VIRANOMAISTEN TIEDONSAANTIOIKEUDET YRITYKSEN LÄHIPIIRIN KYTKENNÖISTÄ JA VELVOITTEIDEN HOIDOSTA

Transkriptio

1 VIRANOMAISTEN TIEDONSAANTIOIKEUDET YRITYKSEN LÄHIPIIRIN KYTKENNÖISTÄ JA VELVOITTEIDEN HOIDOSTA HTSY Verohallinto

2 2 (7) VIRANOMAISTEN TIEDONSAANTIOIKEUDET YRITYKSEN LÄHIPII- RIN KYTKENNÖISTÄ JA VELVOITTEIDEN HOIDOSTA Viranomaiset arvioivat yritysten luotettavuutta ja taloudellisia toimintaedellytyksiä esimerkiksi myöntäessään erilaisia yritystukia, valtionavustuksia sekä luvanvaraisten elinkeinojen toimilupia tai tehdessään julkisia hankintoja. Samoja asioita viranomaiset arvioivat suorittaessaan verovalvontaa ja verotarkastusta tai esitutkintaa. Koska esimerkiksi julkisiin hankintoihin käytetään vuosittain yli 30 miljardia euroa verovaroja, yhteiskunnan kannalta olisi välttämätöntä, että varat ohjautuvat velvoitteensa ja yhteiskuntavastuunsa hoitaville yrityksille. Jos yrityksen liiketoiminta on hajautettu useaan eri yhtiöön, onnistunut viranomaisharkinta edellyttää, että viranomaisilla on tiedonsaantioikeudet yritysten ja niiden lähipiirin toiminnasta, jotta he pystyvät selvittämään yritystoiminnan tosiasiallisen rakenteen ja liiketoiminnalliset vastuut. Vaikka yritystoiminnan hajauttaminen useaan eri yritykseen on täysin laillista liiketoiminnan suunnittelua, yritysten korkea rypästymisaste 1 on osoittautunut yhdeksi harmaan talouden riskitekijäksi, joka tuottaa viranomaistoiminnalle tiettyjä haasteita. Harmaan talouden selvitysyksikössä on tutkittu yrityksen organisaatiohenkilöiden 2 kytkentöjen vaikutusta yrityksen luotettavuuteen ja harmaan talouden riskeihin. Tässä artikkelissa tarkastellaan eri selvityksistä tehtyjä havaintoja yritysten ja niiden lähipiirin riippuvuussuhteista etenkin vero- ja ulosottovelkoihin sekä konkursseihin liittyen. Tämän lisäksi artikkelissa käsitellään viranomaisten mahdollisuuksia käyttää harkintansa perusteena viranomaisilla jo olevaa tietoa yrityksen tai sen lähipiirin julkisoikeudellisten velvoitteiden hoidosta muun muassa julkista rahoitusta ja luvanvaraisten elinkeinojen toimilupia myönnettäessä. 1 Yritysryppäällä tarkoitetaan saman omistajatahon tai intressipiirin määräysvallassa olevien kahden tai useamman yrityksen muodostamaa toiminnallista yhteenliittymää tai yhtiöiden joukkoa. Määräysvalta yhtiössä perustuu joko suoraan omistajuuteen tai sellaiseen päätösvallan käyttöön, joka voidaan rinnastaa tosiasialliseen omistajavaltaan. 2 Organisaatiohenkilön määritelmä on laissa Harmaan talouden selvitysyksiköstä (1207/2010) 2 :ssä: Organisaatiohenkilöllä [tarkoitetaan] liiketoimintakiellosta annetun lain (1059/1985) 2 :ssä tarkoitettua henkilöä tai sellaista omistajaa, joka yksin tai yhdessä ylenevässä tai alenevassa sukulaissuhteessa olevan henkilön, aviopuolison, rekisteröidyssä parisuhteessa toisen osapuolen tai samassa taloudessa asuvan henkilön kanssa omistaa vähintään 10 prosenttia yhteisön pääomasta tai heillä on vastaava osuus yhteisön äänimäärästä. Liiketoimintakieltolain 2 :ssä tarkoitetut henkilöt ovat: 1) yksityinen elinkeinonharjoittaja, jonka harjoittamasta liiketoiminnasta on kirjanpitolaissa (655/1973) säädetty kirjanpitovelvollisuus; 2) avoimen yhtiön yhtiömies, kommandiittiyhtiön vastuunalainen yhtiömies ja eurooppalaisen taloudellisen etuyhtymän henkilöjäsen; sekä 3) se, joka on yhteisön hallituksen jäsenenä tai toimitusjohtajana taikka muussa siihen rinnastettavassa asemassa, samoin kuin se, joka tosiasiallisesti johtaa yhteisön tai säätiön taikka ulkomaisen sivuliikkeen toimintaa taikka hoitaa sen hallintoa.

3 3 (7) LÄHIPIIRIN KYTKENTÖJEN VAIKUTUS YRITYKSEN LUO- TETTAVUUTEEN Harmaan talouden selvitysyksikkö on tutkinut yritysten lähipiirin kytkentöjen vaikutusta yritysten luotettavuuteen ja taloudellisiin toimintaedellytyksiin. Selvitysten perusteella taustahenkilöiden aiemmat häiriöt vaikuttavat näihin negatiivisesti. Selvityksistä ilmenee, että vastuuhenkilöt usein tuovat omien laiminlyöntiensä riskit yrityksen liiketoimintaan. Lähipiirin verovelka ja konkurssit nostavat huomattavasti sidosyritysten riskiä verovelkaantua ja joutua konkurssimenettelyyn; eli velat seuraavat yrittäjää. Kun Harmaan talouden selvitysyksikön selvityksessä 22/2014 tutkittiin rakennusalan verovalvontahankkeen yhteydessä tehtyihin rikosilmoituksiin liittyviä tekotapoja, harmaan talouden toimintaa ilmeni erityisesti useamman yrityksen muodostamissa yritysryppäissä, joissa oli samoja vastuuhenkilöitä. Rikosilmoitusten perusteella tuomituista henkilöistä 80 prosenttia oli harjoittanut rypäsmuotoista toimintaa. Tyypillisimmät rikosnimikkeet olivat törkeä veropetos, veropetos ja törkeä kirjanpitorikos. Selvityksen perusteella rypäsmuotoisessa toiminnassa oli yleistä myös bulvaanien käyttö, kuittikauppa ja aiempi talousrikollisuus. Kaikista avunantotuomioista 98 prosenttia liittyi yritysryppäisiin ja ehdottomista vankeusrangaistuksista 78 prosenttia tuomittiin rypäsmuotoiseen toimintaan liittyen. Lisäksi rypäsmuotoisessa toiminnassa langetettiin 63 prosenttia kaikista liiketoimintakielloista. Verovelkoja koskevassa selvityksessä 4/2015 havaittiin, että toimivista verovelkaisista yrityksistä 18 prosenttia oli sellaisia, joiden vastuuhenkilöillä oli myös henkilökohtaista verovelkaa. Vastuuhenkilöistä 11 prosentilla oli enemmän kuin yksi häiriöyritys. Lisäksi verovelkaisten yritysten vastuuhenkilöillä oli enemmän yritysyhteyksiä kuin kaupparekisterissä olevilla yrityksillä keskimäärin. Selvityksessä 13/2014 tutkittiin ulosotossa varattomaksi todettuja yrityksiä. Vaikka kohdejoukon organisaatiohenkilöistä vain 13 prosenttia oli verovelkaisia, organisaatiohenkilöiden muut sidosyritykset olivat yli 90 prosentin todennäköisyydellä verovelkaisia. Vaikka organisaatiohenkilön kohdejoukon yrityksellä ei olisikaan verovelkaa, saman henkilön kohdejoukon ulkopuolisilla yrityksillä oli siis erittäin suurella todennäköisyydellä verovelkaa. Selvityksessä 2/2014 on tutkittu suomalaisten yrityskytkentöjä Viroon. Jo Virken 3 vuonna 2009 laatiman selvityksen mukaan motiivina yritysten perustamiseen Viroon näytti tavallista useammin olleen Suomessa langetettu liiketoimintakielto, ulosottovelat ja vastuuhenkilöiden verovelkaantuminen. Selvitysten mukaan Viroon vastuusuhteiden kautta kytkeytyvät suomalaiset olivat merkittävästi verovelkaisempia kuin Suomen kaupparekisterin vastuuhenkilöt keskimäärin. Henkilökohtaisten verovelkojen lisäksi tarkasteltiin myös vastuuhenkilöiden ryväsverovelkaa eli 3 Ks. Marttinen, Janne (2009): Suomalaisten ja suomalaisen henkilötunnuksen omaavien henkilöiden kytkökset Viron kaupparekisteriin, Viranomaisyhteistyön kehittämisyksikkö (Virke).

4 4 (7) niiden yritysten yhteenlaskettua verovelkaa, joissa kyseinen henkilö on ollut määräävässä asemassa. Viroon perustettujen yritysten suomalaisista vastuuhenkilöistä 26 prosenttia oli ryväsvelkaisia, kun vastaava luku virolaisten osalta oli 5 prosenttia. Suomalaisten yhteenlaskettu verovelan määrä oli 611 miljoonaa euroa, virolaisilla oli verovelkaa yhteensä 58 miljoonaa euroa. Helsingin kaupungin hankintoja koskevassa selvityksessä 11/2015 havaittiin tilastollinen yhteys organisaatiohenkilöiden ja heidän vastuuyritystensä vero- ja ulosottovelan sekä konkurssihavaintojen välillä. Selvityksen kohdejoukon yrityksellä oli verovelkaa yhteensä yli 70 miljoonaa euroa. Yritysten organisaatiohenkilöillä oli henkilökohtaista verovelkaa yhteensä 20 miljoonaa euroa ja avointa ulosottovelkaa 68 miljoonaa euroa. Selvityksessä havaittiin, että niiden organisaatiohenkilöiden ja yritysten, joilla oli vero- tai ulosottovelkaa taikka konkurssihavaintoja itsellään tai muussa liiketoiminnassa, kohdejoukon yrityksen vero- ja ulosottovelkaantumisen sekä konkurssin riski oli kohonnut. Tavaraverotuksen verovelkoja koskevassa selvityksessä 17/2014 ilmeni, että jos organisaatiohenkilön kohdejoukon yrityksellä oli verovelkaa, niin tämän muista yrityksistä verovelkaisia oli 28 prosenttia. Verovelan lisäksi myös yritysten konkurssiriskin välillä oli tilastollinen yhteys. Jos organisaatiohenkilön kohdejoukon yrityksellä oli konkurssivaihe, niin tämän muilla yrityksillä oli konkurssivaiheita 21 prosentin todennäköisyydellä. Tekesin asiakaskartoituksessa 19/2014 kohdejoukon kaupparekisterivastuuhenkilöistä organisaatiohenkilömääritelmän täyttäviä oli , joista oli myös osakkaana. Näiden henkilöiden muissa kaupparekisteri- tai osakasyhtiöissä oli huomattavaa, eli yli euron verovelkaa 917 yrityksellä. Konkurssivaiheita oli 391 yrityksellä ja eri saneerausvaiheita oli 300 yrityksellä. Vastuuhenkilöiden kohdejoukon ulkopuolisilla yrityksillä oli verovelkaa yhteensä yli 207 miljoonaa euroa. On selvää, että vastuuhenkilöiden verovelat muussa liiketoiminnassa aiheuttavat huomattavan riskin myös kohdejoukon yritysten liiketoimintaan. Henkilökohtaisia verojäämiä oli 968 vastuuhenkilöllä, joista 265 henkilöllä verojäämien määrä oli yli euroa. Heistä vain 33 henkilöllä oli verojäämistä voimassaoleva maksusuunnitelma Verohallinnon kanssa. JULKISEEN RAHOITUKSEEN JA HANKINTOIHIN LIITTYVÄ VIRANOMAISHARKINTA Tehostettu harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjelma vuosille sisältää kirjauksen, jossa todetaan, että viranomaisten välisiä tiedonvaihdon esteitä puretaan ja tarvittavat viranomaisrekisterit saatetaan joustavasti harmaan talouden torjuntaviranomaisten käyttöön. Lisäksi kirjauksen mukaan selvitetään viranomaisten mahdollisuutta antaa nykyistä laajemmin omaaloitteisesti tarpeellisia tietoja vastuuviranomaiselle. Koko kirjauksen lähtökohtana voidaan pitää ajatusta, että valvontaa ja päätöksentekoa varten tarvittava tieto ei saa jäädä viranomaiselta saamatta lainsäädännön puutteellisuuden vuoksi.

5 5 (7) DE MINIMIS -TUKI Selvitysyksikkö on havainnut asiaa koskevaa lainsäädäntöä kartoittaessaan, että muun muassa tukia myöntävien viranomaisten tiedonsaannissa yritysten lähipiiristä on edelleen selkeitä puutteita. Tiedonsaantioikeuksistakaan ei ole apua, jos riittämättömästä lainsäädännöstä johtuen viranomaisharkintaa ei voida perustaa viranomaisilla jo oleviin tietoihin esimerkiksi yrityksen lähipiiristä ja siihen kytkeytyvän tahon julkisoikeudellisten velvoitteiden laiminlyönnistä. Julkisen rahoituksen myöntämistä koskeva lainsäädäntö ei tällä hetkellä säädä yksiselitteisesti, että julkista tukea tai rahoitusta myöntävä viranomainen voisi perustaa harkintansa muun ohella yrityksen tai sen lähipiirin julkisten velvoitteiden hoitamiseen. Esimerkiksi valtionavustuslaissa (688/2001) ei ole säännöksiä, joiden mukaan avustus voitaisiin jättää myöntämättä, jos hakija ei ole huolehtinut veroihin tai muihin julkisoikeudellisiin maksuihin liittyvistä velvoitteistaan. Myöskään yritystuen yleisistä ehdoista annetussa laissa (786/1997) ei ole nimenomaisesti todettu, että yritystuen myöntämisen edellytyksenä olisi hakijan verojen ja muiden julkisoikeudellisten maksuvelvoitteiden hoitaminen. 4 Tuensaajan taustojen selvittämiseen on kiinnitetty huomiota myös EU:n lainsäädännössä. Valtiontuet yrityksille ovat EU-lainsäädännön (SEUT artikla 7) mukaan lähtökohtaisesti kiellettyjä. Pääsääntöisesti kaikki artiklan mukaiset tuet tulee hyväksyttää ennen täytäntöönpanoa Euroopan komissiossa. Poikkeuksena ennakkoilmoitusmenettelystä on muun muassa vähämerkityksinen de minimis tuki. 5 Yhdelle yritykselle ( One Company ) tiettynä ajanjaksona myönnettyyn vähämerkityksiseen tukeen, joka ei ylitä tiettyä määrää, ei sovelleta ilmoitusmenettelyä. Tällöin tuen myöntäjän on kuitenkin varmistettava, ettei tuki kumuloidu omistusyhteystai sidosyritysten kautta yli euron enimmäismäärän. Tukea saavan yrityksen tulee siis olla itsenäinen ja sen omistus- tai hallintapiirissä ei saa olla yrityksiä, joiden kautta yritystuki kumuloituisi yli asetetun enimmäismäärän. Tämän valvomiseksi tuen myöntävän viranomaisen tai muun julkisen tahon olisi saatava luotettavat tiedot tuen hakijasta ja tämän lähipiiristä. Valtionavustuslaissa on säädetty valtionapuviranomaisen oikeudesta saada salassa pidettäviä tietoja viranomaiselta ja oikeudesta luovuttaa lain nojalla saatuja tietoja muille viranomaisille. Valtionavustuslakia sovelletaan kaikkiin valtion varoista maksettaviin tukiin eli myös yritystukiin. Sen perusteella esimerkiksi Verohallinto ja Tulli ovat luovuttaneet valtionapuviranomaiselle tuen hakijaa koskevia, salassa pidettäviä tietoja veroihin ja Tullin perimiin maksuihin liittyen. Lakia on kuitenkin tulkittu niin, että sen perusteella ei ole voitu luovuttaa tietoja tuen hakijana tai saajana olevan yrityksen lähipiiristä taikka näiden muista yrityksistä. Tästä huolimatta esimerkiksi de minimis -tuen myöntäjällä on velvollisuus valvoa tiettynä aikana yrityksen tukiehtojen täyttymistä. Valtionapulaki näyttäisikin olevan ristiriidassa pakottavan EU-lainsäädännön kanssa. Jos tiedonsaantioikeuksia ei uloteta koskemaan 4 Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys 14/ Komission asetus (EU) N:o 1407/2013, , Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen.

6 6 (7) yritysten lähipiiriä, yhden yrityksen -vaatimuksen valvonta on valvovalle viranomaiselle käytännössä vaikeaa ja perustuu tuen hakijan toimittamaan selvitykseen. HANKINTALAKI UUDISTUU Julkisia hankintoja tekevät viranomaiset ja muut julkista tehtävää hoitavat, kuten kunnat, soveltavat hankintoihinsa lakia julkisista hankinnoista (348/2007) eli hankintalakia. Hankintalain kokonaisuudistus on käynnissä ja uusia säännöksiä on pohdittu hankintalain kokonaisuudistuksen valmisteluryhmän mietinnössä 6. Mietinnössä ehdotettujen säännösten mukaan hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, jonka on lainvoimaisella päätöksellä tai tuomiolla todettu laiminlyöneen velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja. Hankintayksikkö voisi lisäksi päätöksellään eli harkinnanvaraisesti sulkea pois tarjoajan, joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittumismaan veroja ja lakisääteisiä sosiaaliturvamaksuja, kun hankintayksikkö voi näyttää toteen laiminlyönnin myös muulla kuin lainvoimaisella tuomiolla tai päätöksellä. Harmaan talouden selvitysyksikkö on antamassaan lausunnossa 7 todennut, että poissulkemisperusteista puuttuvat kokonaan muihin keskeisiin lakisääteisiin velvoitteisiin, kuten esimerkiksi eläke- ja työttömyys- ja tapaturmavakuutusmaksuihin ja tullin perimiin maksuihin liittyvien rekisteröitymis-, vakuuttamis-, ilmoittamis- ja maksamisvelvollisuuksien laiminlyönnit. Julkisia hankintoja tekevillä ei liene hankintalain taikka mietinnössä ehdotettujen uusien säännösten perusteella myöskään mahdollisuutta tutkia palveluntarjoajan taustoja eli esimerkiksi vastuuhenkilöiden tai heidän muiden yritystensä julkisten velvoitteiden hoitoa. Hankintalain uudistamista koskevassa mietinnössä hankintayksiköille ei ole ehdotettu lakiin perustuvaa tietojensaantioikeutta salassa pidettäviin viranomaisten tai julkista tehtävää hoitavien hallussa oleviin, julkisten velvoitteiden hoitamista koskeviin tietoihin. Mietinnössä, kuten voimassa olevassa hankintalaissakin, lähtökohtana on, että hankintayksikkö vaatii todistukset ja selvitykset palvelun tarjoajalta. Nämä tiedot, kuten verotustiedot ja yritysten taloudellista toimintaa koskevat tiedot ym., olisivat kuitenkin tarpeen pakollisia ja harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita selviteltäessä. Ilman kyseisiä tietoja hankintayksiköillä ei ole tosiasiallista mahdollisuutta selvittää hankintakilpailuun osallistuvan yrityksen velvoitteiden hoitamista heille toimitettuja viranomaistodistuksia pidemmälle. Lainsäädännöstä ei siis löydy suoraa tukea sille, että viranomaisharkinta voisi perustua yrityksen lähipiiristä ja niiden julkisoikeudellisten velvoitteiden hoidosta saatuun tietoon. Yritystuen hakijan ja tämän lähipiirin velvoitteiden laiminlyöntien merkitys tukea myönnettäessä on tällä hetkellä yksinomaan viranomaisen kokonais- 6 Hankintalain kokonaisuudistuksen valmistelutyöryhmän mietintö, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Kilpailukyky 37/ Lausunto hankintalain kokonaisuudistuksen valmisteluryhmän mietinnöstä, Harmaan talouden selvitysyksikkö 19/2015.

7 7 (7) harkinnan varassa. Samoin julkisia hankintoja tekevien tiedonsaanti perustuu palveluntarjoajan heille toimittamiin tietoihin ja muihin julkisista lähteistä saataviin tietoihin. 8 Puutteellisesta lainsäädännöstä johtuen käytännöt eivät ole yhteneväiset. Jos vastuuhenkilö on aiemmin yritystoiminnassaan tai muutoin laiminlyönyt julkisten velvoitteidensa hoidon, tätä tietoa pitäisi voida hyödyntää jatkossa viranomaisharkinnassa. YHTEENVETO Selvityksissä on ilmennyt tarve täsmentää viranomaisharkintaa sisältäviä päätöksentekoprosesseja ja niitä koskevaa lainsäädäntöä siten, että viranomaisilla on mahdollisuus perustaa päätöksensä paitsi yrityksen itsensä, myös siihen kytkeytyvien läheisten tahojen julkisoikeudellisten velvoitteiden hoitamiseen. Lisäksi viranomaisten tiedonsaantioikeuksia tulisi harkita laajennettavaksi kattamaan tiedot yrityksen lähipiiristä ja niiden julkisoikeudellisten velvoitteiden hoidosta myös salassa pidettävien viranomaistietojen osalta. Tämä on välttämätöntä etenkin viranomaisten valvontatehtävissä, mutta myös julkisia hankintoja tehtäessä sekä julkisia tukia ja toimilupia myönnettäessä. EU-lainsäädännössä on kiinnitetty huomiota yritysten taloudellisiin sidoksiin tarkasteltaessa tukien mahdollista kumuloitumista yli säädetyn enimmäismäärän. Vaikka esimerkiksi valtionapuja myöntävällä viranomaisella on valvontavastuu koko tukiprosessin ajan, tällä hetkellä viranomaisten tietojensaantioikeudet vaikuttavat riittämättömiltä niille määritellyn valvontavastuun toteuttamiseksi. Kokonaisuudessaan viranomaisten tietojensaantioikeutta tulisikin laajentaa siten, että muun muassa valvontavastuun toteuttamiseksi niillä olisi oikeus saada tieto myös vastuuhenkilöiden omien ja sidosyritysten velvoitteidenhoidosta. Yritystukia myöntävät viranomaiset sekä julkisia hankintoja tekevät tahot joutuvat pyytämään tuen hakijalta useita eri selvityksiä yrityksen ja sen vastuuhenkilöiden sidonnaisuuksista sekä velvoitteidenhoidosta. Riittävillä ja ajantasaisilla tietojenvaihtosäännöksillä kyettäisiin vähentämään myös yritysten hallinnollista taakkaa ja kustannuksia, kun viranomainen saisi toimivaltansa rajoissa tarvitsemansa viranomaistiedot suoraan päätöksentekonsa perusteeksi. Olisi myös viranomaisten palveluperiaatteen mukaista, ettei yrityksen tai sen vastuuhenkilön tarvitsisi toimittaa mitään sellaista tietoa toiminnastaan, joka on jo jollain viranomaisella tai julkista tehtävää hoitavalla ja siten saatavissa virkateitse. Kirjoitus perustuu Harmaan talouden selvitysyksikön selvityksiin. Lisätiedot ja selvitystilaukset htsy@vero.fi Lisätietoja medialle: Johtaja Janne Marttinen, puh Apulaisjohtaja Marko Niemelä, puh Harmaan talouden selvitysyksikön selvitys 14/2014.