EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 14.3.2001 KOM(2001) 133 lopullinen OSA I KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE SAVUKKEISIIN JA MUIHIN VALMISTETTUIHIN TUPAKKATUOTTEISIIN SOVELLETTAVAN VALMISTEVERON RAKENTEESTA JA VEROKANNOISTA.
Sisältö Sisältö... 2 Tiivistelmä... 3 I. Yhteisön valmisteverojärjestelyt... 4 1. Yleiset huomiot... 4 2. Savukkeiden valmisteverot... 5 3. Muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden valmistevero... 5 II. Valmisteveron rakenne ja verokannat... 7 1. Yleiset huomiot... 7 2. Komission ensimmäinen kertomus... 7 3. Komission toinen kertomus... 7 III. Kolmannen tarkastelun tavoite... 9 1. Yleistä... 9 2. Yhtenäismarkkinoiden toiminta... 10 A. Yleisiä huomioita... 10 B. Savukkeet... 11 C. Muu valmistettu tupakka... 15 3. Valmisteveron todellinen arvo... 17 A. Savukkeet... 17 B. Muu valmistettu tupakka... 17 4. Perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet... 17 5. Tarkastelujen tiheys... 19 IV. Päätelmät... 21 Luettelo liitteistä... 22 2
Tiivistelmä Kertomuksessa kuvataan lyhyesti yhteisön nykyisiä valmisteverojärjestelyitä, jotka tulivat voimaan 1. päivänä tammikuuta 1993 ja joita muutettiin hieman vuonna 1999. Järjestelyissä määrätään jäsenvaltioiden yhteisistä verotusrakenteista sekä valmistetun tupakan vähimmäisverokantajärjestelmästä ja valmisteveron alaisten tuotteiden hallussapidon ja liikkumisen yhdenmukaistamisesta. Kertomuksessa todetaan, että valmisteverokantojen lähentämistä koskevissa direktiiveissä säädetään velvollisuudesta tarkastella näiden verojen rakennetta ja verokantoja. Siinä viitataan myös aikaisempiin komission kertomuksiin vuosilta 1995 ja 1998. Kertomuksessa tarkastellaan yksityiskohtaisesti tällä hetkellä voimassa olevaa lainsäädäntöä seuraavista näkökulmista: sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, valmisteverokantojen todellinen arvo ja perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet. Tupakkatuotteiden hintojen ja valmisteverokantojen kehitystä Euroopan unionissa koskevasta arvioinnista käy ilmi, että jäsenvaltioiden välillä on edelleen huomattavia eroja. Tarkoituksena on lähentää jäsenvaltioiden verotasoja lisää ja tästä syystä kertomuksessa tarkastellaan mahdollisten muutosten vaikutuksia voimassa oleviin sääntöihin, mutta samalla säilyttäen yhteisön säännöstön peruspilarit sellaisenaan. Tämän lisäksi kilpailevia tupakkatuotteita on verotettava samalla tavalla, elleivät tuotteiden erityispiirteet anna perusteita erisuuruisten verokantojen soveltamiselle. Valmisteverojen todellisen arvon osalta on varmistettava, että yksikköverojen vähimmäiskannat pysyvät inflaation tasolla. Lopuksi kertomuksessa käsitellään perustamissopimuksen laajempia tavoitteita ja valmistettujen tupakkatuotteiden piirteitä. Tässä osassa kiinnitetään erityistä huomiota terveydensuojelun näkökulmiin sekä terveydensuojelun ja näiden tuotteiden hintojen väliseen suhteeseen. Valmisteverojen rakenteen ja verokantojen tarkastelun tärkeimmät päätelmät ovat seuraavat: voimassa olevan valmisteveron vähimmäisprosenttiosuuden lisäksi olisi otettava käyttöön euroina ilmoitettu kiinteä vähimmäismäärä jäsenvaltioille olisi annettava enemmän joustovaraa savukkeiden vähimmäisvalmisteveron kantamisessa sikareiden määritelmää olisi muutettava savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokantoja olisi mukautettava asteittain. 3
I. Yhteisön valmisteverojärjestelyt 1. YLEISET HUOMIOT 1.1 Valmisteverot ovat kulutustavaroihin, kuten savukkeisiin, sikareihin, pikkusikareihin ja muuhun piippu ja savuketupakkaan kohdistuvia veroja. Tupakasta saatava valmistevero on huomattava tulonlähde jäsenvaltioille. Sen määrä on 0,32 1,90 prosenttia BKT:stä (ks. liite A). Koska jäsenvaltiot voivat vapaasti määritellä kansallisen valmisteverotason, jos ne noudattavat yhteisön vähimmäistasoja, valmisteverokannat vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Kun jäsenvaltiot päättävät valmisteveron määrästä, niiden on otettava huomioon mm. terveys-, maatalouspolitiikka-, petos- ja työllisyyskysymykset. Edellytyksenä on, että näihin seikkoihin liittyvät toimet eivät häiritse sisämarkkinoiden toimintaa. 1.2 Nykyiset järjestelyt otettiin käyttöön 1. tammikuuta 1993. Ne ovat vuonna 1985 alkaneiden neuvottelujen tulos. Tuolloin julkaistiin myös sisämarkkinoiden toteuttamista koskeva valkoinen kirja, jossa komissio ehdotti valmistetun tupakan valmisteveron täydellistä yhdenmukaistamista. Neuvosto ei kuitenkaan omaksunut tätä lähestymistapaa ja yhdenmukaistaminen laajennettiin koskemaan vain verorakenteita. Samassa yhteydessä päätettiin myös vähimmäisverokannoista. Vuonna 1999 annettiin direktiivi 1999/81/EY 1, jonka myötä otettiin käyttöön joitakin teknisiä muutoksia muuttamatta kuitenkaan valmisteverojen rakennetta. 1.3 Valmisteveron alaiset tuotteet liikkuvat jäsenvaltiosta toiseen väliaikaisen valmisteverottomuusjärjestelmän mukaisesti. 2 Niiden liiketoiminta-alojen, joilla tuotteiden halutaan liikkuvan mainittujen järjestelyjen mukaisesti, on oltava sen jäsenvaltion hyväksymiä, missä ne toimivat, ja lähetysten mukana on toimitettava hallinnollinen asiakirja. Yhtenäismarkkinoiden periaatteiden mukaisesti yksityisillä henkilöillä on laajempi vapaus ostaa tuotteita, joiden vero on maksettu, omaan käyttöönsä valitsemassaan jäsenvaltiossa ja kuljettaa näitä tuotteita toiseen jäsenvaltion ilman, että heidän tarvitsisi maksaa veroa uudelleen. 1 2 Neuvoston direktiivi 1999/81/EY, annettu 29 päivänä heinäkuuta 1999, savukkeiden verojen lähentämisestä annetun direktiivin 92/79/ETY, muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verojen lähentämisestä annetun direktiivin 92/80/ETY ja muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista annetun direktiivin 95/59/EY muuttamisesta (EYVL L 211, 11.8.1999, s. 47). Neuvoston direktiivi 92/12/ETY, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992, valmisteveron alaisia tuotteita koskevista yleisistä järjestelyistä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta (EYVL L 76, 23.3.1992, s.1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2000/44/EY, annettu 30 päivänä kesäkuuta 2000 (EYVL L 161, 1.7.2000, s. 82). 4
2. SAVUKKEIDEN VALMISTEVEROT 2.1 Yhteisön nykyisten sääntöjen mukaisesti 3 jäsenvaltioiden savukkeista kantamiin valmisteveroihin on sisällyttävä suhteellinen arvon perusteella kannettava osa, joka lasketaan suurimman vähittäismyyntihinnan perusteella, sekä paljouden perusteella (tuoteyksikkökohtaisesti) kannettava osa. Näiden kahden osan yhteenlasketun osuuden on oltava vähintään 57 prosenttia savukkeiden kysytyimmän hintaluokan vähittäismyyntihinnasta, kaikki verot mukaan luettuina. Tähän viitataan myöhemmin ns. "57 prosentin sääntönä". Valmisteveron paljouden perusteella kannettava osa ei voi olla alle 5 prosenttia tai yli 55 prosenttia kokonaisverotaakasta, joka koostuu näiden savukkeiden suhteellisesta valmisteverosta, paljouden perusteella kannettavasta valmisteverosta (yksikköverosta) sekä liikevaihtoverosta. Kun nämä kaksi osaa on laskettu mainitun savukeluokan osalta, niitä sovelletaan kaikkien hintaluokkien savukkeisiin. 2.2 Savukkeiden verojen lähentämisestä 19 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/79/ETY 4 artiklan mukaisesti neuvosto tarkistaa komission kertomuksen perusteella ja tarvittaessa komission ehdotuksesta vähintään kolmen vuoden välein ja ensimmäisen kerran viimeistään 31. joulukuuta 2000 yleisen vähimmäisvalmisteveron sekä valmisteverojen rakenteen ja kuultuaan Euroopan parlamenttia toteuttaa yksimielisesti tarvittavat toimenpiteet. Komission kertomuksessa ja neuvoston tarkistuksessa otetaan huomioon sisämarkkinoiden toimivuus ja perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet. 3. MUUN VALMISTETUN TUPAKAN KUIN SAVUKKEIDEN VALMISTEVERO 3.1 Tällä hetkellä voimassa olevat yhteisön säännöt 4 koskevat sikareita ja pikkusikareita, savukkeiksi käärittävää hienoksi leikattua tupakkaa ja muuta piippu- ja savuketupakkaa. Direktiivin 92/80/ETY 3 artiklassa määritellään näiden tuotteiden valmisteveron vähimmäiskanta. Jäsenvaltiot voivat kantaa suhteellista valmisteveroa, joka lasketaan suurimman vähittäismyyntihinnan, paljouden perusteella kannettavan valmisteveron (yksikköveron) tai yhteenlasketun valmisteveron perusteella, tietyissä määritellyissä rajoissa. 3.2 Nykyiset vähimmäiskannat ovat 1. tammikuuta 2001 alkaen seuraavat: - sikarit ja pikkusikarit: viisi prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 10 euroa 1000 yksikköä tai kilogrammaa kohti, - savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka: 30 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 25 euroa kilogrammalta. 3 4 Neuvoston direktiivi 95/59/EY, annettu 27 päivänä marraskuuta 1995, muista valmistetun tupakan kulutukseen kohdistuvista veroista kuin liikevaihtoveroista (EYVL L 291, 6.12.1995, s. 40), sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä heinäkuuta 1999 annetulla direktiivillä 1999/81/EY (EYVL L 211, s. 47). Neuvoston direktiivi 92/79/ETY, annettu 19 päivänä lokakuuta 1992, savukkeiden verojen lähentämisestä (EYVL L 316, 31.10.1992, s. 8), sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä heinäkuuta 1992 annetulla direktiivillä 1999/81/EY (EYVL L 211, s. 47). Neuvoston direktiivi 92/80/ETY, annettu 19 päivänä lokakuuta 1992, muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verojen lähentämisestä (EYVL L 316, 31.10.1992, s. 10), sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä heinäkuuta 1999 annetulla direktiivillä 1999/81/EY (EYVL L 211, s. 47). 5
- muu piippu- ja savuketupakka: 20 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 19 euroa kilogrammalta. Jäsenvaltiot voivat kaikissa tapauksissa valita kokonaan suhteellisen valmisteveron tai yksikköveron tai näiden molempien verotyyppien yhdistelmän. 3.3 Muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verojen lähentämisestä 19 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/80/ETY 4 artiklan mukaisesti neuvosto tarkastelee komission kertomuksen perusteella ja tarvittaessa komission ehdotuksesta vähintään kolmen vuoden välein ja ensimmäisen kerran viimeistään 31. joulukuuta 2000 valmisteverokannan tason ja kuultuaan Euroopan parlamenttia toteuttaa yksimielisesti tarvittavat toimenpiteet. Komission kertomuksessa ja neuvoston tarkastelussa otetaan huomioon sisämarkkinoiden toimivuus, valmisteverokantojen todellinen arvo ja perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet. 6
II. Valmisteveron rakenne ja verokannat 1. YLEISET HUOMIOT 1.1. Kuten edellä on todettu, valmisteverojen lähentämisestä annetuissa direktiiveissä säädetään valmisteverokantojen ja -rakenteen tarkastelusta joka kolmas vuosi. Komission on esitettävä kertomus, johon voidaan liittää ehdotuksia direktiivien tarkistamisesta. 2. KOMISSION ENSIMMÄINEN KERTOMUS 2.1 Komissio esitti ensimmäisen kertomuksensa syyskuussa 1995. Kertomuksessa käsiteltiin tupakan lisäksi alkoholijuomia ja kivennäisöljyjä. 5 2.2 Ensimmäisessä kertomuksessa todettiin, että lähentymistä oli tapahtunut yleisesti ottaen vähän. Kertomuksessa yksilöitiin useita seikkoja, joissa muutos olisi perusteltua, mutta päätelmänä oli, että ennen lopullisten päätösten tekemistä olisi tarpeellista suorittaa yksityiskohtaisempi analyysi ja kuulla asianomaisia. Yksilöityjen asioiden joukossa olivat savukkeiden verotuksen vähimmäistason erilaisiin ilmoittamistapoihin liittyvät vaikeudet sekä tietyt savukkeiksi käärittävää hienoksi leikattua tupakkaa koskevat petosongelmat. 2.3 Euroopan parlamentti hyväksyi 19. syyskuuta 1996 komission tarkastelua koskevan lausunnon ja pyysi komissiota esittämään ehdotuksia lainsäädännöksi sen kertomuksessa esitettyjen ongelmien ratkaisemiseksi. 3. KOMISSION TOINEN KERTOMUS 3.1 Osana asianomaisten kuulemista ja toisen kertomuksen valmistelemiseksi komissio päätti pitää valmisteveroja käsittelevän konferenssin Lissabonissa marraskuussa 1995. Tämä oli ensimmäinen vaihe jatkuvassa kuulemismenettelyssä. Konferenssin tavoitteena oli arvioida vuoden 1993 tammikuusta alkaen voimassa olleiden yhteisön valmisteverojärjestelyjen toimintaa ja erityisesti avustaa komissiota sen tehtävässä valmistella tulevaisuudessa sovellettavaa valmisteveropolitiikkaa. 3.2 Komissio esitti toisen kertomuksensa toukokuussa 1998 6. Siinä ehdotettiin, että yhteisön voimassa olevaan lainsäädäntöön oli tarpeellista tehdä ainoastaan muutama tekninen muutos. Kuultuaan kansallisia viranomaisia sekä kauppajärjestöjä sekä ottaen huomioon, että aikaisempi tarkastelu oli melko tuore, komissio päätteli, että valmisteveron rakenteita ja verokantoja ei muuteta. 5 6 KOM(95)285 lopullinen, 13.9.1995. KOM(98)320 lopullinen, 15.5.1998. 7
3.3. Savukkeiden osalta komissio päätteli, että jäsenvaltioille olisi annettava enemmän joustovaraa yleisen vähimmäisveron mukauttamisessa joko suurimman hintaluokan savukkeiden vähittäismyyntihinnan tai arvonlisäveron muuttuessa. Vastaavaa joustovaraa olisi annettava mukautettaessa valmisteveron paljouden perusteella kannettavaa osaa, joka ilmaistaan prosentteina vähittäismyyntihinnasta. Tämän lisäksi jäsenvaltiot saivat luvan kantaa vähimmäisvalmisteveroa sikareista, pikkusikareista ja muusta piippu- tai savuketupakasta. Muun tupakan kuin savukkeiden osalta paljouden mukaan kannettavan valmisteveron vähimmäismäärät mukautettiin inflaatioon. 3.4. Kertomuksen liitteenä oli direktiiviehdotus olemassa olevan tupakkaa koskevan lainsäädännön muuttamiseksi ja suositeltujen teknisten muutosten sisällyttämiseksi lainsäädäntöön. Euroopan parlamentti hyväksyi ehdotuksen 25. helmikuuta 1999 7 pyytäen ainoastaan tupakkatuotteiden valmisteverojen määrien ja -rakenteiden tarkasteluajanjakson muuttamista. Neuvosto hyväksyi ehdotuksen 29. heinäkuuta 1999 direktiivinä 1999/81/EY. 7 EYVL C 153,1.6.1999, s. 37. 8
III. Kolmannen tarkastelun tavoite 1. YLEISTÄ 1.1. Kertomus on tarpeellinen yhtenäismarkkinoiden moitteettoman toiminnan, valmisteverokantojen todellisen arvon ja perustamissopimuksen laajempien tavoitteiden tarkastelun kannalta. 1.2. Näiden yleisten huomioiden lisäksi useat jäsenvaltiot pyysivät komissiota neuvoston direktiivin 1999/81/EY antamisen myötä pöytäkirjaan liitetyssä lausunnossa 8 harkitsemaan tupakkatuotteiden valmisteverokantojen ja -rakenteiden perinpohjaisempaa tarkastelua. Valtuuskuntien lausuntoa on tarkasteltava ottaen huomioon vuoden 1998 lopulla ja vuoden 1999 alussa neuvostossa käydyt keskustelut, jotka koskivat toisen tarkastelun tavoitteita ja sisältöä, koska tarkastelu rajoittui voimassa olleen lainsäädännön teknisiin muutoksiin. 1.3. Komissio oli samaa mieltä siitä, että tupakkatuotteiden valmisteveron rakennetta olisi tarkasteltava perusteellisemmin, jolloin voitaisiin kuulla kansallisia viranomaisia, talouselämän edustajia ja eturyhmiä, koska järjestelmä oli säilynyt muuttamattomana useita vuosia.. 1.4. Tätä tarkastelua edelsi laaja kuulemismenettely. Komissio pyysi jäsenvaltioita esittämään näkemyksensä tupakkatuotteiden valmisteverojen kantoja ja rakennetta koskevasta mahdollisesta yleisestä tarkastelusta kyselylomakkeen avulla. Vastauksia käytettiin pohjana myöhemmissä kahdenvälisissä keskusteluissa kansallisten viranomaisten ja asianomaisten komission yksiköiden välillä. Kukin jäsenvaltio sai luonnollisesti myös tiedon muiden jäsenvaltioiden esille ottamista ongelmista, kommenteista ja ehdotuksista. Myös kaupan alan järjestöjä pyydettiin antamaan kirjallinen kannanottonsa ja niillä oli mahdollisuus keskustella asiasta kahdenvälisten kokousten aikana. Komissio tarkasteli myös tarkkaan muita perustamissopimuksen tavoitteita, kuten terveys-, maatalouspolitiikka- ja työllisyyskysymyksiä. Tämän lisäksi komissio katsoi, että verojen lähentämisen kannustaminen on tarpeellista valmisteverojärjestelmän ja sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseksi ennen Euroopan unionin tulevaa laajentumista. 8 Lausunnon mukaan Belgian, Tanskan, Saksan, Ranskan, Irlannin, Alankomaiden, Itävallan, Portugalin, Suomen, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan valtuuskunnat odottavat, että seuraavassa direktiivien 92/79/ETY ja 92/80/ETY 4 artiklassa säädetyssä tarkastelussa komissio esittää riittävästi seikkoja tupakkatuotteiden rakenteiden ja verokantojen yleisen tarkastelun suorittamiseksi. 9
2. YHTENÄISMARKKINOIDEN TOIMINTA A. Yleisiä huomioita 2.1. Yhteisön sisäisiä kaupallisten lähetysten liikkumisjärjestelyitä tukee järjestelmä, jossa veron kantaa kohdejäsenvaltio tavalla, joka on yhteensopiva rajatarkastusten poistamisen kanssa. Tämän järjestelmän toimivuudessa ei ole yleisesti ilmoitettu suurista ongelmista. 2.2. Tupakkatuotteiden hinta- ja valmisteverokantojen muutoksia EU:ssa koskevasta arvioinnista käy ilmi, että jäsenvaltioiden välillä on edelleen huomattavia eroja. Kysytyimmän hintaluokan savukkeet ovat lähes neljä kertaa kalliimpia (kaikki verot mukaan lukien) Yhdistyneessä kuningaskunnassa kuin Espanjassa. Näiden kahden maan euroina lasketun kokonaisveron ero on yli 400 prosenttia. Kun valmistajat päättävät tuotteidensa hintatasosta tietyssä jäsenvaltiossa, ne ottavat huomioon useita tekijöitä kuten tuotantokustannukset, paikallisen ostovoiman, tuotteensa kilpailuaseman markkinoilla ja verotustason. Onkin mahdotonta määritellä näiden tekijöiden tarkkaa vaikutusta lopulliseen hintaan. Valmisteveron erot varmasti vaikuttavat hintaeroihin, mutta eivät ole ainoa selitys asialle. Erot hinnoissa ja veroissa ovat suuremmat kuin jäsenvaltioiden väliset erot bruttokansantuotteessa henkilöä kohti, mikä ilmaistaan ostovoimastandardin avulla, joka muualla kuin Luxemburgissa on yleensä noin 75 prosenttia (ks. liite B). 2.3. Kuten jo aiemmassa kertomuksessa oli osoitettu, tupakka-alalla tapahtuu petoksia laajassa mittakaavassa. Vastatessaan kyselylomakkeeseen useat jäsenvaltiot ilmoittivat petosten ja salakuljetuksen liittyvän laajalti hintaeroihin. Jäsenvaltiot uskovat, että EU:n verokantojen lähentäminen auttaisi petosten vähentämisessä EU:ssa, mutta se ei yksin riitä, vaan sen lisäksi täytyy olla petosten torjuntaan tarkoitettuja muita toimenpiteitä. Aiemmassa kertomuksessa kiinnitettiin huomiota myös korkean tason petostyöryhmän päätelmiin tupakka- ja alkoholialoilla. Tulokset kannustivat selvästi jäsenvaltioita ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin yhdessä komission kanssa kertomuksessa olleiden suositusten täytäntöön panemiseksi. Eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että näiden toimenpiteiden jälkeen yhteisön sisäiset petokset näyttävät vähentyneen viime vuosina. Toisaalta sellaisten petosten määrä, joihin liittyy Euroopan unioniin kuulumattomia maita, näyttää nousseen. Joissakin jäsenvaltioissa tupakkatuotteiden salakuljetus Itä-Euroopan naapurimaista, missä hinnat ja verot ovat alhaiset, on kasvanut huolestuttaviin mittoihin ja häiritsee kotimaisia markkinoita. Tämän vuoksi on tarpeen, että jäsenvaltiot ja komissio jatkavat korkean tason petostyöryhmän tupakka- ja alkoholialoja koskevien suositusten täytäntöönpanoa ja että kaupan helpottamisen ja tehokkaan valvonnan välillä säilytetään asianmukainen tasapaino. 2.4. Tämän lisäksi EU:ssa ilmenevät suuret erot vähittäismyyntihinnoissa kannustavat ihmisiä ostamaan tuotteet alhaisen veron jäsenvaltioista kuluttaakseen ne asuinmaassaan, joka usein on korkeaa verotusta soveltava jäsenvaltio. Tämä on täysin laillista ja samalla myös yksi sisämarkkinoiden eduista, jos yksityiset henkilöt ovat ostaneet tuotteet omaan henkilökohtaiseen käyttöönsä. Vakavia ongelmia voi kuitenkin ilmetä, kun rajanylityksiä tapahtuu tiheään ja kuljetetut määrät ylittävät ostajan oman tarpeen määrän. Tässä tapauksessa valmistevero on kannettava määräpaikkana olevassa jäsenvaltiossa (katso direktiivin 92/12/ETY 8 ja 9 artikla), mutta on vaikea todeta, noudattavatko matkailijat tätä velvoitetta. Lisäksi salakuljetusta järjestävät yhä enenevissä määrin rikollisjärjestöt laajassa 10
B. Savukkeet mittakaavassa. Internetin kautta tapahtuva myynti näyttää myös olevan kasvussa. Internetissä kuluttajat ostavat tupakkatuotteita niin, että myyjä lähettää ne heille ja valmistevero maksetaan siihen jäsenvaltioon, missä myyjä on (yleensä jäsenvaltio, jossa on alhaiset hinnat ja verot) sen sijaan, että tämä tapahtuisi siinä jäsenvaltiossa, missä tuotteet kulutetaan (yleensä jäsenvaltio, jossa hinnat ja vero ovat korkeita). Tällaisissa tapauksissa myyjät eivät useinkaan noudata direktiivin 92/12/ETY 10 artiklan säännöksiä, joiden mukaan niiden on maksettava valmistevero määräpaikkana olevassa jäsenvaltiossa, kun myyjä lähettää tai kuljettaa valmisteveron alaisia tuotteita suoraan tai epäsuorasti yksityisille henkilöille toisessa jäsenvaltiossa. Niin myyjät kuin ostajatkin ovat perustaneet erilaisia järjestelmiä yrittäessään käyttää hyväksi jäsenvaltioiden välisiä eroja ja näiden järjestelmien yhteensopivuus nykyisten lakimääräysten kanssa on epäilyttävää. 2.5. Jäsenvaltioiden savukkeisiin soveltamat verokannat ovat liitteessä C. Yleisen vähimmäisvalmisteveromäärän ilmoittamistapa (prosenttiosuus vähittäismyyntihinnasta) voi antaa harhaanjohtavan käsityksen verokantojen lähentämisen asteesta. Vaikka korkeimman 65,14 prosentin veron tason ja alimman 50,4 prosentin veron tason välinen ero (ks. savukkeita koskevan taulukon sarake 12 liitteessä C) näyttää melko vähäiseltä, absoluuttisesti mitattuna savukkeista perityn valmisteveron määrä on yli neljä kertaa korkeampi korkeimman veron kantavassa jäsenvaltiossa alhaisimman veron kantavaan jäsenvaltioon verrattuna. Ruotsi on saanut luvan poiketa 57 prosentin säännöstä 31. joulukuuta 2002 saakka. Ruotsissa sovelletaan EU:n viidenneksi korkeinta verokantaa absoluuttisesti mitattuna. Savukkeiden valmisteveron taso 2.6. Savukkeiden valmisteveron 57 prosentin vähimmäistaso liittyy kysytyimmän hintaluokan savukkeisiin. Tiedot saadaan vuosittain jokaisesta jäsenvaltiosta 1. tammikuuta. Jäsenvaltio määrittelee tämän luokan joko savukkeille myytyjen veromerkkien tai saatavilla olevien myyntitilastojen perusteella. Jos jonkin vuoden tammikuun 1. päivänä luokka vaihtuu, on jäsenvaltioiden varmistettava, että valmisteveron 57 prosentin vähimmäistasoa koskevaa sääntöä noudatetaan. Kysytyimpien savukkeiden hintaluokka ei yleensä kuulu markkinasegmentin halvempien savukkeiden luokkaan jäsenvaltioista saatujen tietojen perustella. 2.7. Kuulemismenettelyn aikana suurin osa jäsenvaltioista vaikutti olevan 57 prosentin säännön kannalla savukkeille, vaikka muutama jäsenvaltio kiinnitti huomiota säännön puutteisiin ja korosti, että vähimmäisvalmisteverokannan soveltaminen ei yksinään edistäisi lähentymistä. Kyseinen 57 prosentin sääntö ei ole estänyt suurten erojen säilymistä verokannoissa ja vähittäismyyntihinnoissa. Tämä käy ilmi Ruotsin vaikeuksista noudattaa vähimmäisverokantaa siitä huolimatta, että maan savukkeiden hinnat ovat EU:n kalleimpia. 2.8. Vaikka kysytyimpien savukkeiden hintaluokkaan liittyvän 57 prosentin säännön yhteydessä on viitattu puutteisiin, on järjestelmällä myös etuja. Järjestelmän kautta voidaan vertailla eri jäsenvaltioissa kannettua yleistä valmisteveroa. Voimassa olevien sääntöjen mukaan jäsenvaltiot voivat valita valmisteverojärjestelmän, joka painottuu joko arvon tai paljouden perusteella kannettavaan veroon. 11
2.9. Direktiivissä 1999/81/EY jäsenvaltioille annettiin enemmän joustovaraa mukauttaa yleistä vähimmäisveroa vähittäismyyntihinnan muuttuessa kysytyimmässä savukeluokassa tai arvonlisäveron muuttuessa. Tämä on hyödyllistä niissä jäsenvaltioissa, jossa veron taso on noin tai hieman yli 57 prosentin vähimmäistason. Valitettavasti tämän muutoksen kautta ei saada aikaan pitkän aikavälin ratkaisua niille 57 prosentin tietämillä oleville jäsenvaltioille, joissa verotus on korkea, koska niiden on nostettava verojaan noudattaakseen 57 prosentin sääntöä uudelleen viimeistään muutoksen tapahtumisvuotta seuraavana toisena vuotena. Tämä vaatimus nostaa veroja ainoastaan 57 prosentin säännön noudattamiseksi voi kasvattaa eroja EU:ssa verojen osalta, jos alhaisempaa valmisteveroa soveltavien jäsenvaltioiden ei tarvitse nostaa verojaan noudattaakseen 57 prosentin sääntöä. 2.10. Tilanteeseen on löydettävä perustavammanlaatuinen ratkaisu, mitä myös muutamat jäsenvaltiot ja kaupan ala ehdottivat. Jäsenvaltioiden kanssa käymiensä keskustelujen jälkeen komissio tarkasteli eri tapoja parantaa voimassa olevia sääntöjä. Jäsenvaltiot tai kaupan ala eivät kumpikaan katso, että järjestelmä tarvitsisi huomattavia muutoksia, kuten valmisteverojärjestelmän täydellistä uudistamista. Tämän huomioiden komissio katsoo, että eri jäsenvaltioiden välisiä erilaisia verotustasoja on edelleen lähennettävä tarkoituksena rajoittaa petoksia ja salakuljetusta. Tämä olisi saavutettava monimutkaistamatta olemassa olevaa järjestelmää. Huomioon otetaan myös jäsenvaltioiden rakenteelliset ja historialliset erot. 2.11. Tällä hetkellä 57 prosentin vähimmäisvalmistevero peritään kysytyimmän savukeluokan vähittäismyyntihinnasta (kaikki verot mukaan luettuina), joka sisältää arvonlisäveron. Yhtenä vaihtoehtona jäsenvaltiot voitaisiin velvoittaa noudattamaan yleistä vähimmäisveroa, joka ilmoitetaan arvonlisäveron ja kysytyimmän hintaluokan savukkeiden vähittäismyyntihinnan (kaikki verot mukaan luettuina) valmisteveron prosenttiosuuden yhdistelmänä. 2.12. Tällä lähestymistavalla on kuitenkin rajoituksensa, eikä se ratkaisisi kaikkia ongelmia. Jos korkean verotuksen jäsenvaltioiden olisi nostettava verokantojansa noudattaakseen uutta vähimmäismäärää, EU:n vero- ja hintaerot kasvaisivat. Tämän lisäksi vähimmäisveron prosenttiosuus olisi määriteltävä niin, että siinä otetaan huomioon myös perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet, kuten terveys, mikä tarkoittaa sitä, että yhdistetyn veron tason olisi oltava noin 73 prosenttia kysytyimmän hintaluokan savukkeiden vähittäismyyntihinnasta (kaikki verot mukaan luettuina). Kyseinen prosenttiosuus saadaan lisäämällä vähittäismyyntihinnasta laskettuun 57 prosentin vähimmäisverotasoon EU:ssa savukkeisiin sovellettava keskimääräinen efektiivinen arvonlisäverokanta. On myös huomattava, että kuudennen arvonlisäverodirektiivin mukaisesti Luxemburgilla on edelleen oikeus soveltaa tilapäistä 12 prosentin verokantaa valmistettuihin tupakkatuotteisiin. Yhdistetyn vähimmäisveron käyttöönotolla olisi kuitenkin eräitä outoja seurauksia: sen myötä viiden jäsenvaltion, joilla osalla on jo korkea verotus, olisi nostettava valmisteveroja edelleen, kun taas alhaisen verotason jäsenvaltiot eivät muuttaisi verotasoaan. Tästä syystä komissio ei ole olenkaan vakuuttunut, että tämä vaihtoehto edistäisi verotuksen lähentymistä EU:ssa. 2.13. Hyväksyttävä vaihtoehto olemassa olevalle säännölle olisi ottaa käyttöön euroina ilmoitettava kiinteä vähimmäismäärä vähittäismyyntihinnan valmisteveron 57 prosentin vähimmäistason lisäksi. Täten voitaisiin taata savukkeiden vähimmäisvalmisteverot kaikissa jäsenvaltioissa. 12
2.14. Jäsenvaltioiden valmisteverojen olisi tässä tapauksessa täytettävä kaksi vaatimusta: 57 prosentin sääntö sekä euroina ilmoitettava vähimmäismäärä tuhatta savuketta kohti kysytyimmässä hintaluokassa. Lisävaatimuksen takana on ajatus siitä, että ne jäsenvaltiot, joissa hintataso on suhteellisen alhainen, täyttävät 57 prosentin vaatimuksen, mutta euroina ilmoitettu yleisen valmisteveron taso jää edelleen alhaiseksi. Euroina ilmoitettavan lisämäärän käyttöönottamista ehdottivat tai kannattivat useat jäsenvaltiot joko vastatessaan kyselylomakkeeseen tai kahdenvälisten neuvottelujen aikana. Komissio uskoo, että tällainen kiinteä vähimmäismäärä vähentäisi huomattavasti halukkuutta salakuljetukseen, koska sen kautta valmisteverolle saadaan vakaa pohja. 2.15. Sen sijaan, että vähimmäiseuromäärä vahvistettaisiin kysytyimmän hintaluokan savukkeiden keskimääräiselle valmisteverotuotolle, joka on noin 90 euroa tuhatta savuketta kohti, komissio ehdottaa huomattavasti alhaisempaa 70 euron summaa, jolloin vältetään se, että suurin osa jäsenvaltioista joutuisi nostamaan valmisteverokantaansa. Kun vähimmäistaso on 70 euroa, vain muutama jäsenvaltio joutuu nostamaan valmisteverojansa. Koska savukkeiden vähittäismyyntihinnat yleensä nousevat inflaation myötä, pelkkä nykyisten kantojen soveltaminen nostaa valmisteveroa jäsenvaltioissa automaattisesti. Jos inflaation taso jäsenvaltioissa on tulevaisuudessa 2 3 prosenttia vuodessa, hinnat nousisivat esimerkiksi 7 8 prosenttia kolmen vuoden ajanjakson aikana ilman mitään muutoksia valmisteverokannassa. Tämän lisäksi 57 prosentin sääntö ja kiinteä määrä on laskettu suhteessa kysytyimpään hintaluokkaan sekä sitä kautta saatua verotustasoa sovelletaan kaikkiin savukeluokkiin. Niiden jäsenvaltioiden osalta, missä tämän euroissa ilmoitetun vähimmäissumman välitön käyttöönotto on vaikeaa taloudellisista syistä johtuen, voidaan harkita siirtymäkautta tietyksi rajalliseksi ajaksi. Koska savukkeiden hintataso veroineen on useimmissa ehdokasmaissa huomattavasti alhaisempi kuin Euroopan unionissa, tällaista siirtymäkautta voitaisiin soveltaa niihin myös laajentumisen jälkeen. 2.16. Yksi komission tavoitteista on lähentää savukkeiden valmisteverojen kokonaistasoja, mutta tästä huolimatta tarvitaan poikkeuslauseketta, jolloin taataan, että korkeamman verotuksen jäsenvaltioiden ei tarvitse nostaa valmisteverojansa noudattaakseen 57 prosentin sääntöä. Ei ole loogista, että esimerkiksi Ruotsi, jossa on huomattava valmisteveron kokonaistaso, tarvitsee poikkeuksen 57 prosentin sääntöön, kun taas alhaisen tason valmisteveron jäsenvaltioilla ei ole vaikeuksia noudattaa valmisteveron 57 prosentin tasoa koskevaa sääntöä. Jos tällaista poikkeusta ei olisi myönnetty aikaisemmin, valmisteveron kokonaismäärä olisi todellisuudessa ollut paljon korkeampi, jolloin se olisi todennäköisesti häirinnyt kansallisia markkinoita petosten ja salakuljetusten suuren määrän vuoksi. Sen sijaan, että 57 prosentin säännön noudattamisesta annettaisiin jatkuvasti pidennettyjä poikkeuksia kyseiselle valtiolle ja muiden valtioiden pyyntöjen välttämiseksi tarvitaan kestävämpi ja helpompi ratkaisu. Tällainen ratkaisu voisi olla valmisteveron korkean lisämäärän käyttöönotto, koska jäsenvaltioiden ei tarvitse noudattaa 57 prosentin sääntöä enää kyseisen määrän ylittävältä osalta. Tästä syystä niiden jäsenvaltioiden, jotka soveltavat efektiivistä valmisteveroa, jonka suuruus on vähintään 100 euroa/1000 savuketta kysytyimmässä hintaluokassa, ei tarvitse enää soveltaa 57 prosentin sääntöä. 2.17. Mainittuja 70 euron ja 100 euron määriä on tarkasteltava veron 57 prosentin vähimmäistason yhteydessä, ja komissio katsoo tarpeelliseksi tarkastella näitä lukuja samanaikaisesti kun se tarkastelee valmisteverojen verokantoja ja -rakenteita 13
direktiivin 92/79/ETY ja 92/80/ETY 4 artiklan mukaisesti. Näin varmistetaan kiinteän määrän ja 57 prosentin verotason alkuperäisen suhteen säilyminen. 2.18. Komissio katsoo, että yllä mainitut muutokset takaavat paremmin verokantojen lähentymisen jäsenvaltioiden välillä ja parantavat siten sisämarkkinoiden toimintaa ja vähentävät markkinoiden vääristymiä jäsenvaltioiden välillä. Näiden muutosten kautta myös veropolitiikka muuttuu osaksi perustamissopimuksen laajempia tavoitteita, erityisesti terveydensuojelua, kuten jäljempänä kohdassa 4 selitetään. Valmisteveron paljouden mukaan määritettävän osan taso 2.19. Jäsenvaltioiden on tällä hetkellä sovellettava savukkeisiin sekä yksikköveroa (paljouteen perustuvaa) että suhteellista (arvoon perustuvaa) valmisteveroa. Valmisteveron paljouden perusteella kannettava osa ei voi olla alle 5 prosenttia tai yli 55 prosenttia kokonaisverotasosta, joka syntyy yhdistämällä näiden savukkeiden suhteellinen valmistevero, yksikkövero ja liikevaihtovero. 2.20. Nämä prosenttiosuudet antavat jäsenvaltioille riittävästi joustovaraa määritellä vapaasti molempien valmisteveron osien suhteellinen painoarvo jäsenvaltioiden kansallisten savukemarkkinoiden erityispiirteet huomioon ottaen ja sillä edellytyksellä, että ne noudattavat 57 prosentin sääntöä. Jäsenvaltiot tai kaupanala eivät kumpikaan näyttäneet olevan erityisen kiinnostuneita vaihtamaan voimassa olevia prosenttiosuuksia ja osa oli jopa muutoksia vastaan. Tästä syystä komissio ei ehdota mitään muutoksia voimassa olevaan savukkeiden valmisteverorakenteeseen. Savukkeiden vähimmäisvalmistevero 2.21. Jäsenvaltiot ovat useita kertoja joutuneet tilanteeseen, jossa niiden kotimarkkinoilla on esiintynyt halpoja savukkeita, mikä puolestaan on häirinnyt markkinoita. 2.22. Tällä hetkellä direktiivin 95/59/EY 16 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kantaa savukkeista vähimmäisvalmisteveron sillä edellytyksellä, että tämä ei nosta kokonaisverotusta yli 90 prosentin suosituimman hintaluokan kokonaisverosta. Tämä tarkoittaa, että jokaisen kuluttajille myyntiin tarjottavan savukerasian hintaan on sisällyttävä vähintään valmisteveron vähimmäismäärä. Säännöllä on tarkoitus taata jäsenvaltioille tietty tulotaso ja varmistaa, että savukkeita ei myydä paljon alle normaalin markkinatason. 2.23. Eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet, että tällä mekanismilla ei aina kyetä estämään huomattavaa tarjonnan kasvua halvemmilla markkinasegmenteillä. Nämä jäsenvaltiot halusivat nostaa kyseessä olevista savukkeista kannettavan vähimmäisvalmisteveron määrää. Vaikka muut jäsenvaltiot eivät ole katsoneet tarpeelliseksi soveltaa tai ottaa käyttöön savukkeiden vähimmäisvalmisteveroa, ne katsoivat kuitenkin, että 16 artiklan 5 kohdassa asetetun rajan nostaminen voisi olla joskus tehokasta, vaikka vain toimenpiteenä, jolla estetään huomattavat hintaleikkaukset. 2.24. Halpojen savukkeiden ilmestyminen markkinoille voi johtaa epäterveeseen kilpailuun ja kannustaa nuoria tupakoimaan. Sen vuoksi komissio aikoo ehdottaa muutosta olemassa oleviin säännöksiin ja sallia sen, että jäsenvaltiot voivat kantaa savukkeista vähimmäisvalmisteveron sillä edellytyksellä, että se ei ylitä suosituimpaan hintaluokkaan kuuluvista savukkeista perittävää valmisteveroa. Kun 14
tällainen säännös lisätään voimassa olevaan direktiiviin, jäsenvaltiot saavat lisää joustovaraa hintasotien hoitamisessa. C. Muu valmistettu tupakka 2.25. Liitteestä D käy ilmi jäsenvaltioiden sikareista, pikkusikareista, käsin käärittävästä tupakasta ja muusta piippu- ja savuketupakasta kantamat valmisteverot. Sikareiden kulutus vastaa tuskin yhtä prosenttia EU:n tupakkatuotteiden kokonaiskulutuksesta. Markkinat savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan osalta ovat noin seitsemän prosenttia EU:n tupakkatuotemarkkinoista. Muun piippu- ja savuketupakan markkinat vastaavat alle prosenttia kokonaismäärästä. 2.26. Näiden tuotteiden sisämarkkinat toimivat yleisesti ottaen melko hyvin. Direktiivin 1999/81/EY myötä jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön vähimmäisvalmisteveron sikareille ja piippu- ja savuketupakalle. Tämä mahdollisuus oli aikaisemmin annettu ainoastaan rajoitetusti hienoksi leikatun tupakan osalta. Direktiivissä 92/80/ETY säädettiin verokantojen vähimmäistaso ja tämä sekä edellä mainittu seikka antavat jäsenvaltioille huomattavasti enemmän joustovaraa ottaa kansallinen taso huomioon verotasoja määriteltäessä. Koska direktiivi 1999/81/EY on hyväksytty vasta äskettäin, vain muutamat jäsenvaltiot ovat käyttäneet sitä tai todennäköisesti käyttävät sitä lähitulevaisuudessa. Sikarit ja pikkusikarit 2.27. Useat jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet komissiolle erään useita vuosia tupakkamarkkinoilla olleen tuotteen myynnin kasvusta viime vuoden aikana. Toimintansa, maun, suodattimen ja ulkoasunsa puolesta se voidaan katsoa savukkeeksi tai savukkeen korvikkeeksi lukuun ottamatta sitä seikkaa, että tuote on sikarin tai pikkusikarin värinen. Väri ei ole valkoinen kuten yleensä savukkeissa ja käärelehti on täytetty leikatulla tupakalla eikä puidulla sekoituksella. Valmistusmenetelmä on samanlainen kuin savukkeilla. Nykyisen lainsäädännön mukaisesti tuotetta verotetaan jäsenvaltioissa saman verokannan mukaisesti kuin sikareita ja pikkusikareita, mikä on paljon alle savukkeiden verokannan. Kyseinen tuote ei ainoastaan kilpaile savukkeiden kanssa, vaan myös häiritsee sikareiden ja pikkusikareiden markkinoita. Tuote on halvempi kuin savukkeet, mikä tekee siitä houkuttelevan erityisesti nuorille. Jottei tällaisia tuotteita verotettaisi alhaisen sikarija pikkusikariverokannan mukaan vaan savukkeiden verokannan mukaan, komissio ehdottaa direktiivin 95/59/EY 3 artiklassa olevaan sikareiden ja pikkusikareiden määritelmään muutosta, jolla suljetaan nämä tuotteet pois. Tämän muutoksen pitäisi taata myös näiden tuotteiden yhtenäisen verotuksen ja rajoittaa alhaisemman vähimmäiskannan soveltamista sikareihin ja pikkusikareihin, joiden valmistus on työvaltaisempaa kuin savukkeiden valmistus. Savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka 2.28. Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja savukkeiksi käärittävän hienoksi leikatun tupakan verotuksen tasoissa. Tämä sekä suuret erot hinnoissa ennen veroja kannustavat salakuljetukseen naapurimaiden välillä ja aiheuttavat vääristymiä sisämarkkinoilla. Kuten aiemmassa tarkastelussa huomautettiin, ongelman ratkaiseminen on osittain korkean verotuksen jäsenvaltioiden tehtävä kansallisten verokantojensa alentamisen ja/tai valvonnan kiristämisen kautta. Toisaalta myös yhteisön tasolla on suuria eroja kysytyimmän hintaluokan savukkeiden 15
vähittäismyyntihinnan valmisteveron 57 prosentin vähimmäisverotason ja hienoksi leikatun tupakan vähittäismyyntihinnasta laskettavan joko 30 prosentin vähimmäiskannan tai 25 euron määrän kilogrammaa kohti välillä. 2.29. Näillä kahdella tuotteella on erilaiset ominaispiirteet, mutta siitä huolimatta ne kilpailevat toistensa kanssa tietyllä tavalla. Kaikilla EU:n markkinoilla hienoksi leikatun tupakan polttajat kuuluvat pääsääntöisesti sellaiseen yhteiskunnalliseen ja taloudelliseen luokkaan, jossa tulot ovat alhaisemmat savukkeiden polttajiin verrattuna. Savukkeiden hintojen noustessa ne tupakoitsijat, joilla ei ole enää varaa ostaa kalliimpia savukkeita, siirtyvät käärimään tupakkaa. Terveyden kannalta molemmat tuotteet ovat haitallisia, joten tältä osin ei voida juurikaan perustella suuria eroja näiden tuotteiden vähimmäisverokannoissa yhteisön tasolla. 2.30. Jäsenvaltioiden kanssa käydyissä kahdenvälisissä neuvotteluissa kävi ilmi, että useat jäsenvaltiot pitävät yllä tiettyä suhdetta hienoksi leikatun tupakan ja savukkeiden välillä, vaikka mitään velvoitetta tehdä näin ei ole. Tällaisen suhteen käytöllä jäsenvaltiot ottavat huomioon puolivalmisteen ja valmiin tuotteen välisen eron, eri tupakoitsijaryhmien ostovoiman, näiden kahden tuotteen kustannushintojen erot sekä hienoksi leikatun tupakan suhteellisen työvaltaisen valmistusmenetelmän. 2.31. Komissio katsoo, että hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverokantaa olisi mukautettava kysytyimmän hintaluokan savukkeiden veron 57 prosentin vähimmäisverotasoa koskevaan sääntöön. Koska tuotteet ovat eri tyyppisiä, olisi hyvä asettaa hienoksi leikatun tupakan vähimmäisvalmistevero noin kahden kolmasosan tasolle savukkeiden veron vähimmäistasosta. Tämä nostaisi hienoksi leikatun tupakan vähimmäisverotasoa 30 prosentista 39 prosenttiin. Jos paljouteen perustuvaa verokantaa nostettaisiin saman prosenttiosuuden verran kuin arvoon perustuvaa vähimmäisverokantaa, paljouden perusteella kannettavan veron suuruus olisi 33 euroa. 2.32. Nämä uudet vähimmäisverokannat heijastavat jäsenvaltioiden laajan enemmistön harjoittamaa käytäntöä (ks. liite E). Ne jäsenvaltiot, jotka eivät tällä hetkellä käytä vastaavaa suhdetta savukkeiden ja hienoksi leikatun tupakan välillä tai joiden verokannat ovat erittäin alhaisella tasolla, saavat aikaa sopeutua uusiin vähimmäisverokantoihin. Tästä syystä komissio ehdottaa vähimmäisverokantojen nostamista asteittain aina vuoteen 2004 saakka: 1. tammikuuta 2001: 30 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 25 euroa kilogrammalta, 1. tammikuuta 2002: 33 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 28 euroa kilogrammalta, 1. tammikuuta 2003: 36 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 30 euroa kilogrammalta, 1. tammikuuta 2004: 39 prosenttia vähittäismyyntihinnasta kaikki verot mukaan luettuina tai 33 euroa kilogrammalta. 16
3. VALMISTEVERON TODELLINEN ARVO 3.1 Tarkasteluun sisältyy myös valmisteveron todellisen arvon arviointi. Tästä syystä on hyödyllistä tutkia jäsenvaltioiden tekemiä verokantamukautuksia, jotta nähdään miten ne heijastelevat inflaatiota. Yleensä kansalliset viranomaiset ottavat inflaation huomioon talousarviota laatiessaan. Voidaankin olettaa, että jollei tapahdu mitään odottamatonta, viranomaiset nostavat yleensä myös valmisteveroa inflaation mukaisesti. Joissakin tapauksissa valmisteveron mukauttaminen käy jopa inflaation edellä. A. Savukkeet 3.2 Voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti savukkeiden vähimmäisvalmisteveron taso on 57 prosenttia kussakin jäsenvaltiossa kysytyimmän hintaluokan savukkeiden vähittäismyyntihinnasta (kaikki verot mukaan luettuina) kunkin vuoden 1. päivänä tammikuuta saatavilla olevien tietojen perusteella. Koska vähimmäismäärä ilmoitetaan prosenttiosuutena vähittäismyyntihinnasta, siinä otetaan inflaatio huomioon automaattisesti ja tästä syystä sitä ei tarvitse mukauttaa. B. Muu valmistettu tupakka 3.3 Kuten luvun I kohdassa 3.2 todetaan, sikareihin, pikkusikareihin, käsin käärittävään tupakkaan ja muuhun piippu- ja savuketupakkaan sovellettava vähimmäisverokanta ilmaistaan sekä prosenttiosuutena vähittäismyyntihinnasta että paljouteen perustuvana määränä. 3.4 Suurin osa jäsenvaltioista soveltaa jo nyt sellaisia verokantoja, jotka perustuvat pääasiallisesti tai jopa kokonaan arvoon perustuvaan osaan. Täten varmistetaan se, että inflaatio otetaan huomioon käytännössä ilman eri toimenpiteitä. Ne jäsenvaltiot, jotka soveltavat yksikköverotusta, ovat näyttäneet mukauttaneen verotasoaan inflaation mukaisesti. 3.5 Verokantojen vahvistamisen yhteydessä vuonna 1992 asetetun suhteen ylläpitämiseksi paljouteen perustuvia vähimmäismääriä mukautettiin inflaation myötä vuoden 1998 tarkastelussa. Koska tarkastelussa ja sitä seuranneessa direktiiviehdotuksessa suositeltiin viiden vuoden tarkasteluajanjaksoa tupakkatuotteiden valmisteverokantojen ja rakenteiden osalta, oli vuosille 1999 2000 jo ennustettu inflaatiomukautus ja muiden tupakkatuotteiden paljouteen perustuvat vähimmäismäärät 1. tammikuuta 2001 alkaen: -10 euroa sikareille ja pikkusikareille, -25 euroa käsin käärittävälle tupakalle, -19 euroa muulle piippu- ja savuketupakalle. 4. PERUSTAMISSOPIMUKSEN LAAJEMMAT TAVOITTEET 4.1. Perustamissopimuksessa sanotaan selkeästi, että yhteisön vastuulla on hyväksyä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on toteuttaa sisämarkkinat. Näihin toimenpiteisiin sisältyy valmisteveroja koskevan lainsäädännön yhdenmukaistaminen siltä osin kuin se on tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan varmistamiseksi. 17
Perustamissopimuksen 152 artiklassa määrätään myös siitä, että ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu taataan kaiken yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa. 9 Perustamissopimuksen 127 artiklassa määrätään korkean työllisyyden tavoitteesta, joka otetaan huomioon yhteisön politiikkojen ja toimintojen suunnittelussa ja toteuttamisessa. 4.2. Valmistevero on pääasiassa keino saada tuloja kansallisella tasolla, mutta alan politiikkaa laadittaessa on otettava huomioon myös perustamissopimuksen laajemmat tavoitteet ja yritettävä sovittaa ne yhteen sisämarkkinoiden toiminnan parannusten kanssa. Valmistettujen tupakkatuotteiden ominaispiirteistä johtuen erityistä huomiota on näin ollen kiinnitetty terveysnäkökohtiin sekä kuluttajansuojelun ja tuotteiden hintojen väliseen suhteeseen. 4.3. Tupakointi on yksi EU:n merkittävimmistä sairauksien ja kuoleman syistä. Puoli miljoonaa ihmistä kuolee vuosittain tupakan kulutuksen seurauksiin. Kuolemien määrä jatkaa nousuaan voimakkaasti ja Maailman terveysjärjestön sekä Kansainvälisen syöpätutkimuskeskuksen tilastotietojen mukaan tupakointi on jatkossakin suurin yhteisön yksittäinen vältettävissä oleva kuolemansyy. 4.4. Tupakkatuotteiden verotustasolla on vaikutusta tuotteiden lopulliseen hintaan ja sitä kautta selkeästi myös kulutukseen. Verotuksen katsotaan olevan tärkeä osa tupakan kulutuksen vähentämiseen tähtäävää politiikkaa. Sen on oltava osa yleistä ennaltaehkäisevää ja vaikuttavaa strategiaa, johon kuuluvat säännöt mm. tupakkatuotteiden riippuvuutta aiheuttavista aineista, savukkeiden terva- ja nikotiinipitoisuudesta, savukkeiden ja muiden tupakkatuotteiden myynnistä nuorille henkilöille ja toimenpiteistä tupakoinnin rajoittamiseksi julkisilla paikoilla. 4.5. Jäsenvaltioiden kanssa käydyssä kuulemismenettelyssä kävi selkeästi ilmi, että jäsenvaltiot tiedostavat hyvin sen, että tupakka on terveysriski. Jäsenvaltioissa kiinnitetään paljon huomiota terveysnäkökohtiin, mutta vaikka tavoite on sama (tupakan kulutuksen vähentäminen), jäsenvaltiot eivät ole kaikki tällä hetkellä pyrkimässä siihen samalla tavalla. Kaikki ovat samaa mieltä siitä, että näiden tuotteiden vähimmäisverotus on tarpeellista EU:ssa ja terveyden alan painostusryhmät tukevat jäsenvaltioita tässä voimakkaasti. Eräissä jäsenvaltioissa on jo korkea verotus ja ne katsovat, että myös muut toimenpiteet kulutuksen hillitsemiseksi ovat erittäin tärkeitä, koska korkea verotus aiheuttaa suuren luokan ongelman muodostavaa salakuljetusta. Muutamissa jäsenvaltioissa katsottiin veron noston olevan avain tupakanpolton vähentämiseen erityisesti nuorten keskuudessa. Valmisteveroista on saatava tietty tulotaso, mutta jos hintaeroista muodostuu liian suuria, salakuljetus voi vaikuttaa tuloja vähentävästi. Vaikka terveyskysymykset ovat merkittävässä asemassa valmisteveron tasoa määriteltäessä, eräät jäsenvaltiot ovat 9 Perustamissopimuksen 152 artikla kuuluu seuraavasti: 1. Kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Kansallista politiikkaa täydentävä yhteisön toiminta suuntautuu kansanterveyden parantamiseen, ihmisten sairauksien ja tautien ehkäisemiseen sekä ihmisten terveyttä vaarantavien tekijöiden torjuntaan. Kyseinen toiminta käsittää laajalle levinneiden vaarallisten sairauksien torjunnan edistämällä niiden syiden, leviämisen ja ehkäisemisen tutkimusta sekä terveysvalistusta ja kasvatusta. Yhteisö täydentää huumausaineiden aiheuttamien terveyshaittojen vähentämiseen tähtäävää jäsenvaltioiden toimintaa, johon kuuluu tiedotus- ja ehkäisemistoimia. 2... 18
ottaneet huomioon myös muita tärkeitä tekijöitä kuten työllisyyden ja talousarviovarat. 4.6. Savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka ja savukkeet ovat molemmat terveydelle haitallisia, mutta on vaikea tehdä tarkkoja vertailuja, koska tupakoitsijoiden itse valmistamien hienoksi leikattua tupakkaa sisältävien savukkeiden terva-, nikotiini- ja hiilimonoksidipitoisuus vaihtelee huomattavasti riippuen tupakan painosta, paperin laadusta ja siitä, käytetäänkö savukkeessa suodatinta. Tästä huolimatta tupakantuottajat väittävät eräisiin tutkimuksiin nojautuen, että hienoksi leikatusta tupakasta käärityistä savukkeista saatavan tervan määrä on pitkälti yhtä suuri kuin tehdasvalmisteisissa savukkeissa. Tästä syystä näitä kahta tuotetta olisi terveyden kannalta verotettava samalla tavalla ja otettava täten huomioon niiden ominaispiirteet. 4.7. Kuten aiemmassa kertomuksessa huomautettiin, kansanterveydellinen pyrkimys kulutuksen vähentämiseen korkean verotuksen kautta jää puolitiehen tavoitteestaan, jos tupakkatuotteet kiertävät tätä verotusta. Jos tupakkatuotteet tämän lisäksi kiertävät normaalit markkinakanavat (vero maksetaan siihen jäsenvaltioon, mihin kuuluukin), ne voivat kiertää myös muita sääntöjä, jotka koskevat esimerkiksi myyntikieltoa alaikäisille, terva-, nikotiini- ja hiilimonoksidipitoisuutta, riippuvuutta aiheuttavia aineita ja pakkausmerkintöjä. Tämä seikka on otettava huomioon verojen korottamista pohdittaessa. Ne kuluttajat, joilla ei ole varaa ostaa tupakkaa laillisesti ja jotka eivät voi olla myöskään ilman tupakkaa, ovat taipuvaisia ostamaan tuotteita mustasta pörssistä. Yleensä niissä jäsenvaltioissa, joiden raja on EU:n ulkoraja, katsotaan halpojen ja alhaisten verotuksen alaisten tupakkatuotteiden salakuljetus uhaksi. Joissakin tapauksissa salakuljetettujen savukkeiden laiton myynti voi olla suurempi terveysriski, koska tuotteiden laatua ja sisältöä ei voida valvoa. 4.8. Tavoitteena on yhdistää kaikki edellä mainitut tavoitteet säätämällä kohtuullinen vähimmäisverotaso EU:ssa ja ottaa huomioon muun muassa sisämarkkinoiden toiminta ja kuluttajien terveyden suojelu. Jäsenvaltioiden viranomaiset ovat vapaita määrittelemään tämän vähimmäistason ylittävän valmisteveron tason kansallisten tavoitteiden ja prioriteettien huomioimiseksi. 4.9. Maailman terveysjärjestössä (WHO) neuvotellaan parhaillaan tupakkavalvontaa koskevasta puiteyleissopimuksesta. Komissio sai lokakuussa 1999 neuvostolta valtuudet osallistua näihin neuvotteluihin yhteisön puolesta. Huomattakoon, että yleissopimuksen luonnokseen sisältyy tupakan verotusta ja salakuljetusta koskevia kohtia. Seuraava neuvottelukierros on suunnitteilla huhti toukokuuksi2001. 5. TARKASTELUJEN TIHEYS 5.1. Savukkeiden verotuksen lähentämisestä annetun direktiivin 92/79/ETY 4 artiklassa ja muun valmistetun tupakan kuin savukkeiden verotuksen lähentämisestä annetun direktiivin 92/80/ETY 4 artiklassa säädetään, että neuvoston on komission ehdotuksesta tarkasteltava valmisteveron rakennetta ja verokantoja vähintään kolmen vuoden välein. 5.2 Tätä tarkastelua varten suoritettiin pitkälle viety arviointi yhtenäismarkkinoiden toiminnasta ja eri tupakkatuotteiden valmisteverokannoista ja -rakenteesta. Kuten tästä kertomuksesta käy ilmi, voimassa olevaan lainsäädäntöön on tehtävä muutama 19
merkittävä muutos, ja tästä syystä kertomuksen liitteenä on asiaa koskevien direktiivien muutosehdotus. 5.3. Komission kanta on, että kolmen vuoden ajanjakso on liian lyhyt antamaan oikeaa näkökulmaa jäsenvaltioiden lakimuutosten arvioimiseksi. Neljän vuoden ajanjakso olisi sopivampi yhtenäismarkkinoiden toiminnan sekä lakimuutosten arvioimiseksi. 5.4. Tästä syystä komissio katsoo, että molempien direktiivien 4 artiklaa olisi muutettava niin, että tarkastelu tehdään neljän vuoden välein. Neuvoston, Euroopan parlamentin ja talous- ja sosiaalikomitean neuvotteluihin tarvittava aika huomioon ottaen olisi loogista säätää niin, että neljän vuoden ajanjakso seuraavan tarkastelun osalta alkaa silloin, kun neuvosto on päättänyt keskustelun aiemmasta tarkastelusta. On sanomattakin selvää, että komissio voi tehdä ehdotuksia omasta aloitteestaan milloin tahansa ennen neljän vuoden ajanjakson loppumista silloin, kun se katsoo sen olevan tarpeellista tai silloin, kun tupakkamarkkinoiden muutokset on syytä ottaa huomioon. 5.5. Koska seuraavaa tarkastelua ei suoriteta ennen vuotta 2005, komissio aikoo ehdottaa muiden tupakkatuotteiden kuin savukkeiden paljouden mukaan kannettavan vähimmäisvalmisteveron korottamista (inflaation mukaan mukautuvat verokannat on jo asetettu 1. tammikuuta 2001 alkaen, ks. edellä kohta 3.5). 5.6. Paljouden mukaan kannettavan valmisteveron määrien mukauttaminen edelleen on tarpeellista näiden tuotteiden osalta inflaation huomioon ottamiseksi 1. tammikuuta 2001 31. joulukuuta 2002 välisenä aikana. Eurostatin tietojen mukaan inflaation tason on arvioitu olevan noin 1,9 prosenttia vuodessa tai 3,8 prosenttia mainittuna ajanjaksona yhteensä. Kun tätä prosenttiosuutta sovelletaan paljouden mukaan kannettavaan vähimmäismäärään, joka on laskettu kohdissa 2.32 ja 3.5, ja kun se pyöristetään lähimpään yksikköön, saadaan seuraavat vähimmäisluvut: -sikarit ja pikkusikarit: 11 euroa 1. tammikuuta 2003, -savukkeiksi käärittävä hienoksi leikattu tupakka: 1. tammikuuta 2003: 31 euroa 1. tammikuuta 2004: 34 euroa -muu piippu- ja savuketupakka: 20 euroa 1. tammikuuta 2003. 5.7. Komissio sisällyttää tämän korotusaikataulun direktiiviä 92/80/ETY koskevaan muutosehdotukseensa. 20