JULKISEN HALLINNON ASIAKIRJAHALLINNON LAINSÄÄDÄNNÖN JA TOIMINNAN UUDISTAMINEN selvitystyö Mikkelin ammattikorkeakoululle , versio 1.

Transkriptio

1 JULKISEN HALLINNON ASIAKIRJAHALLINNON LAINSÄÄDÄNNÖN JA TOIMINNAN UUDISTAMINEN selvitystyö Mikkelin ammattikorkeakoululle , versio 1.0

2 SISÄLLYS 1 Saate Tiivistelmä Johdanto Asiakirjahallinnon lainsäädännön nykytilan kuvaus Asiakirjahallinnon tehtävät ja vastuut Asiakirjahallinnon säädöskartta Asiakirjahallinnolle lainsäädännössä asetetut yleiset vaatimukset asiakirjojen käsittelyssä Hallintolaki ja kuntalaki toimintaympäristön sääntelijänä Julkisuuslaki ja sen nojalla annetut säädökset Arkistolaki ja sen nojalla annetut määräykset Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki ja sen nojalla annetut määräykset ja suositukset Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun laki ja sen nojalla annetut säädökset ja ohjeet Rekisterilainsäädäntö Asiakirjahallinnon käsitteistö Asiakirjahallinnon ohjaus ja sen vaikutus toiminnan kehittämiseen Lain mukaisen asiakirjahallinnon järjestämisen vaatimukset ja keinot Arkistonmuodostussuunnitelma Kokonaisarkkitehtuuri Järjestämisvastuut ja niiden organisointi Asiakirjahallinto osana päätöksentekoprosessia ja sähköistä asiointia sekä muutosvaikutusten analyysi Kuntien päätöksentekoprosessin allekirjoitukset Lausuntomenettely SADe-ohjelman oppijan palvelukokonaisuus Tilinumeromuutosilmoitus Verohallinnolle Toimintamallien uudistamisesta ja olemassa olevien palveluiden asiakirjahallinnollisten menettelyjen analyysin tulokset ja johtopäätökset Ehdotukset lainsäädännön ja asiakirjahallinnon ohjeistuksen muuttamiseksi... 44

3 1 Saate Julkisessa hallinnossa on vuosia korostettu asiakaslähtöisyyttä. Tavoitteena on ollut, että kansalainen pääsee itse osallistumaan omaan palveluprosessiinsa. Viime aikoina on korostettu entistä enemmän tiedon ja tiedonhallinnan merkitystä, ja välineeksi on otettu kokonaisarkkitehtuuri. Tavoitteeksi on asetettu toiminnassa tarvittavan tiedonhallinnan tehostaminen, joka samalla merkitsee tietotekniikan tehokkuuden paranemista. Julkisen hallinnon säästö- ja kehittämistavoitteiden myötä vaatimukset ovat koko ajan lisääntyneet. Mikkelin ammattikorkeakoulun Sähköisten palveluiden soveltavan tutkimuksen rakenteet - hankkeen yksi tavoite on erityisesti julkisen sektorin prosessien tehostaminen ja sähköisen asioinnin, sähköisen hallinnon ja pitkäaikaissäilytyksen kehittäminen, kohderyhmänä erityisesti kunnat, sairaanhoitopiirit ja valtion viranomaiset. Hankkeessa aihetta lähdettiin tutkimaan rajatusti ja lähtökohdaksi otettiin julkisen hallinnon asiakirjojen ja tietojen hallinta. Näkökulmaksi valittiin, miten lainsäädäntö tukee tai hidastaa toiminnan ja tiedonhallinnan tehostamista. Käytännössä asiaa pohdittiin neljän erilaisen prosessin avulla. Selvitys esittelee toimenpide-ehdotuksia jotka koskevat julkisen hallinnon toimintatapoja ja periaatteita sekä asiakirjojen ja tiedonhallintaan säätelevää lainsäädäntöä. Kyse on siten yleisistä perusasioista, joita tarkentamalla kehitystä voidaan viedä eteenpäin. Niiden ajantasaistamisen ei pitäisi herättää suuria intohimoja. Perusasioiden tiedonhallinnan kuntoon saattamisella luodaan pohjaa varsinaiselle toiminnan kehittämiselle. Selvityksen tilaaja toivookin, että ehdotuksia lähdetään määrätietoisesti toteuttamaan. Toteuttamiselle on olemassa hyvät mahdollisuudet uusimman lainsäädännön ja mm. kokonaisarkkitehtuurista tehtyjen linjausten pohjalta. Toteuttamisessa voidaan hyödyntää jo tehtyä työtä. Mikkelin ammattikorkeakoulu osallistuu toteutukseen omalla osaamisellaan. Selvitystä tullaan hyödyntämään MAMKin opetuksessa ja tutkimuksessa. Onkin nähtävissä, että selvitys on alkua laajemmalle tutkimukselle, jossa erilaiset verkostot ovat keskeisessä asemassa. Selvitys jakautuu kahteen osaan. Tiivistelmään on koottu selvityksen tuloksena esille nousseet tärkeimmät huomiot ja kehittämisehdotukset. Loppuosa muodostuu selvityksen muistiosta, joka tarkastelee asiakirjahallintoa koskevan lainsäädännön nykytilan ja analysoi neljän valitun prosessin osalta sähköisen toimintaympäristön aiheuttamien muutoksien vaikutuksista asiakirjahallintoa koskevaan lainsäädäntöön. Kiitos selvitystyön tehneelle Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen informaatio- ja tietoteknologiaoikeuden professori, dosentti, Tomi Voutilaiselle sekä Mikkelin ammattikorkeakoulun tutkijayliopettaja Markku Nenoselle, joka tilaajan kanssa on tarkastanut ja kommentoinut selvityksen tekstejä. Mikkeli Mirja Loponen Sähköisten palveluiden soveltavan tutkimuksen rakenteet -hanke 1

4 2 Tiivistelmä Julkisen hallinnon tiedonhallinta pohjautuu voimassa olevan lainsäädännön mukaan asiakirjojen hallintaan. Tiedonhallinnan ydinsäännökset on annettu 1990-luvun lopulla, joskin niitä on uudistettu jonkin verran, mutta perusperiaatteiltaan lainsäädäntö on pysynyt samana. Tiedonhallinnan laadusta viranomaisissa huolehtii asiakirjahallinto, jonka tehtävien toteuttamista tietohallinto tukee tuottamalla erilaisia tietojenkäsittely- ja tiedonhallintapalveluja. Asiakirjahallinnon ohjaus on hajautunut usealle eri viranomaiselle. Ongelmana on se, että asiakirjahallinnon yleistä ohjausta ei ole nostettu valtioneuvoston ohjesäännössä minkään ministeriön toimialan vastuulle. Se on mielletty kunkin ministeriön ja sen alaisen hallinnon itsensä hoidettavaksi ja jota on ohjattu julkisuuslain yleisillä säännöksillä. Selvitystyön perusteella asiakirjahallinnolle ei ole ollut riittävää ja keskitettyä ohjausta, jolloin kehittämistyö ei ole ollut koko asiakirjahallinnon kannalta linjakasta, jolloin asiakirjahallinnon käytänteet vaihtelevat viranomaisittain. Lisäksi asiakirjojen pysyvään säilyttämiseen liittyvät lupa-, auditointi- ja sertifiointimenettelyt tulisi arvioida uudelleen muun muassa hallinnollisen taakan vähentämisen näkökulmasta, joka sekin voisi edistää ja nopeuttaa asiakirjojen sähköisen säilyttämisen yleistymistä ja tarvetta paperiasiakirjojen rinnakkaiselle hallinnoinnille. Julkisen hallinnon tiedonhallinta on viranomaislähtöistä ja asiakirjakeskeistä. Syynä tähän on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) ja arkistolaissa omaksuttu logiikka asiakirjojen käsittelystä ja hallinnoinnista viranomais- ja arkistonmuodostajakohtaisesti. Tämä johtaa siilomaiseen julkisen hallinnon tiedonhallintaan ja muodolliseen tietojen jäsentämiseen asiakirjan käsitteen alaan. Asiakirjojen käsittelyssä ja hallinnassa keskiössä on asianhallinta, jolla pyritään saattamaan asiakirjojen käsittely viranomaisten prosesseissa suunnitelmalliseksi ja yhdenmukaiseksi viranomaisorganisaation sisällä. Asiakirjojen käsittelyssä on kiinnitetty huomiota asiankäsittelyprosesseihin, mutta vähemmälle huomiolle on jäänyt tosiasiallisessa hallintotoiminnassa, palveluja tuotettaessa, syntyneiden asiakirjojen käsittely ja hallinta. Arkistointi puolestaan perustuu asiakirjojen hallintaan, joka pohjautuu paperiasiakirjojen käsittelyyn, vaikka arkistointiakin on pyritty viime vuosina sähköistämään. Kokonaisuudessaan siiloutuminen on johtanut päällekkäiseen asiakirjojen hallinnointiin ja arkistointiin. Viranomaisten tiedot ovat yhä enenevässä määrin erilaisissa tiettyä käyttötarkoitusta varten käytössä olevissa rekistereissä, joissa tiedot ovat hajautuneina tietoyksiköihin. Tällaiset tietoyksiköt koostetaan asiankäsittelyvaiheissa asiakirjallisiksi tietokokonaisuuksiksi tietyn vaiheen toimenpidettä varten. Viranomaisten asiakirjallisen tiedon hallinta perustuukin nykyään operatiivisella tasolla viranomaisten rekisterien tietojen käsittelyyn ja hallintaan. Rekistereissä olevan tiedon hallinta kuuluukin asiakirjahallinnon tehtäviin. Nykyiset kehittyvät tiedonhallintamallit tukevat sitä käsitystä, että asiakirjahallinnon menettelyjä ja asianhallintaa pitäisi tarkastella prosessilähtöisesti ja asiakeskeisesti. Prosessilähtöisyydellä tarkoitetaan tässä sitä, että julkisessa hallinnossa tiedonhallinta nähdään jonkin viranomaisen hallinnoimana kokonaisuutena riippumatta siitä, käsitteleekö jossakin osaprosessissa asiaa jokin toinen viranomainen. Asiakeskeisyydellä puolestaan tarkoitetaan sitä, että asianhallinta ja siihen liittyvä tiedonhallinta muodostuvat asiankäsittelyn ympärille, jolloin tiedon muodolla ei ole merkitystä, vaan sillä, mihin joukkoon tieto kuuluu ja millä perusteella viranomainen käsittelee tietoa. Prosessikeskeisyyden ja asialähtöisyyden lähtökohtana on luoda yksilöintitunnus, joka on yksikäsitteinen ja ainutkertainen. Selvitystyön perusteella myös asiakirjahallinnon lainsäädännöllinen käsitteistö on osittain vanhentunut, koska kehittämistä tehdään eri terminologialla kuin lainsäädännössä oleva käsitteistö 2

5 on. Tämä voi johtaa ongelmiin julkisuusperiaatteen toteuttamisessa, jos tosiasiallinen toiminta poikkeaa merkittävästi esimerkiksi terminologian osalta. Julkisen hallinnon tietoarkkitehtuuri edellyttäisikin, että lainsäädännön käsitteistö ja tosiasiallisen toiminnan sanastot ovat yhtenäisiä. Julkisessa hallinnossa kuvataan tietohallintolain velvoittamana julkisen hallinnon organisaatioiden kokonaisarkkitehtuurit. Nämä kuvaukset ovat sidoksissa erityisesti tietoarkkitehtuuriin, joka on asiakirja- ja rekisteritasolla kuvattu arkistonmuodostussuunnitelmissa. Kokonaisarkkitehtuurityöhön ja asiakirjahallinnon kuvausten tuottamiseen pitäisi muodostaa oma toimintamalli, jossa päällekkäisiä kuvauksia vältetään. Kokonaisarkkitehtuurityössä onkin välttämätöntä huomioida asiakirjahallinnossa jo tehty kuvaamistyö sekä osaamisresurssit. Julkisessa hallinnossa tulisi hyväksyä asiakirjahallinnon kehittämisen periaatteiksi seuraavat linjaukset: - Siirrytään asiakirjojen hallinnasta tietojen hallintaan; - Siirrytään asiakirjakeskeisyydestä ja viranomaisuuslähtöisyydestä prosessilähtöisyyteen ja asiakaskeskeisyyteen; - Yhteisille prosesseille määritetään omistajat, jotka toimivat tietojen säilyttäjinä; - Määritellään yhteiset tehtäväluokitukset, joihin asiakirjahallinto pohjautuu; Selvitystyön johtopäätöksenä ehdotetaan seuraavia kehittämistoimenpiteitä: 1. Asiakirjahallinnon ohjausvastuut selkiytetään ja linjataan valtiovarainministeriön, oikeusministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön välillä. Tavoitteena tulisi olla, että asiakirjahallinnon ohjaus keskitettäisiin yhteen julkisen hallinnon tiedonhallinnasta vastaavaan ministeriöön. Lisäksi arkistolaitoksen rooli osana julkisen hallinnon sähköistä tiedonhallintaa tulisi täsmentää sekä ohjausmekanismeja tarkentaa; 2. Julkisen hallinnon tiedonhallintakaaren valmistelu käynnistetään, jonka tavoitteena on yhdenmukaistaa lainsäädäntö niin perinteisten asiakirjojen kuin sähköisten asiakirjojenkin käsittelyssä. Keskeiset uudistustyössä muutoksia vaativat säädökset ovat arkistolaki, julkisuuslaki, tietohallintolaki, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki, julkisuusasetus sekä valtion tietoturva-asetus. Lisäksi arvioidaan tiedonhallinnan ohjauskeinojen tarpeet ja niiden edellytykset; 3. Julkisen hallinnon asiakirjahallinnon käsitteistö uudistetaan tiedonhallintakaaren valmistelun yhteydessä; 4. Julkisen hallinnon asiakirjojen ja rekistereiden säilytysvastuut ja -tarpeet kartoitetaan ja uudistetaan yhdenmukaisten tiedonarvon määritysten ja kriteerien avulla; 5. Tiedon ja asiakirjojen säilytysvastuut määritellään laintasoisin säännöksin. Säilytysvastuu määritellään sille viranomaiselle, jonka vastuulla asiankäsittely on kokonaisuudessaan; 6. Julkisen hallinnon diaari-/asianumerojärjestelmä yhdenmukaistetaan sekä saatetaan JHS-järjestelmän sekä standardoinnin kautta sitovaksi sääntelyksi tietohallintolain mukaisilla menettelyillä; 7. Julkisen hallinnon tehtäväluokitukset yhdenmukaistetaan vastaamaan niin asiakirjahallinnon, kokonaisarkkitehtuurin kuvaamiseen kuin tilastoinninkin tarpeita; 8. Asiakirjahallinnon ja tietohallinnon kuvaamisvastuut ja -ohjeet yhdenmukaistetaan palvelemaan sekä arkistonmuodostuksen että kokonaisarkkitehtuurihallinnan tarpeita; 9. Asianhallintajärjestelmille luodaan julkiseen hallintoon yhdenmukaiset peruskäyttötapaukset, joiden pohjalta asianhallintaa voidaan kehittää yhdenmukaisesti; 3

6 10. Kuntien asiakirjahallintoa yhdenmukaistetaan sitovan sääntelyn avulla. Tällä voidaan tehostaa asiakirjahallinnon prosesseja muun muassa luopumalla tarpeettomista paikan päällä tapahtuvista pöytäkirjan tarkastamisista; Ehdotusten toteuttaminen selkeyttää asiakirjahallinnon ohjausta sekä tehostaa asiakirjahallinnon kehittämistä. Asiakirjahallinnon kehittäminen sekä lainsäädännön ja toimintatapojen uudistaminen mahdollistavat julkisen hallinnon toiminnan tehostamisen sekä tuottavuuden lisääntymisen. Tällöin tiedonhallintaa sekä tietojenkäsittelymenettelyitä voidaan uudistaa vanhoista traditioista uusia tietojenkäsittely- ja tiedonhallintavälineitä tukevaan suuntaan. Toiminnan uudistaminen on mahdollista jo nykyisen lainsäädännönkin pohjalta, mutta lainsäädännön tulkintoja on muutettava sähköistä tiedonhallintaa tukevaksi. Toimintatapoja voidaan uudistaa tulkintoja tarkentamalla ja fokusoimalla uudelleen. Uudistustyö edellyttää kuitenkin julkisen hallinnon toimivaltasuhteiden tarkentamista, jotta kehitystyö voidaan jäsentää tarkoituksenmukaisella ja tehokkaalla tavalla. Sähköisen asianhallinnan kehittäminen edellyttää myös tarkennuksia olemassa olevaan lainsäädäntöön ja käsitteiden tarkentamista vastaamaan sähköisen tiedonhallinnan vaatimuksia. Tehokas ja laadukas asiakirjahallinto sekä sen järjestäminen ja kehittäminen edistävät perusoikeutena turvattujen julkisuusperiaatteen, henkilötietojen suojan ja hyvän hallinnon toteutumista. Viranomaiset ovat puolestaan velvollisia huolehtimaan perusoikeuksien toteutumisesta. Siksi on tärkeää, että asiakirjahallintoa kehitetään suunnitelmallisesti ja linjakkaasti. 4

7 3 Johdanto Mikkelin ammattikorkeakoulu tilasi kesäkuussa 2012 Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokselta selvityksen julkisen hallinnon asiakirjahallinnon lainsäädännön ja toiminnan uudistamisesta. Selvitystyö tilaajana on Euroopan unionin Aluekehitysrahaston (EAKR) osarahoittama Sähköisten palveluiden soveltavan tutkimuksen rakenteet -hanke, jonka toteuttajana Mikkelin ammattikorkeakoulu toimii. Tilauksen mukaan selvitystyön tuli koostua seuraavista osista: - Asiakirjahallintoa koskevan lainsäädännön nykytilan kuvaus siten, että siinä on huomioitu asian ja asiakirjan koko elinkaaren hallinta. - Analyysi, joka perustuu neljään esimerkkitapaukseen sähköisen toimintaympäristön aiheuttamien muutoksien vaikutuksista asiakirjahallintoa koskevaan lainsäädäntöön. Analyysistä tulee ilmetä, miten lainsäädäntöä tai toimintatapoja muuttamalla asiakirjahallintoa saadaan tehostettua hallinnollisia menettelyitä vähentämällä. Selvitystyön tuloksena tuli esittää ehdotukset lainsäädännön ja asiakirjahallinnon ohjeistuksen muuttamiseksi. Selvitystyön lähtökohtana on asiakirjahallinto viranomaisen toimintona ja asiakirjahallinta viranomaisena velvollisuutena, joka käsittää asiakirjan koko elinkaaren sen synnystä hävittämiseen ja pysyvään säilyttämiseen ja edelleen uudelleen käyttämiseen. Asiakirjahallintaa voidaan kuvata myös viranomaisen kokonaisarkkitehtuurina, jossa tietoja (asiakirjoja) käsitellään toimintaprosesseissa, kuten asiankäsittely- ja palveluprosesseissa, joissa tietojenkäsittely tapahtuu tiettyjen käsittelysääntöjen mukaisesti erilaisista rekistereistä ja tietovarannoista. Tietojärjestelmät puolestaan ohjaavat joko kokonaan tai osittain prosesseja sekä ne ovat välineitä, joilla tietoa käsitellään ja hallitaan. Teknologiset ratkaisut ovat tapa käsitellä ja hallita tietoa voimassa olevien säännösten, määräysten ja ohjeiden mukaisesti. Selvitystyön on tehnyt informaatio- ja tietoteknologiaoikeuden professori, dosentti, Tomi Voutilainen Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitokselta. Selvitystyötä ovat ohjanneet ja kommentoineet kehittämispäällikkö Mirja Loponen ja tutkijayliopettaja Markku Nenonen Mikkelin ammattikorkeakoulusta. 4 Asiakirjahallinnon lainsäädännön nykytilan kuvaus 4.1 Asiakirjahallinnon tehtävät ja vastuut Asiakirjahallinnon tehtävänä on huolehtia viranomaisen tiedonhallinnan sisällöllisestä määrittelystä, sen ohjauksesta ja valvonnasta, tietojen ohjauksesta ja säilyttämisestä sekä tiedonhallinnan käytäntöjen opastuksesta viranomaisorganisaatioissa. Tiedonhallintaan voidaan katsoa kuuluvaksi: Käsiteltävien ja säilytettävien tietojen määrittely sekä tiedon arvon, elinkaaren sekä siihen liittyvien tilojen, säilytysajan, säilytysmuodon, suojaustason ja tiedonsaantioikeuksien (käyttöoikeuksien) määrittely; 5

8 Julkisuuteen, salassapitoon, tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvien vaatimuksien mukaisesta toiminnasta huolehtiminen muun muassa tiedon elinkaaren eri vaiheissa; Asiakirjallisen tiedon tilan hallinta kirjaamis- ja rekisteröintitoimintojen avulla; Tietopalvelun tuottaminen ja hoitaminen; Asiakirjahallinnon tehtävänä on huolehtia hyvän hallinnon toteuttamisesta omalla alallaan asiakirjojen käsittelyssä ja hallinnassa. Erityisesti tämä näkyy hallinnon läpinäkyvyyden turvaamisessa tiedonsaantia edistäviä toimintoja kehittämällä. Asiakirjahallinnolla on tehtävänsä myös oikeusturvan varmistamisessa. Asiakirjojen tietosisällön alkuperäisyyden ja eheyden säilymisen varmistaminen on osa sekä hallinnon asiakkaiden että hallinnossa työskentelevien oikeusturvaa. Asiakirjoista voidaan todentaa viime kädessä kussakin tilanteessa asiaintila, jos asiakirjojen luotettavuus alkuperäisinä voidaan varmistaa. Asiakirjahallinnon tehtävänä on varmistaa hallinnon asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu huolehtimalla, että asiakirjoista on mahdollista saada tieto samanlaisissa tilanteissa ja samanlaisilla perusteilla. Asiakirjahallinnon tehtävänä on myös huolehtia, että asiakirjojen käsittelyssä henkilötietojen suoja toteutuu lainmukaisesti. Asiakirjahallinto on yksi viranomaisen julkinen hallintotehtävä sekä toiminto. Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain (634/2011) 3.1 :n 1 kohdan mukaan tietohallinnolla tarkoitetaan tukitoimintoa, jolla turvataan julkisten hallintotehtävien hoitaminen tieto- ja viestintäteknisiä menetelmiä ja keinoja hyväksikäyttäen. Tietohallinnon suhde voidaan määritellä asiakirjahallintoon siten, että tietohallinnon tehtävänä on luoda ulkoiset puitteet ja edellytykset organisaation tiedonhallinnalle. Tällä tarkoitetaan tiedonhallinnan välineiden tuottamista ja niistä huolehtimista sekä tiedonhallintaan liittyvien palveluvälineiden kehittämistä. Asiakirjahallinnon tehtävänä on tiedonhallinnan sisällöllinen määrittely ja niiden noudattamisen laadunvalvonta. Viranomaisten tiedot ovat yhä enenevässä määrin erilaisissa tiettyä käyttötarkoitusta varten käytössä olevissa rekistereissä, joissa tiedot on hajautuneina tietoyksiköihin. Tällaiset tietoyksiköt koostetaan asiankäsittelyvaiheissa asiakirjallisiksi tietokokonaisuuksiksi tietyn vaiheen toimenpidettä varten. Viranomaisten asiakirjallisen tiedon hallinta perustuukin nykyään operatiivisella tasolla viranomaisten rekisterien tietojen käsittelyyn ja hallintaan. Rekistereissä olevan tiedon hallinta kuuluukin asiakirjahallinnon tehtäviin. Asiakirjahallinnon suhde arkistotoimeen ei ole eroteltavissa toisistaan. Arkistotoimen hoitaminen voidaan nähdä yhdeksi asiakirjahallinnon tehtäväksi, joten arkistoimi kuuluu osana viranomaisen asiakirjahallintoon. Arkistotoimen hoitamiseen kuuluu varmistaa asiakirjojen käytettävyys ja säilyminen. Arkistotoimen on huolehdittava asiakirjoja koskevasta tietopalvelusta ja sen pitää määritellä asiakirjojen säilytysarvo sekä hävittää tarpeeton aineisto. Operatiivisella tasolla asiakirjahallinnon tehtävät voidaan eritellä seuraavasti: 6

9 Tehtävä Tiedonhallinnan suunnittelu Tiedonhallinta Tiedon säilyttäminen (sis. inventointi ja hävittäminen) Tuote/Tuotos Arkistonmuodostussuunnitelma (tiedonohjaussuunnitelma) Asiarekisteri (diaari) Arkisto, rekisteri, tietovarasto 4.2 Asiakirjahallinnon säädöskartta Asiakirjahallinnon lainsäädännöstä tulevat tehtävät voidaan jakaa perustuslain tasolla kolmeen pääluokkaan: Julkisuusperiaatteen ja hallinnon toiminnan avoimuuden toteuttaminen, PeL 12.2 ja 21.2 ; Henkilötietojen suojaaminen, PeL 10.1 ; Tieteellisen tutkimuksen vapauden mahdollistaminen ja turvaaminen, PeL 16.3 ; Viranomaisen on järjestettävä asiakirjahallinto, jotta se voi turvata edellä esitettyjen perusoikeuksien toteutuminen perustuslain 22 :n mukaisesti. Laintasoisia perustuslaista johdettuja toimialariippumattomia tiedonhallintaa koskevia säädöksiä ovat: Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki) 621/1999; Viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta annettu asetus (julkisuusasetus) 1030/1999; Tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annettu asetus (tietoturva-asetus) 681/2010; Henkilötietolaki 523/1999; Arkistolaki 831/1994; Hallintolaki 434/2003; Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki 13/2003; Säädökset ovat tiedonhallintaa koskevien säännösten suhteen vuorovaikutuksessa keskenään ja luovat asiakirjahallinnolle lakisääteisiä toimintoja ja niiden järjestämisvelvollisuuksia. Säädökset muodostavatkin alla olevassa säädöskartassa esitetyn verkoston (Kuvio 1). 7

10 Kuvio 1. Asiakirjahallinnon säädöskartta Julkisuuslaissa on säädetty yleiset vaatimukset viranomaisten asiakirjahallinnon järjestämiselle. Julkisuuslain 18.3 :ssä on säädetty erikseen, että arkistoimen tehtävistä on säädetty arkistolaissa. Toisaalta arkistolain 7.3 :ssä todetaan, että arkistoimen vaatimukset on otettava huomioon arkistonmuodostajina toimivien viranomaisten tieto- ja asiakirjahallinnossa. Julkisuusasetuksessa on puolestaan säädetty asioiden rekisteröinnistä ja asiakirjojen kirjaamisesta. Arkistolain 16 :n mukaan arkistolaitos voi antaa määräyksiä asiakirjojen rekisteröinnistä ja luetteloinnista valtion virastoissa, laitoksissa, tuomioistuimissa ja muissa lainkäyttöelimissä sekä muissa valtion viranomaisissa. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa on puolestaan säännökset sähköisten asiakirjojen rekisteröinnistä ja kirjaamisesta sekä arkistolaitoksen toimivallasta antaa ohjeita ja määräyksiä sähköisten asiakirjojen kirjaamisesta ja rekisteröinnistä. Julkisuuslaissa säädetään niistä menettelyistä, joilla viranomaisen henkilörekistereistä voidaan antaa tietoja. Henkilötietolaissa on puolestaan säädetty niistä käyttötarkoituksista, joissa henkilötietoja voidaan käsitellä ja joihin viranomainen voi luovuttaa tietoja henkilörekistereistään. Henkilötietolaissa on myös arkistointia koskevat säännökset ja arkistolaissa puolestaan todetaan, että arkistoinnissa on otettava huomioon henkilötietojen suoja. Hallintolaissa on säädetty asianosaisen oikeudesta saada tietoa asiansa käsittelyn etenemisestä sekä arvio asiankäsittelyajasta. Nämä tiedot on puolestaan mahdollista saada viranomaisen asiakirjahallinnon rekistereistä (asiarekisterit). Hallintolain 24.2 :ssä on viittaussäännös julkisuuslakiin asiakirjojen julkisuudesta ja tiedonsaannista asiankäsittelyssä. Arkistolaissa on säädetty arkistonmuodostajille velvollisuus huolehtia asiakirjojen tietoturvallisuudesta. Julkisuuslain nojalla annetussa valtionhallinnon tietoturva-asetuksessa on 8

11 säädetty viranomaisten asiakirjojen ja muiden tietoaineistojen tietoturvallisen käsittelyn perusteista. Lisäksi eri toimialojen tiedonhallintaa määritteleviä säädöksiä ovat muun muassa: Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettu laki 381/2007; Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettu laki 370/2007; Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annettu laki 159/2007; Potilaan asemasta ja oikeuksista annettu laki 785/1992; Potilasasiakirja-asetus 298/2009; Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettu laki 812/2000; Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettu laki 1346/1999; Väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalvelusta annettu laki 661/2009; Henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettu laki 579/2005; Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettu laki 761/2003; Henkilötietojen käsittelystä rangaistusten täytäntöönpanossa annettu laki 422/2002; Laki yksityisyyden suojasta työelämässä 759/2004; Sähköisen viestinnän tietosuojalaki 516/2004; Julkisista hankinnoista annettu asetus 614/2007; 4.3 Asiakirjahallinnolle lainsäädännössä asetetut yleiset vaatimukset asiakirjojen käsittelyssä Hallintolaki ja kuntalaki toimintaympäristön sääntelijänä Hallintolaissa on säädetty hyvän hallinnon perusteista ja asiankäsittelyprosesseille asetetuista vaatimuksista. Asiakirjahallinnon järjestäminen on osa hyvän hallinnon toteuttamista, koska sillä palvellaan muun muassa joutuisan asiankäsittelyn toteuttamista ohjaamalla asiakirjat oikeisiin asiankäsittelyprosesseihin sekä huolehtimalla asiankäsittelyn asianhallinnasta. Asiakirjahallinnon järjestämisessä on huomioitava palveluperiaatteen toteuttaminen. Hallintolain 7 :n mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Palveluperiaatteen nojalla viranomaisen asiakirjahallinnon tulee pystyä vastaamaan viranomaisille tulleisiin tietopyyntöihin sekä pyrkiä edistämään viranomaisen tehtävien suorittamista tuloksellisesti huolehtimalla viranomaisten asiakirjojen saatavuudesta ja käyttökelpoisuudesta. Asiakirjahallinto on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnon asiakkaalla on mahdollisuus saada tieto viranomaisen asiakirjoista sekä yleiset kuvaukset viranomaisen asiakirjahallinnon määrittelyistä, kuten arkistonmuodostussuunnitelmasta. Hallintolaissa on säädetty siitä, milloin asiakirja katsotaan saapuneeksi viranomaiselle. Hallintolain 18 :n mukaan Asiakirjan katsotaan saapuneen viranomaiseen sinä päivänä, jona asiakirja on annettu viranomaiselle. Postitse lähetetyn asiakirjan saapumispäiväksi katsotaan myös se päivä, jona lähetys on saapunut viranomaisen postilokeroon tai viranomaiselle on toimitettu ilmoitus lähetyksen saapumisesta postiyritykseen. Asiakirjan saapumisajankohta voidaan todentaa asiarekisteristä. Hallintolain 20 :n mukaan hallintoasia tulee vireille, kun asian vireille panemiseksi tarkoitettu asiakirja on saapunut toimivaltaiseen viranomaiseen tai kun asia on sille suullisen vireillepanon yhteydessä esitetty ja käsittelyn aloittamiseksi tarvittavat tiedot on kirjattu. Asian vireilletulo ja sen ajankohta voidaan todentaa asiakirjahallinnon ylläpitämästä asiarekisteristä. 9

12 Hallintolain 23.2 :n mukaan viranomaisen on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin. Nämä tiedot on niin ikään saatavissa asiarekisteristä. Hallintolaissa on säännökset myös asiakirjojen muotovaatimuksista sekä kirjaamisvelvollisuuksista silloin, kun asia pannaan vireille suullisesti tai jos asiankäsittelyn yhteydessä esitetään suullisia vaatimuksia tai selvityksiä. Kuntalain (365/1995) 16.1 :n mukaan hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Kunnallisen arkistotoimen vastuista on kuitenkin säädetty arkistolain 9 :ssä, jonka mukaan arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle. Kunnanhallituksen on määrättävä se viranhaltija tai toimihenkilö, joka johtaa kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta sekä huolehtii kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista. Kuntalain 29.1 :n mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Tällaista tiedotustoimintaa ja tiedonsaantioikeuksien edistämistä palvelevat myös kuntien asiarekisterit, joskaan ne eivät yksin riitä kunnille asetetun tiedottamisvelvollisuuden toteuttamiseksi. Kuntalain 50 :n mukaan kunnan hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset muun muassa asiakirjahallintoon liittyvistä asioista, kuten pöytäkirjojen laatimisesta, tarkastamisesta ja nähtävillä pitämisestä ja kunnan asiakirjojen maksuista. Kunnanvaltuuston ja toimielimien kokouksien julkisuudesta on säädetty kuntalain 57 :ssä. Kuntalain 62 :ssä on säädetty pöytäkirjan laatimisvelvollisuudesta. Säännöksen mukaan toimielimen kokouksesta on pidettävä pöytäkirjaa. Luottamushenkilön ja viranhaltijan päätöksistä on pidettävä pöytäkirjaa, jollei se päätöksen luonteen johdosta ole tarpeetonta. Valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakuntien pöytäkirjoja on pidettävä yleisesti nähtävillä (KuntaL 62 ). Kuntayhtymien pöytäkirjojen nähtävillä pidosta on säädetty erikseen (KuntaL 85 ). Pöytäkirjat tulee olla ainakin nähtävillä kirjaamoissa. Kuntalain 64 :ssä on säädetty lisäksi kunnan ilmoituksista, jotka saatetaan tiedoksi julkaisemalla ne julkisten kuulutusten ilmoitustaululla Julkisuuslaki ja sen nojalla annetut säädökset Julkisuuslaissa on säädetty viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta sekä siitä, miten viranomaisen tulee toteuttaa julkisuusperiaatetta omassa toiminnassaan. Asiakirjahallinnon kannalta julkisuuslain keskeisin säännöskokonaisuus on säännökset hyvästä tiedonhallintatavasta, josta on säädetty julkisuuslain 18 :ssä. Julkisuuslain 18.1 :n 4 kohdan mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muusta tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. Asiakirjahallinnon tehtävänä on huolehtia, että asiakirjojen ja tietojärjestelmissä olevien tietojen laatuun liittyvät tekijät on määritelty ja niitä ylläpidetään. Tietohallinnon tehtävänä on huolehtia, että tietojenkäsittelyyn tarkoitetut välineet mahdollistavat asiakirjojen ja tietojen saatavuuden ja käytettävyyden, sekä ne suojaavat asiakirjoja ja tietoja määritellyllä tavalla. Viranomaisen asianhallinnan järjestämisvelvollisuudesta on säädetty julkisuuslain 18.1 :n 1 kohdassa, jonka mukaan viranomaisen on pidettävä luetteloa käsiteltäviksi annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista (asiarekisteri) tai on muutoin huolehdittava siitä, että sen julkiset asiakirjat ovat vaivattomasti löydettävissä. Julkisuuslaki ei edellytä yhtä yhtenäistä asiarekisteriä, vaan asiarekisteri muodostuu loogiseksi kokonaisuudeksi viranomaiskohtaisesti. 10

13 Viranomaisten tulisi toteuttaa asiakirjahallintonsa ja tietojärjestelmänsä sekä tietojenkäsittelyt siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa ja että salassa pidettävät tiedot suojataan asianmukaisesti. Käytännössä säännös tarkoittaa asianhallinnan järjestämistä viranomaisten toiminnassa sekä tietoturvallisuudesta huolehtimista asiakirjahallinnossa. Asianhallinnalla tarkoitetaan viranomaisessa käsiteltävien asioiden ja asiakirjojen hallintaa suunnitelmallisesti ja yhdenmukaisesti. Asianhallinnan avulla viranomainen toteuttaa asiankäsittelyn julkisuutta ja muita julkisuusperiaatteen vaatimuksia sekä lainmukaisen asiankäsittelyn vaatimuksia. Asianhallinnan järjestämisestä on säädetty tarkemmin julkisuusasetuksessa (1030/1999, julkisuusasetus), joka koskee valtionhallinnon viranomaisia (JulkL 36 ). Kuitenkin julkisuusasetuksen säännökset on saatettava voimaan viranomaisen omilla asiakirjahallinnon määräyksillä myös kunnissa, evankelisluterilaisessa kirkossa ja yliopistoissa, jotta ne voivat toteuttaa julkisuuslain 18.1 :n 1 kohdan asettamia vaatimuksia hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseksi. Julkisuusasetuksen 4.1 :n 2 kohdan mukaan viranomaisen on annettava riittävät ohjeet asioiden ja asiakirjojen kirjaamisesta. Julkisuusasetuksen 4.1 :n 3 kohdan mukaan keskeneräisiä asioita kuvaavat ja niitä koskevat tiedonantovelvollisuuden toteuttamiseksi laaditut luettelot ja asiakirjat on pidettävä ajan tasalla. Säännöksen tarkoituksena on ohjata viranomaisia kehittämään ja ylläpitämään asianhallinnan toiminnallisuuksia siten, että niistä on saatavissa ajantasaista tietoa viranomaisen toiminnasta sekä siinä käsiteltävistä asioista ja asiakirjoista. Julkisuusasetuksen 5.1 :n mukaan tiedonsaantioikeuksien toteuttamiseksi ja edistämiseksi viranomaisella tulee olla sillä käsiteltävinä olevien asioiden seurantaa varten tiedot siitä, mitä asiarekisterejä, diaareja, luetteloita, hakemistoja ja muita rekistereitä viranomaisella on tai, miten tieto viranomaisen julkisista asiakirjoista voidaan muuten löytää. Viranomaisen on huolehdittava siitä, että asiarekisterien väliset suhteet selvitetään ja että käsiteltävä asia, mikäli mahdollista, kirjataan vain kerran. Julkisuusasetuksen 5.2 :n mukaan asiarekisterien on täytettävä arkistolain nojalla annetut määräykset asiakirjojen rekisteröinnistä ja luetteloinnista. Viranomaisella pitää olla asetuksen nojalla luettelo, josta voidaan todeta asiakirjahallintoon kuuluvat rekisterit, joiden avulla voidaan puolestaan löytää tietty asia tai asiakirja. Julkisuusasetuksen 6 :n mukaan viranomaisen käsiteltäviksi annetuista ja otetuista asioista tulee tehdä merkinnät asiarekisteriin. Merkinnät tulee tehdä ainakin seuraavista seikoista ja toimenpiteistä: Asian vireilletuloon liittyvät merkinnät: asian vireillesaattaja, asiakirjan saapumispäivä ja asian vireilletulopäivä. Jos asia on tullut vireille viranomaisen itsensä aloitteesta, tulee siitä tehdä seuraavat merkinnät: asiakirjan laatimispäivä sekä tätä kautta vireilletulleen asian laatu; Asian käsittelyyn liittyvät merkinnät suoritetuista välitoimenpiteistä, kuten toimituksista sekä selvitys- ja lausuntopyynnöistä ja niitä koskevista asiakirjoista; Asian ratkaisuun ja päättämiseen liittyvät merkinnät asian lopputoimenpiteistä ja niitä koskevista asiakirjoista. Julkisuusasetuksen 6.2 :n mukaan viranomaisen on huolehdittava asiarekisteriä suunniteltaessa ja laadittaessa siitä, että asiarekisteristä voidaan vaivatta antaa tieto siihen tehdyistä julkisista merkinnöistä. Julkisuusasetuksen 7 :n mukaan viranomaisen on pidettävä asiarekistereitä yleisön saatavilla kirjaamossa tai muissa yleisöpalvelupisteissä. Käytössä oleva diaarikaava tai asiaryhmittely ja muut asiakirjojen luokitteluperusteet on liitettävä asiarekisterin yhteyteen. Julkisuuslaissa on säädetty viranomaiselle toimitettujen (7 ) ja viranomaisen laatimien asiakirjojen julkiseksi tulosta (6 ). Eräänä kriteerinä asiakirjan julkisen tulolle tai oikeammin sanottuna 11

14 julkisuuslain soveltamisen piiriin kokonaisuudessaan tulolle on säädetty se, että asiakirja on kirjattu viranomaisen asiarekisteriin. Julkisuuslain 18.1 :n 4 kohdan mukaan viranomaisen on suunniteltava ja toteutettava asiakirja- ja tietohallintonsa siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa. Asiakirjat ja tietojärjestelmät sekä niihin sisältyvät tiedot on arkistoitava tai hävitettävä asianmukaisesti. Lisäksi viranomaisen asiakirja- ja tietohallinnon on huolehdittava asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen suojaamisesta, eheydestä ja laadusta asianmukaisin menettelytavoin ja tietoturvallisuusjärjestelyin. Näitä järjestelyjä tehtäessä voidaan ottaa huomioon tietojen merkitys ja käyttötarkoitus sekä asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvat uhkatekijät ja tietoturvallisuustoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Käytännössä tähän vaikuttaa asiakirjojen salassa pidettävyys sekä asiakirjassa olevien tietojen paljastumisesta aiheutuvat vaikutukset sille, jonka eduksi asiakirjojen salassapidosta on säädetty. Asiakirjahallinto on pidettävä mukana, kun viranomainen tekee hallinnollisia uudistuksia tai käyttöönottaa tietojärjestelmiä. Julkisuuslain 18.1 :n 3 kohdan mukaan viranomaisen on selvitettävä tällaisten uudistusten vaikutus tietoon liittyviin oikeuksiin ja laatuun sekä erityisesti asiakirjojen julkisuuteen, salassapitoon ja suojaan. Asiakirjahallinto pystyy tekemään arvion tällaisten muutosten vaikutuksista tietoon liittyviin oikeuksiin ja laatuun viranomaisen asiakirjoissa. Julkisuuslain 18.1 :n 4 kohta pitää sisällään vaatimuksen viranomaisen asiakirjahallinnossa toteutettavasta hyvästä julkisuus- ja salassapitorakenteesta. Tällä tarkoitetaan sitä, että viranomainen laatii asiakirjansa siten, että viranomaisen asiakirjojen julkisista osista voidaan antaa tieto vaivatta julkisuuslain 10 :n mukaisesti. Asiakirjoissa olevat tiedot tulee mahdollisuuksien ja tarpeen mukaan luokitella salassapitoluokkiin. Julkisuuslain 25 :n mukaan viranomaisen asiakirjaan, jonka viranomainen antaa asianosaiselle ja joka on salassa pidettävä toisen tai yleisen edun vuoksi, on tehtävä merkintä sen salassa pitämisestä. Merkintä voidaan tehdä muihinkin salassa pidettäviin asiakirjoihin. Merkinnästä tulee käydä ilmi, miltä osin asiakirja on salassa pidettävä ja mihin salassapito perustuu (hyvä julkisuus ja salassapitorakenne). Jos salassapito perustuu säännökseen, jossa on vahinkoedellytyslauseke, merkintä voidaan tehdä kuitenkin niin, että siitä ilmenee vain se säännös, johon salassapito perustuu. Salassapitomerkinnöistä valtionhallinnossa on säädetty valtion tietoturva-asetuksen 3 luvussa. Valtion tietoturva-asetuksessa on säädetty valtion asiakirjahallinnolle tietoturvallisuuteen liittyviä vaatimuksia. Tietoturva-asetuksen 6 :n mukaan tietoturvallisuustoimenpiteet on suunniteltava ja toteutettava siten, että ne kattavat asiakirjan kaikki käsittelyvaiheet niiden laatimisesta tai vastaanottamisesta arkistointiin tai hävittämiseen saakka mukaan lukien asiakirjan luovuttamisen ja siirtämisen sekä käsittelyn valvonnan. Suunnittelussa on pidettävä huolta siitä, että tietojenkäsittelyä koskevia velvoitteita noudatetaan myös silloin, kun tietojenkäsittelytehtävää hoidetaan viranomaisen toimeksiannosta. Tietoturva-asetuksen 4 :n mukaan valtionhallinnossa tietoturvasuunnittelun on hyvän tiedonhallintatavan mukaisesti perustuttava viranomaisen selvityksiin ja arvioihin sen hallussa olevista asiakirjoista sekä niihin talletettujen tietojen merkityksestä. Suunnittelussa on otettava huomioon hyvän julkisuus- ja salassapitorakenteen vaatimukset tietojärjestelmissä. Tietoturvallisuustoimenpiteiden mitoituksessa tulee ottaa huomioon suojattavien tietojen merkitys ja käyttötarkoitus sekä asiakirjoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvat uhkatekijät ja tietoturvallisuustoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Julkisuuslaissa on myös säännökset asiakirjojen antamistavoista ja -menetelmistä sekä tietojen antamisesta henkilörekisteristä. Lisäksi julkisuuslaissa on säännökset salassa pidettävien 12

15 asiakirjojen antamisesta arkistolaitoksen arkistosta. Huomattavaa on, ettei julkisuuslaissa eikä muussakaan laissa ole säädetty siitä, että arkistolaitos voisi avata teknisen käyttöyhteyden sähköisen arkistonsa salassa pidettäviin tietoihin. Julkisuuslain 29.3 :n mukaan viranomainen voi avata toiselle viranomaiselle teknisen käyttöyhteyden henkilörekisterinsä sellaisiin tietoihin, jotka toisen viranomaisen on laissa erikseen säädetyn velvollisuuden mukaan otettava päätöksenteossaan huomioon. Jos henkilötiedot on säädetty salassa pidettäväksi, käyttöyhteyden avulla saa hakea tietoja vain henkilöistä, jotka ovat antaneet siihen suostumuksensa, jollei salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta erikseen nimenomaisesti säädetä toisin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että arkistolaitos tai muukaan sähköisen arkiston pitäjä ei voi avata teknistä käyttöyhteyttä edes viranomaiselle arkiston tietoihin, jos ne sisältävät salassa pidettäviä tietoja. Tällaisesta menettelystä pitäisi olla säädetty nimenomaisesti erikseen laissa, jos arkisto pitää sisällään salassa pidettäviä tietoja. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että viranomaisen arkistolaitokselle luovuttamiin tietoihin ei olisi oikeutta enää teknisen käyttöyhteyden avulla sillä viranomaisellakaan, joka ne on luovuttanut arkistolaitokselle, ellei asiasta olisi erikseen säädetty laissa tai tietojen luovutus perustuu sen suostumukseen, jonka etujen vuoksi salassapidosta on säädetty. Toisaalta voidaan myös tulkita, että sillä viranomaiselle, joka on luovuttanut arkistolaitoksen sähköiseen arkistoon tietoja, on edelleen kompetenssi määrätä tietojen käytöstä, jolloin sillä on edelleen tietoihin käyttöoikeus. Arkistolaitoksella on tällöin vain tietojen tekninen säilytystehtävä. Tällöin kuitenkin arkistolaitoksella ei olisi oikeuksia antaa tiedonsaantiin liittyviä lupia ilman erillissäännöstä, vaan tietopyyntöihin vastaisi se viranomainen, kuka asiakirjat on toimittanut sähköiseen arkistoon. Julkisuuslaissa todetaan, että viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on. Kun asiakirjat on toimitettu arkistolaitokselle, on ne tällöin sen hallussa ja sillä on julkisuuslain mukainen kompetenssi päättää asiakirjojen tai niissä olevien tietojen antamisesta. Tämä ei kuitenkaan mahdollista teknisten käyttöyhteyksien avaamista salassa pidettäviin sähköisessä arkistossa oleviin tietoihin. Perustuslakivaliokunta (PeVL 12/2002 vp) on katsonut, että henkilötietojen käsittelyä koskeva lailla säätämisen vaatimus koskee myös teknisiä käyttöyhteyksiä. Arkistolaitoksen sähköisten tietoaineistojen vastaanotto- ja palvelujärjestelmän, VAPAjärjestelmän, siirtosopimuspohjan ( ) mukaan Siirtäjä säilyttää siirron yhteydessä kaikki oikeudet Palveluun siirtämäänsä Aineistoon. Vastaanottaja saa Siirtäjän siirtämään Aineistoon rajoitetun oikeuden käyttää sitä tämän Siirtosopimuksen sekä muun lainsäädännön tai viranomaisohjeiston mukaisten velvoitteidensa täyttämisen edellyttämissä toimenpiteissä. Omistusoikeus ja Aineistoon liittyvät tietopalvelutehtävät Siirtäjän Palveluun siirtämään Aineistoon luovutetaan Vastaanottajalle Osapuolten tekemällä erillisellä kirjallisella sopimuksella ( Luovutussopimus ) joko koko Aineistoa tai siitä erikseen yksilöityä osaa koskien. VAPA-järjestelmää koskevan luovutussopimuspohjan ( ) mukaan Luovuttaja luovuttaa tässä Luovutussopimuksessa sovituin ehdoin viranomaistoiminnassaan muodostuneen ja Palveluun siirtämänsä Aineiston Kaikki oikeudet sekä Tietopalvelua koskevat tehtävät Vastaanottajalle sekä sitoutuu täyttämään muut tämän Luovutussopimuksen mukaiset vastuunsa ja velvoitteensa. Niin ikään sopimuspohjassa todetaan, että Luovuttajalla on mahdollisuus hyödyntää luovuttamaansa Aineistoa Vastaanottajan tarjoaman Tietopalvelun ohjeiden, maksujen ja periaatteiden mukaisesti. Sopimuksien mukainen vastaanottaja on Kansallisarkisto. Siirtosopimuksen jälkeen siirron tekevä viranomainen hankkii Kansallisarkistolta tiedonhallinnan palvelua, mutta toimii vastuuviranomaisena asiakirjojen säilyttämisestä. Asiakirjat ovat edelleen siirron tekevän viranomaisen hallussa, vaikka ne ovat säilytettävänä Kansallisarkiston palvelussa. Luovutussopimuksen jälkeen asiakirjat siirtyvät Kansallisarkistolle, jonka hallussa julkisuuslain mukaisesti asiakirjat ovat ja joka toimii tietopyyntöihin vastaavana viranomaisena. Siirtosopimus ei luo arkistolaitokselle oikeutta vastata julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöihin, vaan tietojen antamisesta päättää siirron tekevä viranomainen. 13

16 Luovutussopimuksen jälkeen tietopyyntöihin vastaa julkisuuslain mukaisesti arkistolaitos. Luovutussopimuksen jälkeen myös teknistä käyttöyhteyttä koskeva sääntely tulee myös tarkasteltavaksi arkistolaitoksen osalta sekä edellytykset teknisen käyttöyhteyden käyttöön jopa sille viranomaiselle, joka tiedot on luovuttanut arkistolaitokselle. Edellä esitetyn perusteella joko julkisuuslakiin tai arkistolakiin tulisi säätää, että arkistolaitos voi avata teknisen käyttöyhteyden tietyin rajoituksin sähköiseen arkistopalveluunsa ja tietoja voidaan luovuttaa ainakin sille viranomaiselle teknisen käyttöyhteyden välityksellä, joka on luovuttanut aineiston Kansallisarkistolle. Sääntelyn sisältöä tulee kuitenkin tarkastella yksityiskohtaisesti, koska säännösten tulisi olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2002 vp) on katsonut, että teknistä käyttöyhteyttä koskevien säännösten yleisluonteisuus voi olla omiaan heikentämään henkilötietojen suojan toteutumista Arkistolaki ja sen nojalla annetut määräykset Arkistolaki koskee kaikkia viranomaisia, jotka ovat arkistonmuodostajia. Tällaisia ovat niin valtion kuin kuntien viranomaiset. Arkistolain 6 :n mukaan arkistoon kuuluvat asiakirjat, jotka ovat saapuneet arkistonmuodostajalle sen tehtävien johdosta tai syntyneet arkistonmuodostajan toiminnan yhteydessä. Arkistonmuodostus on viranomaisten tiedonhallinnan lakisääteinen tehtävä, jota toteuttaa arkistotoimen toiminnot. Arkistolain 7.1 :n mukaan arkistotoimen tehtävänä on varmistaa asiakirjojen käytettävyys ja säilyminen, huolehtia asiakirjoihin liittyvästä tietopalvelusta, määritellä asiakirjojen säilytysarvo ja hävittää tarpeeton aineisto. Arkistotoimi on leimallisesti viranomaisen tukitoiminto, jonka tulee tukea viranomaisen tehtävien suorittamista ja jota toteuttaa viranomaisen asiakirjahallinto. Tästä syystä arkistoidut tiedot tulee olla saatavilla ja käytettävissä silloin, kun viranomainen tarvitsee niitä asiankäsittelyprosesseissaan. Arkistotoimeen kuuluu huolehtia julkisten asiakirjojen saannista, mutta samalla on otettava huomioon yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva ja tietosuoja. Arkistotoimeen sisältyy myös perustuslain 21 :n toteuttaminen siten, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on turvattava arkistotoimessa varmistamalla asiakirjojen alkuperäisyys ja säilyminen ainakin oikeusturvaan liittyvien määräaikojen ajan. Viime kädessä tällaisia aikamääreitä ovat rikosoikeudelliset vanhentumisajat. Arkistotoimeen kuuluu myös tieteellisen tutkimuksen palveleminen määrittämällä asiakirjoille arvo tieteellisen tutkimuksen käyttötarkoituksia varten. Arkistotoimeen kuuluu asiakirjojen tietoturvallisuuden varmistaminen. Arkistolain 12.1 :ssä säädetään, että asiakirjoja on säilytettävä siten, että ne ovat turvassa tuhoutumiselta, vahingoittumiselta ja asiattomalta käytöltä. Tämä on varmistettava osaltaan asiakirjahallinnon asettamilla erilaisilla vaatimuksilla teknisiksi ja hallinnollisiksi toimenpiteiksi tietojen suojaamiseksi. Arkistolain 13 :n nojalla viranomaisen tulee huolehtia asiakirjojen hävittämisestä, kun asiakirjojen säilytysaika on päättynyt. Hävittämisessä on huolehdittava tietosuojasta henkilötietolain 32 :n mukaisesti. Henkilötietolain 34 :ssä on säädetty henkilörekisterin hävittämisestä siten, että henkilörekisteri, joka ei ole enää rekisterinpitäjän toiminnan kannalta tarpeellinen, on hävitettävä, jollei siihen talletettuja tietoja ole erikseen säädetty tai määrätty säilytettäviksi tai jollei rekisteriä siirretä arkistolaitoksen säilytettäväksi. Asiakirjojen hävittäminen kuuluu viranomaisen virkavelvollisuuksiin. Arkistolain 8.1 :n mukaan viranomaisen on arkistonmuodostajana määrättävä omassa organisaatiossaan, miten sen arkistotoimen suunnittelu, vastuu ja käytännön hoito järjestetään. Viranomaisen pitää siten antaa arkistotoimeen liittyvien tehtävien hoitamiseksi arkistolain nojalla 14

17 määräykset. Ne eivät ole ohjeita, vaan lain nojalla annettavia viranomaisen sisäistä hallintoa koskevia sitovia määräyksiä siitä, kuinka viranomaisessa toimitaan asiakirjojen käsittelyssä ja arkistoinnissa. Viranomaisen asiakirjojen käsittelyä koskevia määräyksiä annettaessa on otettava huomioon ainakin tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat. Arkistolain 8.2 :n nojalla näistä säilytysajoista ja -tavoista on ylläpidettävä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Asiakirjojen säilytysaikoja määrättäessä on otettava huomioon, mitä niistä on erikseen säädetty tai määrätty lähinnä arkistolaitoksen antamissa määräyksissä pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista. Arkistolaki on osittain fyysistä arkistointia koskeva laki, mutta sinällään asiakirjan käsite arkistolain 6.2 :ssä on välineneutraali. Tallennusalustaan ja fyysiseen arkistointiin viittaa lähinnä arkistolain 11, jonka mukaan pysyvään säilytykseen määrätyt asiakirjat on laadittava ja tiedot tallennettava pitkäaikaista säilytystä kestäviä materiaaleja ja säilyvyyden turvaavia menetelmiä käyttäen. Tosin kyseiseen säännökseen arkistolaitos perustaa oikeutensa myöntää lupia yksinomaan sähköisessä muodossa pysyvästi säilytettävien asiakirjojen osalta arkistonmuodostajille. Tältä osin voidaan kuitenkin todeta, että arkistolaitokselle on annettu oikeus antaa määräyksiä asiakirjojen säilyvyyden turvaavista menetelmistä. Arkistotoimen ohjausmuotona on laissa säädetty arkistolaitokselle regulointimahdollisuus asiakirjojen arkistointiin liittyen. Määräykset on tarkoitettu toimialan sitovaan ohjaukseen. Tähän toimivaltaan ei liene suoraan liitettävissä lupakompetenssia, joka perustaisi arkistolaitokselle oikeuden määrittää omalla määräyksellään lupiin liittyviä tehtäviä itselleen. Lupakompetenssiin liittyy myös elementtejä, joilla on heijastusvaikutuksia omaisuuden suojaan, jos lupaehtoihin kuuluu käytännössä markkinoilla olevien tuotteiden ominaisuuksien sitova sääntely ja vaikuttaminen eri tuotteiden kelpoisuuteen markkinoilla. Jos asiakirjojen säilyttäminen yksinomaan sähköisessä muodossa on luvanvaraista, tulisi tästä olla nimenomaisesti säädetty laissa, jossa olisi puolestaan delegointisäännös, joka mahdollistaa lakia alemmantasoisen sääntelyn säännöksen sisällön teknisistä yksityiskohdista joko asetuksella taikka arkistolaitoksen määräyksellä. Arkistolaissa säädetään myös, että pysyvästi säilytettäviä asiakirjoja on säilytettävä sellaisissa arkistotiloissa kuin arkistolaitos erikseen määrää, mikä viittaa fyysisten asiakirjojen säilyttämiseen. Lisäksi arkistolain 15 viitataan fyysiseen säilyttämiseen. Säännöksen mukaan asiakirjoja voidaan lainata vain toiselle viranomaiselle taikka arkistolaitokseen tai muuhun laitokseen, jossa niiden käyttö on valvottua ja säilyttäminen turvallista. Arkistolaitokselle on annettu määräyksenantokompetenssi, joka liittyy sille laissa säädettyyn tehtävään. Arkistolain 4 :n mukaan arkistolaitoksen tehtävänä on varmistaa kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen säilyminen ja niiden käytettävyys, edistää tutkimusta sekä ohjata, kehittää ja tutkia arkistotointa. Arkistolaitoksen tehtävistä on säädetty tarkemmin arkistolaitoksesta annetun asetuksen (832/1994) 1 :ssä, jonka mukaan arkistolaitoksen tehtävänä on: 1) ohjata arkistotointa sen mukaan kuin arkistolaissa ja sen nojalla säädetään tai määrätään; 2) huolehtia arkistotoimen yleisestä kehittämisestä ja sen edellyttämästä tutkimuksesta ja koulutuksesta; 3) ottaa vastaan ja säilyttää viranomaisten luovuttamia asiakirjoja; 4) hankkia ja säilyttää muita yhteiskunnan ja tutkimuksen kannalta merkityksellisiä asiakirjoja; 5) huolehtia säilyttämäänsä aineistoon liittyvästä tietopalvelusta; sekä 15

18 6) hoitaa muut tehtävät, jotka säädetään tai määrätään sen tehtäviksi. Arkistolaitoksen määräyksenantovalta rajautuu näiden tehtävien edistämiseen ja toteuttamiseen. Laissa olevat delegointisäännökset on oltava täsmällisiä ja tarkkarajaisia, jolloin määräyksenantoa koskevien delegointisäännöksien käyttömahdollisuuksia ja laajuutta on tulkittava suppeasti. Arkistolaitoksen viranomaisiin kohdistuvat määräyksenantovaltuudet on säädetty seuraavan taulukon mukaisesti arkistolaissa: Delegointisäännös ArkL 16 : Arkistolaitos voi antaa määräyksiä asiakirjojen rekisteröinnistä ja luetteloinnista. ArkL 8.3 : Arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi. ArkL 12.2 : Arkistolaitos voi määrätä arkistotiloista. ArkL 14.1 : Arkistolaitos määrää pysyvästi säilytettävien asiakirjojen siirrosta kansallisarkistoon, maakunta-arkistoon tai muuhun arkistoon. Sääntelykohde Valtion virastot, laitokset, tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet sekä muut valtion viranomaiset. Kaikki arkistonmuodostajat. Kaikki arkistonmuodostajat. Valtion virastot, laitokset, tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet sekä muut valtion viranomaiset. Arkistolaitos on antanut määräyksiä sähköisestä pysyväisarkistoinnista SÄHKE-määräykset, arkistotiloista, materiaaleista ja menetelmistä, mikrofilmin käytöstä sekä valtionhallinnon asiakirjojen seulonnasta ja hävittämisestä. Voimassa olevia seulontapäätöksiä arkistolaitos on tehnyt noin 50 kappaletta. Arkistolaitoksen määräyksissä on jonkin verran kohtia, jotka aiheuttavat epävarmuutta siitä, voidaanko asiasta säännellä arkistolaissa annetuilla toimivaltuuksilla. Esimerkiksi SÄHKE2- vaatimusten mukainen hävitysesitys ja sen tietosisältö -määräys/ohje on annettu arkistolain 16 :n nojalla. Tässä delegointisäännöksessä on annettu valtuus antaa asetuksia eräille valtionhallinnon viranomaisille asiakirjojen kirjaamisesta ja luetteloinnista. Määräys koskee kuitenkin pääosiltaan sähköisen aineiston ja asiakirjojen hävittämistä, josta on säädetty arkistolain 13 :ssä. Tältä osin ei ole lainkaan selvää, että arkistolaitos voisi antaa määräyksiä asiakirjojen hävittämisestä arkistolain 16 :n perusteella, koska ko. säännöksessä pitäisi olla selkeästi ja täsmällisesti säädetty mahdollisuudesta antaa määräyksiä asiakirjojen hävittämisestä. Arkistolaitoksella lienee ainoastaan mahdollisuus ohjeistaa asiakirjojen hävittämistä. Myös jonkinlaista sääntelyyn ja toimivaltaan liittyvää epäselvyyttä on havaittavissa terveydenhuollon potilasasiakirjojen arkistointia koskevassa sääntelyssä. Arkistolaitos on tehnyt päätöksen (AL/14372/ /2008), jossa arkistolaitos ilmoittaa arkistolain 8 :n nojalla vahvistavansa ministeriön asetusluonnoksen ( ) liitetaulukkoon sisältyvien potilasasiakirjojen pysyvän säilytyksen ministeriön esityksen mukaisesti. Menettelyä voidaan pitää poikkeuksellisena sillä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä 16

19 annetun lain 4.3 :n mukaan sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella voidaan säätää tarkemmin asiakasasiakirjojen yksilöimisestä sekä niiden jäljennösten säilyttämisestä. Potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 12.2 :n mukaan potilasasiakirjojen laatimisesta sekä niiden ja näytteiden ja mallien säilyttämisestä sekä käyttötarkoituksen perusteella määräytyvistä säilytysajoista säädetään tarkemmin sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Kuitenkin asiakirjojen pysyvässä säilyttämisessä noudatetaan arkistolain säännöksiä. Sääntelymalli on erikoinen, koska sosiaali- ja terveysministeriölle on myönnetty asetuksenantovaltuudet, joiden käyttö on riippuvaa arkistolaitoksen päätöksestä, joka on normihierarkiassa alemmalla tasolla kuin asetus ja asetuksenantovaltuus Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki ja sen nojalla annetut määräykset ja suositukset Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki on erityislaki suhteessa hallintolakiin, julkisuuslakiin ja arkistolakiin. Siihen on sisällytetty säännöksiä, joita sovelletaan silloin, kun sähköisiä asiakirjoja käsitellään sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä käyttämällä. Muissa tilanteissa tulee sovellettavaksi yleislaintasoiset säännökset. Siten esimerkiksi asiankäsittelyprosessissa syntyvien sähköisten asiakirjojen käsittelyyn ei aina sovelleta sähköisestä asioinnista annetun lain säännöksiä, ellei niitä lähetetä sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä käyttämällä. Sähköisten asiakirjojen kirjaamisesta on säädetty erikseen sähköisestä asioinnista annetussa laissa. Vastaavaa sääntelyä sekä kuntien että valtion viranomaisten toimintaan ei ole paperiasiakirjojen kirjaamiseksi annettu, vaan sitova sääntely koskee vain julkisuusasetuksen nojalla valtion viranomaisia. Sähköisestä asioinnista annetun lain 13 :n mukaan saapuneet sähköiset asiakirjat on kirjattava tai niiden saapuminen on muulla luotettavalla tavalla rekisteröitävä. Kirjaus- tai muista vastaavista merkinnöistä on käytävä ilmi asiakirjan saapumisajankohta sekä merkinnät asiakirjan eheyden ja alkuperäisyyden toteamisesta. Kirjaamissäännös koskee vain viranomaiselle sähköisten tiedonsiirtomenetelmien kautta saapuvia asiakirjoja. Muut sähköiset asiakirjat kirjataan valtionhallinnossa julkisuusasetuksen tai kunnissa asiakirjahallinnon määräysten mukaisesti. Asiakirjahallintoon liittyviä säännöksiä ovat myös vastaanottokuittausta (12 ) sekä sähköisen asiakirjan saapumisajankohtaa koskevat säännökset. Sähköisten asiakirjojen arkistoinnista on säädetty sähköisen asioinnin lain 21 :ssä, jonka mukaan sähköinen asiakirja on arkistoitava siten, että sen alkuperäisyys ja säilyminen sisällöltään muuttumattomana voidaan myöhemmin osoittaa. Säännöksessä ei yksilöidä tarkemmin, mitä kaikkia sähköisessä muodossa olevia asiakirjoja se koskee, mutta ottaen huomioon lain sähköisen asiakirjan määritelmä, tarkoittanee arkistointia koskeva säännös sähköisiä asiakirjoja, jotka liittyvät asian vireillepanoon, käsittelyyn tai päätöksen tiedoksiantoon. Arkistolaitokselle on säädetty sähköisen asioinnin lain 22.1 :ssä oikeus antaa ohjeita ja määräyksiä sähköisen asioinnin kirjaamisesta tai muusta rekisteröinnistä sekä arkistoinnista. Määräyksenantovalta koskee koko julkista hallintoa pois luettuna esitutkinta, poliisitutkinta ja evankelis-luterilainen kirkko. Määräyksenantovaltuutus koskee ainoastaan sähköisen asioinnin lain soveltamisalaan kuuluvien asiakirjojen kirjaamista ja arkistointia. Siten arkistolaitos ei voi antaa sähköisen asioinnin lain 22.1 :n nojalla määräyksiä, jotka koskevat asiankäsittelyprosessissa hallinnon sisällä syntyvien sähköisten asiakirjojen käsittelyä. Säännöksessä on myös havaittavissa epäsuhta arkistolakiin nähden. Arkistolaissa asiakirjojen kirjaamista koskevia määräyksiä voidaan antaa vain osalle valtion viranomaisista. Sähköisen asioinnin lain määräyksenantovaltuutusta ei ole rajattu pelkästään valtionhallintoon. Tältä osin onkin sääntelyteknisesti havaittavissa ongelma, 17

20 koska periaatteellisella tasolla arkistolaitos voisi antaa määräyksiä myös sellaisille toimijoille, kuten eduskunnalle ja sen virastoille, joihin sen määräyksenantovalta ei arkistolain nojalla ulotu. Arkistolaitos on antanut sähköisestä asioinnista annetun lain 22.1 :n nojalla nk. SÄHKEmääräyksiä sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittelystä, hallinnasta ja säilyttämisestä (AL 9815/ /2008, SÄHKE2-määräys) sekä tätä edeltäneen asiankäsittelyjärjestelmiin sisältyvien pysyvästi säilytettävien asiakirjallisten tietojen säilyttämisestä yksinomaan sähköisessä muodossa (KA 1486/40/2005, SÄHKE1-määräys). Määräyksien säännösperustana on esitetty myös arkistolain 8, 11, 13, 14 ja 16. SÄHKE2-määräys koskee sitovana säännöksenä vain pysyvästi säilytettäviä sähköisiä asiakirjoja. SÄHKE2-määräyksessä kohderyhmäksi on määritelty valtion ja kuntien organisaatiot. SÄHKE2-määräys ei täytä sitoville oikeusnormeille asetettuja vaatimuksia. Määräys muistuttaa pikemminkin ohjetta tai teknistä eritelmää kuin oikeudellisesti sitovaa normia. Määräykseen on sekoitettu sitovan sääntelyn piirteitä ja samalla tulkintasuosituksia. Määräyksessä ei ole pykälä ja momenttijakoa, vaan määräys pitää sisällään IDnumerointia ja vaatimuksia, jotka ovat vieraita suomalaiseen oikeusjärjestelmään. Lisäksi SÄHKE2-määräyksessä on useita vaatimuksia, joita ei voida antaa arkistolain ja sähköisestä asioinnista annetun lain nojalla. Seuraavassa on esitetty esimerkinomaisesti vaatimuksia, joiden antaminen arkistolaitokselle säädettyjen määräyksenantovaltuuksien nojalla on ongelmallista. Vaatimus Tietojärjestelmän toimintoihin on määritelty käyttöoikeudet, jolloin ainoastaan auktorisoidut henkilöt pääsevät luomaan, lisäämään, muuttamaan tai poistamaan tietojärjestelmään ja eams:an sisältyviä tietoja. Käynnistettävät tietojärjestelmähankkeet, joiden tuloksena käyttöönotettavien tietojärjestelmien tavoitteena on käsitellä ja säilyttää asiakirjallisia tietoja yksinomaan sähköisessä muodossa, noudattavat nyt annettavan määräyksen (SÄHKE2) sisältämiä vaatimuksia. Käsittelyprosessit kuvataan JHS 152 suositukseen sisältyvällä työnkulkukuvaustasolla. Kuvauksessa huomioidaan myös prosessiin liittyvät tiedot ja käyttöoikeudet. Asiakirjat metatietoineen on hävitettävä tietojärjestelmästä luotettavasti niiden säilytysaikojen umpeuduttua. Ongelma Vaatimusta ei voida johtaa suoraan arkistolaitokselle säädetyistä määräyksenantovaltuuksista. Vastaava käyttöoikeuksiin liittyvä sääntely terveydenhuollossa on annettu laintasoisella säännöksellä. ID-numerolla 7.x merkityt kohdat kuuluvat lain tai asetuksen tasoisen sääntelyn piiriin. Arkistolaitoksella ei ole toimivaltaa antaa määräyksiä, jotka koskevat kaikkien sähköisten asiakirjojen tiedonhallintaa. Määräyksiä voidaan antaa sähköisen asioinnin kautta tulevien asiakirjojen kirjaamisesta sekä pysyvästi säilytettävien asiakirjojen ja asiakirjallisen tiedon muodosta, joka on edellytyksenä, että arkistolaitos voi vastaanottaa sähköistä tietoaineistoa ja se voi säilyttää aineistoa omassa järjestelmässään pysyvästi. Arkistolaitoksella ei ole toimivaltaa antaa sitovia määräyksiä viranomaisten prosessien kuvaamisesta ja sen muodosta. Määräys on tarpeeton, koska asiasta on säädetty sekä arkistolain 13 :ssä että henkilötietolain 34 :ssä. 18