U 59/2012 vp. Maa- ja metsätalousministeri Jari Koskinen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan sopimuksen neuvottelemisesta Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle kirjelmä Euroopan metsiä oikeudellisesti sitovan sopimuksen neuvottelemisesta. Helsingissä 20 päivänä syyskuuta 2012 Maa- ja metsätalousministeri Jari Koskinen Neuvotteleva virkamies Marjukka Mähönen

2 2 MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ MUISTIO Neuvotteleva virkamies Marjukka Mähönen Puh EUROOPAN METSIÄ KOSKEVAN OIKEUDELLISESTI SITOVAN SOPIMUKSEN NEUVOTTELUT 1 Tausta Kuudes Euroopan metsäministerikonferenssi järjestettiin Oslossa, jossa FOREST EUROPE -allekirjoittajamaiden ministerit sekä komissio EU:n edustajana tekivät päätöksen käynnistää Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan sopimuksen neuvottelut (myöhemmin metsäsopimus). Metsäsopimusneuvottelut käynnistyivät ensimmäisellä hallitusten välisen neuvottelukomitean istunnolla Wienissä. Työ pohjautuu Euroopan metsäministerikonferenssien päätöslauselmiin ja julistuksiin. Neuvottelukomitean tehtävänä on valmistella kokonaisvaltainen ja oikeudellisesti sitova metsiä koskeva puitesopimus. Wienissä sovittiin sopimuksen alustavasta rakenteesta, jonka pohjalta neuvottelukomitean johtoryhmä ja sihteeristö ovat laatineet ensimmäisen luonnostekstin. Sitä käsiteltiin neuvottelukomitean toisessa istunnossa Bonnissa. Kolmas neuvottelukomitean istunto pidetään Turkissa ja neljäs touko- tai kesäkuussa Tavoitteena on saada neuvottelut sopimuksesta päätökseen kesäkuuhun 2013 mennessä siten, että sopimusluonnos allekirjoitettaisiin vielä vuoden 2013 aikana, minkä jälkeen käynnistyisi sopimuksen ratifiointiprosessi. Kirjelmän liitteenä on ensimmäinen sopimusta koskeva luonnosteksti (myöhemmin neuvotteluteksti). 2 Sopimusneuvottelut ja käsittely Euroopan unionissa Neuvosto teki päätöksen Euroopan unionin osallistumisesta Euroopan metsiä koskevasta oikeudellisesti sitovasta sopimuksesta käytäviin neuvotteluihin. Euroopan unionin jäsenvaltioiden hallitusten edustajat päättivät neuvoston puheenjohtajavaltion valtuuttamisesta neuvottelemaan jäsenvaltioiden puolesta jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvista Euroopan metsiä koskevista oikeudellisesti sitovista sopimuksen määräyksistä (päätös 2011/712/EU, EUV L 285 s.1, ). Neuvottelutekstiä on käsitelty neuvoston metsätyötyhmän kokouksissa , ja Asiakirjat: 11994/1/12 REV 1 (en) LIMITE ( ) 12125/12 LIMITE ( ) 12150/12 LIMITE ( ) 12154/12 LIMITE ( ) Neuvotteluteksti englanninkielisenä (Draft negotiating text for a legally binding agreement on forests in Europe) toiseen hallitusten välisen neuvottelukomitean istuntoon on sopimusneuvottelujen internetsivuilla Käsittelijät: MMM, Marjukka Mähönen, MMM, Heikki Granholm, Asian kansallinen käsittely Maa- ja metsätalousministeriö on valmistellut asiaa yhteistyössä eri ministeriöiden ja sidosryhmien kanssa. Asiaa on käsitelty kansainvälisessä metsävirkamiestyöryhmässä, kansainvälisen metsäpolitiikan neuvottelukunnassa ja EU-metsäjaostossa. Sopimus neuvotellaan SEUT 218 (3) ja (4) artiklojen mukaisesti. Sopimuksen oikeusperusta tulee arvioitavaksi tarkemmin sopimuksen allekirjoittamista koskevan päätösehdotuksen yhteydessä sopimuksen sisällön valossa.

3 3 EU-metsäjaosto (kirjallinen menettely ) Eduskunnalle on toimitettu aiheesta kaksi E-kirjettä: Mahdollinen Euroopan metsäsopimus Suomen kanta sopimusneuvottelujen käynnistämisestä Oslon metsäministerikonferenssissa kesäkuussa 2011 (E 128/2010 vp) ja Päätös Euroopan metsiä koskevan oikeudellisesti sitovan sopimuksen sopimusneuvottelujen käynnistämisestä FOREST EU- ROPE -metsäministerikonferenssissa (Oslo, ) ja komission neuvottelumandaatti (E 5/2011 vp). Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut asiasta (E 128/2010 vp) lausunnon (MmVL 32/2010 vp). 4 Pääasiallinen sisältö Neuvoteltava metsäsopimus on luonteeltaan puitesopimus. Neuvottelukomitean johtoryhmä ja sihteeristö ovat laatineet ensimmäisen neuvottelutekstin. Siinä määritellään yleisellä tasolla niitä seikkoja, joihin kansallisessa metsäpolitiikassa ja lainvalmistelussa tulee kiinnittää huomiota. Neuvottelutekstiluonnos ei sisällä konkreettisia metsien kestävän hoidon tai suojelun velvoitteita eikä määrällisiä tavoitteita. Neuvotteluteksti jakautuu pääasiassa kahteen osaan. Alkuosa keskittyy sisällöllisiin kysymyksiin ja loppuosa lähinnä institutionaalisiin ja menettelytapakysymyksiin. Sisällöllisten kysymysten osalta sopimus on vielä keskeneräinen. Sopimuksen alkuosassa ovat sen johdanto-osa, käsitteet ja määritelmät, tarkoitus, tavoite, periaatteet ja yleiset sitoumukset. Neuvottelutekstin loppuosa sisältää menettelytapasäännökset, institutionaaliset kysymykset sekä loppumääräykset. Sopimuksen tarkoituksena on mm. lujittaa ja vahvistaa kestävän metsätalouden toteuttamista ja varmistaa moninaisten tuotteiden ja metsäekosysteemipalvelujen tarjoaminen pitkällä aikavälillä; kasvattaa metsien ja metsätalouden roolia maailmanlaajuisten haasteiden ratkaisemisessa ja tarjota puitteet kansallisten toimien ja kansainvälisen yhteistyön edistämiselle. Sopimuksen tavoitteena on ylläpitää, suojella, ennallistaa ja kasvattaa metsiä, niiden terveyttä, metsäluonnon monimuotoisuutta, elinvoimaisuutta ja kykyä vastustaa uhkia ja luonnonriskejä sekä niiden sopeutumista ilmastonmuutokseen; varmistaa, että metsät edistävät tehokkaasti hyvinvointia ja kestävää kehitystä tarjoamalla taloudellisia, ympäristöllisiä, kulttuurisia ja yhteiskunnallisia hyötyjä kaikilla tasoilla. Metsien kestävä hoito ja käyttö edellyttävät hyvää hallintoa, mukaan lukien selkeät ja turvatut maanhallinta ja -omistusoikeudet, vakaat ja tehokkaat politiikat ja instituutiot, riittävä lainsäädäntö ja vahva tietopohja sekä tasapaino taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöllisten näkökohtien välillä laajan yhteiskunnallisen yhteisymmärryksen pohjalta. Metsien kestävä hoito ja käyttö edellyttävät asianosaisten asianmukaista ja aktiivista osallistumista politiikkojen kehittämiseen ja toteuttamiseen sekä avointa ja joustavaa vuoropuhelua kaikilla tasoilla. Metsien kestävä hoito ja käyttö vaativat myös eri alojen välistä yhteistyötä ja koordinaatiota eri toimielinten kesken kaikilla tasoilla sekä riittävää huomiota sektoripolitiikkojen kehittämiseen. Tarkoituksena on, että sopimuksen osapuolet sitoutuisivat käyttämään sopimuksessa seuraavia Helsingin ministerikonferenssissa vuonna 1993 sovittuja kuutta metsien kestävän hoidon ja käytön kriteeriä metsien kestävyyskriteereinä ja ohjauskehyksenä metsiä ja niiden hoitoa koskevan politiikan kehittämisessä: I. Metsävarojen ylläpitäminen ja asianmukainen lisääminen ja niiden vaikutus maailmanlaajuisiin hiilen kiertokulkuihin (hiilisykleihin); II. Metsäekosysteemien terveyden ja elinvoimaisuuden ylläpitäminen; III. Metsien tuottofunktioiden ylläpitäminen ja vahvistaminen (puu ja muut tuotteet); IV. Luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, säilyttäminen ja asianmukainen lisääminen metsäekosysteemeissä; V. Suojelufunktioiden (erityisesti maaperää ja vesiä koskevien) ylläpitäminen, säilyttäminen ja asianmukainen lisääminen metsien hoidossa ja käytössä; VI. Muiden yhteiskuntataloudellisten tehtävien ja edellytysten ylläpitäminen.

4 4 Saksa on tehnyt EU:ssa ehdotuksen (12154/12, ), jonka mukaan sopimus rakentuisi näille kuudelle kriteerille sekä lisäksi riittävälle politiikkakehikolle. Maita velvoitettaisiin laatimaan ja toimeenpanemaan lainsäädäntöä, suunnitelmia, ohjelmia ja ohjeistuksia kunkin kriteerin osalta. Suomi pitää lähestymistapaa yhtenä mahdollisena rakenteena neuvoteltavalle sopimukselle. Tärkeää kuitenkin on, että taloudellisen, ekologisen ja sosiokulttuurisen kestävyyden näkökulmat sisällytetään sopimukseen. EU:n keskusteluissa on ollut yleisellä tasolla esillä tarve ja mahdollisuus määrällisiin ja aikaan sidottuihin tavoitteisiin. Lisäksi EU:n keskusteluissa on pohdittu sopimuksen alueellista kattavuutta sekä sopimuksen nimeä. Neuvottelutekstissä määritellään metsien kestävän hoidon periaatteet. Periaatteissa kiinnitetään huomiota muun ohella riittävään lainsäädäntöön. Neuvottelutekstissä osapuolille asetetaan velvoite vahvistaa metsälainsäädännön toimenpanoa ja ehkäistä laittomat hakkuut. Neuvottelutekstin toisen osan määräykset sisältävät muun muassa menettelysääntöjä, institutionaaliset määräykset sekä sopimuksen loppumääräykset. Sopimukselle perustettaisiin osapuolikokous, jolle annettaisiin muun muassa sopimuksen toiminnan seurantaan ja sen parantamiseen tähtääviä tehtäviä. Neuvottelutekstin mukaan jokaisella osapuolella olisi yksi ääni, mikäli päätöksiä tehtäisiin äänestämällä. Sopimukselle perustettaisiin niin ikään sihteeristö, joka muun muassa palvelisi osapuolikokousta ja muutoinkin huolehtisi tavanomaisista monenvälisen sopimuksen sihteeristön tehtävistä. Sopimuksen noudattamisen valvomista koskeva kohta on neuvottelutekstissä vielä hyvin avoin, ja tarkoitus olisi muotoilla tätä koskeva artikla. Suomi on esittänyt vaihtoehtoisia artiklamuotoiluja EU:n kannanmuodostuksen pohjaksi. Neuvotteluteksti sisältää myös riitojen ratkaisua, sopimuksen ja sen liitteiden muuttamista, mahdollisia pöytäkirjoja, tallettajaa sekä sopimuksen allekirjoitusta sekä voimaantuloa koskevat määräykset. Neuvotteluteksti mahdollistaa Euroopan unionin liittymisen sopimukseen FOREST EUROPE -allekirjoittajana. Neuvottelutekstin mukaan sopimukseen ei olisi mahdollista tehdä varaumia ja tarvittaessa sopimus olisi mahdollista irtisanoa. Toisen osan määräykset on pääpiirteissään asianmukaisesti luonnosteltu. Niitä tulee kuitenkin vielä edelleen kehittää ja tarkentaa vastaamaan asianmukaisia monenvälisen valtiosopimuksen menettelytapa-, institutionaalisia sekä loppumääräyksiä. 5 Suhde Suomen lainsäädäntöön ja Ahvenanmaan asema Metsäsopimus olisi luonteeltaan niin sanottu sekasopimus, joka sisältää sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Neuvottelutekstissä asetetaan sopimusosapuolille pääasiassa yleisluonteisia, osittain julistuksenomaisiakin velvoitteita. Neuvottelutekstissä on tällä hetkellä määritelty muun muassa seikkoja, joita sopimusosapuolten tulee ottaa huomioon kansallisessa lainsäädännössä. Neuvottelutekstin täsmennyttyä on mahdollista tarkemmin arvioida, mitä kansallisia toimia se aiheuttaisi ja edellyttäisikö se mahdollisesti muutoksia Suomen lainsäädäntöön ja erityisesti metsälainsäädäntöön. Neuvottelutekstissä määritellään muun muassa kansallinen metsäohjelma. Lisäksi sopimuksen yleisten määräysten mukaan kansallisia metsäohjelmia tulisi kehittää, toimeenpanna ja päivittää yhtenä keinona saavuttaa sopimuksen tavoitteet. Metsälakiin (1093/1996) on vuoden 2011 alusta lähtien sisältynyt kansallisen metsäohjelman laatimista koskeva velvoite. Neuvottelutekstin mukaan sopimusosapuolten tulee ehkäistä laittomia hakkuita. Suomea sitoo Euroopan unionin laittomia hakkuita koskeva lainsäädäntö, joka edellyttää myös kansallisia laintasoisia säädöksiä. Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) mukaan metsätaloutta koskevat asiat kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Näin ollen neuvottelutekstin täsmennyttyä on mahdollista, että se sisältäisi Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Valtioneuvosto selvittää tarvittaessa asiaa niin ikään neuvottelutekstin jatkokäsittelyn yhteydessä tarkemmin.

5 5 6 Taloudelliset ja muut vaikutukset Mahdollisen metsäsopimuksen aiheuttamia kustannuksia on vielä tässä vaiheessa vaikea arvioida. Kustannuksiin vaikuttavat muun muassa tulevan sopimussihteeristön kustannukset, jotka ovat vuosittain arviolta noin 0,8 1 miljoonaa euroa. Tästä osa tulisi Suomen kustannettavaksi sopimuksen tullessa voimaan. Sopimuksen ei ennakoida aiheuttavan merkittäviä muutoksia ja niistä johtuvia kustannuksia Suomessa harjoitettavaan metsäpolitiikkaan tai metsätalouteen. Sopimuksen suhdetta Suomen lainsäädäntöön selvitetään ja täydennetään tarvittaessa tarkemmin sopimusneuvottelujen edistyttyä. Sopimuksella on todennäköisesti myönteisiä vaikutuksia kansainvälisen tason yhteistyön lisäämiseen ja lähialueyhteistyöhön metsäsektorilla. Sopimus myös edesauttaa kansainvälisten järjestöjen yhteistyötä ja metsäasioiden yhdenmukaista käsittelyä Euroopan unionissa. 7 Sopimuksen allekirjoittaminen, väliaikainen soveltaminen ja voimaantulo Neuvottelut on tarkoitus saattaa päätökseen mennessä. Neuvottelutekstin mukaan sopimuksen voisivat allekirjoittaa FO- REST EUROPE -allekirjoittajavaltiot, Euroopan unioni sekä Yhdistyneiden Kansakuntien tai sen erityisjärjestöjen jäsenvaltiot. FOREST EUROPE -allekirjoittajavaltioita on 46 kappaletta, ja näiden joukossa ovat muun muassa Venäjä ja Turkki. Sopimus tulisi voimaan 90. päivänä siitä päivästä lukien kun riittävä, myöhemmin tarkennettava määrä valtioita on tallettanut ratifiointi-, hyväksymis- tai liittymisinstrumenttinsa. 8 Arvio siitä, milloin eduskunnan kannan tulisi olla valtioneuvoston käytettävissä Eduskunnan kannan tulisi valtioneuvoston tämänhetkisen arvion mukaan olla käytettävissä mahdollisimman pian, mutta kuitenkin viimeistään ennen kolmatta neuvottelukierrosta tammikuussa Valtioneuvoston kanta Suomen kantoja on esitelty aiemmassa eduskunnalle toimitetussa E-kirjeessä (E 5/2011 vp), ja ne ohjaavat edelleen Suomen toimintaa neuvotteluissa. Kyseisessä kirjeessä Suomen kantana on ollut korostaa metsien talouskäytön ja metsiin pohjautuvien elinkeinojen merkittävyyttä ja hyväksyttävyyttä osana kestävää kehitystä kansallisella, alueellisella ja globaalilla tasolla. Suomen tavoitteena on turvata ja edistää metsäsektorin toimintaedellytyksiä ja edistää kestävän metsätalouden kokonaisvaltaista toimeenpanoa kansallisesti ja alueellisesti sekä kansainvälisesti. Suomi korostaa Kansallinen metsäohjelma 2015:n mukaisesti kasvavan hyvinvoinnin luomista monipuolisella metsien kestävällä hoidolla ja käytöllä. Valtioneuvosto pitää neuvottelutekstiluonnosta soveltuvana pohjana jatkoneuvotteluille ja tuo jatkovalmistelussa esille seuraavia tarkentavia näkökantoja: 1) Kukin maa on vastuussa metsiensä kestävästä hoidosta ja käytöstä ja sitä koskevien, kansallisiin olosuhteisiin ja edellytyksiin nähden riittävien politiikkojen kehittämisestä ja toteutuksesta. 2) Kansainvälisellä yhteistyöllä ja metsäsopimuksella tulisi edistää maiden pyrkimyksiä kestävän metsätalouden saavuttamiseksi ja johdonmukaisten lähestymistapojen kehittämiseksi vastaamaan yhteisiin ja muuttuviin haasteisiin. 3) Sopimuksen asianmukainen toimeenpano tulee varmistaa. Toimeenpano, mukaan lukien mahdollinen sopimuksen sihteeristöjärjestely, on tarpeellista valmistella mahdollisimman kustannustehokkaaksi sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Neuvotteluissa tulee lisäksi ottaa huomioon mahdollisuus saada metsäsopimus Yhdistyneiden Kansakuntien sateenvarjon alle.