Valtion tilinpäätöskertomus

Transkriptio

1 Valtion tilinpäätöskertomus 2010 Osat I ja II 19a/2011 Ohjaus ja tilivelvollisuus

2

3 K 10/2011 vp Valtion tilinpäätöskertomus 2010 Osat I ja II Valtiovarainministeriön julkaisuja 19a/2011 Ohjaus ja tilivelvollisuus

4 VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) VALTIONEUVOSTO Puhelin (vaihde) Internet: Taitto: Anitta Türkkan/VM-julkaisutiimi ISBN (nid.) ISSN (nid.) ISBN (PDF) ISSN (PDF) Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2011

5 Eduskunnalle annetaan perustuslain 46 :ssä säädettynä kertomuksena valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta valtion tilinpäätöskertomus vuodelta Talousarviolain (423/1988) 17 :n mukaisesti tilinpäätöskertomus sisältää valtion tilinpäätöksen ja tarpeelliset muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista samoin kuin tärkeimmät tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä ministeriöiden toimialoilla. Tilinpäätöskertomus sisältää lisäksi valtion liikelaitosten tuloslaskelmat ja taseet sekä talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista. Helsingissä 13 päivänä toukokuuta 2011 Tasavallan Presidentti TARJA HALONEN Hallinto- ja kuntaministeri Tapani Tölli

6

7 Sisällys Valtion tilinpäätöskertomus 2010, nide 1 OSA I 1 Taloudellinen kehitys sekä talous- ja finanssipolitiikka Johdanto Toteutunut talouskehitys ja talousnäkymät Finanssipolitiikka Valtiontalouden tila Valtion talousarviotalouden tulojen kehitys Verotuloarvioiden ennustepoikkeamien tarkastelu Maksutulot ja maksullisen toiminnan kehitys Valtion talousarviomenot ja kulut Valtion taloudellinen asema, valtion velka ja valtion vastuut Rahoituslaskelma-analyysi Valtiontalouden riskit Valtion yhtiöomistus Talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kehitys Valtion liikelaitokset ja niiden kehitys Valtiontalouden ja EU:n väliset rahavirrat Hallituksen politiikkaohjelmien ja eräiden hallinnonalarajat ylittävien politiikkakokonaisuuksien yhteiskunnallisen vaikuttavuuden pääpiirteet ja haasteet Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma Terveyden edistämisen politiikkaohjelma Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma Peruspalveluohjelma ja -budjetti Valtion strateginen henkilöstöjohtaminen... 65

8 4 Hallituksen vastaus eduskunnan talousarviolausumiin Tilimuistutuskertomus Valtioneuvoston controllerin lausuma tilinpäätöskertomuksen tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä OSA II 7 Valtioneuvoston kanslia Ulkoasiainministeriö Oikeusministeriö Sisäasiainministeriö Valtiovarainministeriö Opetus- ja kulttuuriministeriö Maa- ja metsätalousministeriö Liikenne- ja viestintäministeriö Työ- ja elinkeinoministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö Ympäristöministeriö Nide II Osa III Tilinpäätöslaskelmat

9 OSA I Hallituksen vaikuttavuusselvitys Valtiontalouden ja hallituksen toiminnan yhteiskunnallinen vaikuttavuus

10

11 11 1 Taloudellinen kehitys sekä talous- ja finanssipolitiikka 1.1 Johdanto Talous- ja rahoituskriisi, joka vuoden 2010 puolelle tultaessa muuttui yhä enemmän velkakriisiksi, löi leimansa myös vuoden 2010 talouskehitykseen ja talouspolitiikkaan. Paljolti kansainvälisen kaupan elpymisen tukemana on sekä Euroopan että Suomen talouskehitys kuitenkin piristynyt, mikä on tehnyt taloustilanteesta ja näkymistä paljolti kaksijakoisen. Myönteinen kehitys on kohentanut erityisesti niiden maiden tilanteita, joiden kilpailukyky ja tuotannolliset rakenteet ovat vahvoja. Suomi kuuluu tähän maaryhmään, mikä on näkynyt yllättävänkin vahvana toipumisena jyrkän taantuman jälkeen. Samalla on kuitenkin syytä pitää mielessä, että niiden tuotannonmenetysten korvaamiseen, jotka taantuma sai aikaan tulee kulumaan useampia vuosia. Tältä kannalta ongelma on inflaation nopea kiihtyminen, ei vain Suomessa, vaan myös muualla euroalueella, mikä tulee vaikeuttamaan talouspolitiikan asetelmia ja mahdollisesti kärjistämään sen ongelmia. Erityisesti syvästi kahtia jakautuneella euroalueella on ollut ja tulee olemaan vaikeaa löytää kaikille sopivaa politiikkalinjaa. Vaikeuksissa olevat maat joutuvat korjaamaan julkista talouttaan pakon edessä, mutta myös muilta mailta on edellytetty korjaaviin toimiin ryhtymistä. Taantuman aikaisista tukitoimista irtaantuminen merkitsee olojen vähittäistä normalisoitumista. Vuosi 2010 oli tässä suhteessa välivuosi, jonka aikana päätöksenteko tapahtui monien maiden kannalta vielä suuressa epävarmuudessa. Julkisen talouden tila on kohentunut jossain määrin, mutta lähinnä talouskasvun vauhdittumisen seurauksena. Koska monet EU- ja euroalueen maat ovat sitoutuneet monivuotiseen sopeutukseen, on tämä vasta alkua niille korjaaville toimille, joita finanssipolitiikassa tarvitaan. Kansainvälisen talouden toimintaympäristöön on liittynyt monia epävarmuuksia, joita elpyminen ei ole kokonaan poistanut. Samalla esiin on noussut myös uusia uhkia.

12 Toteutunut talouskehitys ja talousnäkymät Kansainvälinen kehitys Vuonna 2010 maailman talouden elpyminen jatkui nopeana maailman BKT kasvoi yli viiden prosentin vuotuisella vauhdilla. Kasvu on ollut nopeaa useissa kehittyvissä maissa mutta hidasta useimmissa teollisuusmaissa. Useat kehittyvät maat kasvoivat nopeasti muun muassa koska ne eivät kokeneet finanssimarkkinoiden hurjastelun äkkipysähtymisestä koitunutta rahoituskriisiä. Teollisuusmaista ripeää kasvua ovat kokeneet muun muassa Saksa (3,8 %) ja Ruotsi (5,5 %), joiden laajat vientisektorit ovat hyötyneet kansainvälisen kysynnän elpymisestä. Myös koko euroalue on kasvanut kohtuullisen vakaasti ja monet talouden indikaattorit viittaavat kasvun jatkuvan. Riskit kehityksen hidastumiseen ovat kuitenkin edelleen tavanomaista korkeammalla. Useiden maiden haasteena on talouksien tasapainottaminen: teollisuusmaissa sisäisesti yksityisen kysynnän kohentaminen ja julkisen talouden vakauttaminen (erityisesti EU15:ssa ja USA:ssa) sekä ulkoisesti alijäämämaiden (kuten USA:n) kohdalla lisäämällä ja ylijäämämaiden (esimerkiksi kehittyvän Aasian) kohdalla vähentämällä nettovientiä. Tasapainottumisen onnistuminen riippuu politiikkatoimien ja niiden kansainvälisen koordinoinnin onnistumisesta. Riski siitä, että vaadittaviin politiikkatoimiin ei onnistuta pääsemään, ei ole vähäinen. Toinen merkittävä negatiivisen riskin lähde on korkea velkaantuminen, joka saattaa johtaa kysynnän supistumiseen korkojen noustessa. Teollisuusmaissa työttömyyden kasvu näyttää pysähtyneen sekä EU:ssa että USA:ssa noin 10 prosentin tasolle. Riskinä on, että työttömyys jää korkealle tasolle ja rakenteellinen työttömyys kasvaa. Yhtäältä työvoiman osaamisen rapautuminen saattaa rajoittaa kasvupotentiaalia ennakoitua enemmän ja toisaalta hidastaa julkisten talouksien vakauttamista. Laman jälkeen maailmankauppa on kasvanut nopeasti, vuonna 2010 lähes 20 prosentin vuotuisella vauhdilla. Kaupan kasvua ovat tukeneet alentuneet riskilisät. Kaupan kasvua hidastaa muun muassa kapasiteettirajoitteiden vaikutus. Vaikka vientimme on elpynyt laman jälkeen voimakkaasti, Suomi on menettänyt markkinaosuuttaan maailmankaupassa. Inflaatio oli vaimeaa myös v (euroalueella 1,6 %). Kuitenkin monissa maissa tuottajahinnat ovat nousseet kuluttajahintainflaatiota nopeammin. Lisäksi erityisesti raaka-aineiden hintojen nousu on ollut voimakasta. Maailmalla rahapolitiikka on ollut voimakkaan elvyttävää. On olemassa riski, että inflaatio alkaa kiihtyä. Suomen kansantalous Vuoden 2009 jälkeisen voimakkaan taloudellisen supistumisen jälkeen Suomen kansantalous lähti reippaaseen nousuun vuoden 2010 aikana. Tilastokeskuksen ennakkotietojen valossa bruttokansantuote kasvoi viime vuonna 3,1 %. Vuoden sisällä kasvu oli epätasaista, sillä ensimmäinen ja kolmas neljännes olivat selvästi hitaamman kas-

13 13 vun vaiheita kuin toinen ja neljäs neljännes. Osittain vuoden sisäiseen kasvu-uraan vaikutti maaliskuulle ajoittunut ahtausalan lakko. Kasvun taustalla on vientikysynnän ja kotimaisen kaupan elpyminen, ja lisäksi kotitalouksien kulutuskäyttäytyminen oli viime vuoden aikana suhdannetilanteeseen nähden varsin vahvaa. Huolimatta talouden elpymisestä julkinen talous säilyi selvästi alijäämäisenä, tuotannontekijät olivat vielä vajaakäytössä ja siten finanssikriisiä edeltänyt tuotannon taso jäi vielä kauas. Vuoden 2010 aikana kysyntää voimakkaimmin lisäsi viennin volyymin lisääntyminen 5,1 prosentilla. Investointien lisääntyminen oli vielä maltillista, 0,8 % edellisvuodesta, ja erityisesti nousu johtui asuinrakennusinvestointien voimakkaasta kasvusta. Tuotannollisten investointien käynnistyminen antoi vielä odottaa itseään, mitä on osittain pidettävä huolestuttavana. Huolimatta kapasiteetin käyttöasteen kohtalaisen alhaisesta tasosta, pelkät korvausinvestoinnit eivät riitä varmistamaan tulevaa kasvua. Kotitalouksien kulutus lisääntyi viime vuonna 3,7 %. Kulutuksen kasvu suuntautui etupäässä kestokulutustavaroihin, kuten kulkuneuvoihin ja sisustustavaroihin. Myös palvelujen kulutus lisääntyi selvästi. Kulutuksen kasvua tukivat lisääntynyt palkkasumma, vaimea kuluttajahintojen nousu sekä käytettävissä olevien tulojen kasvua ylläpitänyt työnverotuksen taso. Viime vuonna kulutusmenot olivat käytettävissä olevia tuloja pienemmät ja siten säästön suhde käytettävissä olevaan tuloon oli 4,5 prosenttia positiivinen. Työllisyyden kehitys v oli selvästi odotettua parempaa. Työttömyysaste nousi 8,4 prosenttiin, mutta ottaen huomioon aikaisemmin tapahtuneen taloudellisen aktiviteetin romahtamisen, voidaan nousua pitää varsin maltillisena. Työllisten määrä kasvoi puolentoista vuoden jyrkän pudotuksen jälkeen viime vuonna. Myös työpanos työtunteina mitattuna kasvoi viime vuonna. Työmarkkinoilla elpyminen käynnistyi ensivaiheessa niin, että yritysten palkkalistoilla olevien työntekijöiden työtunnit lisääntyivät ja useimmat määräaikaisesti lomautetut työntekijät palasivat töihin. Taloudellisen aktiviteetin kääntyminen nousuun näkyi eritoten yritysten menestyksessä. Yritysten yrittäjätulo nousi viime vuonna 30 %, mutta oli kuitenkin edelleen pienempi kuin v Tulosten parantuminen näkyi myös maksetuissa veroissa, sillä välittömiä veroja yritykset maksoivat 37 % edellisvuotta enemmän. Viime vuonna kuluttajahinnat nousivat 1,2 %. Lähes koko vuoden hintoja painoi alaspäin lokakuussa 2009 voimaan tullut elintarvikkeiden arvonlisän alennus. Vuoden lopulla elintarvikkeiden alv-alennuksen vaikutusten poistuttua ja maailmanmarkkinahintojen lähdettyä nousuun inflaatio kiihtyi yli kahden prosentin. Suomen julkinen talous Kansainvälisen talouskriisin seurauksena kansantalouden kokonaistuotanto supistui v poikkeuksellisen voimakkaasti. Julkiseen talouteen syntyi mittava alijäämä verotulojen vähentyessä ja julkisten menojen kasvaessa muun muassa työttömyyden nousun seurauksena. Talouden toimijoiden luottamuksen koheneminen yhdessä ekspansiivisen talouspolitiikan kanssa loivat edellytykset talouskasvun elpy-

14 14 miselle v Taloudellisessa toimeliaisuudessa tapahtuvat muutokset heijastuvat viiveellä julkisen talouden rahoitusasemaan. Taloudellisen aktiviteetin kohenemisen myönteiset vaikutukset julkiseen talouteen eivät siten näkyneet vielä täysimääräisesti v Julkisen talouden alijäämä säilyi edellisvuotisella tasollaan vaikka kokonaistuotantoon suhteutettuna kansantalouden tilinpidon mukainen julkisen talouden alijäämä supistuikin 2,8 prosenttiin. Julkisten menojen kasvu hidastui selvästi ja niiden osuus kokonaistuotannosta aleni 55 prosenttiin. Julkisen talouden velan kasvu jatkui nopeana v jolloin valtion ja kuntien yhteenlaskettu ns. EMU-velka nousi 44 prosenttiin bruttokansantuotteeseen suhteutettuna. Valtiontalouden rahoitusasema jatkoi viime vuonna heikkenemistään. Valtion alijäämä syveni 5,4 prosenttiin suhteutettuna kokonaistuotantoon. Valtion keräämät verotulot kääntyivät maltilliseen nousuun, mutta niiden kasvua vaimensivat niin välittömiä kuin välillisiä veroja koskevat perustemuutokset, joista kertymän kannalta merkittävimmät liittyivät arvonlisäverotukseen sekä ansiotuloista maksettaviin veroihin. Lokakuussa v toteutetun elintarvikkeiden arvonlisäveron alentamisen vaikutukset näkyivät täysimääräisesti valtion verotuloissa vasta v Jotta työtulojen verotus ei olisi kiristynyt mm. sosiaaliturvamaksujen nousun seurauksena, hallitus päätti vastaavasti keventää valtion ansiotuloveroa. Heinäkuussa 2010 toteutetut arvonlisäverokantojen nostamisen vaikutukset jäivät selvästi pienemmiksi verrattuna aiemmin voimaan tulleisiin valtionverotusta keventäviin päätöksiin. Kansantalouden tilinpidon mukaiset valtion menot lisääntyivät yli viisi prosenttia. Valtion menojen kasvu jatkui siis verrattain nopeana hienoisesta hidastumisesta huolimatta. Voimakkaimmin valtion menoista lisääntyivät tulonsiirrot muille julkisen talouden sektoreille kuten kunnille ja muille sosiaaliturvarahastoille. Kuntatalouden tila koheni v selvästi, kun kuntien verotulojen kasvu oli huomattavasti ennakoitua nopeampaa ja henkilöstömenojen kehitys oli maltillista. Kuntasektori säilyi kuitenkin edelleen lievästi alijäämäisenä (-0,3 %/BKT). Kuntien odotettua paremman verotulokehityksen taustalla ovat erityisesti kunnallis- ja kiinteistöverojen tuntuvat kiristykset sekä valtion merkittävä väliintulo kuntien yhteisövero-osuuden tilapäisen korottamisen kautta. Viime vuosina kuntien lainakanta on kasvanut verrattain nopeasti. Kuntien bruttovelka vuoden 2010 lopussa oli noin kolminkertainen vuoden 2000 tilanteeseen verrattuna. Talouden elpyminen parantaa kuntatalouden näkymiä, joskin kuntien verotulojen kasvu ei yllä lähivuosina taantumaa edeltäneelle tasolle. Paineet kunnallisverotuksen kiristymiseen ja kuntien velan määrän voimakkaaseen lisääntymiseen ovat edelleen suuret. Kuntatalouden rahoitusaseman koheneminen ja velkaantumisen pysäyttäminen edellyttää siten pitäytymistä maltillisessa menokehityksessä. Vuonna 2010 sosiaaliturvarahastojen ylijäämä oli kolme prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon, joka selittyi lähes kokonaan työeläkerahastojen ylijäämällä. Työeläkelaitokset vastaavat ansiosidonnaisen eläketurvan hoitamisesta. Eläkkeet rahoitetaan työnantajien ja -tekijöiden vakuutusmaksuilla sekä rahastojen sijoitustuotoilla. Työeläkerahastojen ylijäämällä varaudutaan siten tuleviin eläkemenoihin osittaisella rahastoinnilla. Rahastojen markkina-arvo nousi pitkälti osakemarkkinoiden toipu-

15 15 misen seurauksena 138,8 mrd. euroon vuoden 2010 lopulla. Muiden sosiaaliturvarahastojen (kansaneläkelaitos ja työttömyysvakuutusrahastot) rahoitusasemaa vahvisti sosiaaliturvamaksujen nostaminen. Tämän seurauksena muut sosiaaliturvarahastot olivat v rahoitusasemaltaan tasapainossa huolimatta työttömyyden nousuun liittyvien menojen lisääntymisestä. Julkisen talouden kehitykselle lähivuosina on ominaista se, että vaikka tulot kasvavatkin hieman nopeammin kuin menot, se ei riitä tasapainottamaan julkisen talouden rahoitusasemaa. Julkinen talous säilyy siten ilman uusia rahoitusasemaa vahvistavia päätöksiä alijäämäisenä ja julkisen velan kasvu jatkuu verrattain voimakkaana. Talouskriisin seurauksena rahapolitiikka on ollut poikkeuksellisen keveää. Tilanteen normalisoituminen näkyy väistämättä korkotason nousuna, mikä yhdessä julkisen talouden alijäämän kanssa uhkaa johtaa tilanteeseen, jossa korkomenoista muodostuu nopeimmin kasvava menoerä. Suomen tapauksessa näköpiirissä oleva demografinen muutos on voimakkaampi ja tapahtuu nopeammin kuin muissa kehittyneissä teollisuusmaissa. Suomen kansantaloutta kohtaava väestörakenteen muutos koettelee väistämättä myös julkisen sektorin edellytyksiä vastata sille asetettuihin velvoitteisiin. Julkisen talouden rahoitusaseman vahvistaminen yhdessä talouskasvua tukevien toimenpiteiden kanssa nousee väistämättä keskeiseen asemaan talouspolitiikan tavoitteita asetettaessa. Huolimatta yleisen taloudellisen tilanteen elpymisestä poikkeuksellisen syvän kriisin jälkeen, Suomen julkinen talous on aiempaa heikommassa asemassa kohtaamaan väestön ikärakenteen muutoksen verrattuna talouskriisiä edeltäneeseen tilanteeseen. Euroopan unionin ja euroalueen talouskehitys sekä talouspolitiikan yhteensovittaminen Talouskehitys elpyi selvästi Euroopan unionin ja euroalueella v Kokonaistuotanto kasvoi lähes kahden prosentin vauhtia osittain kansainvälisen kaupan vauhdittamana, mutta myös kotimainen kysyntä toi oman osansa talouskasvuun. Talouspolitiikan näkökulmasta olennaisempaa on kuitenkin se, että kahtiajako nopeasti elpyvien maiden ja edelleen talousvaikeuksissa olevien maiden kesken kasvoi vuoden kuluessa. Vasta vuoden lopulla saatettiin nähdä nopeasti elpyneiden maiden kuten Saksan kysynnän heijastuvan myös hitaammin liikkeelle lähteneiden maiden ulkomaankauppaan. Euroalueen kannalta olennaista oli se, ettei Saksan elpyminen perustunut yksinomaan ulkomaankauppaan ja että työllisyys ei romahtanut huolimatta teollisuustuotannon supistumisesta. Vuoden 2010 talouskehitys ei kuitenkaan ollut euroalueella erityisen vakaata vaan sitä sävytti talous- ja rahoituskriisin kehittyminen velkakriisiksi, joka on kohdistunut erityisesti alueen haavoittuvimpiin maihin. Eräät jäsenvaltiot ajautuivat yhä syvemmälle rahoituskriisiin vuoden aikana. Kreikan vakausongelmat, jotka olivat paljastuneet osittain jo syksyllä 2009, kärjistyivät talvella 2010 ja pakottivat unionin ja sen jäsenvaltiot ryhtymään varsin nopeassa tahdissa huomattaviin pelastustoimiin.

16 16 Jo tätä ennen oli voitu todeta, että euroalueen maiden talouskehitys oli varsin epäyhtenäinen. Erityisesti Saksan kilpailukyky oli viime vuosina vahvistunut tuntuvasti, mutta samaan aikaan monissa jäsenvaltioissa kehitys oli ollut päinvastaista. Kilpailukyky oli heikentynyt vuosien aikana ja euroalueen sisällä oli tapahtunut pikemminkin eriytymistä kuin lähentymistä kuten olisi voinut odottaa. Kysymys ei ollut vain talousja rahoituskriisistä vaan pitempiaikaisemmasta kehityssuunnasta, joka oli käännettävä. Maaliskuun Eurooppa-neuvosto käynnisti talouspolitiikan koordinaatiota koskevan uudistusprosessin, jota vetämään nimettiin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajana toimiva Herman Van Rompuy. Van Rompuyn työryhmä aloitti uudistustyön lähtökohtanaan Eurooppa-neuvoston päätelmät, joissa todettiin, että vakaussopimusta olisi vahvistettava ja sen rinnalle olisi kehitettävä laajempi makrovakautta koskeva seurantamenettely, minkä lisäksi EU:lle olisi luotava pysyvä kriisinhallintamekanismi. Pysyvän kriisinhallintamekanismin aikaansaaminen on ollut oma prosessinsa, joka on saanut vauhtia vasta viime aikoina. Sen sijaan vakaussopimuksen vahvistaminen ja sen rinnalle luotavan makrovakaudenvalvontaa koskevan menettelyn aikaansaaminen ovat olleet esillä koko vuoden ajan. Ensin niitä käsiteltiin puheenjohtaja Van Rompuyn työryhmässä, joka sai työnsä valmiiksi lokakuussa, minkä jälkeen työtä on jatkettu neuvoston ad hoc työryhmässä. Samaan aikaan kun Van Rompuyn työryhmä, joka koostui valtiovarainministereistä, valmisteli omaa raporttiaan, antoi komissio omat tiedonantonsa asiasta ja toi lopulta syyskuussa 2010 omat lainsäädäntöehdotuksensa. Komission lainsäädäntöpaketti koostuu viidestä asetuksesta, joista kolme on kokonaan uutta, ja yhdestä direktiivistä, joka on myös uusi. Asetuksista kaksi koskee vakaus- ja kasvusopimuksen olemassa olevaa toissijaista lainsäädäntöä, jota halutaan vahvistaa. Kokonaan uusi asetus perustaa makrotaloudellisen valvontamenettelyn, joka antaa mahdollisuuden puuttua jäsenvaltioiden liiallisiin tasapainottomuuksiin ja kilpailukykypoikkeamiin. Lisäksi on annettu kaksi asetusehdotusta, jotka vahvistaisivat koordinaation uskottavuutta ja ennaltaehkäisevää luonnetta tehostamalla sanktiomekanismeja. Direktiiviehdotuksen tarkoitus on vahvistaa kansallisia budjettikehikoita ja täydentää EU-tasolla toteutettavia toimia koordinaation tehostamiseksi. Lainsäädäntöpaketin merkitystä korostaa se, että monet esillä olleet kysymykset ovat sellaisia, joihin on haettu ratkaisuja jo pitempään, koko euron olemassaolon ajan. Toteutuessaan uudistukset merkitsevät EU-tason koordinaation kannalta läpimurtoa ja vahvistavat sen uskottavuutta. Komission esitys velkakriteerin operationalisoinnista mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voidaan asettaa vastuuseen, ei vain alijäämärajan ylittämisestä vaan myös siitä, että velkaantumista ei saada kuriin. Toinen läpimurto liittyy vakaussopimuksen ennaltaehkäisevän roolin vahvistamiseen. Uudistuksen tarkoitus on varmistaa se, että jäsenvaltiot ottavat huomioon pidemmän aikavälin kestävyyshaasteet riittävän aikaisin ja vauhdittavat alijäämäsopeutusta kohti keskipitkän ajan tavoitetta. Kolmas läpimurto koskee sanktioita (korolliset ja korottomat talletukset, sakot), joiden ennaltaehkäisevää roolia vahvistetaan. Uutuus on myös se, että sanktioita koskevaa päätöksentekomenettelyä muutetaan ottamalla käyttöön ns. käänteinen määräenemmistöpäätöksenteko. Komission esitys sanktioiden asettami-

17 17 sesta on kumottava määräenemmistöllä tietyn määräajan sisällä, muuten päätös tulee voimaan automaattisesti. Viides läpimurto liittyy makrovakauden valvontaan. Uusi asetus mahdollistaa sen, että makrovakauden ja kilpailukyvyn poikkeaviin kehityssuuntiin voidaan puuttua riittävän varhain ja ehkäistä tilanteet, joista aiheutuisi ongelmia paitsi asianomaiselle maalle itselleen myös euroalueelle. Direktiivi budjettikehikoista vastaa varsin hyvin niitä käytäntöjä, joita Suomessa on noudatettu tähän mennessäkin. Se ei edellytä välttämättä erillistä lainsäädäntöä, mutta painottaa menettelyjen sitovuutta. Direktiivi korostaa keskipitkän aikavälin orientaatiota finanssipolitiikassa, hallinnon eri tasojen välistä koordinaatiota sekä EU:n perustamissopimuksen mukaisesti koordinaation merkitystä ja vastuuta julkisen talouden vakauden ja kestävyyden aikaansaamisessa. Se puuttuu myös talous- ja budjettiennusteiden puutteisiin, minkä on nähty usein olleen syynä finanssipolitiikan virheisiin ja poikkeamiin. Uudistuspaketista on neuvoston käsittelyn jälkeen sovittava vielä Euroopan parlamentin kanssa. Sen odotetaan astuvan voimaan kesällä Tosin esimerkiksi budjettikehikoita koskevan direktiivin osalta voimaantulo tapahtuisi tietyn siirtymäajan kuluessa. Kun Suomessa pohdittiin EU- ja euroaluetasoisen talouspolitiikan koordinaation kehittämistarvetta vuoden 2010 aikana, kiinnitettiin huomiota sen johdonmukaisuuteen ja kattavuuteen. Toteutuessaan uudistukset parantavat tilannetta. Kysymys ei ole kuitenkaan vain lainsäädäntöpaketista vaan tähän kokonaisuuteen liittyy myös muita uudistuksia, jotka vahvistavat koordinaatiota. Näitä ovat eurooppalaisten tilastoviranomaisten laajennetut valtuudet päästä käsiksi jäsenvaltioiden julkista taloutta koskevien tilastojen laadintaan ja lähteisiin sekä rahoitusmarkkinoiden vakautta ja valvontaa koskeva uudistus, joka tuli voimaan vuoden vaihteessa, ja johon liittyen mm. EKP:n yhteyteen perustettiin erityinen järjestelmäriskikomitea (ESRB). Olennaista on, että kaikki toimijat työskentelevät tiiviissä yhteistyössä ja että informaatio kulkee. Joka tapauksessa edellytykset puuttua ongelmiin jo varhaisessa vaiheessa ovat lisääntyneet. Kesällä 2010 muodostettu Euroopan rahoitusvakausväline (ERVV), joka myöhemmin syksyllä osallistui Irlannin velkakriisin ratkaisemiseen, on yksi niistä välineistä, joita voidaan käyttää yhdessä IMF:n rahoituksen kanssa kriisien kärjistyessä. Kysymys on kuitenkin vain väliaikaisesta instrumentista, jonka pysyväisluontoinen ESM korvaa v Olennaista on se, että näiden välineiden käyttö on tiukasti ehdollista eikä merkitse poikkeamista perustamissopimuksen 125 artiklasta, joka kieltää sen, että unioni ottaisi vastatakseen jonkin jäsenvaltion sitoumuksista. Huolimatta tiivistyvästä koordinaatiosta kukin jäsenvaltio vastaa edelleenkin omasta talous- ja budjettipolitiikasta. Talouskehitykseen ja Suomen talouteen liittyvät riskit Pääosa Suomen talouskehitykseen liittyvistä riskeistä tullee rajojemme ulkopuolelta. Pienenä avoimena taloutena Suomi on riippuvainen kansainvälisestä talouskehityksestä. Kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla epävarmuuden lisääntyminen heijastuu välittömästi maahamme ja sillä on taloudellista aktiviteettia hidastava vaikutus. Epävarmuuden nousu voi myös laukaista liikkeelle nopeita kysyntää lamautta-

18 18 via tekijöitä, kuten vuoden 2008 lopussa koettiin. Hintakehitys on muuttunut nopeasti lyhyen ajan sisällä. Inflaatiovauhdin ennustetaan olevan kuluvana vuonna yli kolme prosenttia ja näkymät vuodelle 2012 ovat myös kohtalaisen korkeat. Riskiksi saattaa muodostua kustannustekijöiden liian nopea nousu ja sitä kautta Suomen kilpailukyvyn heikkeneminen. Tilanteessa, jossa ollaan vielä toipumassa edellisestä syvästä notkahduksesta, tällainen kehityskulku olisi taloudelle vahingollista. 1.3 Finanssipolitiikka Finanssipolitiikan linjan ja valtiontalouden kehysten toteutuminen sekä julkisen talouden kestävyys Kehysmenojen kokonaismäärä alitti asetetun menokehyksen Toukokuun 2007 kehyspäätöksessä kertomusvuodelle 2010 asetettiin menokehykseksi milj. euroa vuoden 2008 hintatasossa. Kehyspäätöksen mukaisesti menokehystä on korjattu teknisesti hinta- ja rakennemuutoksin, joiden jälkeen menokehystaso tarkentui milj. euroon vuoden 2010 hintatasossa syksyllä Kehysmenojen kokonaismäärä oli hallituksen talousarvioesityksessä milj. euroa, mikä jätti 41 milj. euron ns. jakamattoman varauksen 300 milj. euron lisätalousarviovarauksen ohella. Varsinaiseen talousarvioon eduskunta lisäsi kehykseen luettavia menoja 41 milj. eurolla. Hallitus antoi eduskunnalle kertomusvuonna varsinaisen talousarvioesityksen lisäksi neljä lisätalousarvioesitystä. Oheisessa taulukossa on esitetty varsinaisen talousarvion ja lisätalousarvioiden osalta kaikkien menojen ja kehysmenojen kokonaisluvut sekä paljonko ko. talousarvion jälkeen kehykseen luettavien menojen määrä on alittanut kehystason. Eduskunta ei tehnyt muutoksia muihin kuin varsinaisen talousarvion määrärahoihin. Kehystasoon kertomusvuonna tehdyt hinta- ja rakennekorjaukset on esitetty kussakin hallituksen esityksessä erikseen. Taulukko 1. Talousarviomenot vuonna 2010, milj. euroa Kaikki menot Kehykseen luettavat menot yhteensä Hinta- ja rakennekorjattu kehystaso Jakamaton varaus ja lisätalousarviovaraus Hallituksen talousarvioesitys ml. täydentävä esitys Eduskunnan muutokset LTA I LTA II LTA III LTA IV

19 19 Kertomusvuonna kehykseen kuuluvien menojen budjetoitu taso jäi 262 milj. euroa alle asetetun menokehyksen. Vuoden 2010 neljännessä lisätalousarviossa mm. arviota maksuista Euroopan unionille ja valtion osuutta sairausvakuutuslaista johtuvista menoista alennettiin, mikä vaikutti alentavasti kehysmenojen tasoon. Lisäksi neljännen lisätalousarvion kehysmenojen lisäykset johtuivat suurelta osin peruutettavien määrärahojen uudelleenbudjetoinneista, jotka huomioitiin kehystasossa rakennemuutoksina. Hallitusohjelman kehyssäännöissä todetaan, että kehysmenojen tason lisätalousarvioiden jälkeen jäädessä kehystason alle, voidaan erotus, kuitenkin enintään 100 milj. euroa, käyttää seuraavana vuonna kertaluonteisiin menoihin kehyksen estämättä. Vuodelta 2010 voidaan siten siirtää 100 milj. euroa vuodelle Hallitusohjelman mukaan vuotuisten osakemyyntitulojen ylittäessä 400 milj. euroa voidaan ylityksestä enintään 25 %, kuitenkin enintään 150 milj. euroa, käyttää kertaluonteisiin osaamista, innovaatioita ja talouden kasvua edistäviin investointeihin kehyksen estämättä. Omaisuudenmyyntitulot eivät kertomusvuonna ylittäneet 400 milj. euron rajaa, joten lisärahaa ei ollut käytettävänä kehyksen ylittäviin kertahankkeisiin. Kertomusvuonna annettiin neljä lisätalousarviota Hallituksen esittämien talousarviomenojen yhteismäärä vuodelle 2010 oli milj. euroa, joka eduskunnan käsittelyssä nousi 41 milj. eurolla. Talousarviossa varsinaisten tulojen arvio vuodelle 2010 oli milj. euroa. Vuoden 2010 talousarviossa budjettitalouden alijäämäksi arvioitiin milj. euroa. Lisätalousarvioissa määrärahoja lisättiin nettomääräisesti milj. eurolla ja tuloarvioita korotettiin nettomääräisesti milj. eurolla. Lisätalousarvioiden menolisäyksistä pääosa oli kehyksen ulkopuolisia. Suurin yksittäinen määrärahoja lisäävä tekijä oli vuoden toisessa lisätalousarviossa budjetoitu milj. euron laina Kreikan valtiolle. Tuloarvioita korotti varsinkin vuoden kolmannessa lisätalousarviossa vuoden 2009 tilinpäätöksen osoittaman kumulatiivisen ylijäämän tulouttaminen, milj. euroa. Lisäksi verotuloarviota korotettiin kertomusvuoden lisätalousarvioissa nettomääräisesti milj. euroa lähinnä parantuneiden suhdannenäkymien seurauksena. Budjettitalouden alijäämäksi arvioitiin vuoden 2010 neljännessä lisätalousarviossa milj. euroa. Budjettitalouden tulot ilman nettolainanottoa olivat tilinpäätökseen sisältyvän toteumalaskelman mukaan milj. euroa ja menot milj. euroa. Tilinpäätöksen mukaan budjettitalouden menot olivat milj. euroa suuremmat kuin toteutuneet tulot ilman nettolainanottoa. Budjetoituja menoja jäi käyttämättä milj. euroa, eli 718 milj. euroa enemmän kuin v Budjetoidun tason alittumista selittää muun muassa se, että eri valtioille myönnetyt lainat eivät tulleet täysimääräisesti käytetyksi v sekä se, että viennin jälleenrahoituksen lainavaltuuksien määrärahojen käyttö jäi merkittävästi budjetoidusta. Varsinaisia tuloja kertyi 67 milj. euroa budjetoitua vähemmän. Tuleville vuosille jää milj. euroa edellisten tilikausien ylijäämää, jota voidaan talousarviolain sallimissa puitteissa käyttää talousarvion kattamiseen. Budjettitalouden velka kasvoi milj. eurolla.

20 20 Valtionvelan kasvu jatkui voimakkaana Valtionvelan nimellisarvo oli vuoden 2010 lopussa 75 mrd. euroa, 10,9 mrd. euroa enemmän kuin vuoden 2009 lopussa. Valtionvelan määrä on vuosina 2009 ja 2010 yhteensä kasvanut runsaat 20 mrd. euroa. Valtionvelan määrä suhteessa bruttokansantuotteeseen nousi kertomusvuonna vähän yli neljällä prosenttiyksiköllä noin 42 prosenttiin. Velkasuhteen ennakoidaan jatkavan kasvua. Valtionvelkaa käsitellään tarkemmin luvussa 2.5. Koko valtiontalouden alijäämä oli v kansantalouden tilinpidon käsittein mitattuna 5,4 % bruttokansantuotteesta. Valtiontalouden ennakoidaan pysyvän alijäämäisenä myös lähivuodet ilman uusia valtiontaloutta vahvistavia päätöksiä. Taulukko 2. Budjettitalouden ja valtiontalouden tasapaino, , milj. euroa Muutos, , % Budjettitalous Budjettitalouden tulot ,0 Budjettitalouden menot ,4 Varsinainen ylijäämä ,7 Velanhallinnan menot (-), tulot (+) Nettorahoitustarve (-) ,4 Valtiontalouden jäämä kansantalouden tilinpidon mukaan ,1 Julkisen talouden kestävyys Julkisen talouden katsotaan olevan kestävällä pohjalla, jos julkinen velkaantuneisuus pysyy pitkällä aikavälillä vakaana. Julkisen talouden kestävyysvaje kertoo, kuinka paljon julkisen talouden rahoitusasemaa pitäisi kohentaa, jotta julkinen velkaantuneisuus ei olisi hallitsemattomalla uralla. Julkisen talouden näkymiä varjostaa kahden seuraavan vuosikymmenen aikana tapahtuva väestön nopea ikääntyminen. Ikääntymiseen vaikuttaa pysyvänä tekijänä myös elinajan jatkuva pidentyminen. Suomalaisten elinajanodotteen oletetaan kasvavan 9,5 vuodella vuoteen 2060 mennessä, eli noin kahdella vuodella jokaista tulevaa vuosikymmentä kohti. 11 Työikäinen väestö kääntyi Tilastokeskuksen vuoden 2009 väestöennusteen mukaan lasku-uralle Suomessa jo kertomusvuonna. Tilanne on uusi, sillä aiemmin työikäinen väestö on vähentynyt vain sotavuosina ja 1960-luvun lopun parina vilkkaimpana Ruotsiin muuttovuonna. Samalla nuorien ikäluokkien koko pysyy ennallaan, ja ainoa kasvava ikäluokka on eläkeläiset, joista kaikkein nopeimmin kasvaa yli 85-vuotiaiden ikäluokka. Demografinen muutos alkaa Suomessa aiemmin ja on nopeampaa kuin muissa Euroopan maissa. 1 Väestöennuste, Tilastokeskus 2009.