EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Oheisasiakirja

Transkriptio

1 FI FI FI

2 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEC(2007) 1668 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE ANTAMAAN TIEDONANTOON: Esikaupalliset hankinnat: innovoinnin edistäminen kestävien ja korkealaatuisten julkisten palvelujen varmistamiseksi Euroopassa Esimerkki t&k-palvelujen hankkimisesta riskien ja hyötyjen jakamisperiaatteella ja markkinaehdoilla eli esikaupallisena hankintana {KOM(2007) 799 lopullinen} [Tämä asiakirja on komission yksiköiden ohjeellinen asiakirja, joka ei sido toimielintä millään tavoin. Asiaan vaikuttaa myös komission käytäntöjen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kehittyminen.] FI FI

3 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Esimerkki t&k-palvelujen hankkimisesta riskien ja hyötyjen jakamisperiaatteella ja markkinaehdoilla eli esikaupallisena hankintana (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) Esikaupallisia hankintoja koskevassa komission tiedonannossa 1 esikaupallisilla hankinnoilla tarkoitetaan lähestymistapaa, jota sovelletaan muiden kuin sellaisten t&k-palvelujen hankkimiseen, joiden hyöty koituu yksinomaan hankintaviranomaiselle sen omassa toiminnassa käytettäväksi edellyttäen, että hankintaviranomainen korvaa suoritetun palvelun kokonaan 2,3, ja jotka eivät ole valtiontukea. Tässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa kuvataan tarkemmin esikaupallisia hankintoja koskevan tiedonannon 1 viidennessä luvussa esiteltyä lähestymistapaa. Esikaupallisilla hankinnoilla tarkoitetaan t&k-palvelujen hankkimista riskien ja hyötyjen jakamisperiaatteella markkinaehdoin ja siten, että yritykset pannaan kilpailemaan julkisen sektorin keskipitkän tai pitkän aikavälin tarpeisiin vastaavien uusien ratkaisujen kehittämisessä. Tarpeet ovat teknisesti niin vaativia ja aikaansa edellä verrattuna siihen, mitä markkinoilla on tarjolla, että kaupallisesti vakaita ratkaisuja ei ole vielä olemassa tai olemassa olevissa ratkaisuissa ilmenee puutteita, joiden korjaamiseen tarvitaan uutta t&k-toimintaa. Jos t&k-toiminnan hyödyt ja riskit jaetaan julkisten hankkijoiden ja yritysten kesken niin, että t&k-tulosten laaja kaupallistaminen ja käyttöönotto tulee kannattavaksi, markkinoille syntyy suotuisammat olosuhteet, joissa yhtäältä julkinen sektori voi ottaa innovaatiot käyttöön nopeammin ja toisaalta teollisuus pääsee ensimmäisenä hyödyntämään uusia edelläkävijämarkkinoita. Kun esikaupallisen t&k-vaiheen ja t&k-toiminnan tuloksena syntyvien kaupallisten lopputuotteiden markkinoille saattamisen välille tehdään selvä ero, julkiset ostajat voivat karsia joitakin teknologiaan liittyviä t&k-riskejä ennen sitoutumista valmiin innovatiivisen ratkaisun hankintaan laajamittaista kaupallista levitystä varten. Tämä lähestymistapa on johdonmukainen julkisiin t&k-palveluhankintoihin sovellettavan olemassa olevan lainsäädäntökehyksen eli julkisia hankintoja koskevien direktiivien, WTO:n GPA-sopimuksen, perustamissopimuksen perusperiaatteiden sekä kilpailuoikeuden ja siihen sisältyvän valtiontukioikeuden kanssa. Tässä asiakirjassa kuvataan tarkemmin tiedonannon viidennessä luvussa esiteltyä lähestymistapaa sulkematta kuitenkaan pois sitä mahdollisuutta, että muutkin lähestymistavat tulisivat tässä oikeudellisessa kehyksessä kyseeseen. Seuraavissa luvuissa kuvataan aikajärjestyksessä esikaupallisen hankinnan valmisteluvaiheet (luvut 1, 2, 3 ja 4), varsinaiset esikaupallisen hankinnan käynnistys- ja toteutusvaiheet (luku 5) ja jälkitoimet (luku 6) KOM(2007) 799 lopullinen: Esikaupalliset hankinnat: innovoinnin edistäminen kestävien ja korkealaatuisten julkisten palvelujen varmistamiseksi Euroopassa. Tässä tapauksessa ei sovelleta julkisista hankinnoista annettuja direktiivejä (ks. direktiivin 2004/18/EY 16 artiklan f alakohta ja direktiivin 2004/17/EY 24 artiklan e alakohta). Nämä poikkeukset koskevat ainoastaan t&k-palveluista tehtäviä julkisia sopimuksia, eivät t&k-tavarahankinnoista tai t&krakennusurakoista tehtäviä sopimuksia. Sopimuksia, joissa tarjotaan muutakin kuin pelkkiä palveluja, pidetään silti julkisina palveluhankintasopimuksina, jos palvelujen arvo ylittää sopimuksen kattamien tuotteiden arvon. FI 2 FI

4 1. SOVELTUVIEN HANKKEIDEN VALITSEMINEN JULKISEN SEKTORIN TARPEIDEN JOUKOSTA Kun julkinen sektori tarvitsee konkreettisesti jotakin, mutta on epäselvää, mikä olisi paras tapa vastata tarpeeseen, julkiset ostajat voivat järjestää alustavan avoimen vuoropuhelun 4 tarjontapuolen kanssa saadakseen paremman käsityksen tarjolla olevista vaihtoehdoista. Vuoropuhelu auttaa selvittämään, puuttuuko markkinoilta olemassa olevien tarpeiden täyttämiseen soveltuvia ratkaisuja. Tällainen vuoropuhelu, jossa julkiset ostajat saavat paremman käsityksen meneillään olevan teollisen tuotekehitysvaiheen teknisestä toteuttamisvalmiudesta, voi myös auttaa julkisia ostajia erottamaan toisistaan ne hankintatarpeet, jotka edellyttävät uusia t&k-toimia, ja ne tarpeet, joissa on kyse etupäässä kaupallisesta kehittämisestä. Jos hankintatarve edellyttää uutta tutkimus- ja kehittämistoimintaa, jotta pystytään luomaan markkinoilta puuttuvia uusia ratkaisuja, julkinen ostaja voi päättää käynnistää esikaupallisen hankinnan. 2. ESIKAUPALLISEN HANKINTASOPIMUKSEN RAKENTEESTA PÄÄTTÄMINEN Esikaupallinen hankinta tarkoittaa t&k-palveluhankintaa 5. T&k voi kattaa erilaisia toimintoja aina tavaran tai palvelun muutamien ensikappaleiden alkuperäiseen kehittelyyn eli testisarjan tuotantoon asti. Tavaran tai palvelun ensikappaleen alkuperäiseen kehittelyyn voi kuulua rajoitettua tuotantoa kenttäkokeiden tulosten saamiseksi ja sen osoittamiseksi, että tavara tai palvelu soveltuu joukkotuotantoon täyttäen hyväksyttävät laatustandardit 6. T&k-toimet eivät kata kaupallisia kehitystoimia, kuten joukkotuotannon harjoittamista kaupallisen kannattavuuden saavuttamiseksi tai tutkimus- ja kehittämiskulujen kattamiseksi tai olemassa olevien tuotteiden tai prosessien integroimista, mukauttamista, vähittäistä muuttamista ja parantamista. Kuvattu lähestymistapa on käytännössä vaiheittain hallinnoitava yksi t&k-palveluja koskeva puitesopimus. Jokainen vaihe toteutetaan erillisenä sopimuksena, joka vastaa kutakin kehittelyvaihetta. Prosessin jakaminen osiin pienentää riskiä, joka aiheutuu käytettäessä teknologiaa, josta ei vielä ole kokemuksia Avoin vuoropuhelu mahdollistaa markkinoiden näkemyksistä keskustelemisen ennen tarjouskilpailumenettelyn aloittamista. Se voidaan toteuttaa sillä edellytyksellä, että neuvojen pyytäminen tai vastaanottaminen ei johda kilpailun estämiseen tai vääristymiseen. Ks. direktiivin 2004/18/EY liite II ja direktiivin 2004/17/EY liite XVII. Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen XV artikla. FI 3 FI

5 Esikaupallinen hankinta Julkinen hankinta kaupalliseen käyttöönottoon Esikaupallinen tarjouskilpailu (WTO:n GPAsopimusta* ei sovelleta) Toimittaja A Toimittaja B Toimittaja C Toimittaja D Toimittaja E Väliarviointi Valinta Toimittaja C Toimittaja D Toimittaja E Väliarviointi Valinta Toimittaja C Toimittaja E Kaupallinen tarjouskilpailu (WTO:n GPA-sopimusta* sovelletaan) Toimittaja A,B,C,D,E tai X Vaihe 0 Uteliaisuusvetoinen tutkimus Vaihe 1 Eksploratiivinen ratkaisun etsiminen Vaihe 2 Prototypointi Vaihe 3 Tavaran tai palvelun ensikappaleen kehittely rajallisten testisarjojen muodossa Vaihe 4 Tuotteiden/palvelujen kaupallistaminen (kaupallinen kehittäminen) Tuoteidea GPA = Julkisia hankintoja koskeva sopimus Ratkaisun suunnittelu Prototyyppi Tyypillinen tuoteinnovoinnin elinkaari Ensimmäiset testituotteet Kaupalliset lopputuotteet Kuva A: Esimerkki vaiheittaisesta esikaupallisesta hankintaprosessista Tyypillisiä vaiheita ovat eksploratiivinen ratkaisun etsiminen, prototypointi sekä tuotteen ensikappaleiden kehittely esikaupallisten testisarjojen muodossa. Tällöin hankintavaiheita voidaan kuvata seuraavasti: 1) Vaiheessa 1 (eksploratiivinen ratkaisun etsiminen) pyritään varmistamaan kunkin yrityksen esittämän ehdotuksen tekninen, taloudellinen ja organisatorinen toteutettavuus vertaamalla sen ja potentiaalisten vaihtoehtoisten ratkaisujen hyviä ja huonoja puolia. Tässä vaiheessa saadaan aikaan yleensä teknologian arviointi, ensimmäinen malliratkaisu, organisaatiosuunnitelma vaihetta 2 varten sekä ehdotetun ratkaisun hyöty-kustannusarvio. 2) Vaiheessa 2 (prototypointi) pyritään varmistamaan, missä määrin prototyypin ominaisuudet vastaavat toiminnallisia ja suoritusvaatimuksia, jotka julkinen ostaja on asettanut halutulle ratkaisulle. Tässä vaiheessa saadaan aikaan yleensä prototyypin tekninen erittely ja demonstraatio, suunnitelma tuotteen ensikappaleen kehittelyä ja testausta varten sekä päivitetty hyöty-kustannusarvio. 3) Vaiheessa 3 (ensimmäisen kenttätesteillä validoidun tuote-erän alkuperäiskehittely) pyritään varmistamaan erilaisten ratkaisujen suorituskyky (yhteentoimivuus, skaalattavuus jne.) ja vertaamaan niitä todellisissa käyttöolosuhteissa eli kohteena olevassa julkisessa palvelussa. Tässä vaiheessa saadaan yleensä aikaan ainakin testituotteen tekninen erittely, kenttätesti ja päivitetty hyöty-kustannusarvio. Vaiheiden määrä voi vaihdella hankkeen monitahoisuudesta riippuen. Jokainen edellä mainituista kolmesta vaiheesta voidaan esimerkiksi jakaa osiin. Kuvatulle lähestymistavalle on ominaista useampien yritysten kilpailuttaminen: niitä pyydetään esittämään vaihtoehtoisia ratkaisuehdotuksia tiettyyn julkisen sektorin ongelmaan. Ratkaisumallivaiheen ja prototyypin kehittelyvaiheen jälkeiset väliarvioinnit mahdollistavat FI 4 FI

6 parhaita kilpailevia ratkaisuja tarjoavien yritysten asteittaisen valikoimisen. Esikaupallisen hankinnan viimeisessä t&k-vaiheessa on mukana vähintään kaksi yritystä, jotta tulevilla markkinoilla on varmasti kilpailua ja jotta hankintoja voidaan tehdä useammalta kuin yhdeltä myyjältä. Jotta viimeisessä t&k-vaiheessa olisi mukana vähintään kaksi yritystä, ensimmäiseen vaiheeseen otettavien yritysten määrä voidaan arvioida kyseisen sovellusalan t&k-toiminnan onnistumisasteen perusteella. Jotta esikaupallinen hankinta valitulla yritysmäärällä olisi siihen investoidun rahasumman arvoinen, on suotavaa, että julkinen ostaja laatii myös oman tapaustutkimuksensa, jossa vastataan seuraavaan kysymykseen: Kuinka suuri prosenttiosuus innovaation julkiselle sektorille tuomasta arvioidusta taloudellisesta arvosta eli kustannussäästöstä ja/tai julkisen palvelun laadun parannuksesta julkisella ostajalla on varaa käyttää sellaisten ratkaisujen kehittelyyn, jotka tarvitaan tämän innovaation toteuttamiseen, kun otetaan huomioon kyseisen hankkeen t&k-toimintaan liittyvä riski ja tutkimukseen ja kehittelyyn tarvittava aika? Esikaupallinen hankinta on julkinen sopimus, joka ei ole julkinen rakennusurakka- eikä tavarahankintasopimus ja jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Kuvatussa lähestymistavassa kaikki vaiheet esitellään yhdessä tarjouspyynnössä, ja siinä oletetaan, että palvelujen arvo kokonaisuudessaan kaikissa kyseeseen tulevissa vaiheissa ylittää sopimuksen kohteena olevien tavaroiden arvon. Muutoin sovelletaan t&k-tavarahankintoja koskevien sopimusten ehtoja 7. Tapauksissa, joissa tekniikan kehitys on edennyt jo ensimmäistä ratkaisumallivaihetta pidemmälle, esikaupallinen hankintamenettely voi alkaa prototypoinnista tai jopa tuotteen ensikappaleen kehittelystä ja testisarjan tuotannosta SEN PÄÄTTÄMINEN ETUKÄTEEN, SISÄLTYYKÖ HANKKEESEEN VALTIONTUKEA Perustamissopimuksen 87 artiklassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 9. Esikaupallista hankintamenettelyä sovellettaessa on ehdottomasti selvitettävä, saako jokin hankintaan osallistuva yritys etulyöntiaseman. Se riippuu julkisen ostajan ja yritysten välisen sopimuksen ehdoista. Pääsääntöisesti julkisen ostajan ja yrityksen väliseen suhteeseen ei saisi esikaupallisessa hankinnassa liittyä valtiontukea, ja tämä mahdollisuus olisi suljettava pois laatimalla sopimus sellaiseen muotoon. Jos viranomaiset hankkivat t&k-palveluita yrityksiltä markkinahintaan, kilpailuetua ei ole eikä tilanteessa siten esiinny valtiontukea Direktiivin 2004/18/EY 31 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja direktiivin 2004/17/EY 40 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan t&k-tavarahankintasopimuksissa hankittavat tuotteet valmistetaan ainoastaan tutkimusta, kokeilua, kehittämistä tai tieteellistä tarkoitusta varten. Esikaupallisissa hankinnoissa hankintaviranomaiset voivat siten tulla sopimuksen kohteena olevien tuotteiden (esim. prototyypit ja hankkeen aikana kehitellyt ensimmäiset testikappaleet) omistajiksi, jos hankittujen tuotteiden arvo ei ylitä sopimuksen kattamien t&k-palvelujen arvoa. Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohta. FI 5 FI

7 Jos tietty toimenpide voitaisiin edellä mainittujen perusteiden mukaan luokitella valtiontueksi, kysymys kuuluu, voitaisiinko kyseistä toimenpidettä pitää yhteismarkkinoille soveltuvana EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 tai 3 kohdan yhden tai useamman määräyksen tai komission mainittujen määräysten soveltamista varten laatimien yksityiskohtaisten sääntöjen nojalla. Näistä syistä viranomaisen pitäisi ennen soveltuvan toimenpiteen valitsemista selvittää, liittyykö siihen valtiontukea. Jos vastaus on myönteinen, viranomaisen pitäisi noudattaa t&k- ja innovaatiotoimintaan sovellettavia valtiontukisääntöjä 10, valita soveltuva tukitoimenpide ja ilmoittaa siitä asianmukaisella tavalla komissiolle ennen tuen myöntämistä 11 (ellei siihen sovelleta ryhmäpoikkeusasetusta 12 ). Seuraavassa luvussa kerrotaan, miten yleensä voidaan varmistaa, että hankinta tapahtuu markkinahintaan sellaisessa kuvatussa esikaupallisessa hankintamenettelyssä, jossa riskit ja hyödyt jaetaan. 4. RISKIEN JA HYÖTYJEN JAKAMISEEN PERUSTUVIEN MARKKINAEHTOISTEN SOPIMUSJÄRJESTELYJEN MÄÄRITTELEMINEN Hankintaviranomainen ei esikaupallisessa hankintamenettelyssä saa kaikkia sopimuksen nojalla suoritettujen t&k-toimien tuloksia ja hyötyjä pelkästään itselleen käytettäväksi omassa toiminnassaan, vaan jakaa ne muiden kanssa. Tässä yhteydessä sovelletaan viranomaisten julkisia hankintoja koskevan direktiivin (2004/18/EY) 16 artiklan f kohtaa ja julkisia palveluja koskevan direktiivin (2004/17/EY) 24 artiklan e kohtaa: Tätä direktiiviä ei sovelleta julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka koskevat muita tutkimus- ja kehittämispalveluja koskevia sopimuksia kuin niitä, joista saatava hyöty koituu yksinomaan hankintaviranomaiselle käytettäväksi tämän omassa toiminnassa, jos hankintaviranomainen korvaa suoritetun palvelun kokonaan. Hyötyjen jakaminen esikaupallisen hankintamenettelyn ulkopuolella T&k-toiminnan tulokset ja hyödyt voidaan jakaa julkiselle sektorille ja teollisuudelle esikaupallisen hankintamenettelyn ulkopuolella esimerkiksi i) varmistamalla t&k-toiminnan tulosten laaja julkisuus esikaupallisen hankinnan päätyttyä ja/tai ii) antamalla ne standardointielinten käyttöön niin, että muut sidosryhmät pystyvät toistamaan t&k-toiminnan tulokset Tai myöhempi asiakirja. Jos asianmukaisia menettelyjä ei noudateta eivätkä viranomaiset ilmoita valtiontuesta ja sen määrästä ennen tuen myöntämistä, yritys voi joutua maksamaan tuen myöhemmin takaisin. Yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä suljetaan pois se mahdollisuus, että tukea saanut yritys vetoaisi valtion vastuuseen välttyäkseen takaisinperinnältä. Komissio aikoo vapauttaa tietyt t&k- ja innovaatiotoimintaan suunnatut tuet ennakkoilmoitusvelvollisuudesta Yksi olennainen ehto vapautumiselle ennakkoilmoitusvelvollisuudesta on se, että tuen on selvästi ilmoitettu olevan valtiontukea. Näin ollen se ei ole mahdollista, että jäsenvaltiot perustelisivat yksittäisiin sopimuksiin liittyvän tuen jälkikäteen tehdyn valituksen yhteydessä selittämällä, että tuen intensiteetti ei ylitä t&k- ja innovaatiotoimintaan suunnatulle tuelle sallittua tukitasoa. FI 6 FI

8 Riskien ja hyötyjen jakaminen osallistuvien yritysten kesken Jotta t&k-toiminnan tulosten jakaminen hankkeen ulkopuolelle olisi hyödyllistä julkiselle ostajalle ja hankkeeseen osallistuville yrityksille, t&k-toiminnan riskit ja hyödyt on jaettava osapuolten kesken siten, että uusien ratkaisujen laajan kaupallistamisen ja käyttöönoton aktiivinen edistäminen on hyödyllistä molemmille. Kuten jäljempänä on tarkemmin selostettu, on olennaisen tärkeää varmistaa, että riskit ja hyödyt jaetaan markkinaehdoin ja että EY:n perustamissopimuksen periaatteita 13 noudatetaan koko hankintaprosessin ajan, jotta kilpailu ei häiriinny eikä valtiontukea esiinny. Julkiselle ostajalle aiheutuvan taloudellisen riskin rajaamiseksi ja kaikkien potentiaalisten tarjoajien yhtäläisten mahdollisuuksien varmistamiseksi on tärkeää, että sopimusehdot määritellään etukäteen ja että molempien osapuolten kaikki oikeudet ja velvollisuudet kuvataan tarkasti hankintailmoituksessa. Julkiselle ostajalle on myös avuksi, jos hankintailmoituksessa voidaan ilmoittaa hintahaarukka, sillä näin saadaan parhaat tarjoukset markkinahintaan: saapuvat tarjoukset täyttävät tietyn vähimmäislaatutason, mutta yritykset voivat silti kilpailla hinnalla. Jos yritykset velvoitetaan antamaan kiinteähintaisia tarjouksia, etuna on se, että yritykset vastaavat omalla kustannuksellaan omasta ratkaisumallistaan mahdollisesti aiheutuvista ennakoimattomista lisäkuluista, joita saattaa syntyä sen kiinteän hinnan lisäksi, johon ne ovat tarjouksessaan sitoutuneet. Näin julkinen ostaja ja yritys jakavat t&k-toiminnan taloudelliset riskit, kun julkinen ostaja maksaa suunnitellut kehittelykulut ja yritys ennakoimattomat kulut. Yksinoikeudellista kehitystyötä koskevissa sopimuksissa hankintaviranomainen kantaa kehitystyön riskin kokonaisuudessaan ja saa vastineeksi yksinoikeuden kaikkiin kehityssopimuksen puitteissa syntyviin tuloksiin ja hyötyihin, kuten teollis- ja tekijänoikeuksiin. Tähän menettelytapaan liittyy kuitenkin myös haittapuolia, jos julkinen ostaja ei tarvitse yksinoikeuksia 14. Julkinen ostaja maksaa kalliin hinnan yksinoikeudellisesta kehitystyöstä. Yritys puolestaan ei pysty siirtämään kehitystyöhön osallistuneita henkilöitä muihin hankkeisiin (tahattomien teollis- ja tekijänoikeusloukkauksien vaaran vuoksi) eikä saa hyödyntää tuloksia muiden asiakkaiden kanssa työskennellessään. On selvää, ettei tällainen järjestely kannusta innovointiin. Tästä syystä jos julkisen ostajan ei tarvitse saada kaikkien t&k-toiminnan hyötyjä haltuunsa yksinoikeudella, teollis- ja tekijänoikeudet ovat yksi mahdollinen osa-alue, jolla sekä riskit (haku- ja oikeusprosessikustannukset ja hyödyntämisvastuu) että hyödyt (käyttöoikeudet ja lisenssitulot) voidaan jakaa julkisen ostajan ja hankintaan osallistuvien yritysten kesken. On molempien osapuolten edun mukaista jakaa teollis- ja tekijänoikeudet niin, että se edistää kehitettyjen uusien ratkaisujen laajaa kaupallistamista ja käyttöönottoa 15. Se voi tarkoittaa, Erityisesti perustamissopimuksessa vahvistetut perusperiaatteet eli tavaroiden vapaa liikkuvuus, työntekijöiden vapaa liikkuvuus, palvelujen tarjoamisen vapaus, sijoittautumisvapaus ja pääoman vapaa liikkuvuus, sekä niistä johdetut periaatteet, kuten syrjimättömyys, avoimuus ja yhdenvertainen kohtelu. DTI:n johtaman Independent Wilkinson Expert Group -ryhmän raportti Public Procurement for research and innovation: Developing procurement practises favourable to research and innovation, syyskuu Laajan kaupallistamisen edistäminen on hyödyllistä siksi, että saadaan alkuperäisen julkisen ostajan rinnalle muita markkinoita (esim. yksityiset markkinat), joilla teollis- ja tekijänoikeuksin suojattua teknologiaa voidaan käyttää. Hintojen halpeneminen hyödyttää julkista ostajaa ja käyttöoikeuksien arvon nousu yrityksiä. Laajan käyttöönoton edistäminen julkisella sektorilla on hyödyllistä siksi, että mitä enemmän kehitetyille ratkaisuille on potentiaalisia käyttäjiä julkisen ostajan taholla, sitä arvokkaammiksi tulevat julkisen ostajan lisenssivapaat käyttöoikeudet. Tästä syystä hankkeet, joihin FI 7 FI

9 että julkinen ostaja luopuu kokonaan tai osittain yrityksessä syntyneiden teollis- ja tekijänoikeuksien omistusoikeudesta 16, jolloin yritykset voivat kaupallistaa t&k-toiminnan tuloksena kehitellyt uudet tuotteet ja palvelut ja siten hyötyä niistä. Yritysten vastuulle kuuluisivat puolestaan yrityksessä hankkeen puitteissa syntyneiden teollis- ja tekijänoikeuksien suojaamisjärjestelyt, ja julkinen ostaja saisi soveltuvan lisenssivapaan käyttöoikeuden, jotta se voisi käyttää kehiteltyä uutta teknologiaa ja ratkaisuja. Julkinen ostaja saisi tyypillisesti myös oikeuden vaatia, että hankkeeseen osallistuvat yritykset myöntävät kehiteltyjen ratkaisujen käyttöoikeuden ulkopuolisille yrityksille oikeudenmukaisin ja kohtuullisin markkinaehdoin, jotta julkisella ostajalla olisi varmasti käytettävissään riittävän laaja hankintaketju, jossa esiintyy kilpailua. Hankkeeseen osallistuvat yritykset eivät myöskään saisi luovuttaa teollis- ja tekijänoikeuksien omistusta ilman julkisen ostajan suostumusta. Takaisinotto-oikeutta koskevalla lausekkeella voitaisiin varmistaa, että jos yritys ei onnistu hyödyntämään teollis- ja tekijänoikeuksiaan tietyn ajan kuluessa hankkeen päätyttyä, oikeudet palautuisivat julkiselle ostajalle 17. Teollis- ja tekijänoikeusjärjestelyt, joissa yrityksessä syntyneet oikeudet jäävät yrityksen omistukseen, ovat monella tapaa hyödyllisiä 18. Ensinnäkin tilanteessa, jossa käyttöoikeuksiin ei tarvita lisenssiä, julkinen ostaja tarvitsee todennäköisesti käyttöönsä myös sellaista taustateknologiaa, jota ei kehitetty esikaupallisen hankintamenettelyn puitteissa. Tällainen tarve saadaan täytettyä varmimmin pakettisopimuksella, jonka mukaan yritys omistaa hankinnan tulokset. Toiseksi yrityksillä on yleensä viranomaisia paremmat edellytykset hyödyntää hankinnan tuloksia. Kolmanneksi teollis- ja tekijänoikeuksien haltijan on varmistettava, että hyödynnettävät hankinnan tulokset on suojattu riittävän hyvin. Tästä aiheutuu teollis- ja tekijänoikeuksien haku- ja ylläpitokuluja sekä niihin liittyviä oikeudenkäyntikuluja. Jos yrityksessä syntyneet teollis- ja tekijänoikeudet luovutetaan hankintaan osallistuneiden yritysten omistukseen, viranomainen välttyy siltä riskiltä, että oikeuksien hyödyntämisestä saatavat tulot eivät korvaa oikeuksien suojaamiseen tarvittavia maksuja. Lisäksi jos yritys voi pitää hanketta tekijänoikeusinvestointina, jota voidaan hyödyntää uudelleen muiden hankkeiden osatekijänä, kallis asiakaskohtainen räätälöinti voidaan rajoittaa minimiin. Sen varmistaminen, että riskien ja hyötyjen jakamiseen perustuvat sopimusjärjestelyt ovat markkinaehtojen mukaisia Tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävään valtiontukeen sovellettavien yhteisön puitteiden mukaan viranomaiset voivat antaa yrityksille T&Ktoimeksiantoja tai ostaa niiltä T&K-toiminnan tuloksia. Jos tällaisia T&K-palveluja ei hankita markkinahintaan, niihin yleensä liittyy perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Jos sopimukset tehdään markkinaehtoisesti, josta merkkinä saattaa olla tarjouskilpailun järjestäminen julkisiin hankintoihin sovellettavien direktiivien liittyy kaksikäyttöteknologian kehittelyä (hankkeet, joilla on laaja markkinapotentiaali sekä julkisella että yksityisellä sektorilla), soveltuisivat hyvin esikaupallisiin hankintamenettelyihin. Oikeudenmukainen sopimus voisi olla esimerkiksi sellainen, jossa julkinen ostaja saa julkisen ostajan luomat teollis- ja tekijänoikeudet (ja maksaa niiden hankinnasta ja suojaamisesta) ja yritys yrityksen luomat teollis- ja tekijänoikeudet. Yhteisesti luodut teollis- ja tekijänoikeudet jäävät yhteisomistukseen. Teollis- ja tekijänoikeuksiin liittyvät järjestelyt voivat vaihdella riippuen muun muassa alan tilanteesta. Ks. suositukset 8.52 ja 8.53 asiakirjasta The Race to the top: A review of government's science and innovation policies, Lord Sainsbury of Turville, lokakuu Tarkempia tietoja myös The Ministry of Defence guide to Intellectual Property -oppaan luvussa 3.4 sivulla 17 (UK MOD, syyskuu 2003). FI 8 FI

10 mukaisesti, komissio katsoo yleensä, että toimenpide ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tässä luvussa kuvataan, miten voidaan varmistua siitä, että hankinta tehdään markkinahintaan, kun hyödyt (esim. teollis- ja tekijänoikeuksiin liittyvät) jaetaan julkisen ostajan ja hankintamenettelyyn osallistuvien yritysten kesken. Yksinoikeudellisissa kehityshankkeissa, joissa kaikki tuloksena syntyvät teollis- ja tekijänoikeudet päätyvät julkisen ostajan omistukseen, menettelyyn osallistuvat yritykset eivät saa mitään etua, jos maksettu hinta ei ylitä yritykselle aiheutuneista kuluista ja kohtuullisesta marginaalista muodostuvaa summaa. Kuvatussa esikaupallisessa hankintamenettelyssä, jossa kaikki teollis- ja tekijänoikeudet eivät päädy julkiselle ostajalle, julkisen ostajan esikaupallisesta kehitystyöstä maksaman hinnan on oltava alempi kuin jos kyseessä on yksinoikeudellinen kehitys, jotta hankintaan ei liittyisi valtiontukea. Hintaeron, joka toteutuu yksinoikeudelliseen kehitystyöhön verrattuna, pitäisi perustua hankkeeseen osallistuvan yrityksen saamien hyötyjen ja kantamien riskien markkina-arvoon 19. Jos oikeuksien ja velvollisuuksien jaosta päätetään etukäteen ja se kuvataan tarjousasiakirjoissa, julkinen ostaja voi tehdä ennakkoarvion teollis- ja tekijänoikeuksien yritykselle tuomasta tulevasta taloudellisesta hyödystä ottamalla huomioon kehiteltävien ratkaisujen tulevat potentiaaliset markkinat, tietyllä segmentillä olevien yritysten määrän jne. Arvion perusteella voidaan määrittää tarjouksille asetettavan ohjeellisen hintahaarukan enimmäishinta. Jos osapuolten välinen oikeuksien ja velvollisuuksien jako on esitetty etukäteen tarjousasiakirjoissa, kaikilla potentiaalisilla yrityksillä on yhtäläiset mahdollisuudet esittää tarjous samoin sopimusehdoin, jolloin hinnat ovat vertailukelpoisia. Tästä syystä jos oikeuksien ja velvollisuuksien jako esitetään etukäteen tarjousasiakirjoissa ja tarjous on toteutettu kilpailumenettelyllä 20 ja avoimesti perustamissopimuksen periaatteita 13 noudattaen, jolloin hinta on markkinaehtojen mukainen, eikä siihen liity merkkejä manipuloinnista, valtion pitäisi normaalisti pystyä määrittämään t&k-palvelun oikea hinta (rahalle saatava paras vastine). Tällöin voidaan yleensä sulkea pois se mahdollisuus, että tilanteeseen liittyisi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan määritelmän mukaista valtiontukea. Kuvattu esikaupallinen hankintamenettely perustuu yhteen ainoaan kolmivaiheiseen puitesopimukseen, jossa osapuolten välinen oikeuksien ja velvollisuuksien jako on esitetty etukäteen tarjousasiakirjoissa ja johon ei sisälly mahdollisuutta neuvotella uudelleen oikeuksista ja velvollisuuksista, kuten teollis- ja tekijänoikeuksien omistuksesta, sen jälkeen kun hankkeeseen osallistuvat yritykset on valittu. Innovaatiopolitiikasta vastaavat kansalliset tai alueelliset viranomaiset tai komissio voivat käyttää taloudellisia kannustimia 21 sen edistämiseksi, että hankintaviranomaiset määrittäisivät sellaisia keskipitkän ja pitkän aikavälin haasteita, joiden ratkaisemiseksi tarvitaan uutta t&ktoimintaa, ja käynnistäisivät esikaupallisia hankintamenettelyjä niitä varten. Jos viranomaiset tekevät keskinäisiä varainsiirtoja tarvittavien rahasummien kokoamiseksi esikaupallista Jos teollis- ja tekijänoikeudet jaetaan, saatavien hyötyjen markkinahinnan pitäisi perustua teollis- ja tekijänoikeuksien yritykselle tarjoamiin kaupallistamismahdollisuuksiin. Yrityksen kantamiin riskeihin luetaan esimerkiksi kulut, jotka yritys maksaa teollis- ja tekijänoikeuksien ylläpitämisestä ja tuotteiden kaupallistamisesta. Kilpailumenettelyllä tarkoitetaan sitä, että eri yritykset ovat voineet esittää kilpailevia tarjouksia. Esimerkiksi Alankomaiden talousministeriö myöntää kertaluonteisen taloudellisen kannustimen muille ministeriöille, jotka toteuttavat ensimmäisen t&k-hankintansa vaiheittaisena pilottihankkeena, johon osallistuu useita kilpailevia yrityksiä. FI 9 FI

11 hankintaa varten, olisi huolehdittava siitä, ettei tästä seuraa tietyille valikoiduille yksityisille yrityksille siirtyviä etuja, sillä silloin viranomaisten välinen varainsiirto olisi valtiontukea. Jäsenvaltioiden onkin pidettävä huolta siitä, että kannustimet eivät siirry kokonaan tai edes osittain yrityksille julkisen ostajan maksamien korkeampien (markkinahintaa suurempien) hintojen muodossa. Jos valtiontuen olemassaolosta on epäilyjä, jäsenvaltioiden pitäisi ilmoittaa toimenpiteestä komissiolle. Näin voidaan varmistaa, ettei sopimukseen liity valtiontukea tai että valtiontuki on yhteismarkkinoille soveltuvaa. 5. HANKINTAMENETTELYN KÄYNNISTÄMINEN, TARJOUSTEN ARVIOINTI JA SOPIMUSTEN TEKEMINEN AVOIMESTI, OBJEKTIIVISESTI JA SYRJIMÄTTÖMÄSTI Hankintamenettelyn käynnistäminen Julkinen ostaja voi käyttää esimerkiksi toiminnallisia eritelmiä kuvatakseen esikaupallisen hankintamenettelyn kohdetta eli ratkaistavaa ongelmaa määrittämättä tiettyä ratkaisua, jota pitäisi noudattaa. Tarjouskilpailu 20 edistää innovointia kilpailun kautta. Kilpailuilmoituksessa on ilmoitettava, että julkinen ostaja aikoo valita useita rinnakkaisia yrityksiä aloittamaan hanketta. Tarjouspyynnöt julkaistaan niin laajalti kuin on tarpeen kaikkien potentiaalisten tarjoajien saavuttamiseksi perustamissopimuksen periaatteita noudattaen 13. Julkisten ostajien on arvioitava kaikki tarjoukset samojen objektiivisten perusteiden mukaan tarjoajan kansallisuudesta riippumatta. Kuvatun menettelytavan optimaalinen käyttö auttaa hankintaviranomaista varmistamaan, että kilpailua syntyy mahdollisimman paljon ja että perustamissopimuksen perusperiaatteita, kuten syrjimättömyysperiaatetta, ja niistä johdettuja periaatteita, kuten avoimuusperiaatetta, noudatetaan. WTO:n julkisia hankintoja koskevan sopimuksen (GPA) pääosapuolet, joihin kuuluu myös Euroopan yhteisö, ovat jättäneet t&k-palvelut 22 GPA:n soveltamisalan eli sekä kansallisen kohtelua koskevan velvoitteen 23 että syrjimättömyysvelvoitteen ulkopuolelle. Lukuun ottamatta ETA-sopimusta ja Euroopan naapuruuspolitiikan kumppanimaiden kanssa tehtyjä vakautus- ja assosiaatiosopimuksia EU:lla ei ole kansallisia kohtelu- ja syrjimättömyysvelvoitteita muuta maailmaa kohtaan t&k-palvelujen 1 hankinnassa, mutta kylläkin tavarahankinnoissa 24. Koska esikaupallinen hankinta koskee t&k-palveluja, julkiset ostajat voivat päättää tapauskohtaisesti maailmanlaajuisen tarjonnan hyväksymisestä ja tarvittavista ehdoista, ottaen huomioon eurooppalaisen tutkimusalueen koko potentiaalin 25. Tämä merkitsee, että hankintamenettely voidaan järjestää siten, että se kannustaa yrityksiä sijoittamaan merkittävän osuuden esikaupalliseen kehityssopimukseen liittyvästä t&k-toiminnasta ja operatiivisesta toiminnasta Euroopan talousalueelle tai maahan, jonka kanssa on tehty vakaus- ja assosiaatiosopimus. Sallimalla missä tahansa maailmassa sijaitsevien yritysten esittää tarjouksia yrityksen päämajan tai hallintorakenteen maantieteellisestä sijainnista riippumatta WTO:n GPA-sopimuksen liite IV. Kansallista kohtelua koskeva velvoite merkitsee, että jäsenet eivät harjoita syrjintää kotimaisten ja ulkomaisten palvelujen tai palveluntarjoajien kesken. Tämä velvoite ei koske pelkästään kaupallisia lopputuotteita. T&k-tavarahankintoja koskevat sopimukset eivät myöskään ole vapautettuja syrjimättömyysvelvoitteista. KOM(2007) 161 Eurooppalaista tutkimusaluetta koskeva vihreä kirja. FI 10 FI

12 jäsenvaltiot voisivat avoimesti ja tehokkaasti edistää kasvun ja työpaikkojen luomista Euroopassa sulkematta pois ei-eurooppalaisia yrityksiä. Arviointi ja sopimusten teko Tarjouskilpailun voittajien valinnassa voidaan käyttää seuraavia perusteita: kyky ratkaista tarjouspyynnössä kuvattu ongelma, ehdotuksen tekninen laatu ja innovatiivisuus, ehdotuksesta seuraava lisäarvo yhteiskunnalle/taloudelle. Lisäarvo yhteiskunnalle/taloudelle -peruste mahdollistaa sen, että pelkkien kustannusnäkökohtien lisäksi otetaan huomioon myös lisäarvo, jonka ehdotus tuo parantaessaan julkista palvelua, sekä muut koko yhteiskunnalle ja taloudelle koituvat hyödyt. Valitut arviointiperusteet on kuvailtava niin, että ne ovat helposti ymmärrettäviä, määrällisesti mitattavissa ja todennettavissa. Puitesopimukseen olisi hyvä sisällyttää sopimus eri vaiheiden toteutusmenettelystä sekä ratkaisumallivaiheen ja prototyypin kehittelyvaiheen jälkeisistä väliarvioinneista, joiden kautta valikoituvat vähitellen ne yritykset, joilla on parhaat kilpailevat tarjoukset. Väliarvioinneissa voidaan käyttää samoja arviointiperusteita kuin sopimuskumppaneiden valinnassa. Tarjouseritelmästä voidaan tehdä yhä yksityiskohtaisempi siirryttäessä vaiheesta seuraavaan. 6. JULKISEN HANKINNAN JÄLKEEN: LOPPUTUOTTEIDEN KAUPALLISTEN ERIEN KÄYTTÖÖNOTTO Kun esikaupallisen t&k-vaiheen ja t&k-toiminnan tuloksena syntyvien kaupallisten lopputuotteiden markkinoille saattamisen välille tehdään selvä ero, julkiset ostajat voivat karsia joitakin teknologiaan liittyviä t&k-riskejä ennen sitoutumista valmiin innovatiivisen ratkaisun hankintaan laajamittaista kaupallista levitystä varten. Lisäksi julkisen ostajan pitäisi muistaa hankkeen alussa ja esikaupallisen hankintamenettelyn aikana, ettei mikään esikaupallisessa hankintamenettelyssä tapahtuva toimenpide saa estää kilpailua kaupalliseen levitykseen tarkoitetun hankinnan yhteydessä, jolloin sovelletaan julkisista hankinnoista annettuja direktiivejä. FI 11 FI