Ratahallintokeskuksen ja Tiehallinnon evaluointi

Transkriptio

1 Eera Finland Oy Itämerenkatu 5 FIN Helsinki Tel +358 (0) Fax +358 (0) Ratahallintokeskuksen ja Tiehallinnon evaluointi TURVALLISUUS TURVALLISUUS LIIKENTEEN SUJUVUUS YMPÄRISTÖ YMPÄRISTÖ Suomessa liikenne ja sen alustana olevat liikenneverkot on hoidettu hyvin. Hyvin hoidetut osat halutaan nyt kytkeä tehokkaasti toimivaksi liikennejärjestelmäksi.

2 EERA 2 (137) Sisältö: Lukijalle Evaluoinnin lähtökohdat Evaluoinnin tekijän keskeiset johtopäätökset ja suositukset 1. Toimijoiden roolit ja tehtävät sekä niiden yhteiskunnallinen vaikuttavuus Virastojen asema kansallisen ja kansainvälisen liikennejärjestelmän kehittämisessä ja ylläpitämisessä Virastojen merkitys kansallisen ja kansainvälisen liikennejärjestelmän kehittämisessä ja ylläpitämisessä Ovatko virastojen toiminnan vaikutukset olleet yhteiskunnan tarpeiden mukaisia? Kansallisten kehittämisohjelmien ja toiminnan vastaavuus Toiminta-ajatusten, tehtävien ja strategioiden sekä tulevaisuuden tarpeiden vastaavuus Numeroiden valossa rataverkko ja raideliikenne tulevat kalliiksi Toiminnan johtaminen; strateginen ja operatiivinen kyvykkyys Kuinka hyvää on virastojen strateginen ja operatiivinen kyvykkyys? Henkilöstövoimavarojen suunnittelu ja kehittäminen Tiedonhallinta Organisaatiokulttuurit Tulosohjaus Onko virastojen tulosohjaus strategisesti onnistunutta? Talouden johtaminen Miten taloudenpito, talousohjaus ja taloushallinto tukevat johtamista? Ratahallintokeskus Tiehallinto Toiminnan taloudellisuus ja kustannustehokkuus Toiminnan asiakasvaikuttavuus Miten hyvin virastot ovat onnistuneet toteuttamaan asiakkaittensa odotukset ja tarpeet? Miten hyvin ministeriö ja virastot ovat onnistuneet viranomaistoiminnassa? Julkisuuskuva Sidosryhmät ja kumppanuudet Ovatko virastot tunnistaneet tärkeimmät sidosryhmänsä ja potentiaalit kumppaninsa? Onko sidosryhmien ja kumppanuuksien hallinta onnistunutta? Palvelujen hankinnan tuloksellisuus Miten hyvin virastot ovat onnistuneet hankintatoimen hoidossa? Liite 1 Liite 2 Haastatellut Lähdeaineistot

3 EERA 3 (137) Kuvaluettelo 0.1. Toimeksiantajan evaluointitiimin muodostama verkosto Evaluointiprosessin vaiheistus 6 1. Rataverkko Tieverkko Tieliikenteen volyymi Euroopassa Budjettiprosessin ja rahankäytön malli Päätöksenteon hierarkia ja toimijoiden roolit Liikennejärjestelmän osatekijät Vaikeasti hahmottuva päämäärä häiritsee järjestelmän kehittämistä Tuloksellisuuden arvioimisen perusteet Ylätasolla selkeä linja laajenee vaikeasti hahmottuvaksi asioiden paljoudeksi Suomen TEN-verkot; Suomen tärkeimmät kansainväliset yhteydet Eurooppaan Tieverkon liikennemäärät Raideliikenteen ydinverkot Onnettomuustiheys pääteillä Tieliikenneonnettomuuksissa kuolleiden määrä Tasoristeysonnettomuuksien kehitys RHK:n tilaukset 20 suurimmalta palveluntuottajalta Tiehallinnon tilaukset 20 suurimmalta palveluntuottajalta Rataverkon henkilö- ja tavaraliikenne LVM:n organisaation rakenteen virastomalli Ratahallintokeskuksen linjaorganisaatiomalli Ratahallinnon ja palvelujen tuotannon epäselvä raja Tiehallinnon strategiakehikko Tiehallinnon matriisiorganisaatio Tiehallinnon kilpailukyky työmarkkinoilla Tiehallinnon tiedonhallinnan järjestelmien yleiskuvaus Tulosohjausjärjestelmän pääpiirteet Matka-ajan merkitys hankkeen suunnitteluvaiheessa Teiden kunnossapidon yksikkökustannukset Oikeaa tietoa, joka ruokkii argumentointia Kunnossapidon kustannukset Tieverkon kehitystietoja Kunnossapidon yksikköhintojen kehitys 130 Taulukot 1. Toimijoita hahmottavia lukuja Strategiset avaintavoitteet Rata- ja tieliikenteen volyymit Radan- ja tienpitoon käytetyt varat 2002 kustannustasossa Tiedonhallinnan hankinnat keskeisiltä toimittajilta Talousarvioesitys Tavoitteiden painotukset RHK:n palvelutason määrittely Radanpidon palvelujen markkinoiden avautuminen Tieliikelaitoksen markkinaosuus hoidon pääurakoinnissa Urakoinnin arvioidut ja toteutuneet kustannukset 133

4 EERA 4 (137) Lukijalle Ratahallintokeskuksen ja Tiehallinnon evaluoinnin tarkoitus! Julkisessa hallinnossa on omaksuttu käytäntö evaluoida toimijoita muutaman vuoden välein tarkoituksena saada ulkopuolinen kuva toimijoista. Ulkopuolista näkemystä tarvitaan täydentämään sitä kuvaa, joka toimijoille itselleen muodostuu.! Evaluoinnin tuottamaa näkemystä käytetään yhtenä lähtökohtana väylävirastojen toiminnan kehittämiseen ja tulevaisuuteen tähtäävien linjausten tekemiseen.! Liikkeellepanevan sysäyksen po. evaluoinnin tekemiseen antoivat liikenne- ja viestintäministeriön taholta esitetyt toistuvat Tiehallinnon talouden johtamiseen kohdistuneet kysymykset.! Selvitys päätettiin tehdä Ratahallintokeskusta ja Tiehallintoa koskevana evaluointina. Merenkulkulaitos rajattiin tehtävän ulkopuolelle. Myös ministeriön viestintämarkkinoihin liittyvät tehtävät rajattiin evaluoinnin ulkopuolelle. Ministeriön kytkeytyminen evaluointiin Väylävirastojen hallinnoimat liikenneverkot kytkeytyvät toisiinsa. Yhdessä muiden verkkojen ja niiden solmukohtien kanssa ne muodostavat liikenteen alustana toimivan infrastruktuurin, liikenneinfran. Liikenne ja liikenneinfra yhdistyvät suureksi kokonaisuudeksi, liikennejärjestelmäksi. Väylävirastoja on tarkasteltava osana tätä liikenne- ja viestintäministeriön hallinnoimaa valtakunnan kattavaa liikennejärjestelmää. Siksi väylävirastojen arvioiminen nostaa tarkastelun kohteeksi väistämättä myös ministeriön väylävirastojen toiminnan osalta. Evaluointiprosessi Ministeriö käynnisti evaluointiprosessin päivätyllä tarjouspyynnöllä, viite: hankenumero Sopimusvaiheessa valittiin tietoisesti seuraava evaluointimenetelmä:! Ensin tutkittiin lähdeaineistojen ja haastattelujen kautta kaikkia sopimuksessa vaadittuja evaluoinnin osa-alueita.

5 EERA 5 (137)! Saatujen tulosten pohjalta syvennettiin evaluointia niillä osa-alueilla, joilla ilmeni kehitettävää.! Lopputuloksena saatiin konsultin kehittämisehdotuksia, jotka tutkitaan huolellisesti ministeriössä ja virastoissa.! Kehittämisehdotusten toteuttaminen tai toteuttamatta jättäminen on tietysti ministeriön ja virastojen asia. Ministeriö perusti evaluointia varten ohjausryhmän valvomaan evaluoinnin toteuttamista ja tukiryhmän avustamaan evaluoijaa teknisissä kysymyksissä. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimi väyläyksikön päällikkö, rakennusneuvos Juhani Tervala. Yli-insinööri Anneli Tanttu on vastannut prosessin läpiviennistä ministeriön osalta. Ohjausryhmän muodostivat liikenne- ja viestintäministeriöstä Juhani Tervala ohjausryhmän puheenjohtajana sekä Marja Heikkinen-Jarnola, Reino Lampinen, Juha Parantainen, Seija Petrow ja Anneli Tanttu, Ratahallintokeskuksesta Tarja Jaakkola ja Ossi Niemimuukko sekä Tiehallinnosta Eero Karjaluoto ja Jani Saarinen. Ohjausryhmä on huolehtinut siitä, että konsultti tekee evaluoinnin sovitun mukaisesti. Ohjausryhmä on sparrannut konsulttia työn aikana ja päättänyt, mitä osa-alueita tulee vielä syventää ja tuonut esille selvät faktavirheet, mutta ohjausryhmä ei puuttunut evaluoijan päätelmiin, ellei niiden taustalla ollut selviä faktavirheitä. Ohjausryhmä kokoontui evaluoinnin aikana viisi kertaa. Tukiryhmän muodostivat Anneli Tanttu ministeriöstä, Tarja Jaakkola ja Kaarina Korander RHK:sta sekä Matti Ruuti Tiehallinnosta. Tukiryhmän tehtävänä oli avustaa evaluoinnin tekijää käytännön kysymyksissä. Tarjousmenettelyn tuloksena evaluoinnin tekijäksi valittiin Eera Finland Oy päivätyn tarjouksen perusteella. Hankkeesta vastaavana pääevaluoijana toimi projektijohtaja Jyrki Paulin. Evaluoinnin toteutuksesta ja dokumentoinnista vastaa projektijohtaja Kaius Artimo. Eera Finland Oy muodosti evaluointia varten konsortion, johon liittyivät VTT ja Devcons Oy. Evaluointitiimin muodostivat edellä mainittujen lisäksi Eera Finland Oy:stä Tiina-Kaisa Laakso-Liukkonen, Tina Nyreen ja Tuomo Rytkölä, VTT:stä Jukka Hemilä, Heikki Kanner, Kaisa Pöllä, Jukka Räsänen, Jouko Suokas sekä Devcons Oy:stä Bengt Gustafsson ja Matti Palo. Seuraavalla sivulla on kuvattu evaluoinnin toteuttamiseksi muodostettu yhteistyöverkosto sekä evaluointiprosessin etenemisen vaiheet.

6 EERA 6 (137) Verkosto ja projektiorganisaatio NIEMIMUUKKO Heikkinen -Jarnola Ohjausryhmä RHK Petrow TERVALA LVM Jaakkola RHK Lampinen Tukiryhmä Parantainen SAARINEN Tiehallinto TANTTU Korander RHK Ruuti Tiehallinto KARJALUOTO Tiehallinto PAULIN SUOKAS PALO ARTIMO RÄSÄNEN Kanner DEVCONS Rytkölä NYREEN Wikstedt GUSTAFSSON EERA LAAKSO - LIUKKONEN Hemilä PÖLLÄ VTT Koivisto Kuva 0.1. Ohjausryhmällä on työprosessia ohjaava rooli. Evaluoinnin sisällöstä, analyyseista ja suosituksista vastaa evaluointitiimi. Evaluointi toteutettiin tarjouksessa esitetyn hankesuunnitelman mukaisella tavalla iteratiivisena prosessina. Alla oleva kuva hahmottaa prosessin etenemisen pääpiirteissään. Tarjous Primäärihaastattelut Sekundääriselvitykset Desktop Evaluoinnin lähtökohdat Tulemien prosessointi Tulemien prosessointi OHJAUSRYHMÄ Briefing Ohjausryhmän kuuleminen 1. Prosessin täsmennys 2. Tulemien käsittely Sekundääriselvitykset 3. Tulemien käsittely 4. Evaluointiraportin käsittely Omistajan kuuleminen Evaluoijien työnjako Evaluointiraportti Kuva 0.2. Evaluointiprosessin vaiheistus

7 EERA 7 (137) Desktop-vaiheessa tehtiin lähdeaineistoanalyysi, jota hyödynnettiin ja myös täydennettiin kaikissa projektin vaiheissa. Tärkeimmät käytetyt lähteet on mainittu liitteessä 2. Primäärivaiheessa haastateltiin yli 60 vaikuttajaa ja asiantuntijaa evaluoitavista organisaatioista ja niiden sidosryhmistä. Kuulemiset toteutettiin luottamuksellisina keskusteluina. Primäärivaiheessa kuullut tahot ja henkilöt on mainittu liitteessä 1. Muodostuvaa näkemystä syvennettiin sekundäärivaiheessa jatkamalla sidosryhmien edustajien kuulemisia henkilökohtaisten tapaamisten, puhelin- ja yhteyksien avulla sekä tietohakujen ja lähdeaineistoanalyysin keinoin. Kaikkien näiden yhteyksien ja lähteiden yksityiskohtainen listaaminen ei olisi tarkoituksenmukaista. Koko evaluointitiimi kokoontui viisi kertaa työpalavereihin, jotka kestivät puolesta päivästä yhteen työpäivää. Tämä lisäksi tiimin jäsenet kokoontuivat työpareina ja pienempinä ryhminä käsittelemään erilliskysymyksiä tarpeen mukaan. Evaluointi valmistui aikataulun mukaisesti huhtikuun 2004 loppuun mennessä, minkä jälkeen siihen tehtiin vielä eräitä tarkennuksia. Esitämme parhaat kiitoksemme kaikille niille henkilöille, jotka ovat antaneet panoksensa hankkeen hyväksi. Myönteistä kehitystä tärkeässä kentässä Liikenteen sujuvuus, logistiikan tehokkuus ja liikenneolojen kehittyminen sekä turvallisuus ja ympäristövaikutusten hallinta ovat koko yhteiskunnan läpäiseviä intressejä. Liikenne vaikuttaa lukemattomin tavoin kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja yritysten toimintaan. Monelle se on elinkeino. Suomen kytkeytyminen Eurooppaan ja globaaliin yhteisöön tapahtuu suuressa määrin liikenteen avulla. Liikenteen alustana toimiviin liikenneverkkoihin sitoutuu massiivisia kansallisia voimavaroja. Panostus yhteen asiaan on aina pois jostakin muusta. Perustelluista panostuskohteista on aina ylitarjontaa käytettävissä olevaan aikaan ja rahaan nähden. Liikenne on yksi tämän resurssikilpailun alue. Liikenne ja verkot ovat myös niin arkipäiväisiä osia elämää, että kaikille tahoille on muodostunut vahvojakin mielipiteitä siitä, miten asiat ovat ja miten niiden pitäisi olla. Kaikki tämä yhdessä merkitsee sitä, että tilaisuuden tullen halutaan vaikuttaa siihen, miten liikenneoloja kehitetään. Käsillä oleva evaluointi on yksi tällainen tarjoutuva tilaisuus ja siksi siihen tartutaan. Inhimillisesti katsoen on ymmärrettävää, että silloin tartutaan nimenomaan epäkohtiin. Silloinkin, kun jokin asia koetaan hyväksi, sitä on liian vähän ja sitä pitää saada lisää. Tyytyväisyyden ilmaisut jäävät vähiin. Siitä seuraa, että evaluointi saa asioiden painosta vahvasti kriittisen ja jopa kielteisen sävyn.

8 EERA 8 (137) Evaluoinnin tekijä haluaa painottaa voimakkaasti sitä, että asialla on toinenkin puolensa. Monet liikenteeseen liittyvät asiat ovat Suomessa hyvällä tolalla tai menossa kohti parempaa. Tämä onkin ehkä yksi syy siihen, että kriittisiä näkökohtia tuodaan hanakasti esiin. On nähty, että asioihin voidaan vaikuttaa ja siten saada aikaan muutosta oikeaan suuntaan. Tämä osoittaa, että uskotaan väylien pitäjien, Ratahallintokeskuksen ja Tiehallinnon sekä niitä ohjaavan liikenne- ja viestintäministeriön kykyyn aikaansaada hyvää kehitystä. Evaluoinnin tekijä nostaa esiin malliksi muutamia sellaisia saavutuksia, joista väylänpitäjien ja ministeriön on syytä olla ylpeitä ja kansalaisten tyytyväisiä:! LVM on toiminut aktiivisesti tilaaja-tuottajamallin hyödyntämisessä. Tällä kehityksellä on lukuisia myönteisiä seurausvaikutuksia: väylien laatu, väylänpidon kustannustehokkuus, markkinoiden avautuminen kilpailulle jne.! Tulosohjausmenettely on vaikuttanut hallinnon tehokkuuteen ja joustavuuteen tavalla, joka nyt aiheuttaa kovia paineita parantaa entisestään toiminnan laatua.! Tieliikelaitos on esimerkki siitä, miten tehottomuuden arkkityypistä on kehittynyt kilpailukykyinen väylänpidon palvelujen tuottaja. Nyt halutaan nähdä vastaavaa kehitystä rautatielaitoksessa.! Suomessa toimii yksi maailman parhaista kansainvälisistä lentoasemista, jonka palvelun laatuun kuuluu sen kytkeytyminen muihin liikenneverkkoihin. Nyt se halutaan liittää myös raideliikenteen palvelujen piiriin.! Elinkaariajattelu tuo pitkäjänteistä kustannustehokkuutta väylänpitoon. Uusien rahoitusmallien kehittäminen ja hyödyntäminen parantaa infrastruktuurin kykyä reagoida muuttuviin liikennetarpeisiin.! Liikenneturvallisuus Suomessa kehittyy määrätietoisen turvallisuustyön tuloksena liikenteen volyymin kasvusta ja alenevista määrärahoista huolimatta. Tavoitteena on nyt se, että kenenkään ei tarvitse kuolla tai vammautua liikenteessä.! Ympäristön huomioon ottamisesta on tullut itsestään selvä näkökohta väylähankkeiden toteuttamisessa.! Liikenneverkot tasaavat alueiden kehittymistä. Alueiden kehittyminen ei vaarannu niiden eristyneisyyden vuoksi.! Liikennemuotojen kytkeminen matkaketjuiksi parantaa asiakkaan saaman palvelun laatua. Matkakeskuskonsepti on tämän kehityksen konkreettisin esimerkki. Nyt niitä pitää saada nopeasti lisää yhä useampaan aluekeskukseen.! Uutta kustannustehokasta teknologiaa sovelletaan liikenteen ohjaukseen ja turvallisuuden parantamiseen. Liikenne on niin monitahoinen kenttä, että kaikkiin esitettyihin näkökohtiin voidaan esittää myös oikeutettuja reunahuomautuksia. Siitä kuitenkaan ei liene erimielisyyttä, etteikö kehitys näillä alueilla olisi merkittävää ja myönteistä. Luetteloa voisi jatkaa, mutta edellä sanottu riittää hyvin näytöksi siitä, että oikean suuntaisen kehityksen toivossa jäljempänä esitettäviä näkökohtia kannattaa tuoda esiin.

9 EERA 9 (137) Evaluoinnin lähtökohdat 1. Laitosten roolit ja tehtävät sekä niiden yhteiskunnallinen vaikuttavuus 2. Toiminnan johtaminen 3. Tulosohjaus 4. Talouden johtaminen 5. Toiminnan asiakasvaikuttavuus 6. Sidosryhmät ja kumppanuudet 7. Palvelujen hankinta

10 EERA 10 (137) Evaluoinnin kohteet Evaluoinnin ensisijaisina kohteina on kaksi väylänpidosta vastaavaa liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimivaa väylävirastoa radanpidosta vastaava Ratahallintokeskus ja tienpidosta vastaava Tiehallinto. Tehtävänsä mukaisesti väylävirastot vastaavat väyläverkoista ja niissä tapahtuvasta liikenteen ohjauksesta. Liikenneverkot ovat niiden tehtävä ja olemassaolon peruste. Verkot muodostavat alustan liikenteelle. Liikenne on koko hallinnonalan tarkoitus. Tehtävä ja tarkoitus määrittelevät pitkälti sen, minkälaisiksi toimijat muotoutuvat. Rata- ja tieverkot kuvataan taustan hahmottamiseksi: Rataverkko Ensimmäinen rata: Helsinki Hämeenlinna v Kuvat 1. ja 2. Henkilö- ja tavaraliikenne Tavaraliikenne Tieverkko Ratapituus yhteensä km Liikennepaikkoja n. 520 Raidepituus km Useampiraiteista rataa 507 km Betonipölkkyraiteita km Jatkuvakiskoraiteita km Sähköistettyä rataa km Suojastettua rataa km Kauko-ohjattua rataa km Tunneleita 42 kpl, 25 km Rautatiesiltoja kpl Radan ylittäviä siltoja 827 kpl Tasoristeyksiä kpl Metro ja raitiotiet 90 km Yleiset tiet yhteensä km Liikennepaikkojen määrä ~ ääretön Valtatiet Kantatiet Muut maantiet Paikallistiet Moottoritiet 603 Moottoriliikennetiet 147 Kestopäällyste Öljysora Sora Kevyen liikenteen väylät Valaistut tiet Sillat kpl Lautat 45 kpl Katuverkot Yksityistiet Rataverkon ja tieverkon olennaiset erot näkyvät verkkojen tiheydessä ja liikennepaikkojen määrässä. Rataverkko on suljettu järjestelmä, jossa toiminta on luvanvaraista. Tieverkko on kaikille toimijoille avoin liikenneympäristö. Myös verkkojen käyttäjät ja käyttö eroavat toisistaan. Rautatieliikenne on luonteeltaan kollektiivista liikennettä, jonka asiakas yleensä tarvitsee myös muiden liikennemuotojen palveluja. Tienkäyttäjät taas ovat yksittäisiä henkilöitä tai toisistaan riippumattomia kulkuneuvoja. Rataverkon arvo on n. 2,6 mrd. ja tieverkon arvon n. 15,1 mrd..

11 EERA 11 (137) RHK ja Tiehallinto synnytettiin toteuttamaan osaltaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti hallinnon tehokkuutta parantavaa suuntausta, jossa palvelujen tuottaminen ja tilaaminen eriytetään ja annetaan toisistaan riippumattomien toimijoiden tehtäviksi. Tilaaja-tuottajamallissa viranomaisten aikaisemmin tuottamat palvelut tulevat vapaasti kilpailtaviksi. Järjestelyn tuloksena mm. palvelujen laatu paranee ja hinta laskee, kun ne ostetaan toimivilta markkinoilta. Oheisvaikutuksena markkinat kehittyvät ja toimialoille syntyy uutta yritystoimintaa, mikä palvelee sekä tilaajavirastojen intressiä että muita intressejä yhteiskunnassa. LVM on ollut tilaaja-tuottajamallin edelläkävijä valtionhallinnossa ja saanut käyntiin paljon hyvää kehitystä. Suuntauksen toivotaan jatkuvan. RHK ja Tiehallinto ovat nuoria laitoksia, joiden juuret ovat kaukana historiassa. Nyt niillä on uusi rooli tilaajavirastoina. Lisäksi ne hoitavat erinäisiä viranomaistehtäviä. Väylävirastojen ja verkkojen erilaisuuksia Uusien laitosten lähtökohdat eroavat toisistaan olennaisesti: Ratahallintokeskus luotiin tyhjästä. Siitä tehtiin tarkoituksella pieni virasto. RHK on melko tuntematon ja profiiliton toimija. Monimutkainen sitoutuminen VRkonserniin hidastaa itsenäisen toimijan omaleimaisen kulttuurin kehittymistä. Vaatimattomat resurssit sekä RHK:n ja VR:n epäselvä rajanveto selittää monet evaluoinnissa esiin tulevat ratahallintoon kohdistuvat kriittiset huomautukset. Tiehallinto luotiin eriyttämällä entisen Tielaitoksen tilaaja- ja viranomaistehtävät Tiehallintoon ja urakointitehtävät Tieliikelaitokseen. Tiehallintoon jäi suuri määrä kokeneita asiantuntijoita. Nyt ajankohtaisia kysymyksiä ovat henkilöstön osaamisen ja tulevaisuuden tarpeiden määrällinen ja laadullinen kohtaaminen sekä maanrakennusalan markkinoiden kehittäminen. Molemmat laitokset ovat edelleen varsin substanssikeskeisiä asiantuntijaorganisaatioita. Uuden roolin edellyttämä taloudellinen ajattelu, vastuun ottaminen tuloksellisuudesta ja uuden tehtävän edellyttämä tilaajaosaaminen ovat luonnollisesti vasta kehittymässä. Erityisesti RHK:lta odotetaan tilaajaroolin lisäksi aktiivista otetta yhteistyöhön EU:ssa ja lähialueilla. Väylälaitosten hallinnoimat liikenneverkot ovat luonteiltaan erilaisia. Rataverkko on suljettu, automatisoituva ja kauko-ohjattu laitteisto. Tieverkko taas on kaikille tienkäyttäjille avoin liikenneympäristö. Tieverkko haaroittuu taajamissa kunnallisiksi katuverkoiksi ja haja-asutusalueilla yksityisteiksi. Suomen rataverkon kiskopituudesta noin viidesosa on satamalaitosten ja yritysten hallinnassa. Rataverkolle on ominaista häiriöiden vaikutusten leviäminen ketjureaktiona verkossa mukaan lukien sen vaikutuspiirissä olevat muut liikenneverkot. Rataverkkoa on periaatteessa mahdollista ohjata yhdestä pisteestä. Automaation lisääntyessä sen häiriöiden vaikutukset voimistuvat ja ne tulevat hyvin kalliiksi. Häiriöiden syyt on eliminoitava ja järjestelmän toimintavarmuus taattava. 0-virhe on ainoa kelvollinen tavoite.

12 EERA 12 (137) Tieverkko taas on niin tiheä ja sen solmukohtien määrä on niin valtava, että yhden tai useammankaan linkin ja/tai solmun edes samanaikainen romahtaminen ei tuottaisi verkkoa vakavasti lamauttavaa kaskadihäiriötä. Työmarkkinahäiriöt muodostavat merkittävän poikkeuksen edellä sanotusta. Liikennejärjestelmää käytetään jopa laittomasti työmarkkinapolitiikan tekemisen vipuvartena. Tämä kysymys ei ole väylävirastojen vaikutettavissa vaan se kuuluu LVM:n ja muiden ministeriöiden vastuukenttään. RHK hoitaa tehtävänsä 122 henkilön voimin määrään sisältyy 37 VR:n tiloissa toimivaa tarkastajaa. RHK:n resurssit eivät riitä rataverkon isännöimiseen vaan se joutuu nojautumaan monessa asiassa VR:ään. RHK on ulkoistanut kaiken mahdollisen ja vähän ylikin etupäässä yhdelle tuottajalle VR:lle, jolle hankinnoista ohjautuu 56 prosenttia. RHK toimii alueilla VR:n organisaation kautta. VR on RHK:n hallinnoimassa rataverkossa toimiva operaattori ja se on RHK:n ainoa maksava asiakas. Tiehallinto ja RHK ovat tiedostaneet synergisen yhteistyön mahdollisuuksia aluetasolla, mutta käytännössä yhteistyötä ollaan vasta aloittamassa. Tiehallinnossa oli vuoden 2002 lopussa 1044 henkilöä. Määrää vähennetään luonnollista poistumaa hyödyntämällä niin, että vuonna 2007 määrän arvioidaan olevan 900 henkilöä tai jopa vähemmän. Tiehallinnon asema de facto on autonomisempi kuin RHK:n, mutta silti sen hankinnoista edelleen 58 prosenttia osuu Tieliikelaitokseen. Tiehallinnolla on 9 tiepiirin muodostama alueorganisaatio, joka on integroitunut tehokkaasti alueidensa vaikuttaviin organisaatioihin. Piireillä on aktiivinen rooli aluetason verkostojen muodostamisessa sekä alueiden kehittämisen että palvelun tuottajien tasolla. Tieliikenteen volyymi Euroopassa > ajoneuvoa vrk Tienpidon linjaukset 2015 Tielaitos 2000 Kuva 3. Suomen oloissa ylläpidetään liikenneverkkoja pienen kansantalouden vähäisen liikenteen tarpeisiin. Liikennevirrat ovat ohuita ja välimatkat pitkiä. Kuljetusten määrä per capita on Euroopan suurin. Logistiset kustannukset ovat noin kaksinkertaiset kilpailijamaihin verrattuna. Logistisesti Suomi on saari, josta yhteydet mannermaalle ovat pääosin merenkulun ja lentoliikenteen varassa. Tieliikenne hoitaa 90 prosenttia kaikista kuljetuksista. Rautatien osuus tavarakuljetuksista on eurooppalaisittain suuri.

13 EERA 13 (137) Verkkojen rahoitus Rahoitusnäkökulmasta raideliikenteen ja tieliikenteen lähtökohdat ovat täysin erilaiset. Liikenteen alustana oleva rataverkko on yhteiskunnan omistamaa ja ylläpitämää infrastruktuuria. Rautatieliikenne katsotaan peruspalveluksi, jota ylläpidetään ja tuetaan taloudellisesti. Tieliikenteen alustana oleva verkko on yhteiskunnan ylläpitämä peruspalvelu. Tieliikenne on valtiontaloudessa verotulojen lähde. Rataverkon 442 M :n budjetoiduista bruttomenoista 13 prosenttia kertyy liikenteestä operaattorin suorittamina ratamaksuina ja 87 prosenttia katetaan budjetin kautta verovaroista. Liikenteen kannattavuus on kyseenalainen. LVM mm. ostaa VR:ltä kannattamatonta kaukoliikennettä. Rataverkko tulee ilmeisesti aina olemaan pääosiltaan yhteiskunnan omistamaa infrastruktuuria. Muissa rautatielaitoksen toiminnoissa on parempia edellytyksiä kilpailulle ja liiketoiminnalle edellyttäen, että verkon kustannusta ei siirretä liikenteen maksettavaksi. Tavoittavuuden osalta rataa voi luonnehtia epädemokraattisesti valikoivaksi verkoksi. Siinä tapahtuva liikenne palvelee lähinnä niitä, jotka toimivat suhteellisen harvan verkon vaikutuspiirissä. Rataverkon kautta kanavoituu merkittävää subventiota eräille yrityksille, joista useimmat ovat Suomen mittakaavassa suuryrityksiä. Valtaosa rautatieliikenteen tuotoista tulee tavaraliikenteestä, jossa pareto-sääntö toteutuu kärjistyneenä: kourallinen bulkkikuljetuksia tarvitsevia suuria asiakkaita vastaa valtaosasta tonnikilometrimäärää ja niistä kertyviä tuottoja. Tieliikenteen verotus on 3,8 1 6,1 2 mrd. riippuen siitä, lasketaanko arvonlisäverot, vakuutusvero yms. mukaan. Verotus ylitti siten viisi- tai kahdeksankertaisesti tienpidon budjetoidut 780 M :n menot vuonna Tieliikenteen verorasite on kasvanut, mutta panostukset tieverkkoon vähentyneet 1990-luvun alusta lähtien. Kuljetustuki ja yksityisteiden avustukset ovat vähän käytettyjä instrumentteja, joilla ei ole kokonaisuuden kannalta sanottavaa merkitystä. Tieverkon tarjoama peruspalvelu tavoittaa kaikki kiinteistöt ja kansalaiset, mutta verorasite kohdistuu autoliikenteeseen. Tieverkon osia siirtyy uusien rahoitusmallien vaikutuksesta yksityiselle sektorille. 1 Tiehallinto 2 HS/valtiontilinpäätökset, TAE, Liikennevakuutuskeskus

14 EERA 14 (137) Toimijoita hahmottavia lukuja 2003, M, alv 0 % Ratahallintokeskus Budjetti 371 M Hallinto 9 / 2,4 % Kiinteistöt 10 Ylläpito 285 Kehittäminen 138 Tuotot 71 Ostot 440 M VR-Rata 197 / 45 % VR-konserni 248 / 56 % Muut toimitt. 192 / 44 % Yhteensä 49 toimittajaa Henkilöstömäärä 2003 / ei suunnitelmaa Taulukko 1. Tiehallinto Budjetti 765 M Hallinto 79 /10,3 % Ylläpito 536 Kehittäminen 135 Tuotot 15 Ostot 735 M Tieliikelaitos 426 / 58 % Muut toimitt. 308 / 42 % Yhteensä 179 toimittajaa Henkilöstömäärä 2003 / / 900 Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala Budjetti 1647 M Hallinto 22 / 1,3 % RHK 371 Tiehallinto 765 MKL 144 Muut 464 Henkilöstömäärä 2003 / 181

15 EERA 15 (137) Evaluoinnin tekijän keskeiset johtopäätökset ja suositukset Kolmelle seuraavalle sivulle on kiteytetty evaluoinnin seitsemän keskeisintä tulemaa. Näiden tulemien jälkeen käsitellään evaluoinnin kohteet yksityiskohtaisemmin, jäsentäen esitys toimeksiannon mukaisella tavalla seitsemään pääkohtaan. Näin lukija saa käsityksen siitä, minkälaisen päättelyn perusteella keskeisiin tulemiin on päädytty. Kunkin pääkohdan tarkastelun loppuun on lisäksi koottu yhteenveto näistä ja kaikista muista olennaisista johtopäätöksistä, joihin ko. pääkohdan käsittely antaa aiheen. On selvää, että useimmat esitetyt johtopäätökset ja suositukset edellyttävät syvällisempää analyysia kuin se, mikä evaluoinnin puitteissa on ollut mahdollista, ennen kuin mikään päätöksenteko voi tulla kysymykseen. Evaluoinnin tehtävänä on osoittaa perustellusti sellaisia radan- ja tienpidon kenttään kuuluvia asioita, jotka on syytä ottaa tarkemman käsittelyn kohteeksi. Evaluointi ei siten edes yritä tarjota valmiita ratkaisuja. Se osoittaa kohteet ja antaa monissa tapauksissa myös viitteitä siitä, miltä suunnalta ratkaisuja voisi lähteä etsimään ja minkälaisia näkökohtia ratkaisuissa tulisi ottaa huomioon.

16 EERA 16 (137) 1. Valtakunnalliselle liikennejärjestelmälle tarvitaan visio ja strategia Valtakunnallisen liikennejärjestelmän tavoitetila on kuvattava ymmärrettävästi liikenteen sujuvuutta ja logistiikan tehokkuutta kuvaavia suureita käyttäen. Liikennejärjestelmän vision tuottaminen edellyttää perustakseen tieliikenteen ja raideliikenteen sekä niiden alustana toimivien tie- ja rataverkkojen tehtävien, panosten ja tulosten syvällistä arvioimista. Vastaava arviointi on luonnollisesti syytä tehdä myös muista liikenneverkoista. Tämän jälkeen ministeriö muodostaa hallinnon, elinkeinoelämän ja innovaatiojärjestelmän toimijoista foorumin, joka tuottaa vision ja strategian sekä seuraa niiden toteutumista. Foorumin tehtävänä on myös tehdä liikenneolojen kehittymisen edellytyksiä parantavia aloitteita. Liikennejärjestelmän visiolle on varmistettava niin vahva sidosryhmien aktiivinen tuki, että sitä voidaan käyttää toisiaan seuraavien hallitusohjelmien liikennepoliittisten linjausten perustana. Vision tuottamisen jälkeen liikenneympäristön toimijat on motivoitava suuntaamaan toimenpiteensä yhteiseen maaliin ja etenemään päämäärää kohti pitkäjänteisessä yhteistyössä. 2. Ministeriöltä vahva panos vision ja strategian toteuttamisen ohjaukseen Nykyisestä verkkokeskeisestä, hanketasoisesta ja momenttikohtaisesta kehittämisestä tulee siirtyä kokonaisuuden hallittuun kehittämiseen. Valtioneuvoston tuen saaminen visiolle ja strategialle edellyttää pirstaloituneen yhteisökuvan sijasta kirkkaita, yhtenäisiä argumentteja kokonaisuuden näkökulmasta. Näin varmistetaan hallinnonalan tarvitsemat resurssit kansallisen tehtävän hoitamiseen. Tämän varmistamiseksi ministeriön on muodostettava hallinnonalan toimijoista selkeästi hahmottuva kokonaisuus, jonka tuottamat hyödyt koetaan kansallisen kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin edellytyksinä laajasti koko yhteiskunnassa. Siksi ministeriön on otettava keskeinen kokoojan rooli hallinnonalan toimijoiden synergisen yhteistyön rakentajana. Sen on valjastettava vahvimmat voimansa tämän tehtävän toteuttamiseen. Ministeriön uusi rooli väylävirastojen ohjaajana edellyttää siirtymistä virastokohtaisesta ohjauksesta virastojen koordinoidun yhteistyön johtamiseen.

17 EERA 17 (137) 3. Väylävirastojen ohjaukseen selkeät vastuut ministeriössä Vision toteuttamisen edellyttämän yhteistyön mahdollistamiseksi on ministeriön organisaatiota ja sen vastuita selkeytettävä nykyisestä. Ministeriön strategisen johtamisotteen vahvistamiseksi on jokaiselle väyläverkolle ja sitä hallinnoivalle virastolle tai liikelaitokselle osoitettava ministeriön organisaatiossa kokonaisuudesta vastuun kantava ja toimintakykyinen ohjaaja. Virastojen ohjauksen lisäksi ministeriön organisaatioon tarvitaan henkilöliikenteestä ja tavaraliikenteestä sekä turvallisuus- ja ympäristökysymyksistä kokonaisuuksina vastaavat ohjaajat. Yhteistyön tehokkuuden ja virastojen vertailtavuuden parantamiseksi sekä ministeriön että koko hallinnonalan toimijoiden menetelmiä ja organisaatiorakenteita kehitetään yhdenmukaiseen malliin. 4. Johtokuntien asemaa vahvistetaan niiltä edellytettävän lisäarvon varmistamiseksi Väylävirastot tarvitsevat tuekseen tehokkaasti toimivat johtokunnat. Johtokuntien roolia omistajan edustajana ja johdon tukena kehitetään kohti yhtiöiden hallitusten työskentelyssä omaksuttuja malleja. Johtokunta vastaa omistajana toimivalle ministeriölle siitä, että virasto hoitaa sille kuuluvan osan liikennejärjestelmän vision toteuttamisesta ja viraston toiminnan tehokkuudesta. 5. Tulosohjauksesta kehitetään hallinnonalan ja väylävirastojen strategisen johtamisjärjestelmän ydin Virastojen energia on keskitettävä liikenneverkkojen hoitamiseen ja liikennejärjestelmän toteuttamiseen. Johtamisjärjestelmän on oltava tehokas, mutta samalla kevyt. Johtamisjärjestelmän ytimen muodostaa nelivuotinen toiminta- ja taloussuunnitelma (TTS) sekä siihen johdonmukaisesti kytkeytyvät muut johtamisen välineet. TTS kytkeytyy liikennejärjestelmän vision toteuttamiseen. Suunnitelma tehdään hallituskausittain ja sitä täsmennetään vuosittain.

18 EERA 18 (137) TTS:n avulla virasto ilmaisee omistajalle, miten se aikoo toteuttaa liikennejärjestelmän visiota. Viraston organisaatiolle TTS osoittaa tavoitteet, jotka vision toteuttamiseksi on saavutettava. Sidosryhmille TTS kertoo, miten liikenneverkkoa ja liikennejärjestelmää kehitetään. 6. RHK:lle on järjestettävä edellytykset toimia riippumattomana viranomaisena RHK:n johdon tulee esittää suunnitelma tarvittavista päätöksistä ja toimenpiteistä, joilla varmistetaan sen edellytykset toimia riippumattomana rataverkon hallinnoijana. Tämä edellyttää selkeää kannanottoa RHK:n ja VR:n työnjakoon monissa kohdissa, joihin evaluoinnissa viitataan lukuisissa yhteyksissä. Tällaisia asioita ovat mm. korrektien liikennemäärätietojen saaminen VR:ltä, VR-Radan toiminnallisen aseman tarkistaminen, liikenteenohjaus jne. RHK:n on myös esitettävä omistajalle perusteltu näkemys siitä, millä resursseilla se pystyy hoitamaan tehtävänsä uskottavana ja omatahoisena rataverkon isäntänä. 7. Toimivien markkinoiden hyödyntäminen tienpidossa Tiehallinto on avannut markkinat kilpailulle sovitussa aikataulussa. Markkinoiden avaaminen ei kuitenkaan näytä yksin riittävän kilpailun haluttujen vaikutusten täysimääräiseen aikaansaantiin. Tieliikelaitoksella on kilpailijoihinsa nähden historiaan ja kokemukseen perustuva kilpailuetu, jonka saavuttaminen muilta tarjoajilta ottaa aikansa erityisesti hoitourakoiden osalta. Yhden toimijan liian dominoiva asema markkinoilla hidastaa kuitenkin aidon kilpailun hyötyjen konkretisoitumista. Siksi Tiehallinnon on laadittava perusteltu, tavoitteellinen ja aikataulutettu suunnitelma siitä, miten se aikoo kehittää markkinoiden toimivuutta jatkossa. * * * Edellä listatuista keskeisistä johtopäätöksistä ja suosituksista sekä erinäisistä muista havainnoista on koottu yksilöidympiä kommentteja kunkin luvun loppuun.

19 EERA 19 (137) 1. Toimijoiden roolit ja tehtävät sekä niiden yhteiskunnallinen vaikuttavuus! Toiminnan osuvuus yhteiskunnan tarpeisiin nähden! Toiminta-ajatus ja tehtävät osana liikennejärjestelmän kehittämistä ja ylläpitoa! Strateginen reagointikyky toimintakentän muutoksiin ja synergiaetujen hyödyntäminen! Aluepoliittisten linjausten huomioon ottaminen! Toiminnan vastaavuus kansallisen liikennepolitiikan ja liikennettä koskevien kansallisten kehittämisohjelmien linjauksiin ja tavoitteisiin! Taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristön kestävän kehityksen mukaisuus! EU-lainsäädännön, EU:n liikennepolitiikan ja kehittämisohjelmien tavoitteiden huomioon ottaminen viraston roolissa ja tehtävässä 1.1. Virastojen asema kansallisen ja kansainvälisen liikennejärjestelmän kehittämisessä ja ylläpitämisessä Eduskunnan luottamusta nauttivan hallituksen toteuttama liikennepolitiikka on linjattu hallitusohjelmaan hallituskauden ajaksi, joka pääsääntöisesti kestää neljä vuotta. Tämä liikennepolitiikka on lainsäädännön jälkeen vahvin tahdonilmaisu, jonka mukaisesti liikenneoloja kehitetään. Liikenneolojen kehittämisessä otetaan liikennepolitiikan rinnalla huomioon hallitusohjelman aluepoliittiset linjaukset. Seuraavaan kiteytykseen on siteerattu hallitusohjelmaa niiltä osin kuin sen liikenne- ja aluepolitiikan luvuissa käsitellään rata- ja tieverkkoa sivuavia kysymyksiä: Hallitusohjelman liikenneoloja koskevat osat Hallituksen liikenne politiikalla parannetaan kansalaisten hyvinvointia sekä elinkeinoelämän ja julkishallinnon tuottavuutta ja kilpailukykyä Tavoitteena on edistää Suomen ja sen eri alueiden kilpailukykyä kehittämällä liikenteen infrastruktuuria ja palveluja Liikennepolitiikan rata- ja tieverkkoon viittaavat osat Laadukkaat ja toimintavarmat liikenneväylät ovat perusedellytys koko yhteiskunnan tehokkaalle, alueellisesti ja sosiaalisesti tasavertaiselle ja kansainvälisesti kilpailukykyiselle toiminnalle. Liikenneinfrastruktuurin kokonaisuudesta vastuu on julkisella sektorilla. Hallituksen tavoitteena on pyrkiä pitkäjänteiseen liikenneväylien ylläpitoon ja kehittämiseen. Hallitus valmistelee erikseen monivuotisen, kaikki liikennemuodot kattavan liikenneinvestointiohjelman. Investointiohjelman tulee vahvistaa Suomen aluerakennetta, elinkeinoelämän kilpailukykyä ja kansainvälisiä yhteyksiä. Ohjelman rahoitus ja mahdolliset uudet rahoitusratkaisut selvitetään ja sovitaan erikseen.

20 EERA 20 (137) Olemassa olevien liikenneverkkojen osalta pyritään väylien kuntoa ja pääoma-arvoa ylläpitämään ja turvaamaan tiestön, rataverkon sekä yksityisteiden peruspalvelutaso vähintäänkin nykytasoisena. Raideliikenteen kehittämisessä huomioidaan erityisesti EU:n ja Venäjän välisen tavara- ja henkilöliikenteen voimakas kasvu ja sen edellyttämät investoinnit nopeiden itäratojen osalta osana EU:n pohjoisen ulottuvuuden politiikkaa. Osana EU:n ja Venäjän taloudellista yhteistyötä hallitus laatii liikenteen kehitysohjelman, jonka tavoitteena on Suomen logistisen aseman vahvistaminen ja taloudellisen potentiaalin hyödyntäminen. Ohjelma laaditaan yhteistyössä valtiovallan, elinkeinoelämän ja korkeakoulujen kanssa. Myös liikenneturvallisuuden ja kilpailukyvyn kannalta välttämättömiä liikenneväylien peruskunnostus-, eritasoliittymä- ja sähköistyshankkeita kiirehditään. Hallitus pyrkii parantamaan joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja palvelua Hallitus toteuttaa suunnitelmallista liikenneturvallisuustyötä tieliikenneonnettomuuksien torjumiseksi. Hallitus tiivistää eri hallinnonalojen yhteistyötä ja tehostaa erityisesti toimia liikennekäyttäytymisen parantamiseksi, liikenneympäristön ongelmakohtien poistamiseksi ja uuden teknologian hyödyntämiseksi. Tavoitteena on kevyen liikenteen väylien lisääminen ja raskaan liikenteen vähentäminen taajamista. VR-Yhtymä Oy:llä on edelleen julkinen palvelutehtävä Rautateiden markkinaosuutta nostetaan. VR-Yhtymä Oy:n tuotot ohjataan ensisijaisesti raideliikennettä palveleviin investointeihin kuten kalustohankintoihin. Rautatieliikenteen kilpailun avaamiseen varaudutaan enintään EU:n määräysten mukaisella tavalla. Hallitus selvittää Tieliikelaitoksen organisaation kehittämisen tarpeet ja ohjaa laitoksen tuotot perustienpidon rahoitukseen. Aluepolitiikan henki ja liikennettä sivuavat lausumat Hallitus harjoittaa sosiaaliseen ja alueelliseen tasapainoon tähtäävää politiikkaa. Eroja alueiden kehittämisedellytyksissä kavennetaan. Tavoitteena on muuttoliikkeen ja väestörakenteen tasapainottaminen sekä palvelurakenteen turvaaminen koko maassa. Maakunnan liittojen roolia aluekehityslain mukaisina aluekehitysviranomaisina kehitetään vahvistamalla niiden asemaa maakuntien kehittämiseen tarkoitettujen voimavarojen suuntaamisessa. Aluekehityksen turvaamiseksi huolehditaan liikenneväylien ja liikenneyhteyksien ylläpidosta sekä nopeiden ja kohtuuhintaisten tietoliikenneyhteyksien saatavuudesta koko maassa. Hallitusohjelmassa liikenneoloja käsitellään ja niiden kehittymistä linjataan yleisellä tasolla. Tarkoituksena on linjata politiikalla tavoiteltavia vaikutuksia. Hallituksen eduskunnalle antama talousarvioesitys (TAE) muokataan vuosittain valtiovarainministeriön johdolla sektoriministeriöiden esitysten pohjalta. Eduskunnan käsittelyn jälkeen esitys vahvistetaan varainhoitovuoden budjetiksi. Liikennepolitiikkaa toteutetaan prosessina, jossa säännönmukainen päätöksenteko tapahtuu alla olevan hierarkian mukaisesti: Eduskunta lainsäädäntövalta - Valtiovarainvaliokunta, liikennejaosto (budjetti) - Liikennevaliokunta (lainsäädäntö) Valtioneuvosto toimeenpanovalta (hallitus) - Valtiovarainministeriö (VM) - Liikenne- ja viestintäministeriö (LVM, vastuuministeriö, sektoriministeriö) - Väylävirastot (RHK, Tiehallinto, MKL)

21 EERA 21 (137) Hallituksen tahto muuntuu eduskunnan tahdoksi lakiesitysten, mukaan lukien TAE, eduskuntakäsittelyssä. Budjettiprosessin ja rahankäytön malli Kuva 4. EDUSKUNTA VALTIOVARAIN- MINISTERIÖ Ministerityöryhmän esitys väylähankkeiksi BUDJETTI, määrärahat ja valtuudet Uudet valtuudet siirtyvät sitoumuksina seuraavalle hallituskaudelle Valtuuksien käyttö mahdollistaa pitkäjänteistä toimintaa. Viraston näkemys toteutuu, kun sen esittämään tarkoitukseen myönnetään määräraha. LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ MUUT MINISTERIÖT TTS / TAE TIETTYYN TARKOITUKSEEN MYÖNNETYT VARAT Määrärahapäätöksen jälkeen toimitaan pääsääntöisesti sidottujen määrärahojen puitteissa. VISIO VIRASTO VALMISTELU TOTEUTUS Pitkäkestoinen hanke EDELLISESSÄ BUDJETISSA MYÖNNETTYJEN VAROJEN KÄYTTÖ AIKAISEMPIEN BUDJETTIEN VALTUUKSIEN KÄYTTÖ SEURAAVASSA BUDJETISSA MYÖNNETTÄVIEN VAROJEN KÄYTTÖ Päätöksentekijät edustavat prosessissa yleistä valtakunnallista näkökulmaa. Yleiseen näkökulmaan sisältyy a) kansainvälinen näkökulma b) Suomen liikenneverkkojen kytkeytyminen muiden maiden verkkoihin sekä alueellinen näkökulma c) hallitusohjelmassa ilmaistu pyrkimys alueiden tasapainoiseen kehittymiseen. Päätöksenteossa otetaan huomioon ja prosessiin kytketään viisi rajatumpaa näkökulmaa: 1. Aluetaso 2. Paikallistaso 3. Väylänpidon ja liikenteen palvelujen tuottajat 4. Asiakkaat 5. Muut sidosryhmät Ministeriöllä on liikennejärjestelmään nähden yleisten intressien yhdistäjän sekä vastuualueensa edunvalvojan rooli. Väylävirastoihin nähden ministeriöllä on toiminnan ohjaajan rooli. LVM käyttää virastoihin nähden omistajan valtaa, jota sille luovuttaa eduskunta ja sen luottamusta nauttiva hallitus. Virastojen päälliköt ja johtokunnat nimittää valtioneuvosto liikenne- ja viestintäministerin esityksestä.

22 EERA 22 (137) Väylävirastoilla on tässä prosessissa kolme erilaista roolia: 1. Valmistelijan rooli, jossa virasto avustaa ministeriötä liikennepolitiikan ja siihen liittyvien osakokonaisuuksien valmistelussa sekä talousarvioesityksen valmistelussa vastuullaan olevan liikenneverkon asiantuntijana. 2. Toteuttajan rooli, jossa väylävirasto hallinnoi itsenäisenä toimijana vastuullaan olevaa verkkoa väylänpidon palvelujen tilaajana. Virasto käyttää väylänpitoon osoitettuja varoja budjetissa määriteltyyn verkon ylläpitoon ja kehittämiseen. 3. Viranomaisen rooli, jossa virasto normittaa ja luvittaa verkkoa sekä ohjaa toimintaa verkossa sekä valvoo julkisen vallan käyttäjänä säädösten noudattamista. Väylävirastojen reviirille kuuluvat yleiset tie- ja rataverkot, jotka kytkeytyvät ääripäissään kunnallisiin katuverkkoihin ja yksityisteihin sekä satama- ja teollisuusratoihin. Satamia ja teollisuuslaitoksia lukuun ottamatta rataverkon solmut ovat rataverkon elimellisiä osia. Suuria tieliikenteen solmuja hallinnoivat pääsääntöisesti yritykset, kunnat ja logistiikkapalvelujen tuottajat. Virastojen kolme roolia ovat samat sekä kansallisessa että kansainvälisessä kentässä. Aluetasolla maakuntien vahvistuvaan rooliin kuuluu yleisten ja paikallisten intressien yhdistäminen alueellista kehitystä ohjaavana viranomaisena. Paikallistasolla kunnalla on autonomisen toimijan rooli liikenneolojen järjestäjänä ko. kunnan alueella. Palvelujen tuottajat ovat väylänpidon palveluja sekä väylien käyttöön liittyviä palveluja tarjoavia elinkeinoelämän toimijoita. Palvelujen tuottajat ovat pääsääntöisesti yksityisen sektorin toimijoita, mutta liikenteen piirissä tästä poiketaan vielä monessa kohdassa. Asiakkaita ovat yhteiskunta kokonaisuutena ja erikseen kaikki liikennejärjestelmän palvelujen saajat sekä yhteisölliset että yksittäiset käyttäjät riippumatta siitä, kuinka aktiivisia tai passiivisia liikenteen osapuolia ne ovat. Muihin sidosryhmiin luetaan sellaiset tahot, jotka vuorovaikuttavat liikennejärjestelmän ja sen muotoutumisen kanssa. Esimerkkeinä tällaisista tahoista voidaan mainita ympäristöliike, poliisi, Ilmatieteen laitos, työmarkkinat ym.

23 EERA 23 (137) Päätöksenteon hierarkia ja toimijoiden roolit PÄÄTÖKSENTEKO TOIMINTAKENTTÄ Eduskunta - Valtiovarainvaliokunta - Liikennevaliokunta Valtioneuvosto - Valtiovarainministeriö - Liikenne- ja viestintäministeriö - - Väylävirastot Aluehallinto TOIMIJA Kunnat Palvelujen tuottajat Asiakkaat Muut sidosryhmät ROOLI Tahto Budjetti Lainsäädäntö Tahto (toimeenpano) Rahoitus Yleisten intressien yhdistäminen, ohjaus Asiantuntemus, toteutus, viranomainen Yleisten ja paikallisten intressien yhdistäminen Tahto, asiantuntemus, toteutus Elinkeinon harjoittaja Palvelujen saaja Yhteistyö Kuva 5. Asetelma nostaa esiin kaksi suurta kysymystä: Suunta minkälainen tahto ohjaa liikenneverkoista muodostuvan liikennejärjestelmän kehittymistä vaalikautta pidemmällä aikajänteellä? Onko olemassa yhdistävä näkemys, ei näkemystä lainkaan vai keskenään ristiriitaisia näkemyksiä? Yhteistyö minkälaista toimijoiden ja toimintakentän yhteistyötä tahdon toteuttamiseksi tarvitaan? Onnistutaanko intressien yhdistämisessä? Päätöksentekijät ja toimintakentän organisaatiot muodostavat väyläviraston keskeiset sidosryhmät. LVM:n Viestintämarkkinaosasto ei lukeudu Liikennepolitiikan osaston keskeisiin sidosryhmiin, koska niiden välinen synergia on vähäistä. Yhteistyön toimivuus näiden tahojen kesken ratkaisee suurelta osin yksittäisen toimijan strategisen reagointikyvyn ja synergian.

24 EERA 24 (137) 1.2. Virastojen merkitys kansallisen ja kansainvälisen liikennejärjestelmän kehittämisessä ja ylläpitämisessä Edellisessä luvussa päädyttiin kysymään liikennejärjestelmän kehittämisen suuntaa sekä onnistumista intressien yhdistämisessä. Tämän luvun otsikossa kysytään virastojen merkitystä liikennejärjestelmän kehittämisessä ja ylläpitämisessä, mikä on eri asia kuin liikennejärjestelmään kuuluvien verkkojen hoitaminen. Virastoilla on keskeinen merkitys kansallisten liikenneverkkojen kehittämisessä ja ylläpitämisessä. Suurpiirteisesti asiaa tarkastellen väylävirastojen voidaan katsoa onnistuneen näissä tehtävissään kohtuullisen hyvin. Suomessa on hyvät tiet ja hyvä rataverkko. Infrastruktuuri toimii ja kestää kansainvälisen vertailun niin palvelun laadun kuin kustannusten osalta. Tämä ei tietenkään sulje pois sitä, että verkoissa ja väylänpidossa saattaa olla paljonkin parantamisen mahdollisuuksia. Liikennejärjestelmän osatekijät Ohjausjärjestelmät Liikenteen hoito Säännöstöt VESIVÄYLÄT RATAVERKKO LIIKENNEJÄRJESTELMÄ LIIKENNEVÄLINEET ja niiden KÄYTTÄJÄT Katuverkot Kiinteistöt TIEVERKKO LENTOVÄYLÄT Terminaalit Kuva 6. Järjestelmä syntyy joko 1) erikseen kehittyvien verkkojen enemmän tai vähemmän yhteensopivien osien koosteena, taikka 2) sitä rakennetaan kehittämällä verkkoja synergisen järjestelmän aikaansaamiseksi. Ensin mainittu vaihtoehto merkitsee tosiasiallisesti sitä, että järjestelmä on tiettyyn yhteyteen kuuluvien asioiden optimistinen yleisnimi. Jälkimmäinen vaihtoehto edellyttää kokoavaa visiota ja sitä toteuttavaa strategiaa. Liikenneverkkojen kehittäminen on siis yksi kysymys. Kokonaan toinen kysymys on se, mikä merkitys virastoilla on liikennejärjestelmään liittyvissä asioissa. Kysymys on hankala, koska väylävirastoilla ei tietenkään ole toinen toistensa yli menevää toimivaltaa, jota järjestelmän kehittäminen edellyttää vaan se löytyy ministeriöstä. LVM käyttää väylävirastoihin omistajan valtaa. Kysymys pitää siis osoittaa ministeriölle. Kysymys on hankala juuri siksi, että kenelläkään, millään taholla tai missään dokumentissa ei ole määritelty liikennejärjestelmää, jota pitäisi kehittää ja ylläpitää. Ohjaava tahto puuttuu. Väylävirastojen näkökulmasta kysymys on siitä, että omistajan tahto on epäselvä tai puuttuu.

25 EERA 25 (137) Virastoilla on toki mahdollisuus tehdä yhteistyötä mm. järjestelmän kehittämiseksi. Näyttää myös ilmeiseltä, että virastojen välisessä yhteistyössä on paljonkin kehittämisen varaa. Silti on hyödytöntä edellyttää virastoilta tuloksellista yhteistyötä epäselvän päämäärän hyväksi. Omistajan tahto Hallituksen tahto on ilmaistu hallitusohjelman ao. kohdissa, jotka ovat liikennepolitiikka ja aluepolitiikka. Hallitusohjelman ja liikennejärjestelmän dilemma on niiden erilainen aikajänne. Tämän ongelman ratkaiseminen lankeaa LVM:n tehtäväksi. Kohti älykästä ja kestävää liikennettä 2025 on ministeriön tuottama liikenneolojen visio (KÄKLI), jonka sanotaan ilmaisevan omistajan tahdon.! KÄKLI kuvaa vision, joka jakautuu 4 pääkohtaan, jotka painottavat kestävän kehityksen merkitystä.! Visiosta juonnetaan 5 keskeistä tavoitealuetta (palvelutaso ja kustannukset, turvallisuus ja terveys, sosiaalinen kestävyys, alueet ja yhdyskunnat sekä luonto).! Tavoitealueista johdetaan 19 alatavoitetta, joiden toteutumista esimerkitetään 16 indikaattorin avulla.! Seuraavaksi käsitellään 9 toimintalinjaa (henkilöliikenne, tavaraliikenne, palvelutaso, ulkomaanyhteydet, ympäristö, turvallisuus, alueet, liikennetalous ja sosiaalinen oikeudenmukaisuus) päämäärineen, joita on yhteensä 29.! Toimintalinjoille määritellään yhteensä 57 erilaista yhteistyötavoitetta. KÄKLI:n seuraavassa osiossa eritellään toimintaympäristö 9 muuttujan osalta: Suomi 2025, globalisaatio, kv-toimintaympäristö, talous- ja elinkeinot, tietoyhteiskunta, alueet ja väestö, arvot ja elämäntapa, liikenneteknologia sekä Suomen erityispiirteet. KÄKLI:n analysointi osoittaa, että vaikka liikenne on delegoitu LVM:lle, se ei voi onnistua tehtävässään yksin vaan ainoastaan yhteistyössä niiden hallinnonalojen kanssa, joilla on liikennejärjestelmään nähden merkittäviä intressejä. Liikennejärjestelmä ja liikennepolitiikka muodostavat intressin, joka voi toteutua vain koko hallituksen läpäisevänä ohjelmana. Omistajan tahtoa täsmennetään KÄKLI:n lisäksi monessa muussa yhteydessä: Valtakunnallisesti merkittävät liikenneverkot ja ydinverkkonäkemys ilmentävät pyrkimyksiä käsitellä liikennejärjestelmää kokonaisuutena. Tuloksena pitäisi olla näkemys, joka auttaisi valikoimaan investointikohteet liikennejärjestelmän näkökulmasta ja toimisi ohjeena verkkokohtaisiin osaratkaisuihin. Väylät 2030 on tutkimusohjelma, jossa analysoidaan väestön ja elinkeinoelämän liikenneväylien pidolle asettamia haasteita.

26 EERA 26 (137) Esteettömyysstrategia ilmentää sitä, kuinka liikenneympäristö palvelee asiakasta yksilön tasolla liikuntarajoitteiset henkilöt mukaan lukien. Näkökulma havainnollistaa liikennejärjestelmän kattaman kentän laajuutta: kaikki liikkumistavat ja liikenteen osapuolien erilaiset tarpeet. Joukkoliikenne on eräs LVM:n osastrategia. Muita suunnittelun kohteita ovat esim. liikenteen terveysvaikutukset, ympäristövaikutukset ja turvallisuus, joista on julkaistu osastrategioita, suunnitelmia ja seurantaraportteja. KÄKLI antaa vaikutelman, jonka mukaan liikenteen turvallisuuteen ja ympäristövaikutuksiin paneudutaan intensiivisemmin kuin liikenteen sujuvuuteen. Hanketasolla liikenteen tarpeiden huomioon ottaminen näkyy selvästi. Visio ei kuitenkaan voi toteutua hankkeiden summana. KÄKLI kuvaa toimintaympäristön, toiminnan reunaehdot ja paljon yleistä hyvää tavalla, johon kuka tahansa voi riidattomasti sitoutua. Näyttää siltä, että se ei riitä. On pystyttävä ilmaisemaan kiteytetysti se, minkälainen liikennejärjestelmä tarvitaan liikenteen sujuvuuden mittareita käyttäen. Sovellettavia mittareita ovat mm. verkon käytettävyyden, kustannusvaikutusten ja kehittymisen kuvaajat. Liikennejärjestelmän vision pitää kattaa huomattavasti vaalikautta pidempi aikaväli. KÄKLI:n aikajänne ulottuu vuoteen Siksi sille pitää saada laaja sidosryhmien tuki. KÄKLI on muotoiltu niin, että juuri minkään tahon ei voi odottaa vastustavan sitä. Siihen on kirjattu monien sidosryhmien kaikki ajateltavissa olevat intressit, koska ilman konsensusta ja sitoutumista visioon on tarjolla epäjatkuvuuden vaara. Jokainen talousarvio, uusi eduskunta ja uusi hallitusohjelma sekä ministerin vaihtuminen muodostavat epäjatkuvuusriskin. Seuraava hallitus ei mielellään jatka edeltäjänsä linjalla, varsinkaan opposition noustessa hallitusvastuuseen. Hallitusohjelmaan on kirjattu ajatus monivuotisen, kaikki liikennemuodot kattavan investointiohjelman valmistelemisesta. Kriittinen kysymys kuului: syntyykö ohjelma kokonaisnäkemyksen perusteella vai toteutuuko siinä ns. poliittinen tahto, jossa investointeja jaetaan aluepoliittisin tai vaalipiiriperustein sen mukaan, mistä tällä kertaa voidaan sopia? Ministerityöryhmän aikaansaannosta odotettiin monella taholla suurella jännityksellä, mikä ilmentää sitä, että ratkaisuilla ei ole mainittavaa ennustettavuutta. Tätä kirjoitettaessa vastaus on jo saatu: Lista hankkeista, joista ministerit saattoivat sopia. VM:n tuki puuttuu, joten hankkeiden rahoitus on auki. Kytkentä liikennejärjestelmään on epäselvä. Julkistettu hankelista on jo herättänyt odotettua vastustusta niillä tahoilla, joiden hankkeista ei voitu sopia. Nyt näyttää ilmeiseltä, että omistajan tahtoa, vaikka se olisi olemassa ja osin dokumentoitu, ei ole onnistuttu kiteyttämään ja kommunikoimaan edes ministeriön omalle organisaatiolle eikä sen alaiselle hallinnolle. Näin ollen omistajan tahto ei välity myöskään sidosryhmille vaan sitä kysellään arrogantisti monelta taholta. Erilaiset tulkinnat ja painotukset alkavat ministeriön osastopäälliköiden tasolta. Epätietoisuus alkaa väylävirastojen johtokuntien puheenjohtajista.

27 EERA 27 (137) Vaikeasti hahmottuva päämäärä häiritsee järjestelmän kehittämistä Tiehankkeet KOHTI ÄLYKÄSTÄ JA KESTÄVÄÄ LIIKENNETTÄ KANSALLINEN LOGISTIIKKA- STRATEGIA LIIKENNEJÄRJESTELMÄ LIIKENNEVÄYLÄ- PALVELUT TIE- JA LIIKENNE- OLOJEN TAVOITE- TILA Ratahankkeet MATKAKESKUS- KONSEPTI YDINVERKOT JA TERMINAALIT Väylähankkeet LIIKENNEVÄYLÄ- OHJELMA Kuva 7. Liikennejärjestelmä on mm. LVM:n hallinnonalalla usein viitattu näkökulma, jota lähestytään lukuisissa yhteyksissä. Käsite ei kuitenkaan konkretisoidu vaan sitä käsitellään eri yhteyksissä eri näkökulmista. Johdonmukaisesti ohjaavaa yleiskuvaa siitä, minkälaista järjestelmää rakennetaan, ei ole missään. Järjestelmä on osiensa summa, mutta synergian toteutuminen jää vähäiseksi. Omistajan tahto ilmaistaan liian monisanaisesti ja liian monessa eri dokumentissa. Kokonaiskuva ei hahmotu. Tuloksena on väyläkeskeistä toimintaa sekä ministeriössä että väylävirastoissa. Tämä on ristiriidassa liikennejärjestelmän tavoitteellisen kehittämisen kanssa. Alueellinen näkökulma Alueellisen näkökulman lähtökohtana on hallitusohjelma, josta ilmenee vahva aluepoliittinen painotus. Liikenneverkot ovat luonteensa vuoksi herkkä aihepiiri. Valtakunnalliset liikenneverkot konkretisoituvat verkostorakenteina paikallisella tasolla, jossa ne vaikuttavat monella tavalla paikallisten toimijoiden keskeisiin elämisen ehtoihin. Kaikki toimijat ja kansalaiset ovat tavalla tai toisella liikenneverkkojen käyttäjiä. Mielipiteitä riittää enemmän kuin harkitsevaa asiantuntemusta. Etuja ajetaan kaikilla tasoilla, usein itsekkäistä lähtökohdista. Muuttoliikkeen vaikutus merkitsee muuttovoitto- ja muuttotappioalueiden liikenneverkkojen ylläpitoon ja kehittämiseen kohdistuvia paineita. Vahvasta seudullisesta vaikutuksestaan huolimatta liikenneverkot eivät sovellu alueellisen kehityksen ohjailun instrumenteiksi. Niiden avulla ei ohjata asutuksen ja toimipaikkojen sijoittumista vaihtoehtoisiin keskuksiin tai muualle. Liikenneolot ovat silti työvoiman rinnalla tärkein yritysten sijaintipäätöksiin vaikuttavista perusteista. Kasvavien kaupunkiseutujen sisällä tilanne on toinen, mutta silloin kysymys on enemmänkin katuverkon ja seutuliikenteen järjestelyistä vaikka ne

28 EERA 28 (137) tietysti kytkeytyvät valtakunnallisiin verkkoihin. Verkkojen kehittäminen on paremminkin infrastruktuurin sopeuttamista muuttoliikkeen seurauksiin kuin yhdyskuntarakenteen kehityksen ohjaamista. Alueellisen tasapainon löytäminen on infrastruktuurin hitaan reagointikyvyn vuoksi vaikeaa. Ongelma näkyy esim. siinä, että Väylät tutkimuksen perusteella turvallisimmat tiet ovat siellä, missä liikenne vähenee. Paikallisella taholla kohdataan paha kierre: Kuntatasolla asutusta kaavoitetaan pääväylien läheisyyteen. Liikenteen kasvaessa koetaan liikenteen aiheuttavan kasvavia turvallisuus- ja ympäristöhaittoja. Kausaliteetti on vähintään kyseenalainen. Ongelmien korjaaminen jää väylänpitäjän tehtäväksi. Tässä kysytään ennakointia ja yhteistyökykyä. Viraston toiminnassa alueellisissa kysymyksissä on pääsääntönä se, että aluepolitiikkaa ei tehdä väylävirastoissa vaan niissä toteutetaan eduskunnan tahtoa, hallitusohjelmaa ja LVM:n niistä juontamia linjauksia. Periaatteen selkeydestä huolimatta aluepolitiikka vaikuttaa verkkojen rakentumiseen varsin voimakkaasti. Tähän sekoitetaan myös työllistämistä ja työmarkkinapolitiikkaa. Vaikuttavan liikennejärjestelmän vision puuttuminen jättää poliittiselle pelurille tilaa toimia. Tässä nähdään myös virastojen liioiteltua ennakoivaa nöyryyttä oletettujen poliittisten realiteettien edessä ja myös Tiehallinnon piiriorganisaation tasapainoilua alueellisten sidosryhmien ja viraston ajaman kokonaisnäkemyksen välillä. Verkkojen kehittämisen vaikutukset koetaan paikallistasolla kolmessa vaiheessa: 1. Työllistävät vaikutukset saattavat rakentamisvaiheessa olla hetkellisesti jopa huomattavia. Siksi työllistämisargumenttiin vedotaan herkästi, vaikka se ei ole kestävä peruste hankkeille. 2. Vaikutukset liikenteeseen kohdistuvat sekä kaikkiin väylän käyttäjiin että paikalliseen yhdyskuntaan. Jälkimmäiseen kohdistuu myös joukko heijastusvaikutuksia, jotka ovat osin myönteisiä, mutta osin myös kielteisiä. Liikennevirta hakeutuu sujuvalle väylälle, mutta se ei virtaa eikä myöskään pysähtele sen vuoksi, että oivallinen väylä on olemassa. Tärkein hankeperuste liittyy matka-aikaan. Toinen merkittävä peruste on turvallisuus. 3. Vaikutukset ympäristöön, elinkeinoelämään ja palvelujen kysyntään tuottavat usein pettymyksen väylän varrella paikallisella tasolla. Näiden vaikutusten realistinen ennakointi kuuluu väylänpidon haasteisiin. Niihin kuuluu myös väylän vaikutus kiinteistöjen arvoon. Edellä mainitut näkökohdat tuottavat väylänpidon universaalin paradoksin: väylä pitää saada, mutta ei meidän maille. Liikennejärjestelmän ydinverkkoajattelu koetaan oikeasuuntaisena. Sidosryhmät valitettavasti tekevät asiasta politiikkaa. Kokonaisuuden ajattelu loppuu, kun idea piirretään kartalle ja paikallinen, seudullinen ja maakunnallinen osaoptimointi alkaa. Ydinverkkonäkemykseen on jo liitetty vesittävä turvalauseke kuitenkin muutkin tärkeät väylät pidetään kunnossa. Tällainen visio ei anna väylälaitosten johtajille tukea prioriteettien mukaiselle resurssien jakamiselle.

29 EERA 29 (137) Verkot eivät tällä tasolla kilpaile keskenään, koska ne eivät ole toisensa vaihtoehtoja vaan niillä on luonnollinen tehtäväjako. Maakuntaliitot edustavat kokonaisvaltaista seudullista intressiä. Kauppakamarit ajavat lähinnä alueittensa yritysten asiaa, missä tietysti on sijansa silläkin, että työmatkat sujuvat. Päähuomio kohdistuu kuitenkin tavaraliikenteeseen. RHK:n TTS nosti avoimesti kissan pöydälle osoittaen, että tietyllä rahoitustasolla (kehittämissuunnitelma) saadaan tiettyä palvelua ja laatua ja että alemman tasoisella rahoituksella (kehyssuunnitelma) saadaan vähemmän. Lisäksi osoitetaan, missä verkon osissa muutokset toteutuvat. Tästä lähestymistavasta RHK saa paljon myönteistä palautetta. Avausta pidetään asiallisena ja myös onnistuneena RHK:n profiilin nostona. Siinä on kuitenkin myös nähty kampanjointia määrärahojen lisäämisen ja VR:n puolesta, mikä osoittaa liikenneverkon olevan kovin herkkä asia. RHK toimii alueilla VR:n organisaation kautta. Tiehallinto ja RHK ovat tiedostaneet synergisen yhteistyön mahdollisuuksia aluetasolla, mutta käytännössä ei ole edetty joitakin kokeiluja pidemmälle. Tiehallinnolla on suorituskykyinen 9 tiepiirin muodostama alueorganisaatio, joka on integroitunut tehokkaasti alueidensa vaikuttaviin organisaatioihin. Piireillä on aktiivinen rooli aluetason yhteistyöverkostojen muodostamisessa sekä alueiden kehittämisen että palvelun tuottajien tasolla. Tiehallinnon piirit saavat näiltä tahoilta poikkeuksellisen hyvää palautetta. Toisaalta joillakin tahoilla jopa kysellään, meneekö piiriorganisaatio liiankin herkästi mukaan alueellisiin pyrkimyksiin peläten, että valtakunnantasoinen kokonaisnäkemys hämärtyy. RHK toteuttaa alueisännöintimallia Lapissa ja Tiehallinto on mukana Kainuun mallin kokeilussa. Liikenne- ja viestintäministeriö sekä väylävirastot panostavat tasapainoiseen aluetason kehitykseen jopa uskottavammin kuin liikenteen osalta esim. VM näyttää tekevän sen perusteella, mitä evaluoinnin aikainen budjettivalmistelu antaa aiheen ajatella. Kokonaisnäkemyksen linjakas toteuttaminen maakunnissa edellyttää ohjaavaa liikennejärjestelmän visiota sekä vahvaa strategista johtamisotetta virastoilta. Tiehallinnon ja RHK:n pitää integroitua alueilla tehokkaasti.

30 EERA 30 (137) Omistajan tahdon kiteyttäminen visioksi Väylävirastoilla on epäilyksettä hyvinkin perusteltuja ja syvällisiä ajatuksia liikennejärjestelmään liittyvistä asioista. Monella muullakin taholla on. Kuitenkin jo edellisessä luvussa todettiin, että jo yksin asemansa vuoksi virastot eivät voi tuottaa järjestelmätasoista visiota vaan sen on tultava päätöksentekohierarkiasta niitä ylemmältä taholta. Sen vuoksi tämäkin kysymys pitää kääntää virastoista aluksi ministeriöön: mitä ministeriön pitää tehdä liikennejärjestelmän vision ja strategian aikaansaamiseksi? Ilmeistä kuitenkin on, ettei edes ministeriö voi yksin olla liikennejärjestelmän vision lähde. Asia koskettaa koko yhteiskuntaa niin laajalti ja syvällisesti, että sitä koskeva visio on vähintäänkin istuvan hallituksen ohjelmatasoinen haaste. Eikä sekään riitä. Aloitteen pitää tulla LVM:stä, mutta visiolle tarvitaan tilaus laajemmalta foorumilta. Visio pitää tehdä kattamaan paljon yhtä hallituskautta pidempi aika, koska neljän vuoden jänne on aivan liian lyhyt infrastruktuurin hallitun kehityksen varmistamiseksi. Aikajänteestä seuraa visioinnin vaikeuskertoimen olennainen kiristyminen: tehokkaan vision takana on oltava yhteiskunnan vahva ja laaja hyväksyntä, jonka varassa voidaan ohjata liikennejärjestelmän kehittämistä yli poliittisen elämän epäjatkuvuuksien. Rinnastus teknologiapolitiikkaan ilmentää hyvin asian luonnetta: vastaava näkemys heijastuu myös TT:n vetoomuksesta kansallisen logistiikkastrategian aikaansaamiseksi. Liikennejärjestelmän suunnitelmallinen ja tavoitteellinen rakentaminen edellyttää pitkän aikavälin visiota ja strategiaa, joilla on tilaus keskeisiltä sidosryhmiltä ja johon ne sitoutuvat yli poliittisen elämän epäjatkuvuuskohtien. Visio tuotetaan useiden toisiaan seuraavien hallitusten liikennepolitiikoiden muotoilun tausta-aineistoksi. Sen pitää ilmaista tarkoitus ilman, että sitä koetaan liian sitovaksi. Vision tuottamiseen ja sen toteuttamisen seurantaan tarvitaan foorumi, jossa yksityisen ja julkisen sektorin päätöksentekijät kohtaavat.

31 EERA 31 (137) 1.3. Ovatko virastojen toiminnan vaikutukset olleet yhteiskunnan tarpeiden mukaisia? Ministeriön ja väylävirastojen toiminnan tuloksellisuutta tarkastellaan alla kuvatun viitekehyksen puitteissa: Tuloksellisuuden arvioimisen perusteet Parempaan tilivelvollisuuteen, Tuomas Pöysti et al 2003 mukaillen Kuva 8. Julkisen toimijan tavoitteena on tuloksellisuus. Vaikuttavuustavoitteet Toiminnalliset tulostavoitteet TULOSTAVOITTEET VAIKUTTAVUUS TEHOKKUUS Taloudellisuus Tuottavuus Kannattavuus LAATU Suoritteet Palvelukyky ja laatu Vaikuttavuus Toiminnan ja talouden vaikutus Tuloksellisuus edellyttää vaikuttavuustavoitteiden saavuttamista sekä samanaikaisesti toiminnallista tehokkuutta ja laadun hallintaa. TILIVELVOLLISUUS Toiminnan tulokset Henkiset voimavarat Strategiset avaintavoitteet Taulukko 2. Ministeriö (Tuloskortti) Tiehallinto (BSC) RHK (TTS) YHTEISKUNNALLINEN JA VAIKUTTAVUUS YHTEISKUNNALLINEN JA ASIAKASVAIKUTTAVUUS ASIAKASVAIKUTTAVUUS Saavutettavuuden turvaaminen Tieliikennejärjestelmän Liikennejärjestelmän Turvallisuuden parantaminen toimivuus toimivuus ja alueellinen Ympäristöhaittojen minimointi Liikenneturvallisuus palvelutaso Kuljetuselinkeinon toiminta- Ympäristövaikutukset Turvallisuuden parantaminen edellytysten turvaaminen Tienpidon Ympäristöhaittojen taloudellisuus vähentäminen Muut avaintavoitealueet Resurssit ja talous Asiakaslähtöisyys Resurssit ja talous Sisäiset prosessit ja sidosryhmä- Taloudellisuus ja Uudistuminen, innovaatiot ja yhteistyö tehokkuus osaaminen Uudistuminen, innovaatiot ja Kyvykkyys Sisäiset prosessit ja osaaminen. sidosryhmäyhteistyö

32 EERA 32 (137) Saavutettavuuden turvaaminen ja tieliikennejärjestelmän toimivuus korostavat ylläpitotehtävää, mutta kehittämisaspekti ei näy tavoitteissa. Tiehallinnon käyttämä termi tieliikennejärjestelmä kuvastaa sitä, että liikennejärjestelmä on tiedostettu haasteena, mutta työnjaon perusteella virasto voi kuitenkin toimia vain hallinnoimassaan verkossa. Turvallisuudesta huolehtiminen ja ympäristövaikutusten hallinta saavat tavoitteissa melko korostetun aseman. RHK kytkee rautatielaitoksen liikennejärjestelmään ympäristövaikutusten ja turvallisuuden parantajana. Tiehallinnon tavoitteissa taloudellinen näkökulma nousee pintaan kahdesti, vaikka juuri sen puuttumisesta on esitetty epäilyjä. Kuljetuselinkeinon toimintaedellytysten turvaaminen ministeriön avaintavoitteena herättää ristiriitaisia ajatuksia: Onko elinkeinon toiminta uhattuna? Eikö tällainen asia kuulu paremminkin KTM:lle, jos minnekään julkisella sektorilla? Miksi yksi toimiala otetaan valtiovallan erityisen huolenpidon kohteeksi? Eikö LVM:n tulisi huolehtia liikenteen keinoin kaikkien liikenteen edunsaajien toimintaedellytyksistä? RHK ei käytä BSC-mallia, joten sen tavoitteet on otettu TTS:sta, jossa niitä on käsitelty tuloskorttia vastaavalla logiikalla. Tavoite tähtää nykyisten verkkojen käytettävyyden varmistamiseen ja liikenteen epäsuotuisten sivuvaikutusten hallintaan, mutta liikenneolojen kehittyminen jää vähälle huomiolle. Tavoitteiden perusteella ministeriö sen enempää kuin virastotkaan eivät näytä pyrkivän liikennejärjestelmään tai edes sellaisen visiointiin. Strategisten avaintavoitteiden osuvuutta on parannettava.

33 EERA 33 (137) Muita tavoitteiden asetteluja Vaikuttavuustavoitteiden lisäksi ministeriö määrittelee tuloskortissaan sellaisia tavoitteita, jotka tähtäävät ministeriön organisaation toiminnan kehittymiseen. Näiden tavoitteiden saavuttamisen tuloksena on tehokkaasti ja laadukkaasti toimiva ministeriö. Tuloskortin lisäksi ministeriö määrittelee liikenteelle, verkoille ja liikennejärjestelmälle asetettavia tavoitteita hallinnonalan kattavassa TTS:ssä. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää paitsi ministeriön itsensä myös sen alaisen hallinnon, mm. väylävirastojen tavoitteellista toimintaa. TTS:n lisäksi liikenneympäristöön liittyviä tavoitteita on asetettu esim. KÄKLI:ssä, kuten jo edellä on nähty. Ministeriön rata- ja tieverkkoa koskevat strategiset tavoitteet TTS Lähtökohtana on hallitusohjelmassa ilmaistu linjaus: Laadukkaat ja toimintavarmat liikenneväylät ovat perusedellytys koko yhteiskunnan tehokkaalle, alueellisesti ja sosiaalisesti tasavertaiselle ja kansainvälisesti kilpailukykyiselle toiminnalle. Tavoitteena on älykäs ja kestävä liikkuminen ja kuljettaminen, jossa otetaan huomioon taloudelliset, ekologiset, sosiaaliset ja kulttuuriin liittyvät näkökohdat. Tämä tarkoittaa, että! liikennejärjestelmän yhteiskunnalliset hyödyt ovat mahdollisimman suuret ja vastaavasti haitat ja kustannukset mahdollisimman pienet,! liikenteen käyttäjä, palvelujärjestelmät, ajoneuvot ja infrastruktuuri hyödyntävät älykkään teknologian mahdollisuudet,! liikenneala ottaa toiminnassaan huomioon luonnon ja rakennetun ympäristön hyvän laadun tavoitteet ja valmistelussa ennakoidaan ilmaston ja ympäristön muutoksia sekä pyritään minimoimaan näitä,! liikennesektori edesauttaa ihmisten terveyden, elinolojen ja viihtyvyyden parantamista mahdollisimman oikeudenmukaisesti alueellisesti ja väestöryhmittäin. Yllä oleva TTS:n määrittely on sama kuin KÄKLI:ssä ilmaistu liikenteen visio Nämä määrittelyt poikkeavat olennaisesti siitä, miten liikennettä koskevat avaintavoitteet ilmaistaan LVM:n tuloskortissa. Vision ja lähtökohtien jälkeen TTS määrittelee strategiset toiminta-alueet. Neljä ensimmäistä toiminta-aluetta liittyy liikenteen sujuvuuteen ja kolme muuta toiminta-aluetta liittyy turvallisuuden ja ympäristön hallintaan:

34 EERA 34 (137) Toiminta-alueet Liikenteen sujuvuus 1. Kansainväliset yhteydet 2. Valtakunnalliset ja alueiden väliset yhteydet 3. Kaupunkiseutujen liikenteen toimivuuden turvaaminen 4. Palvelutason turvaaminen maaseudulla Liikenteen seurausvaikutusten hallinta 5. Liikenteen turvallisuuden edistäminen 6. Ympäristöhaittojen minimointi 7. Alan yritysten toimintavaatimukset ja -edellytykset Toiminta-alueet eritellään yhteensä 27 osatavoitteeksi: Kansainväliset yhteydet 1. Ulkomaankuljetusten nopeus, toimintavarmuus ja kohtuuhintaisuus turvataan pitkällä aikavälillä. Logistisia kustannuksia alennetaan. 2. Satamien ja lentoasemien maaliikenneyhteyksien ja terminaalien riittävä välityskyky turvataan. 3. Kansainvälisen matkustajaliikenteen palvelutaso turvataan. Valtakunnalliset ja alueiden väliset yhteydet 4. Valtakunnallisesti sovittujen alueiden käyttötavoitteiden toteutumista edistetään. 5. Rataverkkoa kehitetään siten, että se mahdollistaa nopeat, turvalliset ja täsmälliset henkilöliikenteen junayhteydet maakuntakeskusten välillä sekä kustannustehokkaat ja täsmälliset tavarankuljetukset. 6. Päätieverkkoa kehitetään siten, että se mahdollistaa nopeat ja turvalliset yhteydet kaupunkikeskustojen välillä. 7. Joukkoliikenteen markkinaosuutta lisätään kaupunkiseutujen välisessä liikenteessä. Kaupunkiseutujen liikenteen toimivuuden turvaaminen 8. Pääkaupunkiseudun ja isojen kaupunkiseutujen liikenteellinen toimivuus turvataan. Kehitetään liikenteen hallintaa. 9. Kasvatetaan joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen markkinaosuutta. 10. Pääkaupunkiseudun raideliikenteen verkkoa kehitetään edelleen siten, että se mahdollistaa riittävän tiheän, helposti saavutettavan ja täsmällisen matkustamisen. 11. Suurten kaupunkien tieverkkoa ja kevyen liikenteen väyliä kehitetään siten, että ne mahdollistavat turvallisen kevyen liikenteen kehityksen, helposti saavutettavan, täsmällisen ja turvallisen joukkoliikenteen sekä kohtuullisesti sujuvan ja turvallisen henkilöautoliikenteen. 12. Liitetään pyöräily ja kävely aiempaa kiinteämmäksi osaksi liikennejärjestelmän suunnittelua ja toteutusta sekä parannetaan niiden turvallisuutta. 13. Maankäytön ja liikenteen suunnittelun yhteensovittamista parannetaan.

35 EERA 35 (137) Palvelutason turvaaminen maaseudulla 14. Väyläpalvelujen taso mahdollistaa elinkeinoelämän, alueiden ja väestön perustoiminnot myös pitkällä aikavälillä. 15. Liikenneverkkoja ja palveluja ylläpidetään siten, että ne luovat edellytyksiä asumiselle ja elinkeinotoiminnalle maan eri alueilla. 16. Turvataan julkisen liikenteen palvelut maaseudulla. Liikenteen turvallisuuden edistäminen 17. Tieliikenteessä kuolleiden määrä on valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi oltava alle 290 vuonna 2007 (vähenemä 143 vuodesta 2001). 18. Turvataan liikenneturvallisuustyölle ja liikenneturvallisuuden tutkimus- ja kehittämistoiminnalle riittävät resurssit. 19. Nostetaan junaturvallisuus korkealle kansainväliselle tasolle vuoden 2005 loppuun mennessä. 20. Lentoliikenteessä 21. Vesiliikenteessä Ympäristöhaittojen minimointi 22. Liikenteen kasvihuonepäästöt vuonna 2010 ovat korkeintaan vuoden 1990 tasolla. 23. Ympäristö- ja terveysvaikutukset otetaan huomioon liikennejärjestelmän ja yksittäisten hankkeiden suunnittelussa ja toteutuksessa. Lisäksi toteutetaan erillisiä meluntorjunta- ja pohjavesisuojauksia. 24. Öljyntorjuntavalmiudet ovat riittävät. Alan yritysten toimintavaatimukset ja -edellytykset 25. Turvataan kotimaiselle merenkulku 26. Turvataan elinkeinoelämän tarpeet kansainvälisissä ja kotimaisissa kuljetuksissa huolehtimalla siitä, että kuljetusmarkkinat toimivat tehokkaasti. 27. Väylienpidon markkinat avautuvat hallitusti, ja toimivien markkinoiden säilymistä edistetään. Hallinnonalan liikelaitosten ja yhtiöiden organisaatioita valmistaudutaan tarvittaessa muuttamaan. Toiminta-alueiden määrittelemisen ja erittelemisen jälkeen KÄKLI:ssä määritellään 9 toimintalinjaa, jotka ovat osin samoja kuin em. TTS:n strategiset tavoitealueet, mutta osin jo ne ovat eri asioita. Epäjatkuvuus lisääntyy mentäessä syvemmälle tavoitejärjestelmiin.

36 EERA 36 (137) Ylätasolla selkeä linja laajenee vaikeasti hahmottuvaksi asioiden paljoudeksi HALLITUSOHJELMA Liikennepolitiikka Aluepolitiikka TULOSKORTTI Strategiset avaintavoitealueet (4) LVM:n TTS Lähtökohdat STRATEGISET TAVOITEALUEET (7) TAVOITTEET (27) TOIMENPITEET TOIMINTAYMPÄRISTÖ (9 muuttujaa) KÄKLI Liikenteen visio TOIMINTALINJAT (9) PÄÄMÄÄRÄT (29) YHTEISTYÖTAVOITTEET (57) Kuva 9. Hallitusohjelman linja sekä TTS:n ja KÄKLI:n lähtökohdat ovat yhteneviä. Syvemmällä tavoitteita on niin paljon, että kaikki liikennettä koskeva tekeminen näyttää palvelevan jotakin tavoitetta. Tällaisessa tilanteessa tavoitteiden toimintaa ohjaava vaikutus vähenee, mutta toimintaa voidaan perustella tavoitteilla. Priorisointeja ja poisvalintoja ei tarvitse tehdä. Tuloskortin tavoitteet ovat osin samansuuntaisia kuin TTS:n ja KÄKLI:n lähtökohdat, osin toimijaa itseään koskevia. Edellä hiukan kriittisesti kuvattu tavoitejärjestelmän monimuotoisuus ei estä älykästä toimintaa. Kuitenkin samojen, lähes samojen, hieman toisistaan eroavien ja kokonaan eri asioiden ilmaiseminen kerta kerralta uudella tavalla heikentää johtamisjärjestelmän ohjaustehoa. Ohjaustehon heikentyessä toiminnan hyödyllisyys jää sen varaan, että vastuunsa tuntevilla ja ammattinsa osaavilla ihmisillä on taipumus tehdä parhaansa. Useimmat onnistuvatkin siinä, mutta johtamisjärjestelmän kehittäminen muuttuu näennäistyöksi. Toiminnan tuloksellisuus vähenee, kun uhratut panokset menevät enemmän tai vähemmän hukkaan. Ajan kuluessa alkaa ilmetä todellisia ongelmia, kun kommunikointi sidosryhmien kanssa alkaa tuottaa vaikeuksia. Tästä on LVM:n hallinnonalalla nähtävissä selviä oireita esimerkiksi siinä, kun jo väylävirastot ja niiden johtokunnat kyselevät omistajan tahtoa, jonka ne sanovat jäävän arvailujen varaan. Myös kommunikointi ulkoisten sidosryhmien kanssa vaikeutuu. Tavoitteita ja aikaansaannoksia ei pystytä viestimään johdonmukaisesti. Suomessa liikenne ja sen hyväksi työskentelevä hallinto on jo kauan ollut median sekä liikenteen eri osapuolien kärkevän, usein asenteellisen arvostelun kohteena epäilemättä monesti aiheettakin. Ministeriö, väylävirastot ja alueorganisaatiot tarvitsevat johdonmukaisen linjan, jonka ohjaamana ne kommunikoivat sidosryhmien kanssa media mukaan lukien. Ilman yhteistä visiota ja selkeitä priorisointeja tämä ei ole mahdollista. Lopulta organisaation sisäinen kommunikointi vaikeutuu. Keskinäinen luottamus alkaa rakoilla ja kollegan kunnioittaminen loppuu. Tästä on niin runsaasti näyttöä, että epäilykselle ei jää sijaa.

37 EERA 37 (137) Vakava ongelma syntyy silloin, kun keskenään kiistelevän hallinnonalan ansaitsema arvostus heikentyy muiden hallinnonalojen kustannuksella. Liikenne alkaa näyttää kustannukselta sen sijaan, että se koettaisiin lisäarvoa tuottavana investointina. Tällainen osapuoli saa käyttöönsä vain vähimmän välttämättömän silloin, kun niukkoja taloudellisia resursseja jaetaan keskenään kilpaileville tahoille. Viime kädessä tästä kärsii talouden kasvu, kilpailukyky ja yhteiskunnan hyvinvointi. Budjettivalmistelusta kantautuvat tiedot antavat edellä kuvaillun kehityksen realismista kouriintuntuvaa näyttöä tätä evaluointiraporttia laadittaessa. Näyttää suorastaan siltä, että mielikuvien ja mielialojen vaikutus päätöksentekoon on vahvempi kuin hallituksen ohjelmaansa kirjaama politiikka. Johtamisjärjestelmän ongelmat selittyvät osaksi sillä, että ministeriön johto joutuu jakamaan huomionsa kahden erillisen vastuualueen kesken. Ulospäin ministeriöllä on kahdet kasvot: Liikenne on haitta, joka nielee rahaa ja generoi lisää ongelmia. Viestintä koetaan dynaamisena, lisäarvoa tuottavana investointikohteena. Yhteisen vision puuttuminen ja tavoitteiden moninaisuus mahdollistavat sen, että VM ja LVM saattavat olla eri linjoilla. Myös niiden keskinäinen kommunikointi on ongelmallista. Tällaisissa olosuhteissa väylävirastot pitäytyvät toimimaan omissa verkoissaan. Yhteistyötä tehdään ad hoc. Jokainen viestii tavallaan yleistä tai toimijan etua tulkiten. Virastojen toiminnan vaikutukset ovat yhteiskunnan tarpeiden suuntaisia, mutta tuloksellisuuden kannalta vaikutukset eivät edes voi olla optimaalisia. Liikennejärjestelmä kertyy tekemisten mosaiikkina. Liikennejärjestelmän yhteiskunnalliset vaikuttavuustavoitteet on ilmaistava selkeästi niin, että vaikuttavuuden kehityksen voi todeta.

38 EERA 38 (137) 1.4. Kansallisten kehittämisohjelmien ja toiminnan vastaavuus Hallitusohjelman mukaisesti liikennepolitiikalla parannetaan kansalaisten hyvinvointia sekä elinkeinoelämän ja julkishallinnon tuottavuutta ja kilpailukykyä. Tavoitteena on edistää Suomen ja alueiden kilpailukykyä kehittämällä liikenteen infrastruktuuria ja palveluja. Loogisesti ajatellen liikenneoloja koskevien kansallisten kehittämisohjelmien täytyy olla samoja asioita kuin KÄKLI:n toimintalinjat tai hallinnonalan TTS:n tavoitealueet: KÄKLI Henkilöliikenne Tavaraliikenne Palvelutaso Ulkomaan yhteydet Ympäristö Turvallisuus Alueet Liikennetalous Sosiaalinen oikeudenmukaisuus TTS/LVM 1. Kansainväliset yhteydet 2. Valtakunnalliset ja alueiden väliset yhteydet 3. Kaupunkiseutujen liikenteen toimivuus 4. Peruspalvelutason turvaaminen maaseudulla 5. Liikenteen turvallisuuden edistäminen 6. Ympäristöhaittojen minimointi 7. Alan yritysten toimintaedellytykset KÄKLI ilmaisee aikomuksen, mutta TTS:n tavoite on luonteeltaan linjapäätös ja on siten vahvempi koodi, koska strategia ohittaa vision, jos niiden välillä on eroavuutta. Näkökulmaksi valitaan sen vuoksi TTS:n tavoite. Virastojen TTS-tavoitteet ovat: TTS/RHK Liikennejärjestelmän toimivuus ja alueellinen palvelutaso Rautatieliikenteen turvallisuuden parantaminen Ympäristöhaittojen vähentäminen TTS/Tiehallinto (lisäksi piireillä on omat TTS:t) Yhteiskuntataloudellinen tehokkuus Elinkeinoelämän toimintaedellytykset Alueellinen ja sosiaalinen tasa-arvo Liikenneturvallisuus Ympäristö

39 EERA 39 (137) Tavoitteiden logiikan seuraaminen ja niiden rinnastaminen on hankalaa, koska asioita ryhmitellään ja ilmaistaan eri sanoin. Ymmärrettävyys kuuluu hyvän tavoitteen kriteereihin. Tavoite herättää joukon kriittisiä kysymyksiä: Voiko toteuttavilla virastoilla olla eri tavoitteita kuin ohjaavalla ministeriöllä? Pitäisikö erojen tulla esiin toimenpiteissä, joilla tavoitteita toteutetaan? Pitäisikö viraston tavoitteet sitoa toimenpiteisiin?

40 EERA 40 (137) Kansainväliset yhteydet Suomen maantieteellisestä asemasta ym. johtuen liikenteen kansainväliset yhteydet edellyttävät liikenneverkkojen sekä raideliikenteen ja tieliikenteen tehokasta kytkeytymistä muihin verkkoihin ja liikennemuotoihin. Pääosa viennistä kulkee meriteitse. Henkilöliikenne Manner-Eurooppaan ja kauemmaksi tapahtuu lentoteitse. Pohjoisten maarajojen liikenne on kokonaisuuden kannalta vähäistä. Tärkein on Kaakkois-Suomen kautta Venäjälle suuntautuva liikenne. Nämä näkökohdat alleviivaavat liikennejärjestelmän vision välttämättömyyttä. Kansainväliset yhteydet jatkuvat liikenneverkkoina maan sisällä. EU:ssa nämä tunnetaan nimellä Trans European Network (TEN), joka kattaa kaikkien liikenneverkkojen keskeiset yhteydet ja tärkeimmät solmut. Suomen TEN-verkkoja koskevat samat huomautukset, jotka seuraavassa luvussa kytketään valtakunnallisiin ja alueiden välisiin yhteyksiin. Suomen TEN-verkot BARENTSIN ALUE Tieverkko Rautatieverkko Nopea rata Suunniteltu nopea rata Lentoasema Satama Sisävesireitti Suomen tärkeimmät kansainväliset yhteydet Euroopassa Pohjoisen ulottuvuuden liikennealueet ja käytävät POHJOLAN KOLMIO ITÄMEREN MOOTTORI- TIE Kuva 10. Pan-eurooppalaiset liikennekäytävät kytkevät Suomen lähialueisiin ja Manner-Eurooppaan. Verkot jatkuvat maan rajojen sisäpuolella TEN-verkkoina, jotka jakautuvat yhä ohuemmiksi liikennevirroiksi ja tavoittavat lopulta jokaisen kiinteistön ja kansalaisen. Suomen liikennejärjestelmän tarkoituksenmukaisen kehittämisen lähtötilanne on aivan toisenlainen kuin mannermaalla. Siellä tieverkot ovat niin pahasti ruuhkautuneet, että liikennettä on pakko ohjata rataverkkoon ja vesiväyliin. Keski-Euroopassa radan osuus liikennesuoritteesta on alhainen, kun se Suomessa on korkea jo nyt. Mikä EU-tasolla on järkevää, ei välttämättä palvele Suomen etua. Oikean tasapainon hakeminen on viranomaisten keskeisiä haasteita. Mannermaan kehityksestä kannattaa silti ottaa oppia myös Suomessa. Tieverkon katastrofaalinen ruuhkautuminenkaan ei ole riittävä motiivi liikennevirtojen spontaaniin ohjautumiseen edes mannermaan verrattain tiheään rataverkkoon. On tuskin luultavaa, että ilman hallinnollisia pakkokeinoja niin tapahtuisi Suomessakaan.

41 EERA 41 (137) Kotimaisen ydinverkon kehittämisen haasteellisuus Etelä-Suomen suursataman tarve tiedostettiin vuosikymmeniä sitten. Hankkeen etenemistä on haitannut vision puute sekä mm. ympäristövaikutusten huomioon ottaminen ja seudulliset ristipaineet. Kun päätösprosessi vihdoin näytti hankkeelle vihreää valoa, ovat hanketta toteuttavat väylävirastot (MKL mukaan lukien) kumppaneineen osoittaneet toimeenpanovaiheessa hyvää yhteistyökykyä. E18-yhteyden tärkeys suhteessa hankkeen etenemisen hitauteen antaa huonon kuvan liikennejärjestelmän kehittämisestä. Merkittäväksi hitaustekijäksi on osoittautunut ympäristövaikutusten huomioon ottaminen. Valmisteluvaihe muodostaa liikenneverkon kehittämisessä pahan pullonkaulan. Kaakkois-Suomessa on investoitu paljon transitoliikenteen kapasiteettiin. Näyttää kuitenkin ilmeiseltä, että Venäjä ohjaa liikenteensä kulkemaan asteittain omien satamiensa kautta. Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen Suomelle ei onnistuttu rakentamaan kestävää asemaa Venäjän liikenteen välittäjänä. Ikuiseksi kysymykseksi jää, oliko se missään vaiheessa reaalinen vaihtoehto. Asialla on suuri merkitys Kaakkois- Suomen kehitykselle. Venäjän rajan ylityspaikkojen viranomaisyhteistyön puutteista aiheutuvat liikenteen haitat eivät kuulu infrastruktuurista vastaaville väylävirastoille. Silti niiden hoitaminen on kansallisesti merkittävä asia, joka ainakin osittain kuuluu LVM:n toimintakenttään. EU:n jäsenenä Suomi on valmistellut lainsäädäntöä kilpailun mahdollistamiseksi rataverkossa. Asiassa etenemistä leimaa vastahakoisuus hallitusohjelmasta lähtien. Perämeren pohjukasta Kuolaan suuntautuvan liikenteen infrastruktuurin kehittäminen toteuttaa TEN-näkemystä. Silti voidaan kysyä, pitääkö Suomen investoida alueensa kautta tapahtuvaan läpikulkuliikenteeseen, jolle on vaihtoehtona meritie. Valmisteluvaihe muodostaa liikenneverkon kehittämisessä pullonkaulan. Yhteistyö sekä lähidemokratian ja ympäristövaikutusten hallinta ovat strategisia osaamisalueita, joilla on yhä suurempi vaikutus liikenteen infrastruktuurin kehittymiseen. EU:n liikennepoliittiset linjaukset on sopeutettava Suomen tarpeita vastaaviksi.

42 EERA 42 (137) Valtakunnalliset ja alueiden väliset yhteydet Suomen TEN-verkot muodostavat tärkeimpien valtakunnallisen ja alueiden välisen yhteysverkon rungon. TEN-verkko sekä näkemys valtakunnallisesti merkittävistä liikenneverkoista ja ydinverkkoajattelu ovat pääosin yhteneviä. Ydinverkkonäkemys ilmaisee selkeän painopistevalinnan. Se, että jokin linkki ja solmu kirjataan kuuluvaksi johonkin verkkoon, ei tietenkään tee siitä tehokasta verkon osaa muuten kuin paperilla. Ydinverkot ja TEN-verkko on ymmärrettävä ensisijaisesti tavoitteiksi. Niiden toteuttaminen on politiikkaa, joka kysyy yhteistä tahtoa. Nopeus, turvallisuus ja ympäristövaikutukset ovat radanpidon pääargumentit. Nopea junaliikenne on rataverkon kunnosta ja kapasiteetista johtuen mahdollista vain rajallisesti ja myös uusia nopeusrajoituksia joudutaan harkitsemaan. Nykyisen Pendolino-kaluston tehoja ei päästä käyttämään kuin muutamilla rataosilla eikä Pendolino edes vastaa lähimainkaan eurooppalaista näkemystä nopeasta junasta. Päätieverkossa on pullonkauloja, jotka haittaavat kaupunkikeskusten välisen liikenteen sujuvuutta. Pullonkauloja syntyy, koska tieverkkoa ei pystytä kehittämään kasvavan ja kasautuvan liikenteen tahdissa. Nämä ongelmat kumuloituvat luonnollisesti muuttovoittoalueille Etelä-Suomessa. Verkon ahtautumat muodostavat yleensä myös kasvavan turvallisuusriskin sekä melu- ja päästöhaitan. Muuttoliike toimii tasapainoista alueiden kehittämistä vastaan. Etelässä verkkojen kehitys ei pysy kasvavan liikenteen tarpeiden tasalla. Mutta muuttotappioalueilla rakennetaan ensiluokkaista infrastruktuuria, joka jää vähitellen vähenevän liikenteen käyttöön. Tilastoissa tämä näkyy mm. siten, että Suomen turvallisimmat tiet painottuisivat alueille, joilla vähäinen liikenne vähenee. Olemassa olevan tieverkon pidossa on onnistuttu paremmin kuin verkon kehittämisessä. Päällystetilanne paranee ja päätieverkon kunnon heikentyminen on saatu pysäytettyä. Tieverkon liikennemäärät 2002 Pääteiden liikenne ajoneuvoa / vrk > < Raskas liikenne ajoneuvoa / vrk < 300 Kuva 11. Liikenteen volyymit ovat eurooppalaisessa mittakaavassa pieniä, yhteysvälit ovat pitkät ja liikennevirrat jäävät hyvin ohuiksi. Tieverkko kattaa ohenevana seittinä lähes koko alueen.

43 EERA 43 (137) Yhteyksiä pyritään parantamaan kehittämällä joukkoliikennettä, kytkemään liikennemuotojen palveluja yhteen ja siirtämällä liikennettä rataverkkoon. Näiden toimenpiteiden näkyvät vaikutukset jäävät kuitenkin vähäisiksi: tieliikenteen osuus kasvaa ja henkilöautoliikenteen määrä kasvaa nopeimmin, koska ne palvelevat käyttäjän tarpeita joustavimmin. Liikenneverkkojen kehittyminen reagoi pitkällä viiveellä tarpeiden muutoksiin. Liikenneolojen kehittämisessä on siirryttävä reaktiivisesta liikennevirtojen ohjailusta proaktiiviseen liikenteen luonnollisten virtausten mahdollistamiseen. Matkakeskuskonsepti on erinomainen näyttö siitä, miten liikenneolojen järjestelyissä voidaan älykkäällä tavalla mukautua kysyntään.

44 EERA 44 (137) Kaupunkiseutujen liikenteen toimivuus Kaupunkiseuduilla liikenteellinen toimivuus heikentyy ja henkilöautoliikenteen ongelmat kasvavat väestön ja työpaikkojen lisääntyessä Sitaatti on LVM:n hallinnonalan TTS:stä, jossa aiheen käsittely aloitetaan näillä sanoilla. Henkilöautoliikenteen ongelmiin pätee sama kuin muihinkin ongelmiin: syyhyn vaikuttaminen tuottaa paremman tuloksen kuin seurausten hoitaminen. Henkilöautoliikenteen ongelmat johtuvat yhdyskuntarakenteesta sekä infrastruktuurista, jonka tehtävänä on liikenteen mahdollistaminen. Henkilöautoliikenne ei myöskään ole ainoa ongelman osapuoli. Mukana ovat joukkoliikenne, jakelu- ja huoltoliikenne sekä kevyt liikenne. Verkkojen solmukohtien sijoittuminen tuo mukaan myös raskasta tavaraliikennettä, jopa rautatieliikennettä. Raideliikenteen ydinverkot Henkilöliikenne Tavaraliikenne Kuva 12. Laajassa ja harvaan asutussa maassa rataverkon silmäkoko kasvaa suureksi. Matka kahden pisteen välillä kulkee monen mutkan kautta ja matkakilometrejä kertyy paljon. Henkilöliikenteessä rautateillä on mainittava rooli suurten kaupunkikeskusten ja etenkin pääkaupunkiseudun lähiliikenteessä. Yhteistyö Kaupunkiseutujen liikenneolojen järjestelyssä yhdyskuntarakenteella ja maankäytöllä on hyvin keskeinen merkitys. Ne määrittelevät infrastruktuurille sekä tehtävän että täsmälliset fyysiset rajat. Kokonaisuutena kaupunkiseutujen liikenne on monimutkaisimpia ihmisen itselleen aiheuttamista ongelmista. Tämän evaluoinnin puitteissa aiheen syvällinen käsittely ei ole mahdollista. Kaksi esimerkkiä kuvaa hyvin yhteistyön ja kommunikoinnin haasteellisuutta: Pääkaupunkiseudulla tarvitaan tehokasta joukkoliikennettä. Espoon raideliikenne ja Helsinki-Vantaa lentoaseman kautta kulkeva Marja-rata ovat jo vuosikausia olleet tiedostettuja tarpeita ja mahdollisuuksia kehittää liikennejärjestelmän palvelevuutta. Kummassakaan asiassa ei ole päästy piirustuslautaa pidemmälle, koska toimijat eivät pysty päättämään rahoitusta, linjauksia ja teknistä toteutusta.

45 EERA 45 (137) Maallikkoa ihmetyttää, miten esim. Tukholman T-banan kaltainen laitos on ylipäänsä mahdollinen ilmiö. Suomessa on tapana ylenkatsoa ruotsalaista keskustelevaa päätöksentekoa sen oletetun tehottomuuden vuoksi. Näyttää siltä, että Suomi pystyy ohittamaan Ruotsin myös tässä asiassa. Kuitenkin, siltä osin kuin kaupunkiseutujen liikenneolojen järjestely kuuluu RHK:n ja Tiehallinnon vastuulle, on niiden onnistuminen ratkaisevalla tavalla riippuvainen sidosryhmäyhteistyön tehokkuudesta hyvin monimutkaisessa toimijoiden kentässä. Innovatiivisuus Toinen onnistumisen edellytys on välttämätön innovatiivisuus, koska varsinkaan kaupunkiseudulla kaikki eivät mahdu liikkumaan yhtä aikaa samassa tasossa joka suuntaan itse valitsemallaan kulkuvälineellä ja haluamallaan nopeudella. Liikenneinfrastruktuurin kehittämisen innovatiivisuus on verrattain laimeaa. Alan opetus ja tutkimus on suhteellisen vähäistä ja hajanaista. Sen vuoksi väylävirastot ja jopa LVM joutuvat veturin rooliin. RHK:n T&K-panostukset kohdistuvat seuraaviin painopisteisiin: 1. Rautatieliikenteen kilpailukyky 2. Rataverkon kunto ja kehittäminen 3. Rataverkon avaaminen uusille liikennöitsijöille 4. Turvallisuuden kehittäminen 5. Väyläviraston palvelut Ensimmäinen painopiste kuuluisi ehkä luontevammin operaattorin toimialaan. Kolme seuraavaa osuu RHK:n substanssialueelle. Tiehallinnossa panostetaan innovaatioihin T&K-strategian mukaisesti. Keskeinen vastuu tie- ja liikennealan tutkimus- ja kehittämistoiminnasta kuuluu Tiehallinnolle. Painopisteet on määritelty seuraavasti: 1. Asiakkuusryhmien tarpeet 2. Tienpidon ja liikenteen vaikutukset 3. Väyläomaisuuden hallinta 4. Tienpidon markkinat 5. Liikenteen hallinta 6. Tiedonhallinta (tiedonhallinta on myös yksi Tiehallinnon tukistrategioista) Tienpidon innovatiivisuuteen ei kuitenkaan olla tyytyväisiä tästä tarjotaan monia esimerkkejä, kuten 1. Eritasoratkaisuja ja liikennevaloja on rakennettu paikkoihin, joissa kiertoliittymä säästäisi aikaa ja miljoonia. Niiden mahdollisuudet on nähty vasta aivan viime aikoina, vaikka perusratkaisu on ikivanha. 2. Keskikaiteiden etuja ei aikaisemmin nähty, vaikka tässäkin perusratkaisu on vanha.

46 EERA 46 (137) 3. Lisäkaistat saatiin Länsiväylän silloille vasta vuosia kestäneen kypsyttelyn jälkeen. 4. Nastojen ja päällysteen yhtälö on onneksi vihdoinkin saatu ratkaistua taloudellisella tavalla. 5. Telematiikka on RHK:lle tuttu kenttä aikojen takaa, mutta LVM:lle ja Tiehallinnolle se on uusi panostusalue. Siksi siihen panostetaan. Yhteistyö on vaatimatonta. Muutokset yhteiskunnassa ehtivät aina infrastruktuurin kehittymisen edelle. Liikenne mukautuu, sopeutuu ja seurailee. Liikenteellä korjataan muilla yhteiskunnan toimintakentillä tehtyjä virheitä. Liikenne itsessään on pakko ja haitta ja liikenteen mahdollistaminen nielee paljon varoja. Haitan minimoimisesta olisi mahdollista tehdä kansallinen kilpailuetu, jonka toteutuminen edellyttää innovatiivista ajattelutapaa. Vallitseva ongelmakeskeinen ajattelu estää tämän edun realisoimisen. Kaupungeissa olemassa oleva infrastruktuuri ja jatkuvasti kasvava liikenne muodostavat hankalasti ratkaistavan yhtälön. Vertikaalista yhteistyökykyä ei ole miltään taholta kyseenalaistettu, mutta asenteen pitää näkyä myös horisontaalisena yhteistyönä. Tehtävässä onnistuminen edellyttää nykyistä innovatiivisempaa toimintaa. Peruspalvelutason turvaaminen maaseudulla Kaikilla on oikeus liikkua, mistä seuraa oikeus liikkua liikennöitävässä kunnossa olevaa väylää käyttäen. Maaseudulla se tarkoittaa käytännössä tietä. Tieverkon ääripäässä se tarkoittaa usein yksityisteitä, jotka eivät kuulu Tiehallinnon vastuulle. LVM avustaa yksityisteiden pitoa määrärahojen sallimissa rajoissa. Maaseudun palvelun turvaajana RHK:lla on vain satunnainen rooli, jonka vaikutus jää hiljaisen rataosan henkilöliikenteen tai jonkin liikennepaikan jatkumisen varaan. Yleisellä tasolla rata ei näitä ongelmia ratkaise. Väestötiheyden väheneminen maaseudulla korostaa liikenneyhteyksien merkitystä. Yleisen tieverkon osalta on alemman tieverkon kunto heikentynyt, mikä näkyy asiakkailta saadussa palautteessa. Alemman tieverkon ylläpito on suhteellisen yksinkertaista urakointia ja palvelun tuottamista, joka edellyttää tilaajaviranomaiselta ja palvelun tuottajalta vain perusosaamista. Sitä on. Tässä tehtävässä onnistuminen on suoraviivainen resurssikysymys: Asia hoidetaan siinä laajuudessa, johon määrärahat riittävät. Ratkaisun avaimet ovat valtiovarainministeriössä ja eduskunnassa.

47 EERA 47 (137) Palvelujen tuottajat ovat suurelta osin alueen pieniä maanrakennusalan yrityksiä. Alueilla tarvitaan pieniä urakoitsijoita, mutta niiden jatkuvuus edellyttää jonkin tasoista vakautta markkinoilla. Vanhan tie- ja vesivaltion koettiin olleen tällainen vakautta tuova tekijä. Työllistäminen ei kuitenkaan kuulu sen enempää Tiehallinnon kuin RHK:n tavoitteisiin eikä edes hyväksyttäviin hankeperusteisiin, vaikka alue- ja paikallistasolla juuri tähän herkästi vedotaan ja esim. SAK katsoo asiakseen olla tästä toista mieltä. Peruspalveluun kuuluvat myös liikennepalvelut, lähinnä joukkoliikenne, jonka tukeminen määrärahojen puitteissa kuuluu ministeriön tehtäviin. Muuttoliikkeen vaikutukset, liikenteen määrän muutokset ja siitä seuraavat liikenneturvallisuusongelmat tekevät alueellisesti tasapainoisen liikennejärjestelmän kehittämisestä yhä haastavamman tehtävän. Samat ongelmat heijastuvat maaseudun harvaan asutuille alueille, joilla palvelujen tarve jopa korostuu. Kuva 13. Onnettomuustiheys pääteillä 2002 Henkilövahingot / 100 tiekilometriä Turvallisinta liikenne on siellä, missä liikennettä on vähän. 0-visioon on eniten matkaa siellä, missä liikennettä on eniten ja se lisääntyy nopeimmin. Palvelutaso turvataan määrärahojen sallimissa rajoissa. Liikenneverkkoja ei rakenneta aluepoliittisin tai työllistämisperustein vaan liikenteen perusteella.

48 EERA 48 (137) Liikenteen turvallisuuden edistäminen Valtioneuvosto on tehnyt vuosien varrella useita periaatepäätöksiä tieliikenteen turvallisuuden parantamisesta. Viimeisimmässä, vuonna 2000 tehdyssä periaatepäätöksessä valtioneuvosto asetti pitkän aikavälin tavoitteeksi osuvasti, että kenenkään ei tarvitse kuolla eikä loukkaantua vakavasti liikenteessä. Tavoite ohjaa ministeriön ja virastojen toimintaa. Liikenteen turvallisuutta tarkastellaan ottamalla huomioon liikennemäärät ja onnettomuuksien määrät. Turvallisuustyön tuloksellisuutta voidaan arvioida ottamalla huomioon myös väylänpitoon käytetyt panokset. Taulukko 3. Lähde: Tiefakta 2003 Henkilöautoliikenne kasvaa voimakkaasti ja muiden henkilöliikennemuotojen volyymit ovat suunnilleen vakiintuneet. Sama ilmiö toistuu hieman laimeampana tavaraliikenteessä. Tieliikenneonnettomuuksissa kuolleiden määrä Edellisen kuvan vertailuajankohta Kuva 14. Lähde: Tietilasto

49 EERA 49 (137) Vertailuajankohtana tieliikenteessä kuolleiden määrä on vähentynyt kolmanneksen, mutta yleisillä teillä trendi on hieman loivempi. Tasoristeysonnettomuudet muodostavat tilastoitavan aineiston, joka samalla kuvaa erästä liikenneverkkojen kriittistä aluetta. Vertailu junaliikenteen onnettomuuksiin ei osoittaisi niinkään trendiä vaan se ohjaisi huomiota yksittäisiin tapahtumiin. Tasoristeysonnettomuuksien kehitys Kuva 15. Lähde: RHK Vertailuajankohta Kuolleiden ja loukkaantuneiden määrät ovat hyvin lähellä tavoitetta, mutta aineellisia vahinkoja syntyy vielä kerran viikossa ja niihin sisältyy henkilövahinkoriski. Vaikka raideliikenteen volyymi on pysynyt suunnilleen ennallaan, on autoliikenteen kasvu lisännyt onnettomuuksien mahdollisuutta. Tieliikenteen ja myös raideliikenteen turvallisuus on parantunut selvästi suhteessa liikennemäärien muutoksiin. Vertailuvuosina radanpitoon ja tienpitoon on käytetty varoja seuraavasti, vuoden 2002 kustannustasossa (M ): Tienpito 1,111 1,129 1,194 1, Radanpito Taulukko 4. Lähde: Vuosikertomukset 2002

50 EERA 50 (137) Onnettomuudet ovat vähentyneet, samalla kun liikennemäärä on kasvanut, mutta verkkoihin kohdistetut panokset ovat pienentyneet. Liikenteen turvallisuus on siis selkeästi parantunut. Osa myönteisestä kehityksestä on väylävirastojen vaikutusta ja osa lankeaa muille asiaan vaikuttaneille tekijöille: ajoneuvot, kuljettajat, säädökset, valvonta jne., jopa pelastustoimi. Väylävirastojen päämääräksi mukautettuna turvallisuustavoite tarkoittaa sitä, että 0-vision mukaisesti kenenkään ei tarvitse kuolla rataverkosta tai tieverkosta johtuvasta syystä. Kuolleiden laskeminen ei aina johda tarkoituksenmukaiseen toimintaan. Osaksi siitäkin syystä edellä esitettyyn analyysiin on rataliikenteessä valittu näkökulmaksi tasoristeykset. Kuolleiden määrä kertoo historiasta. Esim. tasoristeyksien poistaminen sen sijaan vaikuttaa tulevaisuuteen. Tämän vuoksi onnettomuustilastot eivät sovellu tavoitteeksi vaan sellaiseksi on mielekkäämpää valita onnettomuuksia vähentävä toiminta. Tasoristeyksien valinta näkökulmaksi on hyödyllinen myös siksi, että se korostaa väylävirastojen yhteistyön tarpeellisuutta. Tavoitteidensa mukaisesti väylävirastot panostavat paljon aikaa, rahaa ja osaamista turvallisuuden parantamiseen. Turvallisuuden huomioon ottaminen näkyy kaikkien hankkeiden perusteluissa. Työ näyttää tuottavan tavoiteltua tulosta. Liikenteen ja turvallisuuden suhde on paradoksi: turvallisuus on maksimissaan, kun mikään ei liiku. Monet liikenteen turvallisuutta lisäävät ratkaisut merkitsevät liikenteen hidastumista tai muuta rajoitusta, varsinkin julkisuuden paineessa tehtävät reaktiiviset päätökset. Turvallisuustyön suuri haaste on löytää proaktiivisia keinoja, jotka mahdollistavat joutuisan liikenteen turvallisuutta vaarantamatta. Eurooppalaiseen turvallisuustasoon verrattuna Suomen liikenneturvallisuus on keskimääräistä tasoa parempi. Vuonna 2001 Suomessa kuoli liikenteessä 8 ihmistä sataatuhatta asukasta kohti. Vertailussa parhaiten selviytyivät Alankomaat, Britannia ja Norja, joissa vertailuluku on 6. EU:n keskiarvo on 10. Yhdysvalloissa vastaava luku on 15. Lähde: Liikenneturva. Turvallisuus liikenneverkoissa parantuu. Turvallisuus parantuu monien osatekijöiden ja toimijoiden yhteisvaikutuksena. Turvallisuustyön tavoitteiksi tarvitaan turvallisuutta lisäävän toiminnan kuvaajia. Innovatiivisuutta kysyvä haaste: liikenteen sujuvuuden ja turvallisuuden parantaminen samanaikaisesti.

51 EERA 51 (137) Ympäristöhaittojen minimointi Liito-oravasta on tehty keinotekoinen häiriö, joka ilman asiallisia perusteita vastakohtaistaa arvoasetelmia. Liito-orava ei ole uhanalainen laji. Söpö se kyllä on. EU:n alueella se elää vain Suomessa ja Baltiassa, joissa sitä tavataan levinneisyysalueensa läntisessä periferiassa. Itään päin mentäessä liito-oravan levinneisyysalue loppuu Tyyneen Valtamereen. Sen kanta on Suomessa kohtuullisen elinvoimainen eikä sen elinympäristö ole poikkeuksellinen. Metsätalouden vaikutus sen ja monen muun lajin elinehtoihin on olennaisempi kysymys kuin liikenneväylät. Suomen edunvalvonta EU:ssa on epäonnistunut yksityiskohdassa, joka on päässyt ryöstäytymään isoksi ongelmaksi. Liito-oravan suojelu käy aivan liian kalliiksi, mutta vielä suurempi haitta siitä on muodostumassa ympäristöasenteiden kärjistäjänä. Korjaavat toimenpiteet ovat välttämättömiä. Ympäristövaikutusten huomioon ottamisesta on tullut verkostojen kehittämistä ohjaava näkökohta muiden perusteiden rinnalle. Ympäristön huomioiminen näkyy lähes jokaisessa hankesuunnitelmassa. Varsinkin tieverkon kehittämisessä ympäristönäkökohta on muodostunut kehitystä hidastavaksi ja voimakkaasti kustannuksiin vaikuttavaksi tekijäksi. Ympäristöön liittyvät intressit tuottavat hankalaa polarisoitumista: ympäristöä pitää suojella, mutta ympäristön pitää kehittyä. Tässä vastakkainasettelussa ympäristö merkitsee kahta asiaa: 1. Luonnontilainen tai sitä muistuttava ympäristö, johon liittyy vahvoja arvoja, joihin kuuluvat luonnon monimuotoisuus ja alueiden demokraattinen virkistyskäyttö, maisema ja eliöstö. 2. Rakennettu toimintaympäristö, joka palvelee kansalaisia, elinkeinoelämää ja liikennettä. Kilpailukyky ja talouden kasvu ovat tähän ympäristönäkökulmaan kytkeytyviä arvoja. Vastakohtaiset ympäristökäsitykset kytkeytyvät toisiinsa hyvinvoinnin kautta: talouden kasvu tuottaa hyvinvointia, joka edellyttää luonnonympäristöä. Näennäistä paradoksia ratkaistaan ottamalla ohjeeksi kestävän kehityksen prinsiippi, joka edellyttää talouden, luonnon ja ihmisen ehtojen tasapainoista huomioon ottamista. Vastakohtaisten ääriarvojen välillä on paljon muutakin: Puhdas pohjavesi on muun ohessa taloudellinen arvo, jolla on myös terveysvaikutuksia. Melu ja muut päästöt vaikuttavat terveyteen ja viihtyvyyteen, mutta myös kiinteistön arvoon. Myös tehokkaat yhteydet vaikuttavat kiinteistön arvoon. Väylät ja väylähankkeet koetaan herkästi ympäristön kannalta rasitteeksi ja siksi niitä yhtä herkästi vastustetaan. Monella väylähankkeella on kuitenkin myös merkittäviä ympäristön tilaa parantavia vaikutuksia, jotka jäävät usein vaille huomiota. Väylänpidon näkökulmasta tämä on viestinnällinen haaste.

52 EERA 52 (137) Ympäristötekijän vahva vaikutus selittyy pitkälti sillä, että väylät ovat pysyvimpiä ihmisen aikaansaannoksia. Kerran avattu väylä yleensä pysyy, sen mutkia oikaistaan ja kapasiteettia lisätään. Väylän käyttötarkoitus saattaa muuttua yhdyskuntarakenteen muuttuessa, mutta väylä pysyy suunnilleen siinä, mihin se linjattiin. Myös kiinteistön käyttötarkoitus saattaa muuttua. Rakennettu alue voidaan jopa purkaa ja maisemoida virkistyskäyttöön, mutta tie, joka sinne vie, pysyy ja paranee. Liikenneverkkojen kehittäminen on siten luonteeltaan yhdyskuntarakenteen sementoimista. Siinä tarvitaan liikenteeseen liittyvää perinteistä tie-, silta- ja ratainsinöörin ammattitaitoa, mutta sen lisäksi paljon laaja-alaisempaa näkemystä ja vastuullisuutta. Kestävä kehitys tiedostetaan ohjaavaksi prinsiipiksi, mutta sen kanssa on vaikea elää ihmisiksi: lähes jokainen merkittävä väylähanke kriisiytyy jossakin vaiheessa. Kansalaisen perusoikeuksiin kuuluva lähidemokratia ja sen sisältämä valitusoikeus on se vipu, jolla ympäristöasiaa ajetaan, mutta on myös monia muita intressejä, joskus hyvin rajoittuneesta näkökulmasta. Seurauksena on yhdyskuntarakenteen, rakennetun ympäristön ja liikenteen infrastruktuurin kehityksen hidastuminen, sen ennustettavuuden hämärtyminen ja kustannusten nousu. Elinkeinoelämä on tästä syvästi huolissaan. Vaikutukset kohdistuvat myös jokaiseen kansalaiseen. Väylävirastoille tämä on olosuhde, jossa niiden on toimittava. Ympäristön ja lähidemokratian vaikutukset kohdistuvat erityisesti tieverkon kehittämiseen ja liikenneverkkojen solmukohtiin. Tällä on yhteys logististen järjestelmien toimivuuden kautta yritysten ja kansantalouden kilpailuedellytyksiin. Yritykset ja eräät etujärjestöt katsovat, että niilläkin on oikeuksia esim. oikeus tarpeen mukaan kehittyvään infrastruktuuriin. Sama koskee tietysti kansalaisia. Yritykset eivät jää odottamaan infrastruktuurin mahdollista kehittymistä vaan ne etsivät itselleen tarpeitaan vastaavan sijainnin Suomesta tai muualta. Logistisen järjestelmän tehokkuus on siten koko yhteiskunnan kannalta olennainen kysymys, koska hyvinvointi edellyttää kannattavaa ja kasvavaa yritystoimintaa. Viime kädessä talouden kasvu luo edellytyksiä ympäristön hoitamiselle ja sosiaaliselle hyvinvoinnille. Tämä näkemys tasoittaa arvokäsitysten vastakohtaisuutta. Maankäytön osalta RHK ja Tiehallinto toimivat eri lähtökohdista: RHK voi lunastaa tarvitsemansa maan nopeasti, mutta Tiehallinto joutuu neuvottelemaan alueiden käytöstä monimutkaisessa ja hitaasti toimivassa sidosryhmäverkossa. Liikenteen meluhaitan torjunta Liikenteestä aiheutuu meluhaitta, jolla on jopa terveydellisiä vaikutuksia. Pääasiallisin keino syntyneen meluhaitan torjumiseksi ovat meluaidat ja -vallit. Hiljaisia päällysteitä on kehitetty, mutta niiden käyttö on vähäistä. Käytettävissä olevien keinojen valinta vaikuttaa epäsuhteiselta ja asenteellisesti liikennettä syyllistävältä. Toimenpiteiden osuvuuden ja kustannusten kohdentumisen kannalta on huolehdittava siitä, ettei ainakaan kaavoituksella aikaansaadun haitan hoitamista tehdä väylänpitoon osoitetuilla varoilla.

53 EERA 53 (137) Kiireellistä suojausta vaativilla melualueilla asui noin ihmistä vuonna Tavoitetasoksi on määritelty suojausta vaativilla melualueilla asuvaa ihmistä. Hämmästyttävä tavoite! Melulta pystyttiin suojamaan vain ihmistä. Uutta meluhaittaa syntyy samanaikaisesti toisaalla. Tilanne muistuttaa Akilleen ja kilpikonnan kilpajuoksua, jota väylänpitäjä ei voi voittaa. Ympäristövaikutusten nostaminen strategiseksi tavoitealueeksi vaikuttaa näissä olosuhteissa trendikkäältä, mutta uskottavuutta rapauttavalta kaunistelulta. Ympäristötavoitteista puhutaan, vaikka rahoittajalla ei näytä olevan aikomustakaan hoitaa asiaa eikä väyläviranomaisella näin ollen ole mahdollisuutta saavuttaa tavoitteita. Tällaisia asioita ei pidä esittää strategisina tavoitteina. Niitä sanotaan haaveiksi. Jos asiaa ei pystytä hoitamaan, on se sanottava suoraan. Vähätkin melusuojaukset voisi jättää tekemättä ja käyttää varat muuhun tienpitoon, koska ei ole oikein eikä kohtuullista, että yhteisiä varoja käytetään näin valikoivasti pistekohtaisen hyödyn tuottamiseen. Muussa tienpidossa on toinen vakava ympäristönäkökohta, johon pystytään panostamaan aivan liian vähän tarpeeseen nähden: pohjavesien suojaus. Vähien varojen keskittäminen niin, että edes yksi asia saadaan jotenkin hoidettua olisi uskottavampaa kuin rahojen jakaminen riittämättöminä panoksina kahteen asiaan. Tuloksellisuus yhdessä asiassa on parempi kuin tuloksellisuuden tavoittelu kahdessa kohteessa. Kiireellistä suojausta vaativia pohjavesialueita oli 150 tiekilometrin alla vuonna Tästä määrästä pystyttiin hoitamaan 6,7 kilometriä. Kolmas suuri ympäristöasia on Kioton sopimus, jonka tavoitteet ovat karkaamassa ja jonka taakse ei ole kyetty saamaan yksimielistä tukea. Väyläviranomaisten keinot ovat vähissä. Hankkeiden perusteluina käytettävien vaikuttavuuskriteerien toteutumista on seurattava. Tavoitteiden asettelun pitää olla uskottavaa. Tavoitteina voidaan esittää vain sellaisia asioita, joiden saavuttamiseen panostetaan riittävästi. Arvokeskustelu ja yleinen mielipide on ohjattava sellaisille urille, että infrastruktuurin kehittäminen ja ympäristön huomioon ottaminen on mahdollista ilman kohtuutonta viivettä ja lisäkustannuksia. Arvokeskustelun instrumentiksi tarvitaan liikennejärjestelmän vision toteuttamista tukeva viestintästrategia.

54 EERA 54 (137) Alan yritysten toimintaedellytykset Liikenteestä puhuttaessa alan yritykset on kaksihaarainen käsite: 1. Infrastruktuurin rakentamisen ja ylläpidon palvelujen tuottajat 2. Liikenne- ja logistiikkapalvelujen tuottajat Ministeriön kannalta molemmat haarat ovat relevantteja, mutta väylävirastot toimivat lähinnä rakentamisen ja ylläpitopalvelujen kentässä. Toiseen ryhmään kuuluvat yritykset ovat virastojen asiakkaita. Näiden tahojen toimintaedellytykset syntyvät pääasiallisesti kahdella tavalla: 1. Väylävirastot tilaavat väylänpidon palveluja 2. Väyläverkot tarjoavat liikenteelle ja palveluille alustan Muilta osin alan yritykset huolehtivat pääsääntöisesti itse omista toimintaedellytyksistään. Säännöstä saatetaan poiketa, kun jokin muu kuin väylänpitoon liittyvä erityinen näkökohta sitä edellyttää, esim. ministeriö saattaa tukea joukkoliikennettä ostamalla kaukoliikennettä, avustaa yksityistienpitoa tms. Tällaiset poikkeusmenettelyt eivät kuitenkaan kuulu väylänpitoon, joten ne sivuutetaan tässä evaluoinnissa. Väylävirastojen rooliin kuuluu väylänpito. Alan yritysten toimintaedellytykset on relevantti näkökulma vain väylänpidon tarpeiden kannalta. Sekä RHK että Tiehallinto tarvitsevat väylänpidon palvelujen tuottajia kyetäkseen hoitamaan perustehtävänsä toimeenpanevan tilaajaviraston roolissaan. Molemmat virastot ovat myös poikkeuksellisen vahvoja toimijoita alallaan, joten niiden toiminta muokkaa toimialaa ja siten alan yritysten toimintaedellytyksiä. Muokatessaan toimialaa RHK ja Tiehallinto luovat omia toimintaedellytyksiään. Tilaajaviranomaisen ohjeeksi sopii näkemys, jonka mukaan vapaa kilpailu avoimilla markkinoilla tuottaa kasvun lisäksi laatua ja tehokkuutta. Vapaan kilpailun näkökulmasta voidaan esittää kaksi huomautusta, joista ensimmäinen kohdistuu ministeriöön ja toinen osuu Ratahallintokeskukseen ja Tiehallintoon: 1. Yhteiskunta on sitoutunut vahvasti VR-konserniin. Sen tuottama palvelu katsotaan peruspalveluksi, joskaan se ei näy palvelujen käyttämisenä. VR:n toimintaedellytykset ovat erityisen huolenpidon kohteena. Hinta suhteessa suoritteeseen on korkea. Palvelu tavoittaa vain osan asiakkaista. Ympäristön osalta rautatielaitos täyttänee kestävän kehityksen vaatimukset. Keinotekoista asetelmaa ylläpidetään rajoittamalla kilpailua ja toimijan taloudellisella tukemisella. Tämä on havainto. Johtopäätösten tekeminen kuuluu liikennepolitiikkaan.

55 EERA 55 (137) 2. Väylänpidon palvelujen markkinat avautuvat hitaasti. Toimivien markkinoiden kehittäminen on keskeinen keino, jolla tilaajaviranomaiset vaikuttavat siihen, miten tuloksellista väylänpito voi olla. RHK:n tilaukset 20 suurimmalta palvelun tuottajalta Kuvat 16. ja RHK:n tilaukset ohjautuvat pääosin VR-konserniin, jolta tilataan 56 prosenttia kaikista hankinnoista VR-Rata VR Osakeyhtiö Eltel Networks Oy Niska & Nyyssönen Oy Tieliikelaitos YIT-Yhtymä Oy Siemens Osakeyhtiö Lujabetoni Oy Skanska Tekra Oy Parma Oy Corenet Oy Kesälahden maansiirto Alcatel Sel AG VR-Yhtymä Insinööritoimisto Seppo Rantal Isännöintiverkko Oy Maanrakennusliike Lo Moravia Steel A.S. H&P Maanrakennus Oy Mipro Oy RHK:n sitoutuminen VRkonserniin toteutuu monessa muussakin asiassa kuin rataverkon ylläpidossa ja kehittämisessä. RHK ostaa VR:ltä mm. liikenteen ohjauksen ilman kilpailuttamista noin 37 M :n hinnalla, mutta esim. VR:ltä ostettu kiinteistönpidon palvelu ei mahtunut 20 suurimman listalle. RHK:lla on n. 50 toimittajaa. Tiehallinnon tilaukset 20 suurimmalta palveluntuottajalta Tieliikelaitos Skanska Tekra Lemminkäinen Työyhteenliittymä YIT Rakennus Skansa Asfaltti Nelostie NCC Roads Oy Valtatie Oy Työyhtymä Haki Kangasalan Kesälahden Niska & Novo Group Oyj Lemcon Oy Senaatti- Rudus Asfaltti Rakl. Karjaluoto Lemcon Oy Sito-konsultit Oy Tilastoja voi tulkita monella tavalla: Tiehallinto on korkeintaan juuri ja juuri aloittelemassa kilpailuttamista. Tai sitten kuva osoittaa, että Tieliikelaitos on osoittanut olevansa kilpailukykyinen. Kolmannen tulkinnan mukaan kuva osoittaa, että Tiehallinnolla on edessään iso urakka toimivien markkinoiden avaamisessa. Tiehallinnolla on lähes 200 toimittajaa.

56 EERA 56 (137) Kahden valtion omistaman urakoitsijan kilpailuttaminen tilaajavirastojen toimesta herättää kysymyksiä varsinkin kilpailijoiden taholla: Tämäkö on sitä vapaata kilpailua?. Jos Tieliikelaitos yhtiöitetään ja jos VR-Rata erotetaan VRkonsernista, alkaa tilanne näyttää selkeämmältä. Ratahallinnon haasteena on tarjonta. Erikoistuneita palvelujen tuottajia ei juuri ole. Tekniikan, investointien ja markkinoiden rajallisuuden vuoksi markkinoiden synnyttäminen on vaikeaa. Tämä on RHK:n ja VR-Radan tulkinta, jota palvelun tuottajat protestoivat ankarasti: radanrakentamisen vaikeus ja koneiden kalleus ovat myyttejä, joiden taakse yritetään suojautua kilpailulta. Yksittäisten suoritteiden ostamisesta ollaan Tiehallinnossa siirtymässä pitkäkestoiseen palvelujen tilaamiseen. Tiehallinnon kentässä on nähtävissä palvelun tuottajien määrän vähenemistä ja konsolidoitumista, kun sopimukset koskevat yhä suurempia kokonaisuuksia. Pienet yritykset pelkäävät ajautumista suurten järjestelmätoimittajien alihankkijoiksi. Kaikkien osapuolien edun mukaista olisi, että markkinoille jää riittävästi toimijoita. Tämä merkitsee vaihtoehtoja, kilpailua, yrittäjyyden tuomaa tehokkuutta ja menetelmien kehittymistä. Alueilla tarvitaan pieniä urakoitsijoita, mutta yritysten toimintaedellytykset ovat väylävirastolle vain pragmaattinen kysymys. Työllistäminenkään ei kuitenkaan kuulu väylävirastojen tehtäviin eikä edes hyväksyttäviin hankekriteereihin. Rahoitusmalleja ja muita palvelujen hankinnan menetelmiä käsitellään evaluoinnissa yksityiskohtaisemmin tuonnempana. Yhteenveto toiminnan ja kansallisten ohjelmien vastaavuudesta 1. Kansainväliset yhteydet 2. Valtakunnalliset ja alueiden väliset yhteydet 3. Kaupunkiseutujen liikenteen toimivuuden turvaaminen 4. Palvelutason turvaaminen maaseudulla 5. Liikenteen turvallisuuden edistäminen 6. Ympäristöhaittojen minimointi 7. Alan yritysten toimintavaatimukset ja -edellytykset Liikenneministeriön ja alaisen hallinnon toiminta tähtää määrätietoisesti näiden päämäärien saavuttamiseen, vaikka monessa kohdassa onkin nähtävissä tarvetta tuloksellisuuden parantamiseen. Tämä on kuitenkin vain eräs näkökulma vaikuttavuuteen. Mitattavia tulostavoitteita käsitellään jäljempänä.

57 EERA 57 (137) Väylänpidon ja liikenteen palveluja tuottavat yritykset huolehtivat itse omista toimintaedellytyksistään. Markkinoiden avaaminen on keskeinen väyläviraston keino varmistaa omat toimintaedellytyksensä ja onnistuminen tilaajan roolissa. Kilpailuttamisen pitää edetä tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti. Kilpailuttaminen pitää sisällyttää yhtenä alakohtana liikennejärjestelmän visiota toteuttavaan järjestelmätason strategiaan.

58 EERA 58 (137) 1.5. Toiminta-ajatusten, tehtävien ja strategioiden sekä tulevaisuuden tarpeiden vastaavuus Tehtävät: Liikenne Tehtävä ilmaisee tarkoituksen, jonka hoitamiseksi toimija on olemassa. Jäljempänä esim. ministeriön kohdalla luetellaan tehtävät, mutta silloin tehtävä merkitsee osatehtäviä, töitä tai hoidettavia vastuita. RHK puhuu samoista asioista otsikolla toimiala. Ministeriön ja väylävirastojen olemassaolon oikeuttavat tehtävät ovat: LVM:n tehtävä on sujuvan liikenteen edellyttämään liikennejärjestelmään tähtäävän vision ja sitä toteuttavan strategian luominen ja sen toimeenpano. Visio ilmaisee omistajan tahdon. Tästä seuraa vaatimus vision toteutumisen yleisten edellytysten luomisesta. Tällöin puhutaan liikennepolitiikasta, joka muodostaa ministeriön toisen tehtävän yleisten intressien yhdistäjänä. Edellytysten luomisen jälkeen ministeriön kolmantena tehtävänä on ohjata väylävirastoja vision suunnitelmalliseen toteuttamiseen. Väylävirastojen tehtävä on väylänpito omistajan visiota toteuttavana tilaajaviranomaisena. Väylänpito tähtää liikenteen sujuvuuteen mukaan lukien liikenneverkkojen tehokkaan kytkeytymisen. Väylänpidolta edellytetään ympäristövaikutusten hallittua huomioon ottamista, jopa ympäristön laadun ja väylien turvallisuuden paranemista. Väylävirastoilla on myös valmistelijan ja viranomaisen roolit. Tehtävät: Viestintä Ministeriön vastuulla on kaksi tehtäväaluetta: liikenne ja viestintä. Evaluoinnin aikana ei tullut ilmi syytä, miksi ne on kytketty yhteen. Liikenteen ja viestinnän välillä ei ole sellaista synergiaa, joka edellyttää niiden organisoimista saman kokonaisuuden osiksi. Väylävirastojen näkökulmasta viestintä ei tuota lisäarvoa eivätkä ministeriön liikenteeseen liittyvät tehtävät edellytä erityistä yhteistyötä viestintämarkkinaosaston kanssa. Ministeriön ylin johto joutuu kuitenkin jakamaan aikansa näiden kahden laajan vastuualueen kesken. Kaiken fyysisen liikkumisen hallinta näyttää olevan itsessään niin monimutkainen kenttä, että se edellyttää johdon jakamatonta panosta. Nykyisellään ministeriön johtamisotetta arvostellaan sekä omien avainhenkilöiden että ulkoisten sidosryhmien taholta heikoksi. Yhdistävän näkemyksen puuttuessa johtamisjärjestelmä on muotoutunut niin bysanttiseksi, että kaikesta siitä, mitä liikenteen hallinnossa saadaan aikaan, voidaan katsoa tapahtuvan suurelta osin johtamisjärjestelmästä huolimatta.

59 EERA 59 (137) Toiminta-ajatusten osuvuus Ministeriö Edistää yhteiskunnan toimivuutta ja väestön hyvinvointia huolehtimalla siitä, että kansalaisten ja elinkeinoelämän käytössä on laadukkaat, turvalliset ja edulliset liikenne yhteydet sekä alan yrityksillä kilpailukykyiset toimintamahdollisuudet. Ratahallintokeskus Ratahallintokeskus edistää rautatieliikenteen toimintaedellytyksiä tehokkaana, turvallisena ja ympäristöystävällisenä osana kotimaista ja kansainvälistä liikennejärjestelmää. - Vastaa rataverkon ylläpitämisestä ja kehittämisestä sekä rautatieliikenteen turvallisuudesta ja tarjoaa kilpailukykyisen liikenneväylän rautatieyritysten käyttöön. - Ottaa huomioon elinkeinoelämän ja joukkoliikenteen kuljetustarpeet. - Toimii kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. - Vaikuttaa aktiivisesti liikennepolitiikkaan ja liikenneväyläasioihin. Tiehallinto Tiehallinto tarjoaa yhteiskunnan tarpeita vastaavia tie- ja liikennepalveluja. Toiminta-ajatukset ilmaisevat toimijoiden välisen työnjaon. Liikennejärjestelmä mainitaan vain RHK:n toiminta-ajatuksessa. Ministeriön toiminta-ajatus on staattinen ja ylläpitoa korostava. Tulevaisuus ja liikennejärjestelmän kehittymisen näkökulma puuttuu. Viittaus kilpailukykyyn osoittaa rivien välistä lukien, että muutoksen tarve on olemassa. Ministeriön huoli alan yritysten toimintaedellytyksistä korostuu. RHK ilmaisee ensin olevansa VR:n asialla. Ensimmäinen kappale on tarpeeton, koska muut asiat ilmaistaan jäljempänä täsmällisesti ilman viittausta operaattoriin. Ensimmäisen kappaleen korvaaminen jäljempänä mainitulla elinkeinoelämän ja joukkoliikenteen kuljetustarpeiden huomioon ottamisella kytkisi toiminnan paremmin sen tarkoitukseen. Vain RHK mainitsee palvelujen tilaamisen. Tiehallinnon toiminta-ajatus ilmaisee asian kovin ylimalkaisesti. Lukija saattaa halutessaan ymmärtää, että tarpeita vastaavia viittaa tieolojen kehittämiseen. Liikennepalvelut tarkoittanee liikenteen palveluja. Tiehallintokaan ei mainitse markkinoiden kehittämistä. Yhden toimijan toiminta-ajatusta lukevan tai edes niitä kaikkia rinnakkain lukevan viisaus ei kovin paljon lisäänny. Siksi asiassa on edettävä syvemmälle. Seuraavaksi tarkastellaan johtamisjärjestelmän muiden perustusten, vision, arvojen, tehtävien ja toimialojen erittelyjen sisältöä ja laatua.

60 EERA 60 (137) Johtamisjärjestelmän muut fundamentit Visiot, arvot ja tehtävät ilmaistaan kolmella taholla erilaista logiikkaa noudattaen: Ministeriö Visio Arvot Tehtävät Suomi on eturivin maa liikenteen laadussa, tehokkuudessa ja kansainvälisessä osaamisessa. Osaaminen Asiantuntemus ja ammattitaito ovat ministeriön toiminnan perusta. Ministeriö tarjoaa edellytyksiä henkilöstölle kehittää jatkuvasti tietojaan ja taitojaan. Johdon ja alaisten välinen vuorovaikutus luo aikaansaavaa toimintaa. Linjakkuus Ministeriössä pidetään tärkeänä rehellisyyttä ja sanansa pitämistä. Ministeriön toiminta on sekä johdonmukaista että luotettavaa ja kaikkien kohtelu on oikeudenmukaista ja tasapuolista. Yhteistyö Ministeriö on ulospäin suuntautuva ja aktiivinen työyhteisö. Toiminta lähtee asiakkaiden tarpeista. Ministeriössä arvostetaan muiden näkemyksiä ja tiedon tarpeita ja otetaan ne huomioon. Hyvä yhteistyö onnistuu vain, kun yhdessä päätetyistä pelisäännöistä pidetään kiinni. Ministeriö toteuttaa liikenne politiikkaa Valmistelee lakeja ja asetuksia sekä päätöksiä; tekee myös itse päätöksiä ja määräyksiä sekä antaa ohjeita ja määräyksiä lakien soveltamisesta. EU-yhteistyö Osallistuu aktiivisesti EU-yhteistyöhön. Kansainvälinen yhteistyö Kansainvälinen yhteistyö EU-maiden lisäksi Pohjoismaiden sekä Venäjän ja Baltian maiden kanssa. Budjettitalous Hoitaa hallinnonalansa budjettitaloutta; valmistelee budjettikehykset sekä budjettiesityksen ja toiminta- ja taloussuunnitelman; seuraa ja raportoi budjetissa ministeriön toiminta-alueelle myönnettyjen määrärahojen käyttöä. Toimiluvat ja valtionapu Palveluostoilla rahoitetaan harvaan asuttujen seutujen joukkoliikennettä. Alan kehityksen edistäminen Tekee aloitteita ja ehdotuksia liikenteen verotuksesta valtiovarainministeriölle; seuraa liikennejärjestelmän toimivuutta ja edistää liikennealan tasapainoista kehitystä; tukena käytetään tutkimus- ja kehitystoimintaa. Tiedotus Tiedottaa aktiivisesti päätöksistä ja vireillä olevista asioista tavoitteena vilkas yhteiskunnallinen keskustelu sekä tiivis vuorovaikutus liikennealan kanssa. Ratahallintokeskus Toimiala Lainsäädännön edellyttämä liikenne ministeriön hallinnonalalla toimiva virasto. Vastaa rataverkon ylläpitämisestä ja kehittämisestä sekä rautatieliikenteen turvallisuudesta ja muista radanpitoon liittyvistä viranomaistehtävistä. Perustamisen lähtökohtana radanpidon tilaaja- ja viranomaistehtävien säilyttäminen valtiolla, kun Valtionrautatiet (VR) yhtiöitettiin Osa rautatieliikenteen kehittämistä EU-säädösten mukaiseksi. Hallinnoi rataverkkoa laitteineen, rakenteineen ja maa-alueineen; käyttöomaisuuden tasearvo miljoonaa euroa, josta kiinteistöjen arvo 129 miljoonaa euroa. Toimii nettobudjetoinnin periaatteella; varat radanpitoon ja käyttömenoihin saadaan pääosin valtion talousarvion sekä osaksi muun rahoituksen kautta (mm. ratamaksut sekä vuokratuotot). Ostaa radanpidon palvelut sekä liikenteenohjauspalvelut; noin 350 miljoonaa euroa/v.

61 EERA 61 (137) Toimintavisio RHK on rataverkon ja rautatieliikenteen asiantuntija. RHK toimii väylävirastona, joka hankkii tarvitsemansa palvelut toimivilta suunnittelu-, rakentamisja kunnossapitomarkkinoilta. RHK:n työtä ohjaa kattava laadun-, turvallisuuden ja ympäristöhallinnan sisältämä toimintajärjestelmä. RHK:n toiminnan kehittäminen perustuu osaavaan henkilöstöön sekä korkeatasoiseen tutkimus- ja kehittämistoimintaan. RHK on haluttu työnantaja, joka huolehtii henkilöstönsä hyvinvoinnista ja kehittämisestä henkilöstöstrategiansa mukaisesti. Rautatieliikennevisio 2012 Rautatieliikenne on tehokas ja välttämätön osa liikennejärjestelmää sekä kuljetus- ja matkaketjuja. Rautatieliikenteen markkinaosuus on vähintään vuoden 2002 tasolla eli henkilöliikenteessä 5 % ja tavaraliikenteessä 25 %. Tavaraliikennettä palveleva 25 tn akselipainojen perusverkko on valmis ja henkilöliikenteen nopean liikenteen verkkoa on laajennettu siten, että kaukoliikenteen matka-ajat ovat lyhentyneet vuoden 2002 tasosta. Rataverkon laajuus ja kunto vastaavat teollisuuden ja elinkeinoelämän kuljetustarpeita ja rataverkko tukee yhdyskuntarakennetta sekä alueiden tasapainoista kehitystä. Rautatieliikenteen turvallisuus on eurooppalaista huipputasoa. Radat palvelevat sekä henkilö- että tavaraliikennettä ja mahdollistavat myös nopean junaliikenteen; erillisiä suurnopeusratoja ei Suomessa kuitenkaan ole. Arvot Yhteistyö, luotettavuus, vastuullisuus ja osaaminen. Tiehallinto Arvot Visio Yhteiskunnallinen vastuu Olemme asiantuntijoina vastuussa tieverkosta ja tieliikenteestä. Tavoitteemme on koko liikennejärjestelmän kehittäminen kansalaisten ja yhteiskunnan hyvinvoinnin parantamiseksi. Toimimme taloudellisesti ja tehokkaasti tie- ja liikenneolojen kestävän kehittämisen puolesta. Asiakaslähtöisyys Asiakkaittemme tarpeet ja tyytyväisyys ovat työmme perusta. Toimimme aktiivisesti ja vuorovaikutteisesti yhteistyössä asiakkaittemme ja sidosryhmiemme kanssa. Osaaminen ja yhteistyö Arvostamme monipuolista osaamista, kokemusta ja luovuutta. Tartumme haasteisiin korostaen yhteistyötä, keskinäistä luottamusta ja yksilön kunnioittamista. Lähtökohtana yhteiskunnan tarpeet Ymmärrämme liikenneolojen merkityksen kansalaisten hyvinvoinnille ja elinkeinoelämän kilpailukyvylle sekä näiden keskinäisen yhteyden. Tunnemme toimintamme yhteiskunnalliset vaikutukset. Osaamme ennakoida toimintaympäristön muutokset. Viestimme yhtenäisesti ja selkeästi tienpidon perusteluista ja priorisoinneista. Teemme yhteistyötä liikennejärjestelmän hyväksi Vastaamme yhdessä muiden kanssa koko liikennejärjestelmän toimivuudesta ja taloudellisuudesta. Meillä on valtakunnallisesti, alueellisesti ja paikallisesti toimivat verkostot. Annamme osaamisemme tasavertaisena kumppanina muiden käyttöön. Vahvoilla osaamisalueillamme olemme aloitteellinen yhteistyön kehittäjä. Vastaamme asiantuntijana tienpidosta Olemme kansainvälisesti arvostettu tienpidon asiantuntija ja tieliikennejärjestelmän kehittäjä. Asiakaslähtöisyys ja tasapuolisuus on toimintamme perusta. Käytössämme on parhaat tilauskäytännöt kehittyneillä ja toimivilla markkinoilla. Olemme julkisen hallinnon edelläkävijä tiedonhallinnassa.

62 EERA 62 (137) Luomme haasteellisen työyhteisön Tiehallinto on haluttu työpaikka. Henkilöstömme on arvostettua, osaavaa ja motivoitunutta. Työyhteisömme on palkitseva ja tasa-arvoinen. Toimimme avoimesti ja yhtenäisesti. Varmistamme osaamisemme kehittämisen. Kannustamme uuden oppimista ja innovatiivisuutta. Uudistamme aktiivisesti prosessi- ja tiimipohjaisia toimintatapojamme. Lähde: toimijoiden verkkosivut Erikseen tarkasteltuina nämä luonnekuvat on määritelty huolellisesti ja ne saattavat vastata ao. toimijan omia ohjauksen tarpeita. Yhdessä kuvailut eivät muodosta kokonaisuutta eikä toimijoita ole niiden perusteella mahdollista vertailla. RHK:n toimialan kuvaus auttaa ymmärtämään sen toiminnan tarkoitusta ja luonnetta. Luonnehdinta on ehkä tarpeettomankin yksityiskohtainen. Lukijalle syntyy vaikutelma, että tavoitteena on rakentaa kolme dynaamista ja virtaviivaista toimijaa, koska näissä fundamentaalisissa tarkasteluissa käsitellään korostuneesti toimijaa itseään. RHK:n tapa tuottaa erikseen rataverkkoa ja toimijaa itseään koskeva kiteytetty visio on suositeltava. Käsitys siitä, minkälaista liikennettä niiden vaikutuksesta syntyy, jää muilta osin ohueksi. Tiehallinnon kohdalla puhutaan liikennejärjestelmän kehittämisestä mainitsematta kuitenkaan muita verkkoja ja solmuja tai matka- ja kuljetusketjuja. Ministeriö seuraa liikennejärjestelmän toimivuutta. Ministeriön kohdalla herää jälleen kysymys liikenteen ja viestinnän välisestä synergiasta. Onko sitä? Ministeriön arvoissa määritelty linjakkuus vaikuttaa perin erikoiselta painotukselta. Valinta saattaa provosoida kiusallisia mielleyhtymiä. Kaikkien kolmen toimijan arvoiksi on osoitettu paremminkin eettisiä koodeja, joita yhteiskuntakelpoinen toimija noudattaa, kuin niiden ominaislaatua ilmentäviä todellisia toimintaa ohjaavia arvoja. Liikenteen turvallisuus, logistinen kilpailukyky, hyvinvointi, kestävä kehitys, verkkojen tai liikennejärjestelmän kehittymisen dynamiikka, niiden demokraattisuus tms. tekisi arvoista tietyn toimijan luonnekuvan ja sen toimintaa ohjaavan instrumentin. Ministeriö ja virastot tarvitsevat yhteisen koodin, jonka mukaan johtamisjärjestelmän fundamentit määritellään. Staattisesta olotilan toteamisesta pitää päästä dynaamiseen, tulevaisuuteen tähtäävän toiminnan ja liikennejärjestelmän kehittämisen kuvaukseen. Yleispiirteisyydestä pitää päästä sellaiselle ainutlaatuisuuden tasolle, jolla toimijan luonteenomaiset piirteet ilmaistaan yleistajuisesti.

63 EERA 63 (137) 1.6. Numeroiden valossa rataverkko ja raideliikenne tulevat kalliiksi Rataverkon ylläpidon ja kehittämisen kustannukset ovat varsin korkealla tasolla, kun niitä verrataan puhtaasti käytetyllä rahalla ja liikennemäärillä tieliikenneverkkoon. Karkeilla suuntaa-antavilla tunnusluvuilla tarkasteltuna tieverkkoon panostetaan vuositasolla noin kaksi kertaa enemmän kuin rataverkkoon eli suhteessa 2:1. Henkilökilometrejä taitetaan tieverkossa 22 kertaa enemmän kuin rataverkossa eli suhdelukuna 22:1. Vastaavat luvut tavaraliikenteessä ovat 3:1. Kaikista radalla kulkevista henkilöliikenteen matkoista noin 80 prosenttia tehdään pääkaupunkiseudulla. Tämän lähiliikenteen odotetaan kasvavan myös tulevaisuudessa. Sen sijaan kaukoliikenteen volyymit eivät näytä ainakaan kasvavan. Tavaraliikenne on kannattavinta raideliikennettä ja sen osuus kaikesta tavaraliikenteestä on Suomessa poikkeuksellisen korkea. Raideliikenteelle asetetaan kasvavia vaatimuksia akselipainojen, nopeuksien ja kapasiteetin nostamiseksi. Nykyisellä panostustasolla kehittyvän kaluston suorituskyvyn ja sen alustana olevan verkon läpäisykyvyn välinen kuilu kasvaa. Evaluoinnin aikana on toistuvasti nostettu esiin rataverkon tulevaisuuden kannalta olennainen kysymyksenasettelu: 1. Voidaanko panostusta rataverkkoon nostaa, jotta sen kunto saadaan vastaamaan kasvavia vaatimuksia? 2. Pitääkö rataverkkoa ryhtyä pienentämään suunnitelmallisesti ja siirtämään hiljaisten rataosien liikennettä tieverkkoon? Voidaanko näin vapautuvia panoksia ohjata ylläpidettävän rataverkon kapasiteetin ja turvallisuuden parantamiseen? Näiden kysymysten sivuuttaminen ei voi tulla kysymykseen tässä evaluoinnissa, koska ne nostetaan toistuvasti esiin väylänpidosta ja liikennejärjestelmän kehittämisestä käytävissä keskusteluissa. Kysymys koskee kuitenkin keskeisiä liikennepolitiikan linjauksia. Oikea paikka näiden asioiden syvälliseen pohdintaan on se foorumi, jonka tehtävänä on määritellä koko liikennejärjestelmän visio ja strategia ja johon kuuluvat lisäksi mm. ne liikenneverkot, jotka on rajattu tämän evaluoinnin ulkopuolelle.

64 EERA 64 (137) Henkilöliikenne Tavaraliikenne Kuva 18. Henkilöliikenne rataverkossa keskittyy pääkaupunkiseudulle ja eräille ydinverkon keskeisille rataosuuksille. Tavaraliikenteen volyymi painottuu vahvasti Kaakkois-Suomeen, jossa epävarmalla transitoliikenteellä on merkittävä rooli. Rataverkon ja tieverkon nykyisistä panoksista ja tuloksista on syytä tehdä erillinen ja avoin selvitys. Sen jälkeen on osana koko liikennejärjestelmän vision ja strategian määrittelyä syytä kirkastaa molempien verkostojen tuleva kehitys ensin yhdessä muiden verkostojen kanssa ja sitten erikseen. Historiaan perustuvista painolasteista pitää uskaltaa vapautua, jos perusteet ovat riittävät.