V A L I T U S L U O N N O S / Khall KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE

Transkriptio

1 1 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Valitus Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden välipäätöksestä , päätösnumero 18/0456/2. Dnro:t 00979/18/ /18/ /18/ /18/ /18/ /18/ /18/ /18/ /18/1299 VALITTAJA Kittilän kunta, Valtatie 15, Kittilä VAATIMUKSET Kittilän kunta vaatii Korkeinta hallinto-oikeutta kiireellisesti kumoamaan Pohjois- Suomen hallinto-oikeuden välipäätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevaa asiaa koskien sekä keskeyttämään välittömästi muutoksenhaun kohteena olevan valtiovarainministeriön päätöksen VM/2016/ /2017 täytäntöönpanon siltä osin, kuin päätöksellä on pidätetty Kittilän kunnan luottamushenkilöitä luottamustoimistaan. Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan Kittilän kunnan oikeudenkäyntikustannukset, jotka aiheutuvat valitusprosessista Korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2 2 1 PERUSTEET VALITUKSELLE KOSKIEN HALLINTO-OIKEUDEN VÄLIPÄÄTÖSTÄ OLLA MYÖNTÄMÄTTÄ TÄYTÄN- TÖÖNPANON KESKEYTTÄMISTÄ VALTIOVARAINMINISTERIÖN PÄÄTÖKSEEN Nro VM/2016/ /2017 A.KIIREELLISEN TÄYTÄNTÖÖNPANON KESKEYTTÄMISEN YLEISET PERUSTEET Pohjois-Suomen hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään hallintolainkäyttölain 53 :n edellyttämällä tavalla: Päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden välipäätöksestä ei käy mitenkään ilmi, millä perusteilla hallinto-oikeus hylkää hallinto-oikeudelle osoitetuissa valituksissa esiin tuodut täytäntöönpanon keskeyttämisperusteet. Valtiovarainministeriön päätös luottamushenkilöiden pidättämisestä Kittilän kunnan luottamustoimista on lainvastainen, koska se on syntynyt puutteellisen valmistelun johdosta ja valtiovarainministeriö on käyttänyt harkintavaltaansa väärin päättäessään pidättää Kittilän kunnan luottamusmiehet luottamustoimistaan sillä perusteella, että tämä olisi välttämätöntä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi oikeudenkäynnin aikana. Niiden rikossyytteiden pääkäsittely, joiden perusteella valtiovarainministeriö on päättänyt pidättää Kittilän kunnan luottamusmiehet luottamustoimistaan harkintansa perusteella, on alkanut syyskuussa 2018 Lapin käräjäoikeudessa ja käsittely on kesken. Aiemmin Kittilän kunnan Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle toimittamassa valituksessa on esitetty ne perusteet, joiden pohjalta VM:n pidättämispäätöksen lainmukaisuuteen tulee saada hallinto-oikeuden ratkaisu. VM:n pidättämispäätöksen lainmukaisuuden arviointi käy kuitenkin hyödyttömäksi tilanteessa, jossa käräjäoikeus päättäisi esimerkiksi hylätä osan syytteistä. Tällä perusteella täytäntöönpanon keskeyttämiselle välittömästi on olemassa hallintolainkäyttölain 31 :n 3 momentin mukaiset perustelut. Täytäntöönpanon keskeyttämistä tulee arvioida myös asian laadun kannalta kokonaisuudessaan sekä siitä näkökulmasta, saavutetaanko ministeriön päätöksellä niitä tavoitteita, joita lain taustalle on asetettu sekä onko ministeriö käyttänyt harkintavaltaansa tarkoituksenmukaisella tavalla. Valtiovarainministeriön päätökseen sisältyy myös valituksessa jäljempänä esille tuotuja muotovirheitä, jotka osaltaan voivat vaarantaa asianosaisten eli luottamusmiehen tehtävistään pidätettyjen luottamusmiesten oikeusturvaa ja tämä osaltaan puoltaa myös pidättämispäätöksen keskeyttämistä siihen saakka, kunnes VM:n päätöksen lainmukaisuus on kokonaisuudessaan ratkaistu. Ne oikeusvaikutukset, joita ministeriö on päätöksellään harkintansa puitteissa tavoitellut, eivät ole ratkaistavissa heti vaan vaikeudet Kittilän kunnan hallinnossa ovat syntyneet pitkän ajan ja usean vuoden aikana. Tätä osoittaa myös VM:n selvitysryhmän arviointiraportti , jossa suositellaan useita erilaisia toimenpiteitä, joilla voidaan pitkällä aikavälillä suunnitelmallisesti parantaa Kittilän kunnan hallinnon epäkohtia ja päätöksenteon saamista uskottavaksi ja luotettavaksi siten, kuin kuntalaki edellyttää. Nyt tehdyllä pidättämispäätöksellä ei ole saatu aikaan sellaisia oikeusvaikutuksia, joita sillä on tavoiteltu sen osalta, että käytännössä kunnan hallinto on tällä hetkellä poikkeuksellisessa tilanteessa siitä johtuen, että päätöksenteossa mukana olevat valtuutetut ovat uusia ja asioihin perehtymiseen menee aikaa. Nyt tehdyllä VM:n pidättämispäätöksellä ei sinällään ja yksinomaan pystytä ratkaisemaan kunnan hallinnossa mahdollisesti havaittuja epäkohtia eikä pidättämispäätös ole välttämätön kunnan päätöksenteon saattamiseksi lain mukaiseksi eikä pidättäminen ole myöskään kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja

3 3 luotettavuuden turvaamiseksi ottaen huomioon epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat, tällä hetkellä välttämätöntä. Esteellisyyssäännöksiä noudattamalla voidaan turvata osaltaan kunnan päätöksenteon uskottavuutta ja luotettavuutta. Siten VM:N päätöstä ei voida pitää hallintolainkäyttölain 31 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla luonteeltaan sellaisena, että se olisi pantava täytäntöön heti vaan päätöksen täytäntöönpano tulee välittömästi keskeyttää päätöksen lain mukaisuuden tutkimisen ajaksi. Välittömällä pidättämispäätöksellä kaikesta Kittilän kunnan luottamustoimia koskevasta päätöksenteosta on yksittäisen luottamusmiehen kohdalla kauaskantoisia ja vakavia seuraamuksia. Se velvoittaa yksittäistä luottamusmiestä vetäytymään luottamustoimensa hoitamisesta kaikessa Kittilän kunnan asioita koskevassa päätöksenteossa. Päätöksen yksilöä velvoittava luonne suhteessa siihen tavoiteltavaan etuun, jolla pidättämispäätöstä on perusteltu (VM:n mukaan pidättäminen olisi kuntalain 109 a :n mukaan välttämätöntä kunnan päätöksenteon saattamiseksi lain mukaiseksi sekä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi ottaen huomioon epäillyn rikoksen vakavuus, mahdollinen toistuvuus ja muut seikat), on voimakkaassa ristiriidassa yksittäisen luottamusmiehen oikeusturvan ja perusoikeuksien, kuten oikeuden toimia siinä luottamustehtävässä, johon hänet on kuntalain mukaisilla demokraattisilla ja edustuksellisilla vaaleilla valittu, suhteen. Yksittäisen luottamusmiehen kohdalla myös sillä on vaikutusta, että asia on poikkeuksellinen ja monimutkainen koko kuntakentällä ja tämä huomioiden on kohtuutonta, että yksittäinen luottamusmies joutuu kantamaan ne seuraamukset, jotka välittömästä pidättämispäätöksestä seuraavat, ja nämä seuraamukset voivat olla mahdollinen rikosprosessin lopputuloskin huomioiden suhteettoman kovat ja vaikutukset yksittäisen luottamusmiehen uraan voivat olla lopullisia. Myös Kittilän kunta pitää tilanteen poikkeuksellinen luonne huomioiden kohtuuttomana, että kyseiset luottamusmiehet on pidätetty kaikesta Kittilän kuntaa koskevasta päätöksenteosta, ja myös sellaisia asioita koskevasta päätöksenteosta, joissa he eivät lähtökohtaisesti ole esteellisiä, koska tämä hankaloittaa ja vaikeuttaa osaltaan asioiden käsittelyä kunnassa tällä hetkellä ja uudet valtuutetut tulee esimerkiksi nyt nopeasti perehdyttää kuntalain kokouskäytäntöä ja esimerkiksi kunnan vuoden 2019 budjetin valmistelua koskeviin asioihin jotta päätökset saataisiin tehtyä asianmukaisesti ja ajallaan. Kunnassa on myös meneillään useita monimutkaisia asioita, kuten sote-kiinteistöjä koskevan asian ratkaiseminen, kunta on edelleen vailla vakituista kunnanjohtajaa, kunnan koulukiinteistöjen ongelmiin tulee suunnitelmallisesti perehtyä jotta voidaan tehdä asianmukaisia päätöksiä ja myös monet muut kunnan tavanomaiseen hallintoon liittyvät asiat edellyttäisivät luottamusmiesten läsnäoloa olla päättämässä asioista, joissa he lähtökohtaisesti eivät ole esteellisiä. Edellä mainituista syistä ja tässä valituksessa esitetyillä muilla perusteluilla pidättämispäätöksen täytäntöönpano tulee yksittäisten luottamusmiesten ja Kittilän kunnan edun vuoksi keskeyttää välittömästi. Kuntalain 109 a :n 4 momentti jättää viranomaiselle harkintavaltaa: valtiovarainministeriö voi valtuustoa ja asianomaista luottamushenkilöä kuultuaan päättää asiasta, jos luottamustoimesta pidättäminen on välttämätöntä. Hallintoviranomaisen harkintavalta voi olla lain mukaan joko kokonaan tai joiltain osin oikeudellisesti sidottu, jolloin harkinnassa ei saa tällöin ottaa huomioon muita oikeusperusteita. Hallintoviranomaisen ratkaisu voi myös perustua kokonaan tai osittain tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Myöskään tarkoituksenmukaisuusharkinta ei voi olla täysin vapaata, vaan oikeusjärjestys rajoittaa harkintavaltaa monin tavoin, mm. perusoikeuksien ja oikeusperiaatteiden kautta. Myös harkintaan valtuuttava lainsäännös ja sen tarkoitus asettavat näinollen rajoja harkintavallan käytölle. 1 Kun suomalaisessa oikeusjärjestelmässä tulisi noudattaa syyttömyysolettamaa ja taannehtivan lainsäädäännön kieltoa jo yhdenvertaisuuden vuoksi, nyt pidätettyjen luottamusmiesten kohdalla asian poikkeuksellisuus ja monimutkaisuus kuntakentällä sekä oikeuskäytännön puuttuminen ao. kuntalain säännöksestä saavat aikaan 1 Kulla, Hallintomenettelyn perusteet, s

4 4 perusteen keskeyttää pidättämispäätöksen täytäntöönpano siihen saakka, kunnes päätöksen lainmukaisuus on ratkaistu. B. SÄÄNNÖSTEN PERUSTUSLAINVASTAISUUS Perustuslain säännökset sekä kunnallisen ja alueellisen itsehallinnon määritelmä Suomen perustuslain 2 :n mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 3 :n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslain 21 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. 21 :n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Lain 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Hallituksen esityksessä maakunta- ja sote-uudistukseksi (s ) on arvioitu kunnallista ja alueellista itsehallintoa seuraavalla tavalla: Kunnallisen itsehallinnon perusteista säädetään perustuslain 121 :ssä. Sen 1 momentin mukaan kuntien hallinnon on perustuttava kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnolle on siten asetettu kansanvaltaisuusvaatimus. Pykälän 2 momentti edellyttää, että kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kuntien hallinnon yleisillä perusteilla tarkoitetaan muun muassa kunnan ylimmän päätösvallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla on turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus, mikä sisältää ennen muuta kunnan asukkaiden oikeuden valitsemiinsa hallintoelimiin sekä sen, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille (hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslaiksi, HE 1/1998 vp). Lailla säätämisen vaatimus ulottuu mainitun säännöksen nojalla myös kunnille annettaviin tehtäviin. Kunnan itsehallinnon periaatteisiin kuuluu, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen (yleinen toimiala), ja ettei kunnalle voida antaa tehtäviä lakia alemmanasteisilla säädöksillä (HE 1/1998 vp, s. 176). Lisäksi perustuslain 121 :n 3 momentissa vahvistetaan kunnille verotusoikeus ja edellytetään,

5 5 että verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta säädetään lailla. Kunnallisen itsehallinnon keskeiseksi ominaispiirteeksi on katsottu myös se, että annettaessa kunnille tehtäviä on samalla huolehdittava niiden riittävästä rahoituksesta (rahoitusperiaate). Itsehallintoon perustuvan toiminnan tarkoituksena on kuntalaisten hyvinvointipalvelujen turvaaminen, paikallisdemokratian toimivuuden varmistaminen sekä alueen elinvoiman edistäminen. Suomessa kunnilla on merkittävä asema ja tehtävä yhteiskunnan vastuulla olevien hyvinvointipalvelujen järjestäjinä, rahoittajina ja tuottajina. Paikalliset vahvuudet ja luottamustoimisuus kanavoidaan yhteiseksi eduksi. Hyvinvointivaltio nojautuu siten toiminnallisesti kunnalliseen itsehallintoon. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on määrittänyt kunnallisen itsehallinnon ydinsisältöä eri lakien eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojaamia ominaispiirteitä ovat kuntalaisten oikeus valita kunnan ylin päättävä elin. Kunnalla on lisäksi itsenäinen taloudellinen päätösvalta, johon sisältyy verotusoikeus. Kunnalla on yleinen toimivalta päättää kuntalaisten yhteisistä asioista. Lisäksi itsehallintoon kuuluu, että vain kunnan hallinnon yleisistä perusteista voidaan säätää lailla. Suomessa kunnat eivät ole vain asukkaiden paikallisista asioista huolehtivia demokratian perusyksikköjä, vaan niiden tehtävänä on huolehtia myös siitä, että perustuslaissa turvatut taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet toteutuvat. Näin ollen perustuslain 121 :ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon ohella kuntia koskevan lainsäädännön kannalta merkitystä on perustuslain 2 luvussa säädetyillä perusoikeussäännöksillä. Paikallisen itsehallinnon turvaamiseen ja vahvistamiseen on pyritty laajemmin Euroopassa kirjoittamalla tätä koskevat periaatteet Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaan. Peruskirjan tarkoittama paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Peruskirjassa määritellään paikallisen itsehallinnon käsitteen ohella paikallisen itsehallinnon laajuus, paikallisviranomaisten aluerajojen suoja, edellytykset tehtävien hoitamiseksi paikallisella tasolla, paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollinen valvonta, taloudelliset voimavarat ja yhdistymisvapaus sekä paikallishallinnon oikeussuoja. Peruskirjan paikallisen itsehallinnon periaatteet koskevat kaikkia sopimuspuolen alueella olevia paikallisviranomaisten ryhmiä. Peruskirja mahdollistaa osapuolten valinnan jäädä ulkopuolelle tietyistä sopimuksen määräyksistä. Tällä pyritään turvaamaan tasapaino itsehallinnon periaatteiden ja osapuolten kansallisen lainsäädännön välillä. (Hallituksen esitys sote- ja maakuntauudistuksesta, s ) Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 8 artiklan 3 kappaleessa on asetettu rajoitus valtion kuntiin kohdistamalle valvonnalle eli valtionvalvontaa suhteessa kuntiin on toteutettava sopivassa suhteessa suojeltavien etujen tärkeyteen nähden: 8 artikla Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollinen valvonta 1. Paikallisviranomaisia voidaan hallinnollisesti valvoa vain niillä määrätyillä tavoilla ja niissä tapauksissa, kuin perustuslaissa tai muussa laissa on säädetty. 2. Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollisella valvonnalla tulee yleensä pyrkiä vain varmistumaan laillisuuden ja perustuslaillisten periaatteiden noudattamisesta. Ylemmät viranomaiset saavat kuitenkin valvoa niiden tehtävien tarkoituksenmukaisuutta, jotka on siirretty paikallisviranomaisille.

6 6 3. Paikallisviranomaisten hallinnollisessa valvonnassa on varmistettava, että viranomaisen valvonnan laajuus on sopivassa suhteessa suojeltavien etujen tärkeyteen. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan tärkein periaate on kunnille taattava omavastuisuus. Peruskirjan 3 artiklan 1 kappaleen mukaan itsehallinto tarkoittaa kunnan oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Kunnallinen itsehallinto, kunnanvaltuuston asema ja kunnallinen edustuksellinen demokratia Kuntalain 109 a :n arvioinnissa on keskeistä huomioida perustuslain 121 :ssä säädetty kunnallisen itsehallinnon periaate sekä sen suhde perustuslain 21 :n mukaiseen hyvän hallinnon periaatteeseen, joka on kuntalain 109 a :n taustalla. Hallituksen esityksen 2 mukaan: Säännöksen keskeisenä tavoitteena olisi säätää menettelystä tilanteessa, jossa kunta itse ei kykene ratkaisemaan hallinnon poikkeuksellisia vaikeuksia. Säännöksen tarkoituksena on, että kunta ja valtio yhdessä turvaavat perustuslain mukaisten hyvän hallinnon takeiden toteutuminen kunnassa kaikissa olosuhteissa. Säännöksellä ei ole tarkoitus valtion toimenpiteillä puuttua kunnan perustuslain mukaiseen itsehallintoon, johon kuuluu päättäminen kunnan hallinnosta. Kunnalla on velvollisuus omin toimin järjestää hallintonsa lainmukaisesti. Säännöksen olemassaolo vaikuttaisi todennäköisesti siihen, että kunnat pitäisivät huolen siitä, etteivät ajaudu tilanteeseen, jossa säännöksen keinoihin jouduttaisiin turvautumaan. Lainvalmistelutöistä ilmenee selkeästi se lainsäätäjän kanta, että kuntalain 109 a :n tarkoituksena on turvata perustuslain 21 :n mukaisen hyvän hallinnon takeiden toteutuminen kunnassa kaikissa olosuhteissa kunnan ja valtion yhteistyön keinoin. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut valtion toimenpitein puuttua kunnan perustuslain mukaiseen itsehallintoon, johon kuuluu päättäminen kunnan hallinnosta. Lisäksi lainsäätäjä on painottanut, että kunnalla on velvollisuus omin toimin järjestää hallintonsa lainmukaiseksi. Korkein hallinto-oikeus on lausunut hallituksen esitysluonnoksesta kuntalain muuttamisesta 3 mm. kunta-valtiosuhteen näkökulmasta seuraavaa: Perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Valtion hallintoviranomaisten kuntiin kohdistuva oikeudellisesti sitova valvonta on erityisesti kunnan yleiseen toimialaan kuuluvissa kysymyksissä poistunut kunnan taloutta lukuun ottamatta, ja nyttemmin kuntien toiminnan lainmukaisuuden valvonta perustuu kunnan jäsenten ja asianosaisten mahdollisuuteen saattaa kuntien päätösten lainmukaisuus hallinto-oikeuksien ja viime kädessä korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Kuntalain 10 :n 2 momentissa tarkoitettu aluehallintoviraston toimivalta tutkia kunnan toiminnan lainmukaisuutta kantelun johdosta ei johda oikeudellisesti sitovaan ratkaisuun asiassa eikä aluehallintovirastoilla ole yleistä toimivaltaa valvoa omaaloitteisesti kuntien toimintaa. Aluehallintovirasto voi tosin aluehallintovirastoista annetun lain 20 :n nojalla käyttää hallintopakkoa kuntaa kohtaan siltä osin kuin sille on erityislainsäädännöllä annettu toimivalta valvoa kunnan toiminnan lainmukaisuutta ko. alalla. Ylimmät laillisuusvalvontaviranomaiset eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat myös kuntien toimintaa, ja ne voivat myös määrätä tarvittaessa syytteitä nostettavaksi. 2 HE 250/2016 vp, s. 20.

7 7 Kunnallisvalitus voidaan kuntalain 135 :n mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Kuntien hankintaviranomaisena tekemien päätösten lainmukaisuus voidaan saattaa markkinaoikeuden tutkittavaksi hankintalainsäädännön mukaisesti. Luottamushenkilön syyllistyminen virkarikokseen ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa. Kysymyksen siitä, onko kunnan päätöksenteossa menetelty lainvastaisesti, ratkaisee siten riippumaton tuomioistuin Ehdotettu sääntely on ongelmallista perustuslain 121 :n kannalta, koska ehdotettu menettely hämärtää esitysluonnoksessakin mainittua (s. 2) valtion kuntiin kohdistaman valvonnan kolmijakoa, jossa valtiovarainministeriö seuraa kuntien toimintaa ja taloutta sekä huolehtii kunnallisen itsehallinnon huomioon ottamisesta lainvalmistelussa, yleiset laillisuusvalvojat ja aluehallintovirastot toimivat laillisuusvalvojina oman toimivaltansa puitteissa, ja tuomioistuimet ratkaisevat laillisuuskysymykset. Kuten luonnoksessa nykytilan arvioinnissa todetaan, että Ministeriö ei harjoita yksittäisen kunnan laillisuusvalvontaa. Toisaalla uudesta ehdotuksesta nimenomaisesti todetaan, että kysymyksessä olisi ennen kaikkea oikeudellisen arvion tekeminen kunnan toiminnasta. (s. 16). Korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan valvonnan nykyinen kolmijako ei ole pelkästään kuntalain systematiikkaan kuuluva asia, vaan se ilmentää laajemminkin valtiosääntöistä vallanjakoa. Tähän nähden olisi arveluttavaa siirtää yksittäisen kunnan toiminnan laillisuuden valvontaa ministeriölle. Korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan ehdotetun sääntelyn mallina on käytetty kuntalain 118 :n säädettyä talousvaikeuksissa olevan kunnan arviointimenettelyä, joka on osana kunnan taloutta koskevaa sääntelyä. Ehdotetun sääntelyn soveltamisen edellytykset ovat kuitenkin laadullisesti erilaisia kuin kuntalain 118 :n soveltamisedellytykset. Kuntalain 118 :n soveltamisen mahdollistavat taloudelliset vaikeudet perustuvat kunnan talouden kirjanpidosta ilmeneviin lukuihin ja ovat objektiivisia tosiseikkoja. Poikkeuksellisten hallinnollisten vaikeuksien toteaminen on ehdotuksessa sen sijaan sidottu arvostuksenvaraisiin seikkoihin. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että hallinnon järjestämistä on pidettävä kunnallisen itsehallinnon kulmakivenä. Lisäksi kuntalain 118 :ssä tarkoitetulla menettelyllä on yhteys kuntarakennelakiin ja viime kädessä sen mukaiseen kuntarakenteen muuttamiseen, jossa toimivalta kuuluu valtioneuvostolle. Kuntalain 118 :ssä säädetyssä menettelyssä on kysymys myös kuntarakennetta koskevaa päätöksentekoa palvelevasta tosiasiatiedon keräämisestä ja viimeisen tilaisuuden antamisesta talousvaikeuksissa olevalle kunnalle välttyä yhdistämiseltä toiseen kuntaan. Sen sijaan esillä olevassa erityismenettelyssä valtiovarainministeriölle annettaisiin toimivaltaa lähteä tuomioistuinten ja laillisuusvalvontaviranomaisten sijasta arvioimaan kunnan toiminnan laillisuutta ja hyvän hallinnon mukaisuutta ja annettaisiin tähän arviointiin liittyvää toimivaltaa puuttua kunnan päätöksentekoon. Ehdotuksessa mainitaan piittaamattomuus esteellisyyssäännöksistä erityisenä esimerkkinä poikkeuksellisista hallinnollisista vaikeuksista. Esteellisyyden synnyttäisi esitutkinta virkarikoksista. Hallintolain ja kuntalain mukaan esteellisyys tarkoittaa päätöksentekijän erityisen kelpoisuuden puuttumista käsitellä asiaa ja osallistua sitä koskevaan päätöksentekoon. Luottamusmies ei voi olla esteellinen yleisellä tasolla vaan

8 8 vain suhteessa tiettyyn asiaan tai asiakokonaisuuteen. On vaikea nähdä, että kunnan luottamushenkilöt voisivat olla esteellisiä valtaosassa heidän ratkaistavakseen tulevia asioita, vaikka heitä koskisikin tiettyyn asiankokonaisuuteen liittyvä esitutkinta. Tähän nähden ehdotettujen 17, 35 ja 132 a :n perusteleminen esteellisyyssäännöksien rikkomisella ei välttämättä ole asianmukaista. Lukuun ottamatta tilanteita, joissa päätöksenteko koskee rikosilmoituksen tekemistä luottamusmiehestä itsestään tai hänen läheisestään ja siihen liittyviä jatkotoimia, esitutkinnan johdosta syntyvä esteellisyys voinee perustua lähinnä hallintolain 28 :n 1 momentin 7 kohdan mukaiseen yleiseen esteellisyysperusteeseen eli puolueettomuuden vaarantumiseen. Tällöin esteellisyyden toteaminen lienee vain harvoin yksiselitteistä tai ilmeistä. Lisäksi valtuutetun osalta esteellisyys asian käsittelyyn ja päättämiseen valtuustossa koskee kuntalain 97 :n mukaan vain asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai häneen hallintolain 28 :n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain 14 :n mukaiset valtuuston tehtävät, hallituksen esityksen sivulla 17 mainittu esteellisyys rikostutkinnan vuoksi voi vain rajallisesti koskea valtuutettuja valtuustossa. Ehdotettu kunnan viranomaisen oikeus saada tietoa esitutkinnan aloittamisesta (85 :n viimeinen momentti) ja valtiovarainministeriölle ehdotettu vastaava oikeus (132 c ) merkitsevät vakavaa puuttumista epäillyn perusoikeuksiin ottaen huomioon esitutkinnan lähtökohtainen salassapidettävyys. Kun otetaan huomioon se, mitä edellä on todettu esitutkinnan aloittamisen edellytyksistä ja syyttömyysolettamasta, herää kysymys, olisiko säännös muotoiltava esitutkintaviranomaisen harkinnan mahdollistavaksi. Edellä esitetty huomioon ottaen lainvalmistelun jatkaminen luonnoksen pohjalta on ongelmallista. Mikäli poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevaa erityissääntelyä kuitenkin pidetään tarpeellisena, kunnallisen itsehallinnon sekä kunnan ja valtion työnjaon kannalta suotavampi ratkaisu olisi mahdollistaa ulkopuolisen puolueettoman selvityshenkilön määrääminen valtion viranomaisen päätöksellä, mutta jättää johtopäätösten tekeminen selvityksen pohjalta normaalin kunnallisen päätöksenteon varaan. Mikäli hallituksen esitys annetaan ehdotetussa muodossa, ehdotetusta lainsäädännöstä on joka tapauksessa välttämätöntä saada perustuslakivaliokunnan kannanotto, ja sen säätämisjärjestystä koskevia perusteluja on syvennettävä ja laajennettava. Kunnanvaltuustojen aseman keskeinen määritelmä löytyy Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3 artiklasta, jonka 1 kappaleessa on määritelty erikseen kunnan oikeus ja kelpoisuus säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti: Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten (=kuntien) oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Tätä oikeutta käyttävät valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä. Allekirjoittamalla paikallisen itsehallinnon peruskirjan Suomi on sitoutunut kuntien aseman edelleen vahvistamiseen, ei suinkaan heikentämiseen. Kuntalain 14 :ssä on paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3 artiklaa vastaava samansisältöinen periaate: Kunnassa on valtuusto, joka vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää kunnan päätösvaltaa. Valtuuston tärkeimmistä tehtävistä on säädetty kuntalain 14.2 :ssä.

9 9 Vaaleilla valituille valtuustoille on näin osoitettu huomattavalta osalta vastuu julkisista asioista ja niiden sääntelystä ja hoidosta kunnassa 4. On merkille pantavaa, että vuoden 1995 kuntalain uudistuksessa hyväksyttiin periaate, että valtionvalvonta on selkeästi laillisuusvalvontaa, jota toteuttaa lähinnä muutoksenhakujärjestelmä (komiteanmietintö 1993/33, s. 21.) Kuntalain uudistuksessa lakiin on nyt kuitenkin lisätty 12 a luku, jossa laillisuusvalvonnan keinoja koskevaa toimivaltaa on annettu muutoksenhakujärjestelmän lisäksi myös ministeriölle. Kunnallisen itsehallinnon ja vallan kolmijako-opin näkökulmasta asetelma ei ole ongelmaton. Suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa vallitsee käsitys kunnallisen itsehallinnon institutionaalisesta suojasta. Kunnallinen itsehallinto on tämän käsityksen mukaisesti suojattu olennaiset tunnusmerkit täyttävänä instituutiona. Sisäasianministeriön itsehallintohankkeen raportissa (2000) todetaan seuraavasti: Perustuslaki suojaa kunnallishallintoa järjestelmänä, antaa kunnallishallinnolle institutionaalisen suojan. Oikeuskirjallisuuden mukaan institutionaalinen suoja eli takuu merkitsee, että ylipäänsä on oltava kuntia osana hallintorakennetta. Tämän näkemyksen edustajat korostavat eduskunnan riippumattomuutta ja itsenäisyyttä suhteessa kunnallishallintoon. Itsehallinnon institutionaalisen takuun sanotaan olevan taattu vain lakien rajoissa. Lainsäätäjän toteuttamien rajoitusten on sanottu olevan mahdollisia kuitenkin vain, jos ne jättävät (kuntien) itsehallinnon ydinosan koskemattomaksi. Kyseisissä institutionaalisen suojan tarkasteluissa on pyritty määrittelemään itsehallinnon ydinosa, johon valtion toimin ei voida puuttua. Erityisesti on painotettu sitä, ettei suhteellisuusperiaatetta ja kohtuullisuusperiaatetta loukata. Oikeuskirjallisuuden mukaan tarkasteluissa on kuitenkin jouduttu myöntämään, että tarkan rajan määrittäminen siitä, milloin kunnallisen itsehallinnon ydinosaan on puututtu, on vaikeaa. 5 Kunnallista edustuksellista demokratiaa ilmaisevan kuntalain 15 :n 2 momentin mukaan kuntavaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina ja kaikilla äänioikeutetuilla on yhtäläinen äänioikeus. Kittilän kuntalaiset ovat käyttäneet äänioikeuttaan ja äänestäneet luottamusmiehet nykyiseen valtuustoon. Tämä huomioiden Kittilän luottamusmiesten pidättäminen kaikissa asioissa, myös sellaisissa kunnalliseen päätöksentekoon liittyvissä asioissa, joissa he eivät ole esteellisiä, rikkoo voimakkaasti edustuksellisen demokratian perusperiaatetta sekä merkitsee samalla vallan kolmijako-opin näkökulmasta perusteetonta ja liian pitkälle menevää puuttumista kunnallisen itsehallinnon ytimeen. Kittilän kunnan kanta on, että luottamusmiesten luottamustoimista pidättämistä kaikesta Kittilän kunnan päätöksenteosta kuntalain 109 a :n perusteella on pidettävä perustuslain 121 :n vastaisena päätöksenä eikä sitä voida sen vuoksi hyväksyä. Perustuslain 121 :n vastaisuuden osalta Kittilän kunta viittaa myös julkisoikeuden professori Matti Niemivuon lausuntoon perustuslakivaliokunnalle 6 : Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa sekä kunnallisia luottamushenkilöitä, erityisesti valtuutettuja koskevat säännökset ovat perustuslain kannalta ongelmallisia. 4 Heuru, Mennola & Ryynänen, s Heuru, Mennola & Ryynänen, s HE 250/2016 vp PeV professori (emeritus) Matti Niemivuo Asiantuntijalausunto, s. 1.

10 10 Esityksen antamiselle ei olekaan kaikilta osin perusteltua tarvetta. Niin ikään esityksen tietopohja on kapea ja oikeusvertaileva näkökulma tarkoitushakuinen. Samoin esitys on valmisteltu kiireessä eikä lausuntomenettelyn jälkeisessä jatkovalmistelussa ole annettu arvoa oikeudelliselle asiantuntemukselle. Niemivuo viittaa lausunnossaan myös siihen, että nykyisen kunnallista itsehallintoa koskevan järjestelmän sääntelyn varhaisvaiheet käynnistyivät vuosien 1865 ja 1873 kunnallisasetuksilla, joiden esikuvina olivat Ruotsin vastaavat säädökset, eikä perusteita ole niinkään puhua saksalaisista juurista, joihin hallituksen esityksen oikeusvertailevassa katsauksessa on viitattu. Niemivuon lausunnossa tuodaan myös esille, että perustuslain 121 :n 2 momentissa mainituilla yleisillä perusteilla tarkoitetaan lakiluonnoksen perustelujen mukaan kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumismuotoja. Niemivuo viittaa lakiluonnoksen perusteluissa olevaan nimenomaiseen mainintaan, että itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla olisi turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus. Tämä tarkoittaisi kunnan asukkaiden oikeutta valitsemiinsa hallintoelimiin ja sitä, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille. 7 Niemivuo myös kritisoi voimakkaasti kuntalain 109 a :n perusteella tapahtuvaa valtiovarainministeriölle annettua toimivaltaa tehdä lopullinen, heti täytäntöönpantava päätös luottamushenkilöiden pidättämisestä toimestaan ja hän on myös katsonut, että tällainen puuttuminen luottamushenkilöiden, erityisesti kansanvaltaisesti valittujen valtuutettujen asemaan ei sovi poliittisesti johdetulle ministeriölle. Niemivuo viittaa myös kuntalain 109 a :n antavan valtiovarainministeriölle arvostuksenvaraisten kriteerien pohjalta toimivaltaa selvityshenkilön ja selvitysryhmän asettamiseen. Edelleen Niemivuo viittaa sääntelymallina olleen kuntalain 118 :n olevan kokonaan eri asemassa, koska kunnan taloudelliset vaikeudet on osoitettavissa euromääräisinä lukuina ja objektiivisina tosiseikkoina. Erityisen arveluttavana Niemivuo pitää sitä, että sääntelyllä puututaan kunnan itsehallinnon ytimeen eli kunnan hallintoon. Kittilän kunta viittaa edellä mainituin tavoin korkeimman hallinto-oikeuden sekä julkisoikeuden professori Matti Niemivuon lausunnoissa mainittuihin asioihin, joiden vuoksi pidättämispäätös olennaisella tavalla vaarantaa perustuslain turvaaman kunnallisen itsehallinnon periaatteen siltä osin, kun luottamustoimista pidättämispäätöstä arvioidaan valtuutettujen ja jopa heitä äänestäneiden kuntalaisten näkökulmasta sekä nimenomaisesti verrattaessa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3 artiklaan ja 8 artiklan 3 kappaleeseen, joiden kirjaimen ja artiklojen hengen vastaisena valtiovarainministeriön luottamusmiesten pidättämispäätöstä on pidettävä. Kittilän luottamusmiehiä koskevassa päätöksenteossa tulee huomioida myös perustuslain 2 : Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 2 :ään on viitattu perustuslakivaliokunnan lausunnoissa silloin, kun viranomaisvaltuudet on määritelty lainsäädännössä liian ylimalkaisesti. Ilkka Saraviidan mukaan säännös asettaa rajoja ns. vapaan harkintavallan luovuttamiselle viranomaisille ja virkamiehille. Saraviidan näkemys on, että harkintavallan käyttöperusteet on kirjattava lakitasoon. Uutena tulkintalinjauksena voidaan Saraviidan mukaan pitää, että perustuslain 2.1 :n säännös julki- 7 HE 250/2016 vp PeV professori (emeritus) Matti Niemivuo Asiantuntijalausunto, s. 2.

11 11 sen vallan lakiperustaisuudesta estää laajamittaiset sääntelyt, joilla viranomaiset oikeutetaan sopimaan keskenään toimivallastaan etenkin silloin, kun kyseessä on yksityiseen kohdistuva julkinen valta (mm. PeVL 52/2001, 15/2004, 19/2005 ja 35/2008). 8 Kuntalain 109 a antaa edellä mainitun lisäksi valtionhallinnon orgaanille hallinnollisen laillisuusvalvontaroolin, joka ei kaikilta osiltaan ole riidaton ja täysin sopusoinnussa perinteisen vallan kolmijako-opin kanssa. Edellä mainituista syistä Kittilän kunnan näkemyksenä on, että ne perusteet ja tilanteet, joissa valtionhallinnon orgaani voi puuttua kunnan tilanteeseen, tulisi olla nykyistä 109 a :ää täsmällisemmin muotoiltu laissa ja kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta 109 a muodostaa valtionhallinnolle liian epämääräisesti säännellyn perusteen puuttua kunnalliseen itsehallintoon. Lainsäätäjän tahto on ollut kuitenkin, että kuntalain 109 a on tullut voimaan ja sitä tulee soveltaa alkaneella valtuustokaudella. Kunnallisen itsehallinnon perustuslaillisen suojan merkitystä koskevan arvioinnin jäätyä lainvalmisteluvaiheessa liian vähäiselle huomiolle, kuntalain 109 a :n perusteella tehtävä päätös Kittilän kunnan tilanteessa olisi edellyttänyt asian ratkaisijalta perusteellisempaa harkintaa kuin mitä valtiovarainministeriö nyt päätöksessään on tehnyt. Kunnallisen itsehallinnon periaatteen mukaisesti Kittilän kunta pyytää hallinto-oikeutta tutkimaan, tuleeko kuntalain 109 a :ään perustuva pidättämispäätös kumota silläkin perusteella, että kokonaispidättäminen ei ole välttämätöntä ottaen huomioon luottamusmiesten oikeudellinen asema asiassa sekä heidän oikeutensa toimia kunnanvaltuutettuna heidän tultua valituksia valtuustoon kevään 2017 kuntavaaleissa sekä luottamusmiesten lähtökohtainen yleiseen esteettömyyteen perustuva toimivalta myöskin toimia päätöksentekijöinä kunnallisia asioita koskevassa päätöksenteossa niissä asioissa, joissa he eivät ole esteellisiä. Hyvä hallinto, yksilön perusoikeudet ja oikeusvaltioperiaate Kittilän luottamusmiehiä koskevassa päätöksessä on kysymys kunkin luottamusmiehen kohdalla häneen yksittäisenä henkilönä kohdistuvasta pidättämisestä luottamustoimesta. Pidättämispäätöksellä kaikesta kuntaa koskevasta päätöksenteosta on kauaskantoiset vaikutukset kunkin luottamusmiehen tilanteeseen. Kyseisiä luottamusmiehiä koskevista virkarikosepäilyistä eikä heidän syyllisyydestään ole olemassa toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaisuja vaan asiat ovat vireillä käräjäoikeudessa. Yksittäisen kunnan laillisuusvalvonnaksi ainakin osittain määrittyvä tehtävä, jollaiseksi luottamustoimesta pidättämistä koskeva hallinnollinen turvaamistoimenpide on määritelty, on kuntalain 12 a luvun säännöksillä annettu valtiovarainministeriön tehtäväksi. Kun luottamustoimesta pidättämisessä on selkeästi kyse Saraviidankin mainitsemasta yksityiseen kohdistuvasta julkisesta vallasta 9, on huomioitava, että hallintolain säädökset sekä hyvän hallinnon periaatteet on turvattava erityisen huolellisesti tässä tilanteessa. Perustuslain 21.2 :n mukaan eräs olennainen hyvän hallinnon tae on oikeus saada asiaansa perusteltu päätös. Heikki Kullan mukaan perustelemisvelvollisuus liittyy sekä päätöksen hallintotoimintaa legitimoivaan funktioon että päätöksen tiedonvälitystehtävään. Perustelu myös varmistaa Kullan mukaan sen, että asianosainen tai kuka tahansa saa halutessaan tiedon paitsi ratkaisun lopputuloksesta myös sen perusteista. 10 Olli Mäenpään mukaan huomion kiinnittäminen perusteluun karsii päätöksestä epäjohdonmukaisuuksia ja pakottaa sovellettavan normin ja tosiasiatietojen tarkkaan arviointiin. 11 Eduskunnan oikeusasiamies on myös katsonut, että perustelemisella on erityinen merkitys rajoitettaessa voimakkaasti henkilön oikeuksia (EOA ). Puututtaessa kuntalain 109 a :n perusteella yksittäisen valtuutetun kunnallisessa luottamustehtävässä toimimiseen näinkin voimakkaasti mitä valtiova- 8 Saraviita: Perustuslaki, s Saraviita: Perustuslaki, s Kulla: Hallintomenettelyn perusteet. 2015, s Mäenpää: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 2011

12 12 rainministeriö on päätöksellään tehnyt, eli se on päättänyt pidättää luottamusmiehet tosiasiallisesti sellaisiakin asioita koskevasta päätöksenteosta, joissa he eivät ole esteellisiä, olisi kyseinen pidättämispäätös tullut perustuslain ja hallintolain sekä eduskunnan oikeusasiamiehen päätöksen mukaisesti perustella asiaan vaikuttavat kaikki näkökohdat huomioiden ja luottamusmiesten oikeudellisesta asemasta pidättämisen suhteen kaikesta kuntaa koskevasta päätöksenteosta olisi tullut tehdä perusteellisempi ja syvällisempi oikeudellinen arvio mitä nyt on tehty. Valtiovarainministeriön pidättämispäätös on syntynyt puutteellisen valmistelun pohjalta ja kuntalain 109 a :n soveltuvuutta Kittilän kunnan luottamusmiehiä koskevaan tilanteeseen ei ole harkittu riittävällä tavalla luottamusmiesten oikeudellinen asema huomioiden siltä osin, että kuten KHO on asiantuntijalausunnossaan todennut, on vaikea nähdä kunnan luottamushenkilöiden olevan esteellisiä valtaosassa heidän ratkaistavakseen tulevia asioita ja luottamusmies voi olla esteellinen suhteessa tiettyyn asiaan tai asiakokonaisuuteen eikä luottamusmies voi olla esteellinen yleisellä tasolla kaikissa kunnan asioissa, tulee pidättämispäätös kumota lainvastaisena. Kittilän kunnan luottamusmiesten kohdalla esteellisyyden on todettu olevan voimassa suoralta kädeltä arvioituna em. rikosasioissa (haastehakemukset Dnro:t R 17/983, R 17/984 ja R 17/985). Esteellisyyttä valtaosassa Kittilän kunnan käsiteltävänä olevissa asioissa ei voida juridisesti perustella muutoin kuin tekemällä kuntalain 109 a :n mukainen riittävä ja perusteellinen arvio, jota nyt ei ole tehty. Valtiovarainministeriö ei ole päätöksessään muutoinkaan kyennyt määrittelemään tarkkarajaisesti, millä keinoin Kittilän kunnan päätöksenteko voidaan saada erityisellä tavalla lainmukaiseksi pidättämällä luottamusmiehet kaikesta kuntaa koskevasta päätöksenteosta ja miksi se on välttämätöntä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi vaan pidättämispäätöksen perustelut tämän kriteerin osalta jäävät yleisluonteisiksi ja perustuvat arvostuksenvaraisiin seikkoihin, mitä ei voida pitää luottamusmiesten oikeudellisen aseman näkökulmasta kestävänä ja heidän perusoikeuksiaan toteuttavana ratkaisuna. Perustuslain 6 :n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perusoikeussäännökset koskevat Kittilän kunnan luottamusmiehiä samalla tavalla kuin muitakin virkamiehiä. Kittilän luottamusmiehiä koskevassa päätöksenteossa tulisi huomioida syyttömyysolettaman ulottuminen virkamiesoikeudellisista toimenpiteistä päättämiseen samalla tavalla kuin se on huomioitu joissakin valtionhallinnon virkamiehiä koskevissa tapauksissa, joissa virkamies on ollut syytettynä mm. virkavelvollisuuden rikkomisesta taikka muista rikoslain 40 luvussa säädetyistä virkarikoksista, ja joissa ei ole ryhdytty mihinkään virkamiesoikeudellisiin toimenpiteisiin ennen käräjäoikeuden ratkaisua ja mahdollista tuomiota. Joissakin tapauksissa mm. valtiovarainministeriö ei ole katsonut aiheelliseksi edes syyksilukevan tuomion jälkeen ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin asianomaisia virkamiehiä kohtaan. Yle uutisoi seuraavasti: Valtiovarainministeriö ei ryhdy toimenpiteisiin Tullin pääjohtajaa A.H:ta kohtaan. Valtiovarainministeriö suhtautuu vakavasti H:n saamaan käräjäoikeuden tuomioon, mutta tuomio ei anna aihetta virkamiesoikeudellisiin toimiin. Valtiovarainministeriö teki asiassa kokonaisarvioinnin, jossa se huomioi eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen kaksi vuotta sitten samassa asiassa antaman ratkaisun. Oikeusprosessissa ei ministeriön arvion mukaan ilmennyt mitään olennaisesti uutta verrattuna apulaisoikeusasiamiehen päätökseen. Ministeriö myös huomioi sen, että oikeus katsoi H:n menettelyn lähentyvän huolimattomuutta.

13 13 Ministeriö kuitenkin toteaa, että esteellisyyssääntöjen tarkka noudattaminen on keskeinen hyvän ja kestävän hallinnon perusperiaate. Esteellisyydestä tuhannen euron sakot Helsingin käräjäoikeus tuomitsi toukokuun alussa H:n vajaan euron sakkoihin virkavelvollisuuden rikkomisesta. Käräjäoikeus katsoi H:n rikkoneen lakia, kun tämä jätti poistumatta kokouksesta, jossa käsiteltiin epäsuorasti hänen vaimonsa työsuhteen jatkumista. Käräjäoikeuden ratkaisun mukaan H oli virkansa ja vastuullisen asemansa johdosta velvollinen noudattamaan lainsäädäntöä erityisen tarkasti. Kittilässä syytteen saaneita luottamusmiehiä ollaan pidättämässä luottamustoimistaan Lex Kittilän ja valtiovarainministeriön toimesta, vaikka luottamusmiehet eivät ole saaneet rikosasiaansa ratkaisua vielä edes käräjäoikeudesta. Kittilän luottamusmiesten kohdalla oletettu intressi toimia siten kuin he ovat mahdollisesti toimineet, ei ole voinut olla oma (taloudellinen) intressi, josta yleisimmin on virkarikossyytteitä koskevissa rikosasioissa ollut kyse. Perustuslain 6 :n mukaisen yhdenvertaisuuden periaatteen näkökulmasta on arveluttavaa verrattuna muihin aiempiin tapauksiin, joissa samankaltaisella tavalla on tullut tehdä arvio virasta pidättämisen tarpeellisuudesta, päättää pidättää nyt Kittilän luottamusmiehet luottamustoimistaan tilanteessa, jossa heitä koskevien rikosasioiden käsittely käräjäoikeudessa on kesken. Perustuslain nimenomaisen yhdenvertaisen kohtelun vaatimus (PL 6 ) huomioiden luottamusmiesten pidättämispäätös tulee kumota ja pidättämispäätöksen harkinta tulisi siirtää tehtäväksi siinä vaiheessa, kun käräjäoikeus on ratkaissut ensiasteena haastehakemusten mukaiset syyteasiat. Kittilän kunnan kannan mukaan valtiovarainministeriö ei ole riittävästi perustellut päätöstään sen osalta, miten nyt syytteessä olevien luottamusmiesten toiminta on tehnyt päätöksenteosta lainvastaista ja miten tilanne muuttuu, mikäli syytteessä olevat luottamusmiehet pidätetään luottamustoimistaan vaan pelkästään todennut, että syytteessä olevien henkilöiden jatkaminen luottamustoimen hoitamisessa oikeudenkäynnin aikana vaarantaa kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden ja pidättäminen on jo tämän perusteella välttämätöntä, jonka osalta valtiovarainministeriön päätöksen on katsottava tukeutuvan liiaksi arvostuksenvaraisten seikkoihin, ja tämän osalta valtiovarainministeriön päätöksen perusteluja on pidettävä hallintolain näkökulmasta puutteellisina ja siten vaarantavan yksittäisen luottamusmiehen kohdalla perustuslain 21 :ssä turvattua oikeutta saada yksittäisessä hallintoasiassa asiaansa perusteltu päätös. Valtiovarainministeriö on lex-kittilä lain säätämisvaiheessa sekä kuntalain 109 a :ää koskevan pidättämispäätöksen valmisteluvaiheessa ilmaissut median suuntaan useita kertoja voimakkaan ennakkokantansa. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Julkisia asioita hoidettaessa esteellinen eli jäävi henkilö ei saa ottaa osaa asian käsittelyyn. Esteellisyyssäännösten päätarkoitus on taata yksittäistapauksessa toiminnan objektiivisuus eli sulkea pois asiaankuulumattomat sivuvaikutteet. Kittilän kunnan kanta on, että valtiovarainministeriön voimakkaan ennakkokannan ilmaiseminen useissa medioissa lainvalmisteluvaiheessa sekä ennen kuntalain 109 a :n 4 momentin mukaisen päätöksen tekemistä ennen kuulemisajan päättymistä ilmentävät viranomaisen subjektiivista ja ennakollista asennetta kyseisessä tapauksessa, joka esteellisyyttä koskevassa

14 14 subjektiivisessa ja myöskin objektiivisessa arviossa on merkityksellinen 12. Kuulemisen ollessa kesken voimakkaan ennakkokannan ilmaisseen viranomaisen ei olisi tullut mahdollisen esteellisyytensä vuoksi käsitellä Kittilän luottamusmiehiä koskevaa asiaa, jotta hallintolain 6 :n mukainen puolueettomuuden ja objektiivisuuden vaatimus voisi täyttyä. Luottamustoimesta pidättämisen oikeudelliset perusteet tulee tutkia muutoksenhakuvaiheessa sekä varmistaa, onko asiassa huomioitu kaikki Kittilän kunnan luottamusmiesten kannalta relevantit seikat toimia luottamustehtävässä niissä asioissa, joissa he tämänhetkisten tietojen mukaan eivät ole esteellisiä, ja joita asioita on valtaosa kunnassa käsiteltävistä asioista tällä hetkellä. Kunnallisen demokratian ydinajatus on vapailla vaaleilla valituksi tulleiden valtuutettujen toimiminen kuntalaisten äänestäminä edustajina valtuustoissa ja valtiovarainministeriön päätös puuttuu tältä osin lainvastaisesti kunnallisen itsehallinnon ja edustuksellisen kunnallisen demokratian ytimeen. Johtopäätöksenä perustuslainvastaisuuden osalta Kittilän kunnan kannan mukaan kuntalain 12 a luvun ja lakimuutokseen sisältyvän 109 a :n säätämistä on pidettävä niin sanottuna systeemivirheenä. Kuntalain 109 a :n mukaisessa erityismenettelyssä valtiovarainministeriölle on annettu toimivaltaa lähteä tuomioistuinten ja laillisuusvalvontaviranomaisten sijasta arvioimaan kunnan toiminnan laillisuutta ja hyvän hallinnon mukaisuutta ja annettu tähän arviointiin liittyvää toimivaltaa puuttua kunnan päätöksentekoon. Tämän osalta valtiovarainministeriölle annettua toimivaltaa on pidettävä edellä mainitulla tavalla ongelmallisena vallan kolmijako-opin kanssa ja sen on katsottava olevan voimakkaassa ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon, kunnanvaltuuston lakisääteisen määritelmän sekä kunnallisen edustuksellisen demokratian perusperiaatteiden kanssa, jotka ilmenevät perustuslain 121 :stä sekä kuntalaista. Suomen perustuslain 121 :ssä on säädetty kunnallisen itsehallinnon vahvasta perustuslaillisesta suojasta, jonka olennaisia osia ovat mm. valtionhallinnon puuttumattomuus demokraattiseen prosessiin ja kunnan yleishallintoon sekä vaaleilla valittujen päättäjien itsenäiseen asemaan. Kuntalain 109 a rikkoo olennaisella tavalla edellä mainittuja kunnallisen itsehallinnon ydinosia ja ulottuu liiaksi kunnallisen itsehallinnon suojan ytimeen. Kuntalain 109 a :ää on pidettävä ongelmallisena myös yksilön perusoikeuksien toteutumisen suhteen. Kittilän kunnan luottamusmiehiä koskeva pidättämispäätös tulisi kumota myös sillä perusteella, että pidättämispäätöksen perusteluissa on jouduttu nojaamaan liiaksi arvostuksenvaraisiin seikkoihin, eikä tosiasiallinen Kittilän kunnan tilanne edellytä luottamusmiesten pidättämistä ja kunnan toiminnan lainmukaisuus ja kunnan päätöksenteon uskottavuus ja luotettavuus voidaan turvata noudattamalla esteellisyyssäännöksiä. Lakihankkeen vireillepano olemassa olevaan Kittilän kunnan tilanteeseen, jossa luottamusmiehiä koskeva oikeudellinen prosessi on ollut jo vireillä ilmentää sitä poikkeuksellisuutta, joka Kittilän kunnan luottamusmiesten pidättämistä koskevaan päätökseen liittyy sekä lisäksi pidättämispäätöksen valmistelu ja päätöksen perustelut kokonaisuutena synnyttävät perusteen tutkia perustuslain turvaaman kunnallisen itsehallinnon periaatteen näkökulmasta valtiovarainministeriön päätöksen perustuslainvastaisuus sekä se asia, että pidättämispäätöstä ei tule soveltaa Kittilän kunnan luottamusmiehiin mm. sillä perusteella, että syytteiden vakavuutta ja välttämättömyyden edellytystä koskevassa arvioinnissa luottamustoimista pidättämisen edellytysten ei voida katsoa täyttyneen kuntalain 109 a :n perusteella Kittilän kunnan luottamusmiesten kohdalla. Kuntien hallinnollisista laillisuusvalvontakeinoista hallituksen esityksenkin mukaisesti esteellisyyssäännöksiä on mahdollista soveltaa käsiteltävänä olevan kaltaiseen kunnan hallinnon tilanteeseen, ja tällä perusteella valtuuston tekemällä osittaispidättämispäätöksellä voidaan turvata kunnan päätöksenteon toimiminen lainmukaisesti sekä varmistaa kunnan päätöksenteon uskottavuus ja luotettavuus. Suomen oikeusjärjestelmässä voimassa olevan taannehtivan lainsäädännön kiellon on katsottava soveltuvan Kitti- 12 Kulla: Hallintomenettelyn perusteet, s