Sisäasiainhallinnon tilivirastorakenteen uudistamistyöryhmän väliraportti. Hallinto

Transkriptio

1 Sisäasiainhallinnon tilivirastorakenteen uudistamistyöryhmän väliraportti Hallinto SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 12/2006

2 SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Finanssineuvos Antti Lehtonen pj SM, Neuvotteleva virkamies Harri Martikainen siht. SM, Laskentapäällikkö Kati Korpi SM, Neuvotteleva virkamies Matti Korkealehto SM, Komentaja Janne Leimi SM, Talouspäällikkö Mauno Iskala SM, Tarkastusneuvos Veli Hytönen SM, Ylitarkastaja Henri Helo SM, Tarkastaja Anne Aapro SM, Neuvotteleva virkamies Tiina Männikkö SM, johtaja Kaarina Koskinen Ulkomaalaisvirasto, Neuvotteleva virkamies Kirsti Vallinheimo VM, Erikoistutkija Lumia Lehto Valtiokonttori, asiantuntijajäsen, Tarkastuspäällikkö Erkki Pitkänen Valtiontalouden tarkastusvirasto ja Ylitarkastaja Martti Stenman Valtiontalouden tarkastusvirasto Julkaisun laji Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Sisäasiainhallinnon tilivirastorakenteen uudistamistyöryhmän väliraportti Julkaisun osat Tiivistelmä Työryhmän mielestä tilivelvollisuusuudistus edellyttää sisäasiainministeriön hallinnonalan virastoilta aikaisempaa tarkempaa tulostavoiteasetantaa, tavoitteiden toteutumisen seurantaa ja mittaamista, raportointia sekä toiminnan tuloksellisuuden arviointia suhteessa käytettyihin resursseihin. Tulostavoitteiden toteutuminen on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan esittämään myös tunnuslukuina. Tulosohjaus- ja suunnitteluprosessi toteutetaan sisäasiainministeriön toiminnan kehittämishankkeessa (YTOMI) määriteltyjen menettely- ja toimintatapojen mukaisesti. Työryhmän näkemyksen mukaan tilivirastouudistus ei tähän liittyen edellytä merkittäviä muutoksia olemassa oleviin menettely- ja toimintatapoihin. Sisäasiainministeriön rooli hallinnonalansa ja koko tehtäväalueensa tulosvastuullisena ohjaajana on viime vuosina korostunut, koska ministeriö toimii tulosvastuussa oman toimialansa osalta. Tuloksellisuusraportoinnin osalta työryhmä määritteli tarvittavat muutokset, joiden työryhmä arvioi parantavan mahdollisuuksia valtakunnan tasolla toimialakohtaisten tulksellisuuden arviointiin. Tuloksellisuusraportoinnin osalta työryhmä teki ehdotuksen tulosohjatun viraston toimintakertomuksen rakenteeksi sekä arvioi tilinpäätöskannanoton muutostarpeet. Työryhmä ehdottaa, että sisäasiainministeriö käynnistää toimenpiteet laskentatoimen tuottaman tietoaineiston tiiviimmäksi hyödyntämiseksi tulosohjausprosessin eri vaiheissa. Tilivirastouudistuksesta huolimatta tulosohjatuille virastoille jää edelleen merkittävä joukko tehtäviä erityisesti alaisen hallinnon osalta. Avainsanat (asiasanat) Tulosohjausuudistus, taloussääntö, tilivelvollisuusuudistus, hallinnonalan palvelukeskushanke, toimintakertomus, valtion tilinpäätöskertomus, tilinpäätöskannanotto, tuloksellisuutta tukeva laskentatoimi, maksullinen toiminta, sisäinen valvonta ja riskienhallinta Muut tiedot Verkkoversion ISBN-numero (PDF) Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriön julkaisu 12/2006 Kokonaissivumäärä 38 Jakaja Sisäasiainministeriö Kieli suomi ISSN Hinta 20 + alv. Kustantaja Sisäasiainministeriö ISBN Luottamuksellisuus Julkinen 5

3 Sisäasiainministeriölle Sisäasiainministeriö asetti työryhmän, jonka tehtävänä oli tehdä ehdotukset sisäasiainhallinnon tilivirastorakenteen uudistamiseksi siten, että vuoden 2006 alusta lukien hallinnonalalla on kaksi tilivirastoa; Sisäasiainministeriö ja Ahvenanmaan lääninhallitus. Ennen tilivirastouudistusta sisäasiainministeriön hallinnonalalla toimi 18 tilivirastoa. Viime vuosina tehdyillä talousarviolainsäädännön muutoksilla on pyritty muun muassa tulosohjauksen terävöittämiseen, tulosten saavuttamista kuvaavan raportoinnin kehittämiseen, virastojen sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tehostamiseen sekä virastojen johdon tilivelvollisuuden korostamiseen. Tilivirastouudistuksen arvioitiin parantavan edellä todettujen tavoitteiden saavuttamista. Jo ennen tilivirastouudistustyöryhmän asettamista sisäasiainministeriö asetti hankkeen valmistelemaan hallinnonalan palvelukeskusta. Osana tilivirastouudistusta hanke selvitti tilivirastouudistuksen vaikutuksia tiliteknisiin ja taloushallinnon tietojärjestelmiin liittyvän yhdistämisen osalta. Työryhmän tehtävänä oli 1) tehdä ehdotukset tulosohjauksen toteuttamiseksi uudistettavassa tilivirastoorganisaatiossa, 2) tehdä ehdotukset tilivelvollisuuden toteuttamiseksi uudistettavassa tilivirasto-organisaatiossa, 3) määritellä hallinnonalan virastojen riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan periaatteet sekä tehdä ehdotukset niiden toimivuuden turvaamiseksi ja 4) huolehtia tilivirastouudistuksen vaikutuksen seurannasta ja sen edellyttämistä toimenpiteistä. Kohdat 1 3 tuli saada valmiiksi mennessä. Näiltä osin työryhmän määräaikaa jatkettiin saakka, jolloin väliraportti valmistui. Työryhmän tulee saada työnsä päätökseen mennessä. 6

4 Välittömästi työryhmän aloittaessa työskentelynsä kävi selväksi, että ensimmäinen talousarviolainsäädännön velvoittama tehtävä oli taloussäännön uudistaminen, joka saatiin valmiiksi määräajassa, vuoden 2005 lopulla. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin finanssineuvos Antti Lehtonen sisäasiainministeriöstä ja jäseniksi tarkastaja Anne Aapro sisäasiainministeriöstä, ylitarkastaja Henri Helo sisäasiainministeriöstä, tarkastusneuvos Veli Hytönen sisäasiainministeriöstä, talouspäällikkö Mauno Iskala sisäasiainministeriöstä, laskentapäällikkö Kati Korpi sisäasiainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Matti Korkealehto sisäasiainministeriöstä, johtaja Kaarina Koskinen Ulkomaalaisvirastosta, erikoistutkija Lumia Lehto Valtiokonttorista, komentaja Janne Leimi Rajavartiolaitoksen esikunnasta, neuvotteleva virkamies Tiina Männikkö sisäasiainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Kirsti Vallinheimo valtiovarainministeriöstä, asiantuntijajäsenenä toimi tarkastuspäällikkö Erkki Pitkänen Valtiontalouden tarkastusvirastosta ja hänen sijaisenaan ylitarkastaja Martti Stenman Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Työryhmän jäsenenä ja sihteerinä toimi neuvotteleva virkamies Harri Martikainen sisäasiainministeriöstä. Saatuaan väliraporttinsa valmiiksi työryhmä luovuttaa kunnioittavasti mietintönsä sisäasiainministeriölle. Helsingissä 21. päivänä maaliskuuta 2006 Antti Lehtonen Anne Aapro Henri Helo Veli Hytönen Mauno Iskala Kati korpi Matti Korkealehto Kaarina Koskinen Lumia Lehto Janne Leimi Tiina Männikkö Kirsti Vallinheimo Erkki Pitkänen Harri Martikainen 7

5 Sisällysluettelo 1. Työryhmän tehtävä ja organisointi Tulosohjausuudistus Sisäasiainministeriön hallinnonalan tilivirastouudistusta edeltänyt tilivirastorakenne Tilivelvollisuusuudistus talousarviolain ja asetuksen uudistuminen Talous- ja henkilöstöhallinnon selvityshankkeet ja selvitysmiehen esitykset Hallinnonalan palvelukeskushanke Normien muutostarve Tulosohjauksen nykytila Raportointi Tilivirasto Tulosohjatun viraston toimintakertomus Työryhmän ehdotus tulosohjatun viraston toimintakertomuksen rakenteeksi Valtion tilinpäätöskertomus Tilinpäätöskannanotto Tuloksellisuutta tukeva laskentatoimi ja maksullinen toiminta Yleistä Sisäinen maksullinen toiminta ja muiden sisäisten velotusten seuranta Tilivirastouudistuksen keskeisimmät vaikutukset Työryhmän ehdotukset Tulosohjauksen toteuttaminen uudistetussa tilivirasto-organisaatiossa Tilivelvollisuuden toteuttaminen uudistetussa tilivirasto-organisaatiossa Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan periaatteet sekä ehdotukset niiden toimivuuden turvaamiseksi

6 1. Työryhmän tehtävä ja organisointi Sisäasiainministeriö asetti hankkeen valmistelemaan hallinnonalan palvelukeskuksen perustamista tavoitteena palvelukeskuksen toiminnan käynnistyminen vuoden 2006 alusta lukien. Hankkeen tehtävänä on ollut selvittää myös tilivirastojen yhdistämisen vaikutukset tiliteknisen ja taloushallinnon tietojärjestelmiin liittyvän yhdistämisen osalta. Sisäasiainministeriön hallinnonalalla oli 18 tilivirastoa vielä vuonna Viimevuosien talousarviosäädösten muutoksilla on pyritty tulosohjauksen ja tulosten saavuttamista kuvaavan raportoinnin kehittämiseen, hallinnonalojen virastojen sisäisen valvonnan tehostamiseen sekä niiden johdon tilivelvollisuuden korostamiseen. Tilivirastouudistuksen arvioidaan parantavan edellä todettujen tavoitteiden saavuttamista sisäasiainministeriön hallinnonalalla. Valtiovarainministeriö on tekemällään päätöksellä (VM 4/26/2005) määrännyt valtion talousarviosta annetun asetuksen (927/1994) 24 :n nojalla, että sisäasiainministeriön hallinnonalalla tilivirastoina toimivat alkaen vain sisäasiainministeriö ja Ahvenanmaan lääninhallitus. Tilivirastouudistuksen toteuttamiseksi sisäasiainministeriö asetti työryhmän toimeenpanemaan valtiovarainministeriön edellä todetun päätöksen mukaisen tilivirastouudistuksen. Työryhmän tehtävänä oli: 1. tehdä ehdotukset tulosohjauksen toteuttamiseksi uudistettavassa tilivirastoorganisaatiossa, 2. tehdä ehdotukset tilivelvollisuuden toteuttamiseksi uudistettavassa tilivirastoorganisaatiossa, 3. määritellä hallinnonalan virastojen riskienhallinnan ja sisäisen valvonnan periaatteet sekä tehdä ehdotukset niiden toimivuuden turvaamiseksi ja 4. huolehtia tilivirastouudistuksen vaikutusten seurannasta ja sen edellyttämistä toimenpiteistä Työryhmän puheenjohtajana toimi finanssineuvos Antti Lehtonen sisäasiainministeriön talousyksiköstä. Jäseniä olivat laskentapäällikkö Kati Korpi (TAY), neuvotteleva virkamies Matti Korkealehto (AHO), komentaja Janne Leimi (RO), talouspäällikkö Mauno Iskala (PO), tarkastusneuvos Veli Hytönen (SITA), ylitarkastaja Henri Helo (UO), tarkastaja Anne Aapro (KO), neuvotteleva virkamies Tiina Männikkö (PEO), johtaja Kaarina Koskinen (UVI), neuvotteleva virkamies Kirsti Vallinheimo (VM), erikoistutkija Lumia Lehto (Valtiokonttori) ja asiantuntijajäsenenä tarkastuspäällikkö Erkki Pitkänen Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Lisäksi työryhmä kuuli asiantuntijana ylitarkastaja Martti Stenmania Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Työryhmän sihteerinä toimi neuvotteleva virkamies Harri Martikainen sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosastolta. Työryhmä kokoontui 10 kertaa. Työryhmän alkuperäinen toimikausi oli , kuitenkin niin, että toimeksiannon kohtien 1 3 osalta työ tuli saada valmiiksi mennessä. Tältä osin 9

7 työryhmä sai työlleen jatkoaikaa saakka. Kohtien 1-3 osalta työryhmä teki ehdotuksensa Tulosohjausuudistus Valtionhallinnon 1980 luvun puolenvälin jälkeen käynnistynyt tulosohjausuudistus pyrki alusta lähtien lisäämään virastojen ja laitosten toiminnallista riippumattomuutta ja tulosvastuuta. Tavoitteena oli parantaa valtionhallinnon palvelukykyä, joka muun muassa edellytti tarpeettomina pidettävien normien purkamista sekä voimavarojen tehokkaampaa käyttöä ja kohdentamista olennaisiin tehtäviin. Julkisten menojen kasvattaminen ei aikaisempien vuosien tapaan ollut enää mahdollista. Tulosajattelun arvioitiin voivan tuoda tehokkuutta virastojen toimintaan ja niiden ohjaukseen. Alkuvaiheen uudistukset olivat monelta osin budjettiteknisiä, kuten siirtyminen yhteen toimintamenomäärärahaan. Samalla sillä kuitenkin haluttiin korostaa virastojen toiminnallista vapautta, toiminnan taloudellisuutta ja tulosten aikaansaamiseen liittyvää vastuuta tilivelvollisuuden toteutumisena. Nettobudjetointi toi tullessaan huomattavia muutoksia virastojen palvelutuotantoon, kustannusten asianmukaiseen kohdentamiseen ja lopulta palvelujen hinnoitteluun. Talousarviolainsäädäntöä uudistettiin merkittävästi vuonna Uudistusten tarkoituksena oli syventää ja terävöittää hallinnon tulosohjausta ja virastojen johdon tilivelvollisuutta. Uudistunut talousarviolainsäädäntö toi virastoille muun muassa huomattavia uusia velvoitteita ja vaatimusten kasvua aikaisempaan hallintomenettelyyn nähden erityisesti tulosohjauksen ja tilivelvollisuuden näkökulmasta. Talousarviolainsäädäntö säätelee nyt muun muassa valtion tilinpäätöskertomusta, ministeriön tilinpäätöskannanottoa, tuloksellisuuden ja johdon laskentatointa, toimintakertomusta ja tuloksellisuuden raportointia. Talousarviolainsäädäntö sisältää uutena hallinnon toimintona säännökset valtiovarain controller toiminnosta. Hallinnon tilivelvollisuutta koskevat talousarviosäännökset painottavat merkittävästi ns. oikeiden ja riittävien tietojen oikean kuvan esittämisvaatimusta virastojen toiminnasta. Talousarviolainsäädäntö korostaa myös aikaisempaa konkreettisemmin toiminnan vaikuttavuuden, taloudellisuuden ja tuottavuuden suurempaa merkittävyyttä. Hallinnon tuloksellisuuden lisäämisvaatimusten ohella uudistusten tavoitteena on ollut vahvistaa myös eduskunnan budjettivaltaa. Tuloksellisuutta kuvaava terminologia ja sisällön määrittely on myös uudistunut. Laajaalaisesti ymmärrettävä yhteiskunnallinen vaikuttavuus liitetään ennen muuta ministeriöiden ja eräiltä osin muunkin keskushallinnon toimintaan. Toiminnallinen tuloksellisuus, johon viraston tai laitoksen omalla toiminnalla voidaan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ohella vaikuttaa, jaotellaan toiminnallisen tehokkuuden, tuotosten ja laadunhallinnan sekä henkisten voimavarojen hallinnan avulla. Näin ollen hallinnon toiminnan onnistuneisuutta kuvaava, tulosohjaukseen ja tilivelvollisuuden toteutumiseen kuuluva raportointi ja sen perusteella tehtävä hallinnon toiminnan arviointi perustuu seuraaviin kriteereihin: - yhteiskunnallinen vaikuttavuus, - toiminnan tehokkuus, - tuotokset ja laadunhallinta sekä - henkisten voimavarojen hallinta. 10

8 Tilivelvollisuuden toteutuminen Toimiva tulosohjaus ja tilivelvollisuuden toteutuminen ovat siis edellyttäneet edellä kuvattuja uudistuksia. Sen myötä sisäasiainministeriön toimialoilta ja virastoilta edellytetään aikaisempaa tarkempaa tulostavoiteasetantaa, tavoitteiden toteutumisen seurantaa ja mittaamista, raportointia ja toiminnan tuloksellisuuden arviointia suhteessa käytettyihin resursseihin. Tulostavoitteiden toteutuminen on pyrittävä mahdollisuuksien mukaan esittämään tunnuslukuina. Tunnuslukujen ja indikaattoreiden systemaattisella ja mahdollisimman kattavalla käytöllä voidaan vahvistaa tavoiteasettelua ja selkeyttää vastuita tavoitteiden saavuttamisesta. Hallinnonalojen sisäiseen ja virasto- ja laitoskohtaiseen ohjaukseen tarvitaan indikaattoreita toiminnalliselle tuloksellisuudelle, tuotoksille ja laadulle. Erityisen tärkeitä ovat tällöin vaikuttavuutta, mutta myös tuottavuutta ja tehokkuutta kuvaavat tunnusluvut; virastokohtaisten tuottavuus- ja tehokkuuslukujen kautta koko valtionhallinnolle ja paikallishallinnolle asetettavat tavoitteet saavat toimintaa ohjaavan sisällön. Ministeriöiden roolin muuttuminen Ministeriöiden rooli hallinnonalansa ja koko tehtäväalueensa tulosvastuullisena ohjaajana on viime vuosina korostunut, koska ministeriöt toimivat tulosvastuussa oman toimialansa osalta. Tulosohjausperiaatteella toimivien organisaatioiden osalta on keskeistä, että ministeriöt huolehtivat tulosneuvotteluissa tulostavoitteiden asettamisesta alaiselle hallinnolle. Näiden tulosneuvotteluissa sovittujen tulostavoitteiden toteutumisesta virastot raportoivat siten, että voidaan vakuuttua toimintaa kuvaavien tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä ts. ohjaava viranomainen voi saada oikean kuvan alaisensa viraston toiminnasta. Julkinen kannanotto Talousarviolainsäädännön mukaan ministeriöiden on arvioitava alaisensa hallinnon tilinpäätökset ja valtiontalouden tarkastusviraston niistä antamat tilintarkastuskertomukset sekä muut selvitykset, mikäli siihen on tarvetta ja viimein annettava niistä perusteltu julkinen kannanotto. Tässä kannanotossa on ensisijaisesti otettava kantaa siihen, antaako tilinpäätös oikean ja riittävän kuvan raportoivan viraston taloudesta, toiminnan tuloksellisuudesta ja siitä, onko tulostavoitteet saavutettu. Kannanotossa on lisäksi esitettävä, mihin toimenpiteisiin tulosvastuullisissa virastoissa ja laitoksissa on tarpeen ryhtyä, kun vielä otetaan huomioon valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomusten ja tarvittaessa muiden arviointien näkemykset ao. seikoista. Tilivirasto Tilivirasto on taloushallinnosta vastaava perusyksikkö, jonka vastuulla on muun muassa kirjanpidon hoitaminen, tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen kokoaminen. Talousarviolain 21 velvoittaa tiliviraston laatimaan viraston tai laitoksen tilinpäätöksen. Tilivirastotehtävien hoito on myös mahdollista antaa jollekin muulle tilivirastolle. Se ei kuitenkaan poista siirtäjän velvollisuutta laatia tilinpäätös. Tilivirasto muodostaa taloudellis-hallinnollis-toiminnallisen kokonaisuuden johtamista ja toiminnan tuloksellisuutta koskevine vastuineen. 11

9 Tilinpäätös Tilinpäätöksen tulee sisältää vähintään laskelma talousarvion toteutumisesta, tuotto- ja kululaskelma sekä tase. Näiden lisäksi edellytetään lukuisia liitelaskelmia. Osana tilinpäätöstä tilivirasto laatii myös toimintakertomuksen. Tilivirasto voi jakaantua yhteen tai useampaan maksupisteeseen, joihin tiliviraston kirjanpito ja maksuliike voidaan hajauttaa. 2.1 Sisäasiainministeriön hallinnonalan tilivirastouudistusta edeltänyt tilivirastorakenne Sisäasiainhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon selvittämishankkeen selvitysmies totesi raportissaan (SM 42/2004), että sisäasiainministeriön hallinnonala muodostuu osin kolmiportaisesta rakenteesta. Hallinnonalalla on ministeriön lisäksi valtakunnallisiksi luokiteltavia virastoja, aluehallintoyksiköitä ja paikallishallinnon viranomaisia. Oman lukunsa muodostavat virastot, joilla on erityinen yksilöity tehtävä kuten oppilaitokset, Poliisin tekniikkakeskus ja Poliisin tietohallintokeskus. Operatiivisia toimialoja ovat poliisitoimi, rajaturvallisuus, lääninhallinto, pelastustoimi, rekisterihallinto, ulkomaalaishallinto. Lisäksi on kihlakuntahallinto, joka ei varsinaisesti muodosta omaa toimialaa. Sisäasiainhallinnon eri toimialoilla on yhteensä noin 500 toimipistettä, joiden henkilömäärä vaihtelee muutamasta henkilöstä satoihin henkilöihin. Tilihallinnollisesti sisäasiainministeriö oli jakautunut 18 tilivirastoon vuonna Valtion koko budjettitaloudessa tilivirastoja oli 116 kpl. Henkilöstön määrällä mitaten tilivirastot olivat suuruusjärjestyksessä: 1. Länsi-Suomen lääninhallitus 2. Etelä-Suomen lääninhallitus 3. Rajavartiolaitos 4. Helsingin poliisilaitos 5. Itä-Suomen lääninhallitus 6. Oulun lääninhallitus 7. Keskusrikospoliisi 8. Liikkuva poliisi 9. Lapin lääninhallitus 10. Sisäasiainministeriö 11. Suojelupoliisi 12. Ulkomaalaisvirasto 13. Poliisikoulu 14. Väestörekisterikeskus 15. Poliisiammattikorkeakoulu 16. Pelastusopisto 17. Poliisin tekniikkakeskus 18. Ahvenanmaan lääninhallitus 2.2 Tilivelvollisuusuudistus talousarviolain ja asetuksen uudistuminen Valtiovarainministeriön julkaisussa (2/2005; tulosohjauksen käsikirja) todetaan tulosbudjetointiin ja tilivelvollisuuteen liittyen muun muassa, että valtion talousarvion 12

10 valmisteluun liittyy ennakollinen ja jälkikäteinen tilivelvollisuus. Ennakollinen tilivelvollisuus tarkoittaa perusteluvelvoitetta. Talousarvioon ehdotettavat ja esitettävät määrärahat on perusteltava aikaansaannoksilla eli yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden ja toiminnallisten tulostavoitteiden selkeällä ja ymmärrettävällä esittämisellä. Perusteluvelvoite tarkoittaa myös sitä, että taloudellisesti merkittävät rahoitusjärjestelmät (esim. siirtomenot) ja niiden yhteiskunnallinen merkitys (vaikuttavuus) on lyhyesti ja ymmärrettävästi kuvattava talousarvioesityksen perusteluissa. Mainitun julkaisun mukaan talousarvioesitys antaa perustan myös jälkikäteiselle tilivelvollisuudelle. Valtion tilinpäätöskertomuksessa hallitus on talousarviolain 17 ja 18 :n mukaan velvollinen antamaan oikean ja riittävän kuvan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehityksestä ja hallinnonaloittain toiminnallisen tuloksellisuuden pääpiirteistä. Tiedot on esitettävä siten, että toteutunutta kehitystä verrataan talousarvioesityksessä esitettyihin yhteiskunnallisiin vaikuttavuustavoitteisiin ja alustaviin toiminnallisiin tulostavoitteisiin. Tilivelvollisuuden toteutumisen kannalta tärkeän käsiteparin muodostavat talousarviolain 18 :n tarkoittamat oikeat ja riittävät tiedot. Mainitun säännöksen mukaan valtion tilinpäätöksen ja tilinpäätöskertomukseen otettavien valtiontalouden ja valtion taloudenhoidon sekä toiminnan tuloksellisuuden kuvausten tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta, valtion tuotoista ja kuluista, valtion taloudellisesta asemasta sekä tuloksellisuudesta (oikea ja riittävä kuva). Tämän vuoksi on erittäin tärkeätä, että tulostavoitteet asetetaan ja tulosmittarit sekä muut indikaattorit määritellään siten, että tavoitteiden saavuttaminen, mutta myös saavuttamatta jääminen voidaan todeta. Tärkeintä on asettaa tavoitteet vaikutuksille, tuotoksille koskien sekä määrällisiä että laadullisia ominaisuuksia kustannuksille. On välttämätöntä, että tavoitteiden saavuttamista kuvaavat mittarit, indikaattorit ja muut tunnusluvut on huolellisesti määritelty etukäteen. Tämä puolestaan edellyttää muun muassa systemaattista tiedonkeruuta ja järjestelmällisiä laskentasääntöjä. Tulostavoitteet Tulostavoitteiden on oltava muun muassa viraston tai toimintakokonaisuuden perustehtäviin kytkeytyviä ja niistä johdettuja, strategisia, toiminnan kannalta olennaisia ja vaikuttavia, selkeitä, kaikille ymmärrettäviä, konkreettisia, operationaalisia, arvioitavia, mitattavia ja aikaan sidottuja, viraston vaikutettavissa olevia, realistisia, mutta haastavia ja että ne kattavat mahdollisimman suuren osan toiminnasta, mutta osoittavat toisaalta prioriteetteja. Mitattavuuden vaatimus tarkoittaa käytännössä, että mittaus toteutetaan suhdelukuasteikolla, jolloin tulostavoitteet ilmaisevat paitsi muutoksen suunnan myös sen määrän. Tulostavoitteiden asettamisessa on syytä siis keskittyä olennaisuuteen ja hallittavuuteen ts. tulostavoitteiden suuri määrä ei välttämättä kuvasta dynaamista, tuloksellista toimintaa, pikemminkin päinvastoin, se kuvastaa toimintakokonaisuuden hämärtymistä. Edelleen tulostavoitteita asetettaessa on tarpeen pitää mielessä, että tulostavoitteiden tulee kuvata tavoiteltavaa asiantilaa, tulosta, - ei tekemistä, pyrkimistä, aikomista tai toimenpiteitä. Viraston vastuut ja velvollisuudet Talousarviolain 16 :n mukaan viraston ja laitoksen tulee järjestää toiminnan kustannusten, toiminnallisen tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seuraamista sekä muita ohjauksen, johtamisen ja tilivelvollisuuden toteuttamisen tarpeita varten tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimensa sekä muu seurantajärjestelmänsä siten kuin valtioneuvoston asetuksella 13

11 tarkemmin säädetään. Talousarvioasetuksen 55 :n mukaan viraston ja laitoksen on järjestettävä 41 :ssä säädetyn kirjanpitonsa lisäksi toiminnan tuloksellisuuden seuranta (tuloksellisuuden laskentatoimi) siten, että ne tuottavat taloudellisella ja luotettavalla tavalla: 1) viraston ja laitoksen ulkoisessa ohjauksessa tarvittavat olennaiset tiedot; sekä 2) 63 ja 65 :ssä säädetyt tilinpäätös- ja toimintakertomustiedot. Tuloksellisuuden laskentatoimen ja muun seurantajärjestelmän järjestämisessä otetaan huomioon toiminnan jatkuvuus siten, että tärkeimpiä, tilinpäätöksessä ja toimintakertomuksessa raportoitavia taloutta ja tuloksellisuutta koskevia tietoja voidaan verrata kuluvan vuoden lisäksi kahden aikaisemman vuoden tietoihin. Viraston ja laitoksen on järjestettävä johdon laskentatoimi ja sen hyödyntäminen viraston ja laitoksen tuloksellisen johtamisen ja 69 :ssä säädettyjen sisäisen valvonnan menettelyiden edellyttämällä tavalla. Erityisesti talousarvioasetuksen 65, 65 a 66 i, 68 b 69, 69 a, 70 :ssä on säädetty sekä tilivirastoja että itsenäisiä tulosohjattuja virastoja koskevia tilivelvollisuutta ilmentäviä velvollisuuksia. Esimerkki konkreettisesta tilivelvollisuutta koskevasta velvoitteesta sisältyy talousarvioasetuksen 65 1 momentin kohtaan 7, jossa säädetään, että tiliviraston tilinpäätökseen kuuluvan toimintakertomuksen tulee sisältää arviointi sisäisen valvonnan ja siihen sisältyvän riskienhallinnan asianmukaisuudesta ja riittävyydestä sekä sen perusteella laadittu lausuma sisäisen valvonnan tilasta ja olennaisimmista kehittämistarpeista. Talousarvioasetuksen 65 a :n mukaan velvoite edellä kerrotun toimintakertomuksen ja vahvistuslausuman antamisesta ei rajoitu vain tilivirastoon, vaan koskee myös niitä virastoja, joille ministeriö on talousarvioasetuksen 11 :ssä säädetyllä tavalla vahvistanut tulostavoitteet. Viraston johto vastaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan riittävyydestä ja asianmukaisuudesta. Perusteena tehtävälle arviolle ja lausumalle ovat sisäiselle valvonnalle talousarvioasetuksen 69 :ssä säädetyt tavoitteet. Lausuman on annettava oikea kuva viraston sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tilasta riippumatta siitä, onko johtopäätös myönteinen vai kielteinen. Lisäksi todetaan, mitä viitekehystä tai arviointimallia käyttäen sisäistä valvontaa on arvioitu. Tilinpäätöskannanotto Sisäasiainministeriön hallinnonalalla on vuoden 2006 alusta kahden tiliviraston lisäksi 19 itsenäistä, tulosohjattua virastoa, joiden osalta ministeriö antaa perustellun kannanoton. Vaikka tilinpäätöksen antamisvelvoite aikaistuu talousarvioasetuksen 63 :n mukaisesti varainhoitovuotta seuraavan maaliskuun 15. päivään, ministeriön on annettava perusteltu kannanotto itsenäisten tulosohjattujen virastojen osalta, ja niidenkin osalta ministeriön edellytetään ottavan huomioon valtiontalouden tarkastusviraston ao. virastoja koskevat tilintarkastuskertomukset. Valtiontalouden tarkastusvirasto ottaa huomioon myös virastonäkökulman tämän hallinnonalan tarkastustoiminnassaan, vaikka tilintarkastuskertomukset annetaankin tilivirastokohtaisesti. Tilinpäätöskannanottoa käsitellään tarkemmin luvussa

12 2.3 Talous- ja henkilöstöhallinnon selvityshankkeet ja selvitysmiehen esitykset Sisäasiainministeriön hallinnonalalla on selvitetty hallinnon tukitehtävien hoitoa ja tehostamismahdollisuuksia useita kertoja. Vuonna 2002 asetettu hallinnonalan talous- ja henkilöstöhallinnon toimintojen kehittämistä selvittänyt hanke jätti esityksensä Hanke esitti mm. selvitysmiehen asettamista jatkotyöhön. Ministeriö asetti tehtävään selvitysmieheksi Veli Hytösen Selvitysmiehen työn lähtökohtina oli pääministeri Vanhasen hallituksen hallitusohjelmassa sekä hallituksen strategia-asiakirjassa asetetut tavoitteet lisätä valtion toimintojen tuottavuutta. Tukipalveluiden tehostamisella luodaan mahdollisuuksia lisätä voimavaroja ydintoimintoihin. Tavoitteena on keskittää tukipalveluja näihin palveluihin erikoistuneille yksiköille. Selvitysmies jätti ehdotuksensa sisäasiainministeriölle. Ehdotus sisälsi kolme osaaluetta: 1) hallinnonalan tulosohjauksen ja controller -toiminnan kehittäminen 2) tiliorganisaation konsolidointi 3) toimintojen keskittäminen palvelukeskukseen Selvitysmiehen käsityksen mukaan Kun tilivirastouudistuksella ja palvelukeskusratkaisulla tavoitellaan toimintojen tehostumista ja prosessien yksinkertaistamista, tulisi kehittää osaamista ja kohdentaa voimavaroja tulosohjausta ja johtamista palvelevan laskentatoimen kehittämiseen koko sisäasiainhallinnossa, ministeriössä, ministeriön toimialoilla ja virastoissa. Tätä tavoitetta tuettaisiin erityisellä controller -koulutusohjelmalla ja vahvistamalla tulossuunnittelusta ja seurannasta vastaavaa organisaatiota. Selvitysmiehen mukaan tiliorganisaation kokoamisessa tulisi edetä asteittain niin, että Ahvenanmaa säilyisi joka tapauksessa itsenäisenä tilivirastona. Tiliorganisaation kokoamisen tueksi esitettiin tilihallintohanketta palvelukeskushankkeen organisoinnin ulkopuolelle. Palvelukeskushankkeen asettamisen yhteydessä päädyttiin yhdistämään tilivirastot kerralla ja esitetty tilihallintohanke yhdistettiin osaksi palvelukeskushanketta. Selvitysmies esitti kaikkien keskeisten talous- ja henkilöstöhallinnon volyymi-prosessien keskittämistä palvelukeskukseen ja palvelujen tuottamista tilaaja-tuottaja mallilla. 2.4 Hallinnonalan palvelukeskushanke Sisäasiainministeriö asetti Sisäasiainministeriön hallinnonalan palvelukeskus ja tilivirastojen yhdistäminen hankkeen (SM091:00/2004), jonka tavoitteena oli perustaa sisäasiainhallinnon palvelukeskus ja toteuttaa tilivirastojen yhdistäminen vuoden 2006 alusta. Hankkeen toimikausi jatkuu vuoden 2006 loppuun saakka. Hankkeen tehtävänä on ollut mm. valmistella sisäasiainministeriön hallinnonalan palvelukeskuksen perustaminen siten, että palvelukeskus voi aloittaa toimintansa vuoden 2006 alussa tarvittavissa määrin hajautetusti nykyiseen palveluverkostoon perustuen. Sisäasiainhallinnon talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus päätettiin hankkeen asettamisen yhteydessä perustaa Joensuuhun rajavartiolaitoksen taloushallinnon palvelu- 15

13 keskuksen ja Itä-Suomen lääninhallituksen Joensuun toimipisteen perustalle. Palvelukeskuksen pysyvä sivutoimipaikka päätettiin perustaa Oulun lääninhallituksen vastuualueelle Kainuuseen. Myöhemmin tehdyn peruslinjauksen mukaisesti Kainuun toimipisteeseen päätettiin keskittää puhelinvälityspalvelut. Hanke organisoitiin neljäksi projektiksi (palvelukeskusprojekti, taloushallintoprojekti, henkilöstöhallintoprojekti ja henkilöstöprojekti), jotka päättyivät Myöhemmin hanketta täydennettiin tietojärjestelmäprojektilla joka myös päättyi Sen sijaan puhelinvälitysprojektilla jatkuu edelleen. Hankejohtajana toimi Kari Wahlström Rajavartiolaitoksesta ja kullekin projektille oli nimetty projektipäällikkö. Jokaiseen projektiin pyydettiin edustajat hallinnonalan virastoista ja Valtiokonttorista. Hankkeelle asetettiin ohjausryhmä, jonka puheenjohtaja oli ministeriön talousjohtaja ja jossa oli edustus jokaisesta virastokohtaisesta hankkeesta, henkilöstöjärjestöistä, valtiovarainministeriöstä, Valtiokonttorista ja Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Hanke on rahoitettu ministeriön toimintamenomomentilta. Palvelukeskuksen perustamista varten on saatu rahoitusta valtiovarainministeriön myöntämästä momentin Tuottavuuden edistäminen määrärahasta. Vuoden 2006 alusta palvelukeskuksella on ollut oma toimintamenomomenttinsa, jonka rahoitus on koottu muilta hallinnonalan pääluokan toimintamenomomenteilta. Vuonna 2008 palvelukeskus tulee siirtymään maksulliseen palvelutoimintaan. Hanke on edennyt suunnitellulla tavalla niin, että asetuksella sisäasiainhallinnon palvelukeskuksesta (386/2005, ) palvelukeskus perustettiin lukien. Ensimmäiset henkilöt palvelukeskuksen virkoihin nimitettiin lukien. Valtiovarainministeriöltä saatiin lupa tilivirastojen yhdistämiselle siten, että sisäasiainministeriön hallinnonalalla on ollut lukien vain kaksi tilivirastoa, sisäasiainministeriö ja Ahvenanmaan lääninhallitus. 3. Normien muutostarve Työryhmätyön yhteydessä tehdyn selvityksen mukaan tilivirastouudistus ei ainakaan tässä vaiheessa aiheuta pakottavaa tarvetta talousarviosäädösten muuttamiseen. Käytännön aikataulusyistä voisi kuitenkin olla välttämätöntä pohtia tarvetta talousarviolain ja asetuksen muuttamiseen siten, että tilinpäätöskannanoton ja perustellun kannanoton antamispäivämäärää siirrettäisiin myöhemmäksi. Toteutuva käytäntö antanee tältä osin lisänäkemyksiä. Tiliviraston uudistettu taloussääntö tuli voimaan Tiliviraston taloussäännön perusteella ohjeistettavaa on jäänyt myös virastoille. Tilivirastona toimivan ministeriön eri osastot voivat myös omalla ohjeistuksellaan täydentää ohjeistusta tarvitussa määrin. 4. Tulosohjauksen nykytila Tulosohjaus- ja suunnitteluprosessi toteutetaan sisäasiainministeriön toiminnan kehittämishankkeessa (YTOMI) määriteltyjen menettely- ja toimintatapojen mukaisesti. Ministeriössä ja alaisessa hallinnossa tulosohjaajaa ja tulosohjattavaa yksikköä ei ole aina eriytetty toisistaan. Osastosta riippuen ne ovat sama taho tai ne on eriytetty. Ministeriön 16

14 poliisi-, rajavartio- ja pelastusosastolla tehdään ministeriön tehtävien lisäksi myös alaisen hallinnon ylijohdolle tai keskusvirastolle kuuluvia tehtäviä. Ministeriön strategia perustuu sen toimialaa koskevaan lainsäädäntöön sekä valtioneuvoston vaatimuksiin, jotka konkretisoituvat hallitusohjelman ja hallituksen strategia-asiakirjan sekä talousarvioehdotuksen ja kehyspäätöksen muodossa. Tulosohjauksen nykytila voidaan yleistäen kuvata seuraavasti: Sisäasiainministeriön johto vastaa ministeriön strategiasta kokonaisuudessaan. Se päättää ministeriön strategiset painopisteet sekä hyväksyy yhteiskunnalliset vaikuttavuus- ja toiminnalliset tulostavoitteet, suunnittelumääräyksen sekä ministeriön TTS:n ja tulossuunnitelman sekä seurantaraportit. Osastopäällikkökokous toimii ministeriön johtoryhmän valmistelevana elimenä strategiaprosessissa. Kansliapäällikkö hyväksyy osastojen ja niiden alaisen hallinnon tulostavoitteet ja toimintamäärärahat osastopäälliköiden kanssa käymissään tuloskeskusteluissa. Talousyksikkö koordinoi koko prosessin valmistelua ja ohjeistaa sen toteuttamista. Lisäksi talousyksikkö kokoaa suunnittelumääräyksen ja ministeriön TTS:n ja tulossuunnitelman sekä valmistelee aineistoa osastopäällikkökokouksen ja ministeriön johtoryhmän käsiteltäväksi. Osastot tuovat oman toimialansa asiantuntemuksen ministeriön strategian laadintaan. Osastot laativat oman toimialansa TTS:n ja tulossuunnitelman, käyvät tulosneuvottelut alaisensa hallinnon kanssa sekä tuloskeskustelut kansliapäällikön kanssa. Alainen hallinto laatii omat tavoitteensa ministeriön ja osastojen ohjeistuksen mukaisesti ja käy tulosneuvottelut osastojen sekä tarvittaessa oman alaisen hallinnon kanssa ja osallistuu tarvittaessa strategiaprosessiin tuomalla siihen oman alansa asiantuntemuksen. Poliisitoimi Poliisitoiminnan keskeiset painopistealueet ja tavoitteet asetetaan eduskunnassa ja valtioneuvostossa ja kirjataan hallituksen ohjelmaan, strategia-asiakirjaan ja valtion talousarvioon. Poliisitoiminnan pidemmän aikavälin tavoitetila on määritelty poliisin visiossa. Strategia kuvaa niitä valintoja, joita tehdään pidemmän aikavälin tavoitetilan saavuttamiseksi. Strategian kriittiset menestystekijät ovat asioita, joissa tulee onnistua. Poliisiosaston tehtävänä on varmistaa, että eduskunnan ja valtioneuvoston vahvistamat poliisitoiminnan painopistealueet ja toimintalinjaukset otetaan huomioon läänien, valtakunnallisten yksiköiden ja poliisilaitosten sekä muiden poliisin yksiköiden toimintaa suunniteltaessa. Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelma on asiakirja, jolla sisäasiainministeriön poliisiosasto toteuttaa ohjaus- ja johtamistehtäväänsä. Toiminta- ja taloussuunnittelua koskevat yksityiskohtaiset määräykset on annettu laissa ja valtioneuvoston asetuksessa valtion talousarviosta sekä valtiovarainministeriön ohjeissa. Asetusta muutettiin Muutoksen seurauksena toiminta- ja taloussuunnittelussa korostuu aiempaa enemmän tärkeimpien toiminnallisten linjausten esille nostaminen sekä tarve asettaa toiminnalle monivuotisia tulostavoitteita. Monivuotisten tulostavoitteiden toteuttamisesta sovitaan tulosneuvotteluissa ja -sopimuksissa. 17

15 Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelmassa on vahvistettu tärkeimmät toiminnalliset linjaukset ja poliisihallinnon monivuotiset tulostavoitteet. Ne toteuttavat poliisin strategiaa ja täydentävät sisäasiainministeriön toiminta- ja taloussuunnitelmassa ja valtion talousarviossa poliisitoimelle asetettuja tavoitteita. Poliisin lääninjohtojen, valtakunnallisten yksiköiden, oppilaitosten ja muiden suoraan poliisin ylijohdon ohjauksessa olevien yksiköiden tulee ottaa toiminta- ja taloussuunnitelmassa vahvistetut linjaukset ja monivuotiset tulostavoitteet huomioon omissa toiminta- ja taloussuunnitelmissaan ja tulossopimuksissaan. Ne tulee sovittaa yhteen alueellisten ja yksikön erityistehtävistä johtuvien tarpeiden ja painotusten kanssa. Toiminnalliset painotukset tulee myös näkyä määrärahojen jakopäätöksissä ja rahoitussuunnitelmissa. Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelma tarkistetaan vuosittain ottaen huomioon kaksivuotinen tulossopimusrytmi. Siten joka toinen vuosi on välivuosi, jolloin toiminta- ja taloussuunnitelmaan tehdään vain välttämättömät tarkistukset. Poliisin visio ja strategia tarkistetaan joka toinen vuosi jotta se luo vankan pohjan varsinaiselle tulosneuvottelukierrokselle. Poliisin ylijohto tekee tulossopimukset kahdeksi vuodeksi kerrallaan niiden yksiköiden kanssa, jotka ovat suoraan sen alaisuudessa: - poliisin lääninjohdot (Etelä-Suomen lääni, Länsi-Suomen lääni, Itä-Suomen lääni, Oulun lääni, Lapin lääni), - Helsingin kihlakunnan poliisilaitos, - valtakunnalliset yksiköt (keskusrikospoliisi, suojelupoliisi, liikkuva poliisi), - oppilaitokset (Poliisin ammattikorkeakoulu, Poliisikoulu), - Poliisin tietohallintokeskus ja - Poliisin tekniikkakeskus Nämä yksiköt tekevät vastaavasti tulossopimukset alaistensa poliisilaitosten ja alueellisten yksiköiden kanssa. Tulossopimuksilla varmistetaan toiminta- ja taloussuunnitelmissa organisaation eri tasoilla asetettujen monivuotisten tulostavoitteiden toteutuminen. Tulossopimuksissa asetettujen tavoitteiden toteutumista arvioidaan tulosneuvottelujen yhteydessä. Toiminta- ja taloussuunnittelu perustuu strategisessa suunnittelussa määriteltyihin kriittisiin menestystekijöihin kuitenkin niin, että siinä painotetaan suunnittelukaudella erityisesti korostettavia tavoitteita. Lisäksi tavoitteenasettelussa otetaan huomioon tavoitteet, joita poliisihallinto toteuttaa osana valtiokonsernia. Ulkomaalaishallinto Ulkomaalaisosaston osastopäällikkö solmii tulossopimuksen Ulkomaalaisviraston ylijohtajan kanssa sen jälkeen, kun osastopäällikkö on sopinut keskeisimmistä tulostavoitteista kansliapäällikön kanssa. Jo ennen osastopäällikön ja kansliapäällikön välistä tuloskeskustelua käydään alustava tulosneuvottelu ulkomaalaisosaston ja Ulkomaalaisviraston kesken. Ulkomaalaisvirasto raportoi tulostavoitteiden toteutumisesta ulkomaalaisosastolle. Kaikki ulkomaalaisprosessit ml. kansalaisuuden myöntäminen ovat poikkihallinnollisia eikä niillä ole selkeästi tunnistettua yhtä omistajaa. Jokainen hallinnonala asettaa omat tulostavoitteensa näille prosesseille, esim. oleskeluluvan myöntäminen, turvapaikan hakeminen, vain omista näkökulmistaan ja omaa käsittelemäänsä osuutta varten. Tulostavoitteet saattavat olla ristiriidassa keskenään. Sisäasiainministeriössä voitaisiin siirtyä nyt tämän tilivirastomallin sisällä asettamaan tulostavoitteet ainakin sille prosessin 18

16 kokonaisuudelle, joka hoidetaan omalla hallinnonalalla. Esim. poliisi ottaa vastaan hakemuksia sekä maksuja ja antaa aikanaan Ulkomaalaisviraston päätöksen asiakkaalle tiedoksi. Kielteisen päätöksen saaneen maastapoistamisesta vastaa poliisi. Rajavartiolaitos valvoo maahantuloa ja maastalähtöä koskevien säännösten noudattamista sekä poliisin ja Ulkomaalaisviraston ohella ulkomaalaislain säännösten noudattamista. Rajavartiolaitos suorittaa mm. tutkintaa ulkomaalaisen maahantulon, maassa oleskelun, maasta lähdön ja maasta poistamisen edellytysten sekä kansainvälistä suojelua hakevan henkilön henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämiseksi. Toisen ministeriön hallinnonalalle ei tavoitteita voi asettaa, mutta tehostamisen kannalta olisi hyvä, jos yhteistyötä voitaisiin lisätä. Esim. turvapaikkaprosessin läpivientiajan lyhentäminen tuo mittavia säästöjä työministeriön majoitusmenoissa, investoinnit ja resurssien lisääminen sen sijaan vievät SM:n voimavaroja. Lääninhallitukset, rekisterihallinto ja kihlakunnanvirastot Lääninhallitukset ovat monialaisia hallintoviranomaisia seitsemän eri ministeriön ohjauksessa. Tilivirastouudistuksessa muutos koskee vain sisäasiainministeriön hallinnonalaa, jolloin lääninhallitusten yleishallinto, pelastusosastot ja poliisiosastot tulevat yhden tiliviraston alaisuuteen. - tilivelvollisuus jakautuu kunkin toimialan tilivelvollisuuteen ja virastokokonaisuutta koskevaan tilivelvollisuuteen - ministeriöiden ja muiden ohjaavien tahojen yhteistyönä on hyviä mahdollisuuksia yhtenäistää käytäntöjä, sekä raportointia että palautteita, mutta tässä yhtenäistämisessä on edelleen suuri haaste - riskien hallinnan ja sisäisen valvonnan näkökulmasta tilivirastouudistus ei tuo uusia uhkia tai haittatekijöitä - palvelukeskushanke, joka liittyy tilivirastouudistukseen, tuo sisäisen valvonnan ja riskien hallinnan kannalta sen velvoituksen, että uudistuvat työtavat (paperiton laskunkäsittely) täytyy ottaa erityisenä asiana ohjeistuksessa huomioon, jotta laskun tarkastuksen tarkkuus ei kärsi. Sisäasiainministeriö tekee tulossopimuksen kaikkien suoraan alueiden ja hallinnon kehittämisosaston alaisuudessa olevien virastojen eli lääninhallitusten ja Väestörekisterikeskuksen kanssa. Lääninhallitukset tekevät tulossopimuksen kaikkien alaisten virastojen kanssa, joita ovat maistraatit ja kihlakunnanvirastot. Kihlakunnanvirastojen osalta tulossopimus tehdään kihlakunnannimismiehen kanssa. Sisäasianministeriön ja lääninhallituksen tulossopimus kattaa tulostavoitteiden osalta lääninhallituksen toiminnan virastona sekä hallinnon osuuden. Tulossopimus kattaa koko toimintamäärärahan. Lääninhallitusten yleiset painopisteet ja koko viraston yhteiset tavoitteet käsitellään ja hyväksytään lääninhallitusten yhteistyöryhmässä. Yhteiset tavoitteet sisällytetään sisäasiainministeriön ja lääninhallitusten välisiin tulossopimuksiin. Lääninhallituksen eri substanssitoimialat tekevät erikseen tarkemman tulossopimuksen ohjaavan ministeriön tai viranomaisen kanssa. Lääninhallituksen puolelta tulossopimuksen allekirjoittavat maaherra ja osastopäällikkö. 19

17 Maistraattien toimialat Lääninhallitus ja maistraatti sopivat keskenään kaikista tavoitteista ja määrärahoista. Sopimuskierrosta edeltää keskustason valmistelu, jossa ohjaavat viranomaiset laativat omat ehdotuksensa toimialan tulostavoitteiksi. Valmistelu tapahtuu rekisterihallinnon yhteistyöryhmän ohjauksessa. Raportointi tapahtuu tulossopimuksen osapuolten välillä. Lääninhallituksen toimintakertomukseen kootaan kaikkien toimialojen keskeiset toteutumat, mutta yksityiskohtainen raportointi tapahtuu ohjauslinjassa. Maistraateille on laadittu yhtenäinen suoriteseurantaasetelma, jonka mukaisesti raportointi tapahtuu. Pelastustoimi Pelastustoimen tulosohjausta toteutetaan siten, että ministeriön johtoryhmän hyväksymässä hallinnonalan tulossuunnitelmassa esitetyistä keskeisistä tulostavoitteista ja hankkeista sovitaan pelastusylijohtajan ja kansliapäällikön välisellä tulossopimuksella. Pelastusylijohtajan ja kansliapäällikön allekirjoittama tulossopimus konkretisoidaan toimialalle tulossopimusten avulla. Tulossopimus laaditaan lääninhallitusten pelastusosastojen (pl. Ahvenanmaa), Pelastusopiston, Hätäkeskuslaitoksen ja Turvatekniikan keskuksen kanssa. Turvatekniikan keskus toimii kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla, mutta TUKES hoitaa pelastustoimen toimialaan kuuluvia tehtäviä. Näistä tehtävistä on sovittu TUKES:n kanssa tulossopimuksella. Tämä menettely voinee jatkua myös tilivirastojen yhdistyttyä. Pelastuslaitosten ja pelastusalan järjestöjen kanssa tulossopimusta ei voida laatia. Alan järjestöjen toivomuksesta sisäasiainministeriön pelastusosasto ja järjestöt käyvät yhdessä keskusteluja tavoitteista ja toimenpiteistä, mutta sopimusta ei laadita. Palosuojelurahasto voi myöntämiensä valtionavustusten kautta vaikuttaa järjestöjen toiminnan vaikuttavuuteen ja muuhun tuloksellisuuteen. Pelastuslaitoksiin pyritään vaikuttamaan lainsäädännön ja verkostomaisen yhteistyön avulla. Raportointi tapahtuu tulossopimuksen osapuolten välillä. Rajavartiolaitos Ministeriön johtoryhmän hyväksymistä hallinnonalan tulossuunnitelmassa esitetyistä keskeisestä rajavartiolaitosta koskevista tulostavoitteista, hankkeista ja rajavartiolaitoksen apulaispäällikön erityisvastuulla olevista asioista sovitaan rajavartiolaitoksen apulaispäällikön ja kansliapäällikön välisellä tulossopimuksella. Rajavartiolaitoksen tulossuunnitelma sekä toiminta- ja taloussuunnitelma (jatkossa suunnitelma) valmistellaan yhtenäisenä prosessina ja laaditaan yhdeksi asiakirjaksi, jonka ajallinen ulottuvuus on 1+4 vuotta. Suunnitelman ensimmäinen vuosi (tulossuunnitelma) on talousarvion toimeenpanoasiakirja ja se perustuu valtion talousarviossa esitettyihin tulostavoitteisiin. Suunnitelman viimeiset neljä vuotta (toiminta- ja taloussuunnitelma) ovat pääosin strategisten linjausten edellyttämien voimavarojen ja kehittämistarpeiden kartoitusta, jotka luovat perustan rajavartiolaitoksen kehysehdotukselle. Suunnitelma laaditaan neljässä vaiheessa: - Ensimmäisessä vaiheessa rajavartiolaitoksen esikunta selvittää rajavartiolaitoksen toiminnalliset ja taloudelliset lähtökohdat sekä niihin vaikuttavat ulkoiset ja sisäiset tekijät. 20

18 - Toisessa vaiheessa rajavartiolaitoksen esikunta antaa hallintoyksiköille suunnitelman valmisteluperusteet. Laadintakäsky sisältää valmisteluperusteet ja aikataulun vuosittaiselle suunnittelulle. - Kolmannessa vaiheessa hallintoyksiköt laativat suunnitelma-aineiston, jonka pohjalta käydään rajavartiolaitoksen päällikön ja hallintoyksikön päällikön väliset tulosneuvottelut rajavartiolaitoksen esikunnan avustamana. - Neljännessä vaiheessa laaditaan rajavartiolaitoksen ja hallintoyksiköiden suunnitelmat. Laadinnan eri vaiheissa käydään tarvittaessa muitakin neuvotteluja strategisten linjausten tarkistamiseksi ja hallintoyksiköiden suunnitelmien yhteensovittamiseksi rajavartiolaitoksen tavoitteisiin ja määrärahakehyksiin. Suunnitelma valmistellaan rajavartiolaitoksen hallintoyksiköiden kokoonpanoa ja tehtäviä koskevassa pysyväisasiakirjassa, rajavartiolaitoksen esikunnan työjärjestyksessä ja osastojen työjärjestyksissä määrättyjen vastuiden mukaisesti. Rajavartiolaitoksen suunnitelman hyväksyy rajavartiolaitoksen päällikkö. Sotilaallisen päällikkyysjärjestelmän vuoksi rajavartiolaitoksessa ei laadita rajavartiolaitoksen päällikön ja hallintoyksikön päällikön välisiä tulossopimuksia. Hallintoyksiköiden päälliköt sitoutetaan tulosneuvotteluissa käsiteltyihin tulos- ja suoritetavoitteisiin vuosittaista toimintaa koskevilla rajavartiolaitoksen päällikön käskyillä ja määräyksillä. Kuntahallinto Kuntaosastolla ei ole alaista hallintoa eikä näin ollen tehtyjä tulossopimuksiakaan. Kunnille jaetaan mm. yleistä valtionosuutta, harkinnanvaraista rahoitusavustusta sekä kuntien yhdistymisavustuksia. Kunnat toimivat itsehallinnollisina yksiköinä, eivätkä ne ole valtion tulosohjauksen piirissä. Ministeriön tulossuunnittelun ja toiminnan kehittämisen näkökulmasta haasteena on edelleen kehittää vaikuttavuuden arvioinnin menetelmiä myös kunnille myönnettävien valtionosuuksien, valtionapujen ja -avustusten osalta. Palosuojelurahasto ja tilivirastouudistus Palosuojelurahastolain (306/2003) 10 :n mukaan sisäasiainministeriön tehtävänä on erityisesti valvoa rahaston taloutta ja toimintaa sekä hoitaa rahaston kirjanpito. Viimeksi mainitun tehtävän, samoin kuin maksuliikkeen, on hoitanut ministeriön talousyksikkö. Palvelukeskushanke ja tilivirastouudistus eivät aiheuta ongelmia kirjanpidon ja maksuliikkeen hoitamisen osalta. Palvelukeskushankkeen ja rahaston sihteeristön välillä on sovittu, että rahaston kirjanpito ja maksuliike siirtyvät palvelukeskuksen hoidettavaksi alkaen, ja taloudenhoidon sähköiset järjestelmät otetaan käyttöön myös rahastossa. Tulosohjausmenettely ja tulossopimukset Tulosohjauksen käsikirjan mukaan tulosohjauksen periaatteita sovelletaan pyrittäessä toteuttamaan julkisten organisaatioiden lakisääteiset tehtävät mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti. Tulosohjaus ei kuitenkaan voi sivuuttaa tai muuttaa normien mukaisia tehtäviä. Ne ovat ohjauksen ja tulossopimusten lähtökohtana. Tulossopimus on ohjausväline, jonka käyttö perustuu ministeriön ja viraston yhteistyöhön. Vaikka yleisen tulkinnan mukaan tulossopimuksilla ei olekaan oikeudellisesti sitovia vaikutuksia, on niillä ollut selkeästi yhteistyön sisältöön liittyviä käytännön seuraamuksia. 21

19 Ohjausjärjestelmä tulossopimuksineen ei kehittämisponnisteluista huolimatta aina ole toiminut toivotulla tavalla. Eri selvitysten mukaan tulosohjauksen käytännön toimivuutta ovat rajoittaneet muun muassa - tuotosten mittaamisen on useissa tapauksissa katsottu tosiasiallisesti ohjaavan tulostavoitteiden asettamista, jäykistävän ja yksipuolistavan virastojen toimintaa - tulosohjauksen strateginen ote on puuttunut tai ollut vähäistä - tulosneuvottelut on koettu rutiininomaiseksi välttämättömyydeksi - taloudellisuus-, tuottavuus- ja kustannustavoitteista sovitaan vain harvoissa tapauksissa - tulossopimukset ovat rakenteeltaan ja sisällöltään kirjavia, joista eivät virastojen ydintehtävät erotu selkeästi - tavoitteet ilmaisevat usein tekemistä ja toimenpiteitä eivätkä tuloksia - tulostavoitteiden ja resurssien välinen yhteys on ilmaistu epäselvästi - tulosneuvotteluissa ja laadittavissa tulossopimuksissa kehittämisnäkökohdat ovat harvinaisia - käytetään sijaismittareita - ohjaavan viranomaisen palaute ohjattavalle on usein vähäistä - tulostavoitteiden saavuttamisesta tai saavuttamatta jäämisestä ei ole juurikaan konkreettisia seurauksia - on asetettu tulostavoitteita, joita virasto ei pelkästään omin toimenpitein voi saavuttaa. Edellä esitettyyn viitaten työryhmä suosittelee, että tulosneuvotteluista laaditaan selkeä pöytäkirja ja sen tietoihin perustuva tulossopimusasiakirja, joka vahvistetaan allekirjoituksin. Työryhmän mielestä tulossopimusprosessissa tärkeintä on tulossopimukseen sisällytettyjen tavoitteiden seurannan ja arvioinnin perusteet ja arvioinnin tekeminen sovituilla kriteereillä. Tulosohjauksen periaate (TTS+TAE; 4+1) vuotta saattaa organisaation tehtävistä riippuen aiheuttaa ongelmia suunnittelujänteen pituuden osalta. Niinpä työryhmä korostaakin, että virastojen valmistautuessa tulosneuvotteluihin on tärkeätä huomata, että talousarviovuosi saattaa useissa tapauksissa olla liian lyhyt yhteiskunnallisten vaikuttavuustavoitteiden ohella myös toiminnallisten tulostavoitteiden toteutumiseen ja sen arviointiin. Työryhmä korostaa, että tulosten saavuttamista koskevien mittareiden arvo ja muutokset siinä eivät saa olla tuloskeskustelujen keskeinen kohde, vaan ennen muuta kyse siitä, tehdäänkö oikeita asioita (ts. mitä varten virasto on olemassa) ja mitataanko oikeita asioita. Työryhmä arvioi, että tilivirastouudistus ei sinänsä merkittävästi vaikuta tulossopimuskäytäntöihin. Sopimusten osapuolet ovat vastaisuudessakin samat kuin aikaisemmin. Tilivirastouudistuksesta riippumatta tulostavoitteiden asettaminen saattaa muuttua mahdollisten toimialakohtaisten tulostavoitteiden kokoamisen myötä. Ne perustuvat ennen muuta tulosohjausuudistukseen liitetyn talousarvion lukurakenteen muutossuunnitelmiin. Alustavien suunnitelmien mukaanhan tarkoitus on mahdollisesti talousarvion pääluokkatasolla, mutta ainakin lukutasolla koota yhteiskunnallisia vaikuttavuustavoitteita entistä selkeämpiin kokonaisuuksiin erikseen sovittavalla tavalla. Uudistus ajoittunee vuosille

20 5. Raportointi Tuloksellisuuden tiedot tulee esittää mahdollisuuksien mukaan käyttämällä asianmukaisia tunnuslukuja. Tilinpäätöksessä pitäisi päästä indikaattoripohjaiseen tarkasteluun, mikä asettaa sisäasiainhallinnon hallinnonalojen toiminnan suunnittelulle ja seurannalle korkeat vaatimukset. Virastojen toimintakertomukset antavat hyvän kuvan siitä, miten SM:n eri toimialoilla on onnistuttu käyttämään indikaattoreita strategisen ja toiminnan suunnittelun apuvälineenä. 5.1 Tilivirasto Talousarvioasetuksen 63 :n mukaan tilivirastona toimivan viraston ja laitoksen on laadittava kultakin varainhoitovuodelta tiliviraston tilinpäätös, joka sisältää 1) toiminnallista tuloksellisuutta ja sen kehitystä sekä vaikutuksia yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitykseen kuvaavan toimintakertomuksen, 2) talousarvion toteutumista kuvaavan talousarvion toteutumalaskelman, 3) tuottoja ja kuluja kuvaavan tuotto- ja kululaskelman, 4) tilinpäätöspäivän taloudellista asemaa kuvaavan taseen, 5) liitteenä ilmoitettavat tiedot Tiliviraston 1 momentin 2 5 kohdassa tarkoitettujen tilinpäätöslaskelmien ja niiden liitteiden tiedot on laadittava ja toimitettava päättyneeltä varainhoitovuodelta Valtiokonttoriin sen määräämänä aikana. Tilinpäätös on laadittava ja hyväksyttävä viimeistään varainhoitovuotta seuraavan maaliskuun 15. päivänä. Edelleen talousarvioasetuksen mukaan tilinpäätöksen hyväksyy ja allekirjoittaa tilivirastona toimivan viraston tai laitoksen päällikkö. Jos virastolla tai laitoksella on hallitus tai muu vastaava monijäseninen toimielin ylintä johtoa ja päätöksentekoa varten, tämä hyväksyy ja allekirjoittaa päällikön lisäksi tilinpäätöksen. Ministeriön tilinpäätöksen hyväksyy ja allekirjoittaa ministeriön päällikkönä toimiva ministeri ministeriön kansliapäällikön tehtäviä hoitavan esittelystä. Jos ministeriön toimialan asioita käsittelemään on määrätty myös muu ministeri, hän hyväksyy ja allekirjoittaa tilinpäätöksen oman tehtäväalueensa osalta. Valtion tilinpäätöksen rakenne ja toimintakertomus uudistuivat vuonna Vuoden 2005 tietojen osalta itsenäiset tilivirastot laativat tilinpäätöksen, jonka osa toimintakertomus on. Tulosvastuulliset virastot ja laitokset, jotka eivät ole tilivirastoja, laativat toimintakertomuksen. 5.2 Tulosohjatun viraston toimintakertomus Virastot ja laitokset, jotka eivät toimi itsenäisenä tilivirastona, mutta joille ministeriö on vahvistanut tulostavoitteet, laativat omasta toiminnastaan toimintakertomuksen varainhoitovuotta seuraavan maaliskuun 15. päivään mennessä. Tulosohjatun viraston on lisäksi toimitettava tilivirastolle etukäteen määritellyt tieto-osuudet toimintakertomuksesta 23