EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION PÄÄTÖS. annettu 5 päivänä lokakuuta 2004

Transkriptio

1

2 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 5/10/2004 K(2004)3682 lopull. KOMISSION PÄÄTÖS annettu 5 päivänä lokakuuta 2004 Direktiivin 2002/21/EC:n 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti ( Pyyntö ilmoitetun toimenpideluonnoksen perumiseksi ) Tapaus /2004/0082: yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkina Suomessa EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen, ottaa huomioon sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY ("puitedirektiivi") ja erityisesti direktiivin 7 artiklan 4 kohdan 1, ottaa huomioon komission 23. päivänä heinäkuuta 2003 antaman suosituksen 2003/561/EY ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa ("suositus menettelytavoista") 2, ottaa huomioon puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisen toisen vaiheen tutkinnan avaamisen ("kirje vakavista epäilyistä") 3. päivänä elokuuta 2004, ottaa huomioon Viestintäviraston toimittamat lisätiedot, ottaa huomioon internet-sivullaan 10. päivänä elokuuta 2004 julkaistun ilmoituksen, jossa se kutsui kolmansia osapuolia toimittamaan huomionsa komission vakavia epäilyjä koskeneeseen kirjeeseen, on kuullut viestintäkomiteaa, sekä katsoo seuraavaa: 1 EYVL 108, , s EYVL L 190, , s. 13.

3 I. MENETTELY (1) Komissio kirjasi 5. päivänä heinäkuuta 2004 tapausnumerolla /2004/0082 Viestintäviraston puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekemän ilmoituksen koskien yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinaa Suomessa. (2) Komissio pyysi 14. päivänä heinäkuuta 2004 Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja. Viestintävirasto toimitti pyydetyt tiedot 16. päivänä heinäkuuta (3) Komissio ilmoitti 3. päivänä elokuuta Viestintävirastolle puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että sillä on vakavia epäilyjä toimenpide-ehdotuksen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ("kirje vakavista epäilyistä"). (4) Komissio julkaisi elokuun 10. päivänä 2004 internet-sivullaan ilmoituksen, jossa se kutsui kolmansia osapuolia toimittamaan viiden työpäivän kuluessa huomionsa komission vakavia epäilyjä koskeneeseen kirjeeseen. (5) Viestintävirasto toimitti 2. päivänä syyskuuta 2004 lisätietoja ja selvennyksiä koskien huomattavan markkinavoiman (HMV) arvioimista kysymyksessä olevalla markkinalla. (6) Viestintäkomiteaa kuultiin päätösluonnoksesta 28. päivänä syyskuuta 2004 puitedirektiivin 22 artiklan 2 kohdassa viitatun menettelyn mukaisesti. II. TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS (7) Ilmoitettu toimenpide-ehdotus kattaa yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinan. Yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinaan katsotaan kuuluvaksi pääsy matkaviestinverkkoon, nouseva liikenne matkaviestinverkosta sekä matkaviestinverkkoon pääsylle ja nousevan liikenteen toteuttamiselle tarpeelliset yhteenliittämistuotteet ja palvelut. Matkaviestinverkkoon pääsyn osalta palvelun tarjoajalle 3 tai virtuaalioperaattorille 4 (MVNO) luovutetun matkaviestinverkon käyttöoikeuden toteuttamiseksi tarpeellisia tuotteita ja palveluja ovat esimerkiksi liittymän SIM 5 -kortin käyttöoikeus, liittymän numero sekä liittymän käyttämiseksi tarpeelliset tuotteet ja palvelut, kuten puheaikaminuutit, tekstiviestit ja laskutuspalvelut. Nousevan liikenteen välittämisen toteuttamiseksi tarpeellisia palveluita ovat esimerkiksi väylöitys- ja ohjauspalvelut (ts. yleisten ja muiden 3 4 Palvelun tarjoaja voi olla joko vertikaalisesti integroitunut osa matkaviestinverkko-operaattoria tai riippumaton palvelun tarjoaja, joka ei ole osa matkaviestinverkko-operaattoria. Jäljempänä tässä päätöksessä palvelun tarjoajalla tarkoitetaan riippumatonta palvelun tarjoajaa. Päinvastoin kuin palvelun tarjoaja, virtuaalioperaattori käyttää palvelun tarjoamiseen omaan verkkojärjestelmäänsä kuuluvaa verkkoelementtiä, kotisijaintirekisteriä (Home Location Register, HLR), verkkoyrityksen kotisijaintirekisterin asemesta. Tämän vuoksi virtuaalioperaattorin mahdollisuudet tarjota omia palvelujaan loppukäyttäjälle ovat normaalia palvelun tarjoajaa monipuolisemmat. 5 Subscriber Identification Module.

4 operaattoritunnusten avaaminen, verkko- ja palvelunumerotunnusten avaaminen, access-hinnoiteltujen numerosuuntien avaaminen ja muuttaminen) sekä muut mahdolliset nousevan liikenteen välittämiselle välttämättömät tuotteet ja palvelut. Viestintävirasto määrittelee merkityksellisen maantieteellisen markkinan valtakunnalliseksi. (8) Viestintäviraston markkina-analyysi päätyy siihen, että Sonera Mobile Networks Oy:llä ( TeliaSonera ) on huomattavaa markkinavoima (HMV) määritellyllä markkinalla. Viestintävirasto perustaa johtopäätöksensä pääasiassa seuraaviin tekijöihin: (i) korkea markkinaosuus (TeliaSoneran markkinaosuus kaikista valtakunnallisista matkaviestinverkoista soitetuista puheluista on yli 60%), (ii) merkittävin riippumaton palvelun tarjoaja toimii TeliaSoneran verkossa, (iii) tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttuminen ja (iv) verkkovaikutus, mittakaava- ja tuotevarioinnin edut sekä taloudellinen vahvuus. (9) Korjatakseen markkinavoiman yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinalla Viestintävirasto esittää asetettavaksi TeliaSoneralle seuraavat velvollisuudet: (i) velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus matkaviestinverkkoon, (ii) yhteenliittämisvelvollisuus, (iii) hinnoittelua ja muita ehtoja koskeva syrjimättömyysvelvollisuus ja (iv) velvollisuus neuvotella kansallisesta verkkovierailusta kolmannen sukupolven matkaviestinverkon toimiluvan omaavan operaattorin kanssa. III. KOLMANSIEN OSAPUOLIEN TOIMITTAMAT HUOMIOT (10) Komission julkaistua internet-sivullaan ilmoituksen kahdeksan asianomaista osapuolta sekä Viestintävirasto toimittivat huomionsa komissiolle. Kaikki huomiot tarkasteltiin huolellisesti. IV. ARVIOINTI (11) Jotta kansallisen tason päätöksillä ei olisi haitallisia vaikutuksia yhtenäismarkkinoille tai muille perustamissopimuksen tavoitteille, kansallisten sääntelyviranomaisten hyväksymien toimenpiteiden tulisi olla yhteensopivia yhteisön oikeuden ja erityisesti uuden sääntelykehyksen tavoitteiden ja periaatteiden kanssa. Vaikka sääntelyviranomaisille on annettu harkintavaltaa arvioida luonteeltaan monimutkaisia taloudellisia, tosiasiallisia sekä oikeudellisia tilanteita, näitä tekijöitä on arvioitava puitedirektiivin, erityisesti sen artiklojen, vaatimusten mukaisesti. Määritellessään onko operaattorilla huomattava markkinavoima merkityksellisellä markkinalla kansallisen sääntelyviranomaisen on sovellettava huomattavan markkinavoiman käsitettä siten, kuin se on määritelty puitedirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa. Lisäksi, analysoidessaan merkityksellistä markkinaa kansallisten sääntelyviranomaisten olisi mahdollisimman tarkkaan noudatettava markkinaanalyysistä annettuja ohjeita 6. Tämän vuoksi markkina-analyysiä tehdessään kansallisten sääntelyviranomaisten tulisi laatia ennakoiva arvio merkityksellisistä markkinoista vallitsevien markkinaolosuhteiden perusteella. Sääntelyviranomaisten olisi päätettävä, tuleeko markkinoilla todennäköisesti vallitsemaan kilpailu ja onko 6 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä, EYVL C 165, , p. 6.

5 havaittu kilpailun puute jatkuvaa, kun otetaan huomioon oletettu tai ennakoitavissa oleva kehitys kohtuulliseksi katsottavana ajanjaksona. Kansallisen sääntelyviranomaisen päätelmät tässä suhteessa ovat kuitenkin alisteisia puitedirektiivin 7 artiklassa säädetylle menettelylle. (12) Viestintäviraston toimenpide-ehdotus kuuluu puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan (b) alakohdan soveltamisalaan ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Erityisesti matkaviestinverkkoihin sovellettavat käyttöoikeuden ja tukkutason palvelujen ehdot määrittelevät muiden käyttöoikeutta pyytävien operaattoreiden, palvelun tarjoajien ja virtuaalioperaattoreiden mahdollisuuden tarjota omia palveluitaan, ja voivat siten vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin 7. (13) Toimenpide-ehdotus ei ole alla esitettyjen perustelujen nojalla yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa. Erityisesti toimenpide-ehdotus ei vastaa puitedirektiivin 8 artiklassa tarkoitettuja tavoitteita. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida päätellä, että Viestintävirasto olisi suorittanut arvioinnin puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen mukaisesti erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Komissio perustaa näkemyksensä seuraavaan: (14) Viestintäviraston olisi tullut analyysissään varmistaa ennakoivasti, onko TeliaSonera asemassa, jonka turvin se voi toimia merkityksellisellä markkinalla huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista. Viestintäviraston toimittamat todisteet eivät anna riittävää pohjaa johtopäätökselle, että näin olisi. (15) Huolimatta siitä, että TeliaSoneran markkinaosuus merkityksellisellä markkinalla on yli 60% 8, myös muut huomattavan markkinavoiman arvioimisen kannalta merkitykselliset tekijät on otettava huomioon. Huomioiden käsillä olevan tapauksen luonne, huomattavan markkinavoiman olemassa olosta ei ole riittävästi todisteita johtuen kilpailun dynamiikan täydellisen arvioinnin puuttumisesta. 1. Ilmeisen markkinadynamiikan huomioimattomuus (16) Suomessa toimii TeliaSoneran ohella kaksi muuta valtakunnallista matkaviestinverkkoa operoivaa yritystä, Elisa Oyj ja Finnet Verkot Oy 9. Vertikaalisesti integroituneiden matkaviestiverkko-operaattorien ohella markkinoilla on yli kymmenen palvelun tarjoajaa, joiden yhteinen markkina-osuus kaikista matkapuhelintilaajista on noussut yli 10 %:iin vuoden 2004 puoliväliin mennessä. Se, että yksi palvelun tarjoaja on solminut MVNO-sopimuksen kahden matkaviestinverkko-operaattorin kanssa viittaa siihen, että nämä sopimukset eivät olisi 7 8 Katso myös puitedirektiivin johdantolause 38. Arvioitaessa markkinaosuutta merkityksellisellä markkinalla nousevan liikenteen minuuteilla. 9 Elisa Oyj:n markkina-osuus kaikista valtakunnallisista matkaviestinverkoista soitetuista puheluista oli [20-30 %:n] välillä ja Finnet Verkot Oy:n[ 5-15%:n] välillä vuoden 2004 ensimmäisen puoliskon aikana.

6 eksklusiivisia ja sen vuoksi sallisivat palvelun tarjoajien ostaa kapasiteettia eri matkaviestinverkko-operaattoreilta. (17) Vaikka Suomessa ei tällä hetkellä ole matkaviestinverkko-operaattoreille asetettu velvollisuutta tarjota verkon käyttöoikeutta 10, sekä palvelun tarjoajat että virtuaalioperaattorit ovat onnistuneet tekemään merkityksellisellä markkinalla sopimuksia kaupallisin perustein kunkin kolmen valtakunnallisen verkko-operaattorin kanssa. Tämä on antanut palvelun tarjoajille mahdollisuuden tarjota matkaviestinpalveluita asiakkaille matkaviestinnän vähittäismarkkinoilla. Ilmoitusta koskevien asiakirjojen sekä kolmansien osapuolten toimittamien huomioiden perusteella on ilmeistä, että matkaviestinverkko-operaattoreilla on täytynyt olla taloudellisia houkuttimia käyttöoikeuden tarjoamiseksi palvelun tarjoajille johtuen pääasiassa siitä, että ne pyrkivät kasvattamaan liikennettä verkoissaan parantaakseen kapasiteetin käyttöastetta 11. (18) Kun aiemmin vertikaalisesti integroituneet matkaviestinverkko-operaattorit vastasivat sataprosenttisesti vähittäismarkkinoiden tarjonnasta, niin tilanne on muuttunut merkittävästi ensimmäisen palvelun tarjoajan tullessa markkinoille vuonna Viimeaikainen kehitys vähittäismarkkinoilla 12 osoittaa, että palvelun tarjoajat ja virtuaalioperaattorit ovat verkko-operaattoreiden kanssa tekemiin tukkutason sopimuksiin pohjautuen onnistuneet saamaan asiakkaita vertikaalisesti integroituneilta matkaviestinverkko-operaattoreilta. Erityisesti kaksi palvelun tarjoajaa on kasvattanut markkina-osuuttaan merkittävästi viimeisten 18 kuukauden aikana 13. Yksi näistä palvelun tarjoajista on äskettäin onnistunut solmimaan MVNO-sopimuksia verkkooperaattoreiden kanssa. Tällä vähittäismarkkinalla, jolla vertikaalisesti integroituneet matkaviestinverkko-operaattorit edustavat noin 90 %:a tarjonnasta, vähittäistasolla havaitulla dynamiikalla on todennäköisesti merkittävä vaikutus merkityksellisen tukkumarkkinan kilpailutilanteeseen johtuen palvelun tarjoajien vahvistuneesta asemasta merkityksellisen markkinan kysyntäpuolella. (19) Palvelun tarjoajat ovat vahvistaneet asemaansa merkityksellisen markkinan kysyntäpuolella, koska ne ovat ilmeisesti kyenneet rakentamaan oman markkinamaineensa suhteessa vähittäisasiakkaisiin ja siten kasvattaneet markkinaosuuttaan Suomen matkaviestinnän vähittäismarkkinoilla erittäin nopeasti. Tämän johdosta kullakin matkaviestinverkko-operaattorilla on vahva houkutin joko pitää menestyvät palvelun tarjoajat verkossaan tai vakuuttaa muut siirtymään sen verkkoon palveluntarjonta- tai MVNO-sopimuksella. Lisäksi siinä tapauksessa, jos Aikaisemmin televerkkoyritys, joka on solminut palvelutarjontasopimuksen, on ollut velvollinen päätöksen 1997/ pykälän mukaisesti tarjoamaan telepalveluyritykselle mahdollisuutta itse avata, hallita ja sulkea käyttäjänsä teleyhteys matkaviestinnässä. Katso myös alla kohta (32). Numeron siirrettävyyden käyttöönotto matkaviestinverkoissa kesäkuussa 2003 on osoittautunut vahvaksi keinoksi lisätä kilpailua vähittäismarkkinalla. Kuten Viestintävirasto osoittaa, viimeisen kuuden kuukauden aikana on eri toimijoiden välillä tapahtunut merkittäviä asiakassuhteiden voittoja ja menetyksiä siten, että suuret yritykset ovat menettäneet ja pienet voittaneet uusia asiakkuuksia. Kaksi menestyneintä palvelun tarjoajaa ovat onnistuneet houkuttelemaan erittäin lyhyessä ajassa merkittävän osan vähittäismarkkinasta. 13 Kaikkien palvelun tarjoajien yhteinen markkina-osuus on noussut yli 10 %:iin vuoden 2004 puoliväliin mennessä, kun se vuoden 2003 lopussa oli vajaat 4 %.

7 vertikaalisesti integroitunut matkaviestinverkko-operaattori menettää vähittäisasiakkaitaan se joko (i) kasvattaa markkina-osuuttaan tukkutasolla, jos loppuasiakkaat siirtyvät kyseisen operaattorin verkossa toimivan palvelun tarjoajan asiakkaaksi tai (ii) vapauttaa verkkokapasiteettiaan, jota se voi käyttää tarjoamalla merkityksellisellä markkinalla tukkutason palveluita palvelun tarjoajille, jos sen loppuasiakkaat vaihtavat palvelun tarjoajaan, joka toimii toisessa matkaviestinverkossa. (20) Komission vakavia epäilyitä koskevan kirjeen seurauksena saatu kolmansien osapuolien toimittama aineisto osoittaa, että palvelun tarjoajat neuvottelevat tavallisesti kaikkien matkaviestinverkko-operaattoreiden kanssa vertaillakseen hintoja ja muita ehtoja. Näiden samojen tietojen perusteella matkaviestinverkko-operaattorit pystyvät ilmeisesti solmimaan sopimuksia eri palvelun tarjoajien kanssa johtuen niiden kyvystä tehdä joustavia tarjouksia tai tarjota palvelumalleja, joita muut matkaviestinverkko-operaattorit eivät tarjoa. Nämä tekijät osoittavat merkityksellisellä markkinalla vallitsevaa dynamiikkaa sekä mahdollista kilpailullista painetta muilta matkaviestinverkko-operaattoreilta, joilla myös on vahva houkutin tarjota palvelun tarjoajille käyttöoikeutta verkkoihinsa. Tämä johtuu siitä, että muiden matkaviestinverkko-operaattoreiden kapasiteetin käyttöaste ilmoitusta koskevien asiakirjojen sekä kolmansien osapuolten toimittamien huomioiden perusteella on alhaisempi kuin TeliaSoneran. (21) Edellyttäen, että matkaviestiverkko-operaattoreilla ei ole verkkoa koskevia kapasiteettirajoitteita 14 ja että palveluntarjoajat eivät ole sidottuja tukkutason tarjoajaansa verkko-operaattorin vaihdosta aiheutuvien korkeiden kustannusten ja puuttuvan tasapainottavan neuvotteluvoiman johdosta, kilpailullinen uhka siitä, että muut matkaviestinverkko-operaattorit voisivat ottaa vähittäistasolla menestyksekkäiksi osoittautuneet palvelun tarjoajat tai virtuaalioperaattorit verkkoihinsa todennäköisesti rajoittaa TeliaSoneran markkinavoimaa merkityksellisellä markkinalla. Itse asiassa ottaen huomioon palvelun tarjoajien markkinaosuuden kasvu vähittäismarkkinalla mikä tahansa menestyksekkään palvelun tarjoajan toteuttama verkko-operaattorin vaihto automaattisesti johtaa merkittävään markkinaosuuksien jakauman muutokseen merkityksellisellä markkinalla. Tämä vähentää olennaisesti tällä hetkellä havaitun TeliaSoneran markkina-osuuden merkitystä. 2. Kapasiteettirajoituksia koskevien todisteiden puuttuminen (22) Viestintävirasto toimitti 2. päivänä syyskuuta 2004 lisätietoja tekijöistä, jotka mahdollisesti estäisivät TeliaSoneran kilpailijoita merkityksellisellä markkinalla tekemästä kilpailullisia tarjouksia palveluoperaattoreille ja virtuaalioperaattoreille. (23) Arvioidessaan matkaviestinverkkojen kapasiteettirajoituksia, Viestintävirasto toteaa, että matkaviestinverkkojen laajentaminen ja kapasiteetin lisääminen on siihen liittyvistä korkeista kustannuksista huolimatta mahdollista. Niin ikään viestintävirasto toteaa, että kapasiteetin lisäämismahdollisuudella ei Viestintäviraston arvion mukaan kuitenkaan ole tämän hetkisessä markkinatilanteessa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa verkko-operaattorien markkinavoimaa kyseessä olevalla markkinalla 14 Katso alla kappale 2.

8 Suomessa. Tämän johdosta ei ole riittäviä todisteita merkityksellisellä markkinalla vallitsevista laajentumisen esteistä. (24) Lisäksi sen johdosta että kilpailijoilla on, kuten Viestintävirasto toteaa, TeliaSoneraa alhaisempi kapasiteetin käyttöaste, niillä ei näyttäisi olevan välittömiä esteitä ottaa lisää liikennettä verkkoihinsa eli solmia palveluntarjontasopimuksia palvelun tarjoajien tai virtuaalioperaattoreiden kanssa, koska näin ne voisivat parantaa tämän hetkisen kapasiteettinsa käyttöastetta. 3. Korkeita vaihtokustannuksia ja tasapainottavan neuvotteluvoiman puuttumista koskevien todisteiden puuttuminen (25) Ottaen huomioon palvelun tarjoajien toistaiseksi saavuttamat markkinaosuudet sekä matkapuhelinnumeron siirrettävyydestä seuranneen kokonaisdynamiikan matkaviestinnän vähittäismarkkinoilla, on ratkaisevaa analysoida yksityiskohtaisesti palvelun tarjoajien mahdollisuutta käyttää vähittäistason menestyksekästä kilpailuasemaa hyväksi neuvotellakseen suotuisia tukkutason sopimuksia ja välttääkseen lukkiutumisen matkaviestinverkko-operaattoriin. (26) Viestintävirasto antoi 2. päivänä syyskuuta 2004 toimittamissa tiedoissa lisäselvitystä verkko-operaattorin vaihtoon liittyvistä kustannuksista sekä palvelun tarjoajien tasapainottavasta neuvotteluvoimasta. Viestintävirasto toteaa, että nykyisessä palveluntarjontamallissa, jossa matkaviestinverkkoyritys omistaa palvelun tarjoajan loppuasiakkaiden käyttämät SIM-kortit, palvelun tarjoajat ovat suhteellisen sidottuja tukkutason tarjoajaansa. Viestintäviraston arvion mukaan verkko-operaattorin vaihtamisesta aiheutuvia kustannuksia merkittävämpi vaihdon este on riski menettää merkittävä osa asiakaskunnasta vaihdon yhteydessä. (27) Arvioidessaan vaihdosta johtuvia kaupallisia riskejä Viestintävirasto viittaa aiemmin tapahtuneeseen verkko-operaattorin vaihtoon, jonka yhteydessä verkkoa vaihtanut operaattori menetti 25 % asiakkaistaan. Tämä verkko-operaattorin vaihto tapahtui kuitenkin vuonna 2002, jolloin matkapuhelinnumeron siirrettävyys ei ollut vielä voimassa. Tästä johtuen tilaajanumerot vaihtuivat verkko-operaattorin vaihdon yhteydessä, mikä puolestaan aiheutti loppuasiakkaille hankaluuksia ja johti siten joitakin asiakkaita valitsemaan toisen operaattorin. Tämän vuoksi aikaisemmat kokemukset verkko-operaattorin vaihdosta eivät ole täysin relevantteja nykyisessä markkinatilanteessa. Viestintävirasto ei myöskään arvioi matkaviestinverkkoyritysten halukkuutta kantaa vaihdosta aiheutuneet kustannukset ottaen huomioon verkkoyritysten houkuttimet tarjota palvelun tarjoajille käyttöoikeutta. Kolmansien osapuolien toimittamien tietojen perusteella näyttää siltä, että jotkin matkaviestinverkkoyritykset olisivat jo harkinneet palvelun tarjoajalle näiden operaattoreiden verkkoon siirtymisestä aiheutuvien kustannusten kattamista. (28) Verrattuna nykyiseen palveluntarjontamalliin MVNO-sopimukset antavat palvelun tarjoajille enemmän joustavuutta, koska ne eivät tällöin esimerkiksi ole sidottuja matkaviestinverkko-operaattorin SIM-korttiin. Myös Viestintävirasto vahvistaa tämän todetessaan, että verkko-operaattorin vaihtaminen voi olla helpompaa MVNOtoiminnassa. MVNO-sopimusten joustavuutta todistaa myös se, että suurin palvelun tarjoaja on tehnyt MVNO-sopimuksen kahden matkaviestinverkkoyrityksen kanssa. Ilmoitus ei kuitenkaan sisällä analyysia siitä, kuinka siirtyminen MVNO-malliin vaikuttaa palvelun tarjoajien neuvotteluasemaan. Tässä yhteydessä ei ole

9 merkityksellistä se, niin kuin Viestintävirasto toteaa, että merkittävin palvelun tarjoaja toimii tällä hetkellä TeliaSoneran verkossa. (29) Tässä yhteydessä on korostettava, puitedirektiivin 16 artiklan mukaista markkinaanalyysiä tehdessään kansallisten sääntelyviranomaisten tulisi laatia ennakoiva ja rakenteellinen arvio merkityksellisistä markkinoista vallitsevien markkinaolosuhteiden perusteella. Sääntelyviranomaisten olisi päätettävä, tuleeko markkinoilla todennäköisesti vallitsemaan kilpailu ja onko havaittu kilpailun puute jatkuvaa kun otetaan huomioon oletettu tai ennakoitavissa oleva kehitys kohtuulliseksi katsottavana ajanjaksona. (30) Edellä esitetyt tekijät yhdessä sen kanssa, että palvelun tarjoajat pyytävät kilpailevia tarjouksia eri matkaviestinverkkoyrityksiltä tukee näkemystä, että palvelun tarjoajilla ja virtuaalioperaattoreilla olisi huomattavaa neuvotteluvoimaa suhteessa matkaviestinverkkoyrityksiin. 4. Verkkovaikutuksia, mittakaava- ja tuotevarioinnin etuja sekä olennaisia taloudellisia etuja koskeville todisteille annettu liiallinen paino (31) Vaikka verkon kaikkinaisesta koosta johtuvat verkkovaikutukset ja mittakaava- sekä tuotevarioinnin edut voidaankin ottaa huomioon arvioitaessa huomattavaa markkinavoimaa, ovat ne tässä tapauksessa sinällään ja muun edellä selvitetyn yksityiskohtaisen todistusaineiston puuttuessa riittämättömiä todistamaan huomattavaa markkinavoimaa. (32) Vaikka erot verkon koossa ja kattavuudessa TeliaSoneran ja sen kilpailijoiden välillä osoittaisivatkin joidenkin mittakaavaetujen olemassa oloa, TeliaSoneran kilpailuetu näyttää johtuvan pääasiassa korkeammasta kapasiteetin käytöstä eli sen valtakunnallisen verkon tämän hetkisestä korkeammasta asiakasmäärästä 15. Tästä johtuen sekä komission vakavia epäilyitä koskevan kirjeen seurauksena saatujen tietojen mukaan TeliaSoneran edut eivät pääasiassa liittyisi sijaintiin pitkän ajan keskimääräisiä kustannuksia kuvaavalla käyrällä ja siitä johtuviin mittakaavaetuihin, vaan alemmista lyhyen ajan keskimääräisistä kustannuksista johtuviin kustannussäästöihin. (33) Päinvastoin kuin mittakaavaedut, erot kapasiteetin käytössä eivät, ceteris paribus, tarjoa operaattorille kestävää kilpailuetua, vaan tämä etu on voitettavissa houkuttelemalla suurempi asiakasmäärä hyödyntämään olemassa olevaa kapasiteettia. (34) Matkaviestinverkkoon pääsyä ja matkaviestinverkosta nousevaa liikennettä koskevan markkinan ominaispiirteet ovat sellaiset, että matkaviestinverkko-operaattorit voivat parantaa kapasiteetin käyttöä sallimalla palvelun tarjoajien pääsyn verkkoihinsa. TeliaSonera näyttää tehneen tämän menestyksellisesti. Johtuen kapasiteetin käytön epäsymmetrisyydestä muilla matkaviestinverkko-operaattoreilla on jopa suurempi houkutin yrittää saada palvelun tarjoajia tai virtuaalioperaattoreita verkkoihinsa tarjoamalla näille houkuttelevia ehtoja. Tämä tilanne osoittaa kohti toimivaa 15 Vaikka kukin kolmesta valtakunnallisesta matkaviestinverkosta kattaa käytännössä koko väestön, verkkojen maantieteellisessä kattavuudessa on eroja. [ ]

10 matkaviestinverkkoon pääsyä ja matkaviestinverkosta nousevaa liikennettä koskevaa markkinaa. (35) Mitä verkkovaikutuksiin tulee, niiden väitetään olevan erityisen vahvoja johtuen verkon sisäisten ja verkkojen välisten puhelujen hintaeroista. Nämä erot ovat kuitenkin pääasiassa relevantteja arvioitaessa matkaviestinnän vähittäismarkkinaa. Lisäksi, riippuen vallitsevien markkinarakenteiden ja sääntelyn luonteesta, näihin hintaeroihin voidaan puuttua muilla matkaviestinnän (tukku)markkinoilla. Joka tapauksessa, huomioiden kapasiteettirajoitteen puuttumisen, kaikki matkaviestinverkko-operaattorit voivat hyötyä näistä verkkovaikutuksista houkuttelemalla lisää asiakkaita verkkoihinsa. (36) Ottaen huomioon että myös TeliaSoneran kilpailijat ovat sekä vertikaalisesti että horisontaalisesti integroituneita televiestintäryhmittymiä, Viestintävirasto ei esitä todisteita, että taloudelliset edut olisivat sitä luokkaa, että ne olisivat peruste huomattavan markkinavoiman toteamiselle. V. JOHTOPÄÄTÖKSET JA EHDOTUKSET TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN TÄYDENTÄMISEKSI (37) Viestintäviraston ilmoittaman toimenpide-ehdotuksen yksityiskohtaisen tutkinnan ja viraston komission pyytämiin tietoihin ja selvennyksiin toimittamien huomioiden ja vastausten perusteella sekä huomioiden edellä mainitut perusteet komissio toteaa, että todisteet tässä tapauksessa eivät tue johtopäätöstä, että TeliaSoneralla olisi huomattava markkinavoima yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinalla ja siten toimenpide-ehdotus ei ole yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa. Tämän vuoksi komissio pyytää Viestintävirastoa perumaan toimenpide-ehdotuksen. (38) Edellä mainitut havainnot perustuvat erityisesti viimeaikaiseen kehitykseen Suomen matkaviestinnän vähittäismarkkinoilla ja siihen, että palvelun tarjoajat ovat onnistuneet tekemään merkityksellisellä markkinalla tukkutason sopimuksia, mukaan lukien MVNO-sopimuksia, kaupallisin perustein kaikkien matkaviestinverkkooperaattoreiden kanssa. Viestintäviraston on analysoitava kehitystä merkityksellisellä markkinalla ja tarkasteltava tätä markkinaa tukku- ja vähittäistason tulevan kehityksen valossa arvioidakseen ennakoivasti, onko TeliaSonera asemassa, jonka turvin se voi toimia merkityksellisellä markkinalla huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista. (39) Tässä analyysissä olisi arvioitava yksityiskohtaisesti kunkin matkaviestinverkkooperaattorin houkuttimet ja kyky tarjota palvelun tarjoajille verkon käyttöoikeutta ilman tiukkaa käyttöoikeuden tarjontaa koskevaa sääntelyä. Tämän analyysin tulisi ulottua vähittäismarkkinalla havaittuun dynamiikkaan, palvelun tarjoajien neuvotteluvoimaan suhteessa matkaviestinverkko-operaattoreihin (ottaen huomioon muun muassa palvelun tarjoajien saavuttamat markkina-osuudet vähittäismarkkinalla), palvelun tarjoajien ja matkaviestinverkko-operaattoreiden välisten neuvottelujen luonteeseen ja rakenteeseen, MVNO-sopimusten vaikutukseen verkko-operaattorin vaihtoa koskeviin ehtoihin sekä muutoksiin merkityksellisen markkinan hintatasossa.

11 (40) Kansallisille sääntelyviranomaisille on annettu harkintavaltaa arvioida luonteeltaan monimutkaisia taloudellisia, tosiasiallisia sekä oikeudellisia tilanteita. Siksi komissio ei voi ennakoida tulevaisuudessa tapahtuvan markkina-analyysin lopputulosta. ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: Artikla 1 Viestintävirastoa pyydetään perumaan 5. päivänä heinäkuuta 2004 komissiolle ilmoitettu ja tapausnumerolla /2004/0082 kirjattu toimenpide-ehdotus koskien yleiseen matkaviestinverkkoon pääsyn ja yleisestä matkaviestinverkosta nousevan liikenteen markkinaa Suomessa 16. Artikla 2 Tämä päätös on osoitettu Viestintävirastolle: Viestintävirasto Itämerenkatu3 A N Helsinki Tehty Brysselissä 5 päivänä lokakuuta 2004 Komission puolesta Olli Rehn Komission jäsen 16 Suosituksen 2003/561/EY 12 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan internet-sivullaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Viestintävirastoa pyydetään ilmoittamaan komissiolle kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta mikäli se katsoo, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jonka se toivoo poistettavan ennen julkaisemista. Viestintävirastoa pyydetään perustelemaan tällainen pyyntö. Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostilla: INFSO-COMP- ARTICLE7@cec.eu.int tai faksilla: