IISALMEN KAUPUNGIN LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYSLUONNOKSESTA

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) IISALMEN KAUPUNGIN LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYSLUONNOKSESTA Valtiovarainministeriö on pyytänyt Iisalmen kaupungilta lausuntoa hallituksen esitysluonnoksesta kuntalain (410/2015) muuttamisesta. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuntalakia siten, että laissa säädettäisiin poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevasta selvitysmenettelystä. Lisäksi säädettäisiin tarkemmin kunnan velvollisuudesta pidättää luottamushenkilö luottamustoimestaan sekä hallinnon järjestämisestä poikkeustilanteissa. Selvitysmenettelyssä valtiovarainministeriöllä olisi oikeus asettaa selvityshenkilö tai selvitysryhmä selvittämään, mihin toimenpiteisiin kunnan tulisi ryhtyä hallinnon poikkeuksellisten vaikeuksien selvittämiseksi. Ministeriö voisi viime kädessä määrätä kunnan muuttamaan ilmeisen lainvastaisia päätöksiään tai toimintatapojaan lain vaatimukset täyttäviksi. Kunnalla olisi laissa säädetyin edellytyksin velvollisuus luottamushenkilön pidättämiseen luottamustoimesta. Ministeriöllä olisi oikeus tehdyn selvityksen jälkeen pidättää kunnan luottamushenkilö luottamustehtävistään, jos kunta ei ole päätöstä tehnyt. Hallituksen esitysluonnosta on käsitelty Iisalmen kaupunginhallituksessa Iisalmen kaupunki pitää nykyistä voimassaolevaa sääntelyä riittämättömänä ja näkee tarpeelliseksi esitysluonnoksessa ehdotetut lakimuutokset. Päätöksenteon ongelmat ja pahimmassa tapauksessa toiminnan halvaantuminen on ollut nähtävissä tietyissä Suomen kunnissa. Iisalmen kaupunki pitää tärkeänä hyvän hallinnon ja päätöksentekokyvyn turvaamista myös vaikeita asioita käsiteltäessä. Alla on arvioitu tarkemmin luonnoksen kohtia, vaikutuksia ja ehdotettavia toimenpiteitä. 17 Varavaltuutetut Varavaltuutettuja koskevaan pykälään esitetään lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin, että kunnan keskusvaalilautakunnan on valtuuston puheenjohtajan pyynnöstä määrättävä uusia varavaltuutettuja vaalilain 93 :n 2 momentin mukaisesti silloin, kun valtuustoa ei saada päätösvaltaiseksi valtuutettuihin ja varavaltuutettuihin kohdistuvan rikostutkinnan tai muun esteellisyyden aiheuttavan syyn vuoksi. Iisalmen kaupunki näkee päätöksentekokyvyn turvaamisen myös vaikeissa tilanteissa erittäin tärkeäksi ja toteaa lisäyksen tarpeelliseksi. Huomionarvoista on, että lisäys koskee vain tilanteita, joissa valtuutetut tai varavaltuutetut ovat esteellisiä. 35 Tilapäinen valiokunta Tilapäistä valiokuntaa koskevaa säännökseen ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti. Uudessa momentissa säädettäisiin valtuustolle velvollisuus asettaa tilapäinen valiokunta hoitamaan kunnanhallituksen tehtäviä, jos kunnanhallituksen jäsenet ja varajäsenet ovat rikostutkinnan tai muun syyn vuoksi esteellisiä hoitamaan kunnanhallituksen tehtäviä eikä kunnanhallitusta saada päätösvaltaiseksi.

2 Lausunto 2 (5) Iisalmen kaupunki toteaa uuden momentin olevan perusteltu. Kuten esitysluonnoksessa on todettu, kunnanhallituksen poikkeava asema ei tällä hetkellä mahdollista toimielimen perustamista kunnanhallituksen tehtävien hoitamiseksi ilman lain valtuutusta. Uusi momentti mahdollistaisi tilapäisen valiokunnan perustamisen, joka hoitaisi niitä asioita, joita jäsenten ja varajäsenten esteellisyys koskee ja estäisi näin tilanteen, jolloin koko kunnanhallitus jouduttaisiin erottamaan. Esimerkiksi esteellisyyden perusteena oleva laaja rikostutkinta johtaa yleensä tilanteeseen, jolloin kunnanhallitus ei enää nauti valtuuston luottamusta. 85 Virheellinen menettely luottamustoimessa Pykälän 2 momentin sanamuotoa ehdotetaan tarkennettavaksi vastaamaan paremmin rikoslainsäädännössä käytettyä käsitteistöä. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuus luottamushenkilölle vetäytyä itse luottamustoimen hoitamisesta silloin, kun hän on esitutkinnassa. Säännös, jonka mukaisesti käytännössä nykyisinkin toimitaan, korostaisi luottamushenkilön omaa vastuuta arvioida asemaansa luottamushenkilönä. Uudessa 4 momentissa asetettaisiin ensinnäkin valtuustolle velvollisuus pidättää luottamushenkilö toimestaan säännöksen määrittelemissä olosuhteissa. Tällaista velvollisuutta kunnalla ei nykyisin ole vaan pelkästään oikeus. Velvollisuus edellyttää ensinnäkin rikoksen vakavuuden, mahdollisen toistuvuuden ja muiden vastaavanlaisten seikkojen arvioimista. Toiseksi on arvioitava, onko pidättäminen nuo mainitut seikat huomioon ottaen välttämätöntä kunnan päätöksenteon uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi. Vastaavasti kuin valtiovarainministeriöllä, myös kunnan viranomaisella olisi sen valmistellessa tämän pykälän 3 tai 4 momentin mukaista päätöstä, oikeus saada esitutkintalain 3 luvun 6 :n mukainen ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta. Iisalmen kaupunki toteaa lisäyksien olevan asianmukaisia ja tarpeellisia. Pykälään esitettävät muutokset antavat kunnalle mahdollisuuden aloittaa asian selvittäminen mahdollisimman aikaisin, korostavat luottamushenkilön omaa vastuuta asemansa arvioinnissa sekä velvoittavat valtuustoa luottamushenkilön erottamistilanteessa. Erottaminen perustuu lain mukaan asianmukaiseen kokonaisarviointiin ja sen muuttuminen valtuuston oikeudesta valtuuston velvollisuudeksi lisää kunnallisen päätöksenteon luotettavuutta. Iisalmen kaupunki katsoo myös, että tieto esitutkinnan aloittamisesta on erittäin keskeinen muiden lakiin tulevien lisäyksien tehokkaan toteutumisen kannalta. 132 a Poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskeva selvitysmenettely Säännöksen keskeisenä tavoitteena olisi säätää valtiolle puuttumiskeinot tilanteessa, jossa kunta itse ei kykene ratkaisemaan hallinnon poikkeuksellisia vaikeuksia. Säännöksen

3 Lausunto 3 (5) olemassaolo vaikuttaisi todennäköisesti siihen, että kunnat pitäisivät huolen siitä, etteivät ajaudu tilanteeseen, jossa säännöksen keinoihin jouduttaisiin turvautumaan. 132 a :n 1 momentissa säädetään valtiovarainministeriön mahdollisuudesta nimetä selvityshenkilö tai -ryhmä kuntaan. Hallituksen esityksessä korostetaan, että säännöksen 1 momentissa olisi kysymys ennen kaikkea oikeudellisen arvion tekemisestä kunnan toiminnasta. Selvitys olisi joka tapauksessa tiiviissä yhteistyössä kunnan edustajien kanssa. 132 a :n 2 momentissa säänneltäisiin selvitysmenettelyn asettamisen edellytyksistä ja määriteltäisiin poikkeukselliset hallinnolliset vaikeudet kunnassa. 2 momentin 1 kohdan mukaan, selvitysmenettely voidaan aloittaa, jos kunnan viranhaltija tai luottamushenkilö on epäiltynä vakavasta virkarikoksesta tai useammasta rikoksesta. Hallituksen esityksessä avataan riittävästi sitä, että käytännössä selvitysmenettely käynnistettäisiin vasta siinä tilanteessa, kun rikosepäily koskisi esimerkiksi suurinta osaa toimielinten jäseniä eikä kunta aloita omatoimista selvitysmenettelyä. Näin ollen menettelyä ei aloitettaisi ilman painavia perusteita. Säännöskohta on kirjoitettu yhtä henkilöä koskevaksi, mutta sen esityöt avaavat sen merkityssisältöä riittävästi. 132 a :n 2 momentin 2 kohdassa säänneltäisiin tilanteista, joissa selvityshenkilö voitaisiin asettaa, jos kunnan viranomaiset tai sen toimielimen jäsenet ovat toimineet lainvastaisesti tai olennaisesti tai toistuvasti laiminlyöneet sen lakisääteisiä velvoitteita. Säännöskohdan perusteluissa korostetaan, että selvitysmenettely käynnistettäisiin, jos muut oikeusturvakeinot eivät olisi tehokkaita tilanteen korjaamiseksi, joten kohdassa olisi kysymys viimesijaisesta menettelystä. 132 a :n 2 momentin 3 kohdassa säänneltäisiin muista mahdollisista kunnan hallintoa tai toiminta vakavasti vaikeuttavista seikoista. Säännöskohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa ei avata säännöskohtaa kovin tarkasti, mutta hallituksen esityksen yleisperusteluissa kyseisen kaltaiseksi tilanteeksi on nostettu moninaisten ongelmien kasaantuminen kunnassa. Säännöskohta toimii täten niin sanottuna varaventtiilinä vaikeissa tilanteissa. Lisäksi esitöissä on nimenomaan korostettu, että säännöskohta ei soveltuisi tilanteisiin, jossa olisi kysymys poliittisesta epäluottamuksesta. Kunnan toimintaa vakavasti vaikeuttavien ongelmien määrittely ei ole aina yksiselitteistä, joten valittu sanamuoto on tulkinnanvaraisuudestaan huolimatta asianmukainen. Yleisesti ottaen 2 momentin esitöissä on korostettu suhteellisuusperiaatteen vaikutusta, joten sen käyttöä olisi harkittava tarkoin. 132 a :n 3 momentti on asianmukainen, ja momentissa esitetty kahden kuukauden määräaika on riittävä selvityksen käsittelyyn valtuustossa. 4 momentissa määritelty selvityshenkilön/ryhmän toimivalta on rajattu asianmukaisesti, koska sen on huomioitava valtuuston tekemät päätökset esitettyjen toimenpide-ehdotusten jälkeen. Valtuuston käsittelyn jälkeen valtiovarainministeriö voisi puuttua kunnassa enää ainoastaan ilmeisen lainvastaiseen menettelyyn, joten kunnallista itsehallintoa ei rajoitettaisi kuin vakavissa tapauksissa. 5 momentissa määritelty ministeriön oikeus luottamushenkilön erottamiseen on kyseenalainen kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta, mutta sitä käytettäisiin ainoastaan niissä tilanteissa,

4 Lausunto 4 (5) missä valtuusto ei ole toiminut asianmukaisesti. Hallituksen esityksessä on myös esitetty vaihtoehtoisena mahdollisuutena lievempien toimenpiteiden käyttämiseen siten, että valtiovarainministeriö voisi määrätä luottamushenkilön asioiden käsittelykieltoon asioissa, joissa hän on rikostutkinnassa tai esteellinen. Iisalmen kaupungilla ei ole huomauttamista 132 a :n sisältöön. Pykälä on asianmukainen ja siinä on huomioitu kuntien itsehallinto, suhteellisuusperiaate ja lievimmät vaikutusmahdollisuudet. Kunnille on mahdollisuuksia korjata oma-aloitteisesti lainvastainen toiminta ja valtiovarainministeriö puuttuu tilanteeseen vasta kunnan toimintakyvyn ollessa oikeasti kyseenalainen. Säännöksellä tulee olemaan merkittävää ennaltaehkäisevää vaikutusta, kuten sillä on tavoiteltukin. 132 b Selvityshenkilö ja selvitysryhmän jäsenet Pykälässä säädettäisiin selvityshenkilön tai selvitysryhmän jäsenten riippumattomuudesta, edellytettävästä asiantuntijuudesta sekä virkavastuusta sekä tiedonsaantioikeudesta. Iisalmen kaupunki toteaa pykälän asianmukaiseksi. Pykälä takaa selvityksen riippumattomuuden, selvityshenkilön/selvitysryhmän asiantuntijuuden sekä selvityshenkilön vastuun. Erityistä huomiota on myös kiinnitetty oikeuteen saada vain selvitystehtävän suorittamiseksi välttämättömiä salassa pidettäviä tietoja. 132 c Valtiovarainministeriön tiedonsaantioikeus esitutkinnan aloittamisesta Pykälässä säädettäisiin valtiovarainministeriön oikeudesta saada ilmoitus esitutkinnan aloittamisesta niissä tapauksissa, joissa kunnan luottamushenkilön epäillään syyllistyneen luottamustoimesta virkarikokseen. Tiedonsaantioikeus olisi välttämätön, jotta valtiovarainministeriö voisi perustaa selvityksen asettamisen riittävään tietoon. Iisalmen kaupunki katsoo säännöksen lisäämisen tarpeelliseksi lakimuutoksen tehokkaan toteutumisen varmistamisen kannalta. Muut vaikutukset Iisalmen kaupunki näkee erityisen hyvänä sen, että lähtökohta ehdotetuissa säännöksissä on kunnallisen itsehallinnon periaatteen mukaisesti se, että kunnan luottamushenkilöt ja kunnan viranomaiset itse selvittävät vaikeuksien syyt ja tekevät päätökset, joilla ongelmat voidaan selvittää. Luottamushenkilön itsensä olisi ensisijassa harkittava, voiko hän toimia rikostutkinnan aikana luottamustehtävissä. Iisalmen kaupunki toteaa, että luonnosesitys on laadittu myös suhteellisuusperiaate huomioon ottaen ja esityksen sisältö sekä tavoitteet ovat suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Vaikka selvitysmenettely laajentaa valtiovarainministeriön toimivaltaa puuttua kunnan toimintaan, toimivallan käytölle asetettavat edellytykset ovat kuitenkin hyvin tiukat. Lakia noudattavan kunnan itsehallintoa tämä uusi sääntely ei kaventaisi ollenkaan.

5 Lausunto 5 (5) Iisalmen kaupunki näkee hyvänä myös sen, että esityksestä läpi mennessään ei koidu kunnille taloudellisia vaikutuksia.