisen esimerkin kunnan taajamien kilpailuasetelmasta tarjoaa Kuusamo, jossa verraten lähekkäin sijaitsevat keskustaajama ja Ruka sekä kilpailevat että myös täydentävät toisiaan matkailupalvelujen tarjonnassa. Taulukko 2. Suurimman taajaman osuus kunnan väkiluvusta väkiluvultaan erikokoisissa Manner-Suomen kunnissa ja ARTTU2-kunnissa vuonna Koko maa ARTTU2-kunnat Kuntien Suurimman taajaman Kuntien Suurimman taajaman Kuntakokoluokka lkm %-osuus kunnan väestöstä lkm %-osuus kunnan väestöstä Alle as as as as as Yli as Yhteensä

5 Kuvio 2 havainnollistaa suurimman taajaman väestöosuuden ja taajamien lukumäärän välistä riippuvuutta Manner-Suomen kunnissa. Kuten vasemmanpuoleinen kaikkia Manner-Suomen kuntia esittävä kuvio 2A osoittaa, kunnan suurimman taajaman väestöosuuden ja kunnan taajamien lukumäärän välillä ei vallitse selvää ja suoraviivaista yhteyttä. Pääpiirteenä kuviossa erottuu se, että eniten taajamia omaavat kunnat sijoittuvat vaaka-akselilla kuvatun suurimman taajaman väestöosuuden jakauman keskivaiheille. Tätä havaintoa selittävät jakauman ääripäät: Jos kaikki kunnan asukkaat asuvat kunnan suurimmassa taajamassa, kunnassa ei voi olla muita taajamia. Jos taas kunnan suurimman taajaman väestöosuus on hyvin alhainen, kunta on todennäköisesti haja-asutusvaltainen ja siellä on vähän taajamia. Kuvion 2A katkoviivat jakavat Manner-Suomen kunnat neljään lajityyppiin. Suurimman taajaman väestöosuuden jakoperusteena on mediaani eli suuruusjärjestyksessä keskimmäinen havainto (Muonio 50,4 %; pystysuora katkoviiva). Taajamien lukumäärän suhteen jakajana on tarkasteltavien muuttujien välistä tilastollista riippuvuutta kuvaava regressiosuora (vasemmalta oikealle nouseva katkoviiva). ARTTU2-tutkimuskuntien sijoittumisen näiden jakolinjojen mukaisesti muodostettuun nelikenttään esittää kuvio 2B. Sen vasemmalle ylhäälle sijoittuva ensimmäinen neljännes on kiinnostava, koska siihen sijoittuvissa kunnissa taajamia on paljon ja suurimman taajaman dominoivuus on väestöosuudella mitattuna pieni. ARTTU2-kunnista yhdeksän sijoittuu tähän eniten monikeskuksisten kuntien lajityyppiin. Vastaavasti alhaalle oikealle sijoittuvan neljänneksen kuntia voi luonnehtia vähiten monikeskuksisiksi. Tähän luokkaan lukeutuu kymmenen ARTTU-kuntaa. Peräti neljätoista ARTTU2-kuntaa kuuluu toisen neljänneksen kuntatyyppiin, jossa taajamia on paljon ja suurin taajama on dominoiva. ARTTU2-kunnista vain seitsemän lukeutuu kolmannen neljänneksen haja-asutusmaisiin kuntiin. Niissä taajamia on vähän ja suurin taajama on pienikokoinen suhteutettuna kunnan väkilukuun. 4 Päätöksenteko ja vaikuttaminen monien keskusten kunnissa Monikeskuksisuus kuntapäättäjien arvioimana ARTTU2-tutkimusohjelmassa syksyllä 2015 toteutetussa päättäjätutkimuksessa esitettiin tutkimuskuntien valtuutetuille, hallituksen ja lautakuntien jäsenille sekä johtaville viranhaltijoille päätöksentekoon ja johtamiseen liittyviä kysymyksiä. Kysymyksiin kuului kolme kuntien monikeskuksisuuteen liittyvää väittämää (kuvio 3). Niistä ensimmäinen käsitteli sitä, miten kunnan eri keskusten välinen puolueettomuus toteutuu päätöksenteossa. ARTTU2-kunnissa tätä ei pidetty merkittävänä päätöksenteon ongelmana. Vain viidennes (20 %) vastaajista arveli kunnan eri keskuksiin liittyvien kehittämiskysymysten aiheuttavan puolueettomuuteen liittyviä jännitteitä omassa kunnassaan. Päättäjäkyselyn toinen tämän raportin aihepiiriä käsitellyt kysymys koski ilmapiiriä eri keskuksissa asuvien asukkaiden välillä. Noin puolet vastaajista (46 %) piti asiaa päätöksenteon kannalta vähäarvoisena eli ei kokenut sen vaikuttavan kielteisesti eikä myönteisesti kunnan asioiden hoitoon. Kolmas kysymyksistä käsitteli kunnallisen päätöksentekijän ja viranhaltijan vaikutusmahdollisuuksia kunnan eri keskusten tasapuoliseksi kehittämiseksi. Tähän kysymykseen vastaajat suhtautuivat näistä kolmesta kysymyksestä kriittisimmin. Yli kolmannes tutkimuskuntien viranhaltijoista ja päätöksentekijöistä (37 %) piti vaikutusmahdollisuuksiaan tässä suhteessa vähäisinä. Kunnan taajamien lukumäärä % 20% 40% 60% 80% 100% Suurimman taajaman osuus kunnan väestöstä, % Kunnan taajamien lukumäärä Inari, Kemiönsaari, Kurikka, Liperi, Mustasaari, Nivala, Raasepori, Sipoo, Askola, Hirvensalmi, Keitele, Petäjävesi, Paltamo, Pudasjärvi, Rautalampi Espoo, Hattula, Hollola, Hämeenlinna, Jyväskylä, Kokkola, Kuusamo, Lappeenranta, Oulu, Mikkeli, Salo, Säkylä, Tornio, Vaasa Keuruu, Kankaanpää, Kotka, Lempäälä, Parkano, Raisio, Tampere, Turku, Vantaa, Vimpeli 0 0% 20% 40% 60% 80% 100% Suurimman taajaman osuus kunnan väestöstä, % Kuvio 2. Kunnan taajamien lukumäärä ja suurimman taajaman osuus kunnan väkiluvusta vuonna Manner-Suomen kunnat (2A) ja ARTTU2-kunnat (2B) nelikenttään luokiteltuna. 5

6 Erittäin huonosti Erittäin hyvin Miten puolueettomuusvaatimus täyttyy omassa kunnassasi kunnan eri keskusten välillä? (n=1 264) Hyvin ristiriitainen Hyvin yhteistyöhakuinen Yleinen ilmapiiri kunnan eri keskusten asukkaiden välillä kunnan asioita hoidettaessa? (n=1 368) Ei lainkaan Erittäin paljon Kuinka paljon kunnallinen päätöksentekijä/viranhaltija voi vaikuttaa kunnan eri keskusten tasapuoliseen kehittämiseen? (n=1 360) % Kuvio 3. Kuntien monikeskuksisuus, päätöksenteko ja vaikuttaminen. Viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden käsityksiä omasta kunnastaan vuonna 2015 toteutetun ARTTU2-päättäjäkyselyn perusteella. Toiminnallinen ja poliittinen näkökulma Monikeskuksisuus hahmottuu kuntien näkökulmasta kahtena toiminta-areenana ja tehtäväkokonaisuutena. Toiminnallinen näkökulma korostaa toimintojen sijaintirakennetta sekä keskusten kokosuhteita ja niiden välisiä yhteyksiä ja vuorovaikutusta. Käytännön kuntajohtamisessa siihen kytkeytyy maapolitiikka ja kuntateknisen infrastruktuurin kehittäminen polkuriippuvuuksineen. Ne vaikuttavat ratkaisevasti kunnan toimintojen sijoittumiseen ja kunnan talouteen pitkällä aikavälillä. Poliittinen näkökulma sen sijaan korostaa monikeskuksisuuden hallintaa (governance) ja esimerkiksi kehittämisvyöhykkeille kohdistuvien yhteistyö- ja verkostosuhteiden vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen. Näistä molemmista perspektiiveistä kuntien monikeskuksisuus edellyttää paikallisten (kunnan sisäisten) ja alueellisten intressien yhteensovittamista. Kuntajohtamisessa se tarkoittaa monitasoista hallintaa eri politiikkasektoreilla siten, että se ulottuu elinkeinoihin, maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen ja sosio-kulttuuriseen kehitykseen niin kunnan sisäisenä politiikkakokonaisuutena kuin myös toiminnallisen lähialueen kattavana yhteistyönä. Useiden keskusten kehittämisessä keskeistä on kunnan eri osien tasapainoinen kehittäminen. Tasapainoisuuden määrittely on intressisidonnaista. Monien taajamien kunnissa esiintyy eri intressejä ja niihin muodostuu useita valtaryhmittymiä. Se edellyttää valmiuksia valintojen tekemiseen sekä menetelmiä esiin nousevien ristiriitojen ratkaisemiseen. Kuntajohtamisessa tämä merkitsee sitä, että moniäänisyys lisääntyy ja hierarkkisten johtamismenetelmien vaikuttavuus heikkenee. Siksi monikeskuksisessa kunnassa tarvitaan aivan erityisesti vuorovaikutteista, verkostomaista ja horisontaalista päätöksentekokulttuuria. Tämän lisäksi on tarpeellista muodostaa sellaisia välittäviä toimintatapoja, jotka voivat myötävaikuttaa jaetun käsityksen muodostumiseen monikeskuksisuudesta. Yhdyskuntarakenteen ja kuntatalouden väliset yhteydet Hajautuva yhdyskuntarakenne aiheuttaa lisäkustannuksia sekä yhdyskunta- että kuntatalouteen. Kustannusvaikutusten todentaminen on kuitenkin vaikeaa, koska sekä palvelutuotannossa että yhdyskuntarakentamisessa kustannukset riippuvat useista eri tekijöistä ja niiden välillä on monimutkaisia riippuvuuksia. Esimerkiksi harvaan asutuissa ja pinta-alaltaan suurissa kunnissa asuu yleensä keskimääräistä iäkkäämpää ja sairaampaa väkeä. Tapauskuntien tarkastelu vahvistaa käsitystä siitä, että kuntien toimintakulttuurit poikkeavat toisistaan, ja arvosidonnaiset politiikkalinjaukset vaikuttavat kuntien taloudenpitoon. Yhdyskuntarakenne useine keskuksineen ja kunnanosapuolueineen luo leimansa tähän toimintakulttuuriin ja muodostaa kuntakohtaisesti määräytyviä riippuvuuksia kuntatalouden ja yhdyskuntarakenteen välille. Nopeasti kasvavilla keskusalueilla kuntatalouden haasteet johtuvat usein siitä, että kuntien kasvua ei ole kyetty kohdentamaan jo olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen. Kaupunkien ympäristökunnissa haja-asutuksen suosiminen nähdään usein keinona uusien asukkaiden houkutteluun ja kuntatalouden vahvistamiseen. Tässä yhteydessä viitataan usein hajakeskittymiseen. Tällöin huomio kohdistetaan asutusrakenteen hajautumiseen ja uusien alakeskusten syntymiseen olemassa olevien keskusten viereen. Kuntasuunnittelun uhkakuvana sen esitetään erottavan yhdyskuntarakenteen osia ja toimintoja toisistaan. Erottumisen oletetaan lisäävän liikkumistarpeita ja olevan etenkin kestävän kehityksen kannalta vahingollista. Siksi kuntien monikeskuksi- 6

7 nen kehittäminen edellyttäisi kasvun ohjaamista asemakaavoitettuihin taajamiin ja maaseutukyliin yleiskaavojen mukaisesti. 5 Kolme tapauskuntaa: Kotka, Jyväskylä ja Liperi Seuraavassa tarkastellaan kolmea tapauskuntaa monikeskuksisuuden näkökulmasta.kotka, Jyväskylä ja Liperi ovat edellä kuviossa 2 esitetyn tyypittelyn perusteella erityyppisiä monen keskuksen kuntia. Yhteenveto niiden monikeskuksisuuden piirteistä esitetään taulukossa 3. Liperi Liperi on tapauskunnista asukasluvultaan pienin, mutta maalaiskunnaksi ja sijaintialueellaan suurehko Joensuun kaupunkiseudun kehyskunta. Liperissä on kuntakeskuksen lisäksi kaksi muuta taajamaa: maaseudun palvelukeskuksena kehittynyt Viinijärvi ja Joensuun lähitaajamaksi luokittuva Ylämylly. Kuvion 2 tyypittelyssä Liperi luokittuu neljänkymmenen ARTTU2-tutkimuskunnan joukossa eniten monikeskuksisten kuntien joukkoon. Hajarakentamiseen suhtaudutaan kaksijakoisesti kaikilla kolmella tapauskuntien kaupunkiseuduilla. Yleispiirteenä erottuu keskuskuntien tiukempi lupapolitiikka, kun taas kehyskunnat näyttävät suosivan pientalorakentamisessa myös haja-asutusta. Viimeksi mainittu pätee erityisesti Liperin maapolitiikkaan, jota on perinteisesti luonnehtinut tasapainoilu kaupunkiseudun kasvudynamiikan hyödyntämisen ja kunnan eri osien tasapuolisen kehittämisen välillä. Vaikka rakentamisen pääkysyntä on jo kauan suuntautunut Joensuun läheiselle Ylämyllylle, kunta on aktiivisesti tarjonnut asumismahdollisuuksia myös muilta kunnan alueilta. Käytännössä se on tarkoittanut esimerkiksi maaseutualueiden vesihuollon rakentamista ja kysyntään nähden jopa ylimitoitetun kaavavarannon ylläpitoa. Kuluvalla vuosituhannella Liperin maankäyttöpolitiikka on kuitenkin osittain muuttunut. Sille herätteen antoi Ylämyllyn varuskunnan lakkauttaminen ja siitä aiheutuneet investointitarpeet. Liperin mittakaavassa investointien toteuttaminen edellytti strategista valintaa kunnan alueellisen kehittämisen päälinjasta. Sen myötä kunnan maapoliittiset resurssit ovat vuoden 2003 jälkeen kohdistuneet ensisijaisesti kaupunkiseudun keskuksen suuntaan ja entisen varuskunta-alueen muuttamiseen asuinalueeksi. Nykyisin Ylämylly muodostaa Liperin strategisen kehittämisen pääsuunnan. Sinne keskittyy esimerkiksi kunnan maanhankinta sekä asunto- että teollisuustonttien kaavoitus. Palveluja kuitenkin pyritään tarjoamaan kaikissa kunnan kolmessa taajamassa ja esimerkiksi alakoulun tyyppisiä lähipalveluja vieläkin hajautetummin. Hajauttamisen vastapainona kirkonkylää on pyritty vahvistamaan keskittämällä sinne kunnan yläkoulu ja pääterveyskeskus. Kuntapalveluja ja infrastruktuuria koskevien tasapuolistavien ja eri suuntiin vetävien kehittämisvaatimusten vuoksi monikeskuksisuus on Liperin kunnalle ilmeinen taloudellinen rasite. Toisaalta kunnassa korostetaan kunnan monikeskuksisuuden vaikuttaneen myönteisesti yhteisöllisyyteen ja kasvattaneen sen kolminkertaiseksi. Siitä on osoituksena kaikkien kolmen taajaman vireä järjestötoiminta, joka osaltaan tarjoaa perustaa ja toimijatahoja kunnan ja sen osa-alueiden yhteisölliseen kehittämiseen. Jyväskylä Jyväskylä lukeutuu kuvion 2 monikeskuksisuuden luokittelussa ARTTU2-kuntien keskikaartiin. Vuonna 2009 tapahtuneen maalaiskunnan ja Korpilahden kanssa solmitun kuntaliitoksen myötä kaupunki laajeni pinta-alaltaan huomattavasti. Kaupungin yhdyskuntarakenteen ja yhtenäisyyden kannalta merkittävää on, että noin 25 kilometrin päähän keskustaajamasta etelään sijoittuva Korpilahden taajama jää Muuramen kunnan taakse. Vaikka liitoksissa laajentunut Jyväskylä käsittää myös joitakin maaseutumaisia ja haja-astusvaltaisia osa-alueita, on taajamaväestön osuus Jyväskylässä suuri. Yli sadantuhannen asukkaan keskustaajamalla on järeä painoarvo kaupunkiseudun keskusverkossa ja koko maakunnassa. Jyväskylän seudulla kuntaliitosprosessia edeltänyt verkostokaupunkiyhteistyö muodosti lähtökohdan ja myötävaikutti kuntaliitoksen toteutumiseen. Kuntaliitoksen jännitteet eli Jyväskylän maalaiskuntaan ja Korpilahteen liittyvät kehittämiskysymykset olivat keskeisesti esillä kuntaliitoksen jälkeisellä valtuustokaudella. Sittemmin kilpailuasetelma on tasoittunut ja kehittämiskeskustelu on kohdistunut palveluiden järjestämiseen uudessa monikeskuksisessa kunnassa. Kaupungin laajeneminen laajaalaiseksi maaseutualueita sisältäväksi kaupungiksi on edellyttänyt myös kaupungin viranhaltijoilta uudenlaista asennetta ja uudistuneen kaupunkikartan sisäistämistä. Hallinnolta ja erityisesti maapolitiikalta monikeskuksisuuden katsotaan edellyttävän entistä huolellisempaa asioiden valmistelua ja päätösten tarkempia perusteluja. Tähän hallintotapaan liittyvästi kaupungin strategioissa korostetaan osa-alueiden vastakkainasettelun vähentämistä ja kaupungin asukkaiden osallisuuden vahvistamista. Jyväskylässä halutaan edelleen kehittää seudullista yhteistyötä kuntaliitosta edeltävän verkostokaupunkiajatuksen pohjalta. Aiemmin Jyväskylän maalaiskunta tasapainotti Jyväskylän ja ympäristökuntien välistä kilpailuasetelmaa. Jyväskylän kaupungin laajennuttua kilpailuasetelma Muuramen ja Laukaan kanssa on muuttunut, kun Jämsään ja Äänekoskelle ulottuvan laajemman kehittämisvyöhykkeen painoarvo on vahvistunut. Tämä on heikentänyt seudullisen kehitysyhtiön asemaa ja edistänyt perinteisen elinkeinopolitiikan kotiuttamista Jyväskylän kaupungin omaksi toiminnaksi. Sitä korostaa elinvoimapolitiikan läpileikkaavuus, joka tarjoaa perusteluja esimerkiksi kaavoituksen, alueiden käytön ja elinkeinoja koskevan päätöksenteon kokoamiseksi kunnan omiin käsiin. Myös elinvoimapolitiikkaan liittyvän kuntalaisten osallisuuden edistämisen katsotaan olevan parhaiten toteutettavissa yhden kunnan puitteissa. Kotka Karhula ja Kymi liitettiin Kotkaan vuonna Nykyisin ne ovat osa toiminnallisesti yhtenäistä Kotkan keskustaajamaa ja lähes yhteen kasvanutta Kotka-Hamina-vyöhykettä. Karhulan asema Kotkansaaren kainalossa on jännitteinen vielä neljäkymmentä vuotta liitoksen jälkeen. Vaikka Karhula ei haasta Kotkansaarta keskushierarkiassa eteläisen Kymenlaakson pääkeskuksena, sillä on asutus- ja työpaikkakeskuksena ja erityisesti teollisten perinteidensä ja identiteettinsä vuoksi erottuva asema kaupunkiseudun alakeskuksena. Kotkansaaren ja Karhulan pariasetelman sekä kaupungin pienalaisuuden ja taajamaväestön suuren osuuden vuoksi Kotka sijoittuu kuvion 2 luokittelussa vähiten moni- 7

8 keskuksisten kuntien joukkoon. Lisäksi se on yhden taajaman, mutta kahden keskuksen kuntana kiinnostava poikkeustapaus Manner-Suomen kuntien joukossa. Viimeksi kuluneiden vuosien aikana kuntatalouden kiristyminen on lisännyt odotuksia ja jännitteitä kuntien maantieteellisten osa-alueiden kehittämiseen. Se näkyy myös Kotkassa kaupungin pyrkiessä tasapainottamaan talouttaan. Kotkan talouden vaikeudet ovat perua 1980-luvulta alkaneesta alueen teollisuuden rakennemuutoksesta. Sen myötä alueen työpaikat ovat vähentyneet, väestönkasvu taittunut, työttömyys kasvanut ja väestö ikääntynyt. Samalla kaupungin verotulot ovat vähentyneet. Kotkassa kaupunkitaloutta on pyritty vakauttamaan uudistamalla palvelurakennetta. Tehokkaampien tuotantotapojen lisäksi se on edellyttänyt palvelupisteiden vähentämistä. Palveluverkon harventuessa myös entiset jännitteet Kotkansaaren ja Karhulan välillä ovat nousseet uudelleen esiin. Karhulan keskuksen kehittämistä puoltavan kymiläisen näkemyksen mukaan sen palveluvarustus tulisi säilyttää. Tämä näkemys heijastuu myös kaupungin palvelurakenteen uudistuksessa, jonka peruslinjana on käsitys Karhulasta keskuspaikkana ja kaupungin osana enemmän kuin lähiönä. Palvelurakenteen uudistamista on värittänyt osaltaan myös se, että kaupungin päätöksentekokulttuuri on ollut murroksessa. Valtuuston perinteiset voimasuhteet ovat muuttuneet ja johtavat luottamushenkilöt ovat vaihtuneet. Lisäksi kunnallispolitiikkaan on noussut mukaan uusia ryhmiä ja asukkaiden keskuudessa on virinnyt asuinaluekohtaisia ja pop up -tyyppisiä, väliaikaisvaikuttamisen toimintamuotoja esimerkiksi kouluverkkoa koskevan päätöksenteon yhteydessä. Lisähaasteena niissä on kaupungin palvelualuerakenteen kolminapaistuminen, kun asukasluvultaan kasvaneen Länsi-Kotkan palvelut ovat nousseet tärkeäksi kehittämiskohteeksi. Asukkaiden osallistuminen ja maankäyttö korostuvat Edellä esitelty ARTTU2-päättäjäkysely sisälsi myös kysymyksen mahdollisuuksista vaikuttaa kunnan eri osien tasapuoliseen kehittämiseen. Tältä osin tapauskuntien päättäjien käsitykset poikkesivat kiinnostavasti toisistaan. Myönteisimmin vaikutusmahdollisuuksiin suhtaudutaan Jyväskylässä ja Liperissä. Jyväskylässä kaupunkistrategian yhtenä painopisteenä on asukkaiden osallisuuden edistäminen, jota täsmentää vuosille laadittu kaupungin osallisuusohjelma. Vastaavasti Liperissä maaseutumaisena kuntana paikallinen aloitteellisuus on kytkeytynyt kiinteäksi osaksi kunnan kehittämistä jopa niin, että kyläpäälliköiden ja muiden aktiivien osallisuus on päätöksissä tunnistettavasti esillä. Kotkassa kuntapäättäjien ja viranhaltijoiden vaikutusmahdollisuuksia epäiltiin. Se on yllättävää, koska Kotkassa poliittisen järjestelmän ja puolueiden kautta tapahtuvalla vaikuttamisella on vahvat perinteet. Vuosia jatkunut Kotkan kaupungin talouden tasapainottaminen ja siihen liittyvä vaihtoehdottomuus lienee osasyy vaikuttamismahdollisuuksiin kohdistuviin epäilyihin. Taustalla vaikuttanevat myös paikalliset hallintokäytännöt ja tietty kaupunkimainen traditio, joiden johdosta lähidemokratia ja kansalaisaktiivisuus eivät ole nousseet keskeiseen rooliin Kotkan päätöksentekokulttuurissa. Sekä tarkasteltavissa tapauskunnissa että niiden kaupunkiseuduilla maankäytön ja asumisen kehittämispoliittinen merkitys on tunnistettu. Kehys- ja keskuskuntien intressit poikkeavat kuitenkin toisistaan. Esimerkiksi Jyväskylässä ja osin myös Kotkassa huomiota on kiinnitetty siihen, että kaupunkiseudun sisäinen muutto on ollut valikoivaa ja yleensä keskuskaupungille epäedullista. Tämän väitetään johtuvan siitä, että kehyskuntien asumismahdollisuudet houkuttelevat erityisesti suurituloisia. Kotkassa, Jyväskylässä ja Liperissä maapolitiikka on saanut strategista painoarvoa ja sen seurauksena maankäytön suunnitelmallisuus ja järjestelmällisyys on parantunut. Lisäksi kaikilla kolmella kaupunkiseudulla kuntien yhteistyö maankäytössä on lisääntynyt. Esimerkkeinä siitä ovat aihepiirin tuoreet seudulliset kehityskuvat: Kotkan-Haminan seudun kehityskuva 2040, Jyväskylän seudun rakennemalli 20x0 ja Joensuun seudun yleiskaava Yhteistä niissä on maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen kokonaisvaltainen tarkastelu ja ylikunnallisen tavoitetilan muodostaminen. Ratkaisevaa niissä on kehityskuvien toteutuminen ja seuranta eli se, miten asetetut seudulliset periaatteet toteutuvat kuntien kaavoitus- ja lupakäytännöissä. Se vaatii aikaa ja totuttujen rajojen rikkomista sekä kuntien että niiden toimintasektoreiden välillä. Nykyisellään tapauskuntien Taulukko 3. Liperin, Jyväskylän ja Kotkan monikeskuksiset piirteet ja keskusverkon kehittämistoimet. liperi jyväskylä kotka Asukasluku ( ) Asema aluerakenteessa Syrjäiseltä maaseudulta kaupungin Liitoksilla kasvanut keskus- Liikennekäytävän keskuspaikka ja kasvukehälle ulottuva suurehko kaupunki, joka melkein kattaa maakunnan eteläinen pääkeskus maalaiskunta kaupunkiseudun ydinalueen Monikeskuksisuuden Tasapainoilua kolmen erityyppisen Usean kunnan verkostokaupungista Yksi taajama, kaksi keskusta: luonne taajaman kehittämiseksi monikeskuksiseksi kunnaksi, jossa Karhula Kotkansaaren varjossa maaseutuasumista suunnataan kyliin Monikeskuksisen Kirkonkylän vahvistaminen koulu Monikeskuksisuuden dynamiikka: Kuntatalouden vakauttaminen. kunnan kehittämisen ja sote-keskuksena. keskusten erilaistuminen, Keskustan elinvoiman lisääminen. avainteema Lähipalvelujen turvaaminen. resurssiviisaus ja osallistaminen. Palveluverkon uudistaminen ja Ylämyllyn taajaman kehittäminen Haasteena Muuramen kunnan toimintojen keskittäminen. Joensuun kasvuun tukeutuen. muodostama saareke. 8

9 maankäytössä laajemmat seudulliset kehyskuvat eivät täysin sulaudu niiden kaavoitukseen liittyvään puhuntaan tai toisaalta kaavoituksen toteumaan. 6 Päätelmiä ja tutkimustarpeita Maankäyttö Ikääntyvän ja vähenevän väestön kunnissa monikeskuksisuus näyttäytyy rakennetun ympäristön keskeneräisyytenä, ylimitoituksena ja täydennysrakentamisen tarpeena. Sen sijaan suurilla ja kasvavilla kaupunkiseuduilla moniin keskuksiin liittyvät näkymät ovat yleensä myönteisiä. Monikeskuksisilla kaupunkiseuduilla kuntakohtaiset edut ja kunnan osa-alueisiin liittyvät kehittämistarpeet ovat kuitenkin usein ristiriidassa alue- ja yhdyskuntarakenteen eheyttämistä koskevien ja seudun tai kunnan ydinalueen etuja ajavien intressien kanssa. Sama tavoitteiden ja kiinnostusten kirjo vaikeuttaa monikeskuksisuuteen pohjautuvaa kehittämistoimintaa. Vaikka maankäyttöä ja asumista käsittelevät kuntakohtaiset ja seudulliset strategiat tai suunnitelmat ovat yleistyneet, niiden soveltamista käytäntöön vaikeuttavat erilaiset yhdyskuntarakenteen kehittämistä koskevat arvostukset. Monikeskuksisuuteen perustuva kehittämistoiminta merkitsee valintaa vallitsevan, tavoitteellisen ja toteutettavissa olevan yhdyskuntarakenteen välillä. Kun tähän yhtälöön lisätään toimijoiden moninainen joukko erilaisine intresseineen, monikeskuksisuuden kehittämisestä eri aluetasoille ulottuvine vaikutuksineen muodostuu verrattain vaikeasti hallinnoitavissa oleva tehtävä. Kussakin kolmessa ARTTU2-tapauskunnassa monikeskuksisuus mielletään keskusta-alueen, alakeskusten ja maaseutualueiden tasapainoisena kehittämisenä. Pääasiallisena lähestymistapana on täydennysrakentaminen ja tiivistäminen sekä keskuksissa että maaseudun kylissä. Asuinalueiden erilaisuus tai erilaistuminen mainitaan voimavarana, joskin sen myönnetään olevan riittämättömästi hyödynnetty. Asuinalueiden välisen vastakkainasettelun vähentämisen ja asukkaiden osallisuuden nähdään edistävän monikeskuksisuutta. Keskusten keskinäistä kilpailua pidetään haitallisena ja se katsotaan vähentyneen, joskaan ei kokonaan poistuneen. Kuntaliitoksissa asuinalueiden välinen kilpailu muovautuu ja suuntautuu uudelleen yleensä merkittävimpänä kilpailijana nähdään liitoksen myötä syntyneen uuden kunnan keskusta. Maaseutualueilla korostetaan erikoistumista ja omaehtoista kehittämisotetta. Siten kansallisen tason puhunta monikeskuksisuuden perustumisesta kaupunkien erikoistumiseen on löytänyt ainakin osaksi tiensä myös kuntatasolle. Palvelut Monikeskuksisessa kunnassa palvelujen järjestäminen on erityishuomion kohteena. Varsinkin kuntaliitostilanteessa palvelujen uudelleenjärjestäminen nousee keskeiseksi kehittämiskohteeksi. Sitä monimutkaistaa se, että liitoskuntien kuntarakenteeseen muodostuu usein uusia painopistealueita ja toiminnallisia keskittymiä paikkoihin, joista työpaikat ja palvelut ovat helposti saavutettavissa. Niihin palvelutuotantoa joudutaan rakentamaan uudelleen ja niitä koskevia ratkaisuja tehtäessä on väistämätöntä kiinnittää huomiota myös vanhaan kunta- ja palvelurakenteeseen. Siksi kuntaliitosten yhteydessä lähipalvelujen turvaaminen ja sijoittaminen edellyttävät harkintaa entisten kuntakeskusten ja uusien asumisen, palvelujen ja yritystoiminnan sijaintipaikkojen välillä. Myös kunnan osakeskusten maantieteellinen sijainti naapurikuntiin nähden sekä naapurikunnissa tehtävät ja laajemmin koko seutua koskevat päätökset vaikuttavat monikeskuksisen kunnan palveluvarustuksen kehittämiseen. Tämä johtuu siitä, että kunnan keskukset eivät toimi erillään toisistaan, vaan niiden menestymiseen vaikuttavat muut keskukset ja koko kaupunkiseutu. Esimerkiksi Liperissä kaupunkiseutua koskevat liikenneratkaisut ja muut Ylämyllyn vetovoimaan myönteisesti vaikuttaneet kasvusysäykset ovat kyseenalaistaneet vanhan periaatteen kunnan kolmen keskuksen tasapainoisesta kehittämisestä. Niin Liperissä kuin monessa muussa Liperin kaltaisessa kunnassa muutosajurina ei ole ollut päätöksentekijöiden harkinta, vaan palvelurakenteen uudelleen suuntaaminen on seurannut asumisen ja yritystoiminnan kysynnän muutoksia. Liperissä tämä asetelma heijastuu kaksijakoisuutena, joka ulottuu kunnan päätöksentekoon ja kehittämiseen kaikilla kunnan tehtäväalueilla: yhtäältä tavoitteena on kehittää kunnan kilpailukykyä niin Joensuuhun kuin muihin kaupungin ympäristökuntiin nähden ja toisaalta pyrkimyksenä on ylläpitää kunnan sisäistä eheyttä kolme keskusta kattavan palvelurakenteen avulla. Tähän liittyvä tutkimus- ja kehittämiskysymys koskee kuntien keskusten erilaistumista ja täydentävyyttä sekä keinoja edistää niitä tukevia kehittämistoimia. Osallistuminen Toimintatapa vaikuttaa yhdyskuntarakenteen suunnitteluun, politiikkatoimien toteuttamiseen ja kehittämisen johtamiseen. Nykykäsityksen mukaisesti erityisesti kuntalaisten ja muiden toimijoiden on päästävä mukaan niihin tilanteisiin ja käytäntöihin, joissa yhdyskuntarakennetta tuotetaan ja määritetään. Käytännössä se tarkoittaa osallistamista ja kuulemista siten, että yhdyskuntarakenne kehittyy asukkaiden toiveiden ja odotusten mukaisesti. Olennaista on paitsi edustuksellisen päätöksentekokoneiston, valvonnan ja osallistamistoimenpiteiden toimivuus myös eri osapuolten etujen ja hyötyjen esilletulo. Se, miten eri osapuolet osallistuvat tähän prosessiin, on tärkeä toimintatapakysymys ja selvitystehtävä. Monikeskuksisen kunnan kehittämisen avainteemoihin kuuluu se, missä määrin osallistuvan ja vuorovaikutteisen suunnittelun käytännöt saadaan istutetuiksi laajempiin strategioihin. Kuntien strategiat korostavat aktiivisia ja hyvinvoivia asukkaita, mutta haasteena on löytää oikeanlaisia vaikuttamiskanavia ja -tapoja. Esimerkiksi Jyväskylällä on vahvat käytänteet kaupungin asukkaiden osallistumiskanavien kehittämisessä siten, että niitä on hyödynnetty kuntaliitosprosessiin liittyvinä ja myös laajemmin. Myös kahdessa muussa ARTTU-tapauskunnassa korostuu eri yhteisöjen intressien huomioiminen ja strategiaprosessien suuntaaminen koko yhteisöä hyödyttäviksi. Tutkimuskysymyksenä siihen liittyy kuntien viranomaisten ja päätöksentekijöiden asenteiden muuttaminen suhteessa yhteisöllisyyteen. Elinvoima Monikeskuksisesta kunnasta ja niiden elinvoimasta keskusteltaessa huomio kiinnittyy usein pääasiassa palveluihin, maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen. Lisäksi painotetaan taloudel- 9

10 lisia ja hallinnollisia seikkoja ja esimerkiksi elinkeinopolitiikkaa. Sen sijaan sosiaaliset tavoitteet jäävät monesti vähemmälle huomiolle kuntastrategioissa tai ne ohitetaan käsiteltäessä palveluvarustusta. Esimerkiksi kuntalaisten hyvinvointi nostetaan yleensä esiin vain ylätavoitteena tai visiona ja sosiaaliset ongelmat sivuutetaan niihin liittyvien kielteisten mielikuvien vuoksi. Tässä yhteydessä keskeinen tutkimuskysymys on se, voidaanko elinvoimapolitiikan toteuttamiseen sisällyttää myös sosiaalinen ulottuvuus, koska vasta tällöin voitaisiin puhua elinkeinopolitiikan todellisesta muutoksesta. Kuntien välinen kilpailu alueelle sijoittuvista yrityksistä luo oman leimansa kuntien kehittämiseen. Esimerkiksi Jyväskylän ja myös Kotka-Haminan seudulla viriteltyjen tapaiset, kokonaisia kaupunkiseutuja kattavat kuntaliitokset muuttavat tätä elinkeinopoliittista asetelmaa. Lisäksi kuntakoon kasvaminen asettaa suunnittelun nykyiset mittakaavat uudelleen arvioitavaksi, ja voi muuttaa elinkeinopolitiikan asemaa suhteessa nykyisiin seudullisiin elinkeinoyhtiöihin. Tällöin myös elinvoimapolitiikka eli elinkeinopolitiikan laajentuminen kunnan kokonaiskehittämiseksi korostuu entisestään. Kuntakentässä instituutioiden ja toimintatapojen muuttaminen uutta tilannetta vastaaviksi ei tapahdu ilman kitkaa. Esimerkiksi Jyväskylässä kaupungin laajentuminen monien keskusten ja lähes koko kaupunkiseudun käsittäväksi kunnaksi ei enää edellytä entisenlaista yhteistyötä naapurikuntien kanssa. Kaupungin oma elinvoimapoliittinen rooli on selvästi korostunut seutukunnalliseen elinkeinoyhtiöön nähden. Myös perinteinen seudullinen yhteistyö on ottanut askeleen taaksepäin. Jyväskylän tavoitteena onkin kaupunkistrategian mukaisesti vahvistaa kaupungin kilpailukykyä toimivalla ja eheytyvällä yhdyskuntarakenteella. Kehityskulun tuloksena kaupungilla ei ole entisenlaista tarvetta yhteistyöhön naapurikuntien kanssa, vaan strategisia kumppanuuksia voidaan hakea verkottumalla perinteisen seuturakenteen ulkopuolelle. Liperissä kehittämisnäkemys rakentuu vuorovaikutuksessa monien paikallisten yhteisöjen kanssa, jotka pitävät yksityiskohtaisesti silmällä paikallisen palvelutarjonnan saatavuutta. Vaikka kehittämisen painopiste kohdistuu nykyisin Ylämyllyyn, niin useimmille liperiläisille kirkonkylä on kuitenkin edelleen kunnan tosiasiallinen keskus. Aluehallinnon uudistukset Monikeskuksisen kunnan kehittämisen painopisteet niin yhdyskuntarakenteen kuin myös muiden kunnan toimintojen osalta ovat muutoksessa. Esimerkiksi palvelujen digitalisaatio sekä suunnitteilla olevat itsehallintoalueet ja niille kanavoitavat tehtävät muuttavat suomalaista kuntakenttää ennennäkemättömällä tavalla. Esiselvityksen tapauskunnissa vireillä olevat uudistukset herättivät keskustelua erityisesti kunnan tehtävien osalta. Päähuomiot koskivat uusille sote-alueille siirtyvän palvelutuotannon Taulukko 4. Monikeskuksinen kunta: tutkimustarpeita kolmen ARTTU2-tapauskunnan tarkastelun perusteella Monikeskuksisuus eri aluetasoilla ja sen monitasoinen hallinta eri politiikkasektoreilla. Mitkä ovat monikeskuksisuuden ulottuvuudet ja tilat, hallinnan regiimit sekä puhunnan muodot? Miten monikeskuksisuus voidaan huomioida ja kuvata kuntien vertailussa, seurannassa ja kehittämisessä? Elinkeinopolitiikan uusasemointi elinvoimapolitiikaksi. Toteutuuko elinvoimapolitiikka parhaiten yksittäisen kunnan vai seutukunnan puitteissa? Seudullisen MAL-toiminnan luonne ja toteuttamistavat paikallis- ja aluehallinnon murroksessa. Mikä on strategioiden ja kehityskuvien merkitys ja toteutettavuus monikeskuksisuuden erilaisissa muodoissa, ja millaisiin teemoihin siinä tulisi keskittyä? Kuntien päätöksenteon moniäänistyminen. Miten uudet intressiryhmät ja vaikuttamistavat muuttavat kuntien perinteisiä valtakoalitioita ja päätöksentekoa? Asukkaiden aktiivisuuden rakentavat käytännöt. Voidaanko maankäytön suunnittelun osallistavia ja vuorovaikutteisia käytäntöjä siirtää muille hallinnonaloille? Miten osallisuuden edistäminen monikeskuksisessa kunnassa todentuu erilaisissa strategioissa? Yhdyskuntarakenteen merkitys digitalisoituvassa kunnassa. Miten digitalisaatio tukee monikeskuksisen kunnan palvelujen, asumisen ja elinkeinojen kehittämistä? Mitä edellytyksiä tai esteitä digitalisaation hyödyntämiselle on monikeskuksisessa kunnassa? järjestämistä ja erityisesti sitä, miten kunnat pystyvät jatkossa vaikuttamaan palvelutuotannon järjestämiseen ja oman kuntansa alueen palveluverkkoon. Itsehallintoalueiden muodostamisen jälkeen maakuntien tehtävät lisääntyvät. Palvelutuotannon lisäksi muutokset voivat koskea myös maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen liittyviä toimivaltakysymyksiä. Edelleen on mahdollista, että maakuntakaavojen rooli vahvistuu kunnan kaavoitustoimeen nähden. Paikallislähtöisen monikeskuksisen kunnan kehittämisen kannalta tämä muutos on huomionarvoinen. Varsinkin elinvoimapolitiikan yhteydessä on tapana korostaa peruskuntien vahvaa asemaa ja paikallislähtöisyyttä pidetään sen keskeisenä lähtökohtana. Samanaikaisesti maankäytön ja elinvoimapolitiikan välinen suhde on lähentynyt. Monikeskuksisen kunnan kehittämisen ja johtamisen kannalta voi olla paradoksaalista, jos kunnat vastaavat elinvoimapolitiikasta, mutta maankäyttöpolitiikasta päättäminen olisi maakuntien vastuulla. Nähtäväksi jää, kuinka hyvin identiteetti ja jäljelle jäävät tehtävät riittävät oman kunnan perusteluiksi. 10

11 Kirjallisuutta: Eskelinen, H., Fritsch, M. & Hirvonen, T. (2007). Itä-Suomen aluerakenne: peruspiirteitä ja muutostrendejä. Joensuun yliopisto, Karjalan tutkimuslaitoksen julkaisuja 2/2007. ESPON (2005). ESPON Project Potentials for polycentric developments in Europe. Revised Final Report. Jauhiainen, J. S., Harvio, S., Luukkonen, J. & Moilanen, H. (2007). Kehittämisvyöhykkeet aluekehittämisessä. Sisäasiainministeriön julkaisuja 22/2007. Kanninen, V. & Ylä-Anttila, K. (2011). Monikeskuksisuuden monet todellisuudet. Sektoritutkimuksen neuvottelukunta. Alue- ja yhdyskuntarakenteet ja infrastruktuurit. 4/2011. Uusiutumiskykyinen ja mahdollistava Suomi (2015). Aluerakenteen ja liikennejärjestelmän kehityskuva Ympäristöministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Liikenne- ja viestintäministeriö, Maa- ja metsätalousministeriö. Vasanen, A. (2013). Monikeskuksisuus, työmatkavirrat ja kaupunkiseutujen rakenteellinen muutos. ARTTU2-tutkimusohjelma Kunnissa toteutettujen ja tulevien uudistusten arviointitutkimusohjelma eli ARTTU2 on useasta osaprojektista koostuva tutkimuskokonaisuus. Sen tavoitteena on tuottaa systemaattista ja vertailukelpoista tutkimustietoa kuntia koskevien uudistusten ja kehittämistoiminnan vaikutuksista. Se selvittää, miten uudistukset ovat vaikuttaneet mm. kuntien palveluihin, talouteen, demokratiaan ja johtamiseen, henkilöstövoimavaroihin sekä yhdyskuntarakenteeseen ja elinvoimaan. Ohjelmassa on mukana 40 tutkimuskuntaa, jotka edustavat erikokoisia ja -tyyppisiä kuntia eri puolilta Suomea. ARTTU2 on jatkoa vuosina toteutetulle, vastaavantyyppiselle Paras-arviointitutkimusohjelmalle. Ohjelma on eri tutkimus- ja rahoittajatahojen yhteinen, ja sitä koordinoi Kuntaliitto. ARTTU2-tutkimuskunnat Askola, Espoo, Hattula, Hirvensalmi, Hollola, Hämeenlinna, Inari, Jyväskylä, Kankaanpää, Keitele, Kemiönsaari, Keuruu, Kokkola, Kotka, Kurikka, Kuusamo, Lappeenranta, Lempäälä, Liperi, Mikkeli, Mustasaari, Nivala, Oulu, Paltamo, Parkano, Petäjävesi, Pudasjärvi, Raasepori, Raisio, Rautalampi, Salo, Sipoo, Säkylä, Tampere, Tornio, Turku, Vaasa, Vantaa, Vimpeli, Vöyri. Kuntalaistutkimuksessa 2015 mukana olivat myös Hämeenkoski (kuntaliitos Hollolan kanssa 2016) ja Köyliö (kuntaliitos Säkylän kanssa 2016) Lisätietoja ARTTU2-tutkimusohjelmasta: 11