Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa

Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa Euroopan muuttoliikeverkosto Helmikuu 2013 Euroopan muuttoliikeverkosto

2 Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa Euroopan muuttoliikeverkosto Helmikuu 2013 Tämä synteesiraportti kokoaa yhteen Euroopan muuttoliikeverkoston 25 (jäsen)valtion kansallisten yhteyspisteiden valmistelemien fokusoitujen Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa -EMN-tutkimuksen tärkeimmät tulokset. Valtiot ovat Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Slovakia, Slovenia, Ranska, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro. Tämän tutkimuksen tulosten on ensisijaisesti tarkoitus antaa tietoja poliittisille päättäjille ja muille toimijoille, jotka työskentelevät kansainvälisen suojelun parissa. Tutkimuksen yleisenä tavoitteena oli antaa yleiskuvaus haasteista, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden ja palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä usein tilanteessa, jossa (voimassa olevia) asiakirjoja ei ole. Lisäksi tutkimuksessa esitellään ja analysoidaan kansallisia toimintatapoja ja tunnistetaan parhaita käytäntöjä sekä selvitetään, mitä vaikutuksia (voimassa olevien) asiakirjojen puuttumisella mahdollisesti on kolmansien maiden kansalaisten tekemiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin tai heidän palauttamiseensa (oletettuihin) alkuperämaihinsa kielteisen päätöksen jälkeen. Tämä synteesiraportti ja sen pohjana olevat kansalliset raportit ovat saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Studies. Monet kansallisista raporteista ovat saatavilla englannin lisäksi jäsenvaltioiden kansallisilla kielillä.

3 Sisällysluettelo TIIVISTELMÄ 5 1. Johdanto 8 2. Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö 11 2.1 Kansainvälinen suojelu 11 2.1.1. Hakijan velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa 11 2.1.2. Toimivaltaisten viranomaisten oikeus tutkia hakija 12 2.1.3. Mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa, joissa hakija on harhauttanut viranomaisia 12 2.1.4 Henkilöllisyyden tutkiminen ja selvittäminen 12 2.1.5 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö 12 2.1.6. Henkilöllisyyden selvittämiseen kuluva aika 13 2.2 Palauttamismenettely 13 2.2.1. Kontaktit oletettuihin alkuperämaihin 13 2.2.2. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö 13 3. Henkilöllisyyden selvittämisen institutionaalinen kehys 14 3.1 Selvittämiseen osallistuvat organisaatiotyypit 14 3.2 Turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen osana päätöksentekoprosessia 16 3.3 Hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen palauttamista varten: osallistuvat organisaatiot 17 3.4 Osaamiskeskukset 18 4. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät 19 4.1 Henkilöllisyyden määritteleminen 19 4.2 Henkilöllisyyden vahvistamiseksi vaaditut asiakirjat 20 4.3 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät, joita käytetään silloin, kun päteviä tietoja ei ole 21 4.3.1 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät kansainväliseen suojeluun liittyvissä menettelyissä 21 4.3.2 Hylättyjen hakijoiden (pakkoon perustuvan) paluun yhteydessä käytettävät menetelmät 23 5. Päätöksentekoprosessi 25 5.1 Väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen ja henkilöllisyyden määrittäminen 25 5.2 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmien painotus ja luokittelujärjestelmät 26 5.3 Henkilöllisyyden selvittämisen vaikutus tapauksiin liittyviin päätöksiin 28 5.3.1 Kansainvälinen suojelu 28 5.3.2 (Pakkoon perustuva) paluu 29 6. Johtopäätökset 30 Liitteet 34

4 VASTUUNRAJOITUS Tämän synteesiraportin on tuottanut Euroopan muuttoliikeverkosto (EMN), johon kuuluvat Euroopan komissio, EMN:n palveluntarjoaja ICF GHK-COWI ja EMN:n kansalliset yhteyspisteet (EMN-yhteyspisteet). Raportti ei välttämättä kuvasta Euroopan komission, ICF GHK-COWI:n tai EMN:n kansallisten yhteyspisteiden mielipiteitä tai näkemyksiä, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset sido näitä tahoja. Euroopan komissio, ICF GHK- COWI ja EMN:n kansalliset yhteyspisteet eivät myöskään ole millään tavoin vastuussa annettujen tietojen käytöstä. HUOMAUTUKSIA Tämä synteesiraportti on laadittu 25:n Euroopan muuttoliikeverkoston kansallisen yhteyspisteen (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro) kansallisten raporttien pohjalta. Kansalliset yhteyspisteet ovat laatineet raporttinsa EMN:n kehittämän yhteisen mallin 1 mukaisesti, jonka tavoitteena on varmistaa mahdollisimman laaja vertailtavuus. Kansalliset raportit perustuvat laajasti nykyisen lainsäädännön ja politiikka-asiakirjojen, raporttien (myös EMN:n aiempien julkaisujen), akateemisen kirjallisuuden, poliittisen keskustelun, tiedotusvälineissä julkaistujen artikkelien, Internet-resurssien sekä kansallisten viranomaisten (ministeriöt, rajavartiolaitokset ja muut maahanmuutto- ja lainvalvontaviranomaiset), kansalaisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen raporttien ja tietojen analysointiin. Tilastotietoja on saatu Eurostatilta, kansallisilta viranomaisilta ja muista (kansallisista) lähteistä. On tärkeää huomata, että tämän raportin tiedot viittaavat edellä mainittujen (jäsen) valtioiden tilanteeseen vuoteen 2012 asti (kyseinen vuosi mukaan luettuna) niiden EMNyhteyspisteiden toimittamien tietojen perusteella. Tarkempia tietoja tässä raportissa käsitellyistä aiheista on saatavilla kansallisissa raporteissa, ja niihin perehtymistä suositellaankin lämpimästi. Edellä mainittujen (jäsen)valtioiden nimet on lihavoitu raporttitekstissä. Ilmauksella (jäsen)valtiot viitataan tutkimukseen osallistuneiden EU:n jäsenvaltioiden sekä Norjan toimittamiin tietoihin. Muiden jäsenvaltioiden EMN-yhteyspisteet eivät eri syistä pystyneet osallistumaan tähän tutkimukseen, mutta ne ovat olleet mukana muissa EMN:n toimissa ja raporteissa. 1 Malli sekä kansalliset raportit ovat saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta EMN Studies.

5 TIIVISTELMÄ EMN:n vuonna 2012 tekemä fokusoitu Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa -raportti on yleiskuvaus haasteista, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden ja palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä usein tilanteessa, jossa (voimassa olevia) asiakirjoja ei ole. Lisäksi tutkimuksessa esitellään ja analysoidaan kansallisia toimintatapoja ja tunnistetaan parhaita käytäntöjä sekä selvitetään, mitä vaikutuksia (voimassa olevien) asiakirjojen puuttumisella mahdollisesti on kolmansien maiden kansalaisten tekemiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin tai heidän palauttamiseensa (oletettuihin) alkuperämaihinsa kielteisen päätöksen jälkeen. Monet (jäsen)valtiot joutuvat kohtaamaan merkittäviä määriä kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ole esittää henkilöllisyyttään todistavia asiakirjoja kansainvälistä suojelua hakiessaan. (Voimassa olevien) henkilöllisyysasiakirjojen esittämisen asemesta hakijat pyrkivät vain ilmoittamaan henkilöllisyytensä. Silloin kun kolmansien maiden kansalaiset esittävät henkilöllisyysasiakirjoja, niiden aitouden selvittämisessä on usein ongelmia, koska hakija esittää vääriä asiakirjoja tai pyrkii käyttämään useita eri henkilöllisyyksiä. Lisäksi viranomaisia yritetään harhauttaa ja/tai hakija on yhteistyöhaluton, mikä ei ainoastaan hankaloita kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointia, vaan myös saattaa vaikeuttaa palauttamispäätöksen toimeenpanoa merkittävästi silloin, kun turvapaikkahakemus hylätään. Yleisesti ottaen henkilöllisyyden selvittämistarpeesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä (osio 2). Useimmissa (jäsen)valtioissa kansallinen lainsäädäntö heijastelee ensisijaisesti EU-lainsäädännön asettamia tehtäviä ja velvoitteita. Muutama jäsenvaltio on sisällyttänyt kansalliseen lainsäädäntöönsä tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään käytettäviä menetelmiä yksityiskohtaisemmin ja määritetään vaiheittainen prosessi. Erilaiset organisaatiot (osio 3) ovat vastuussa henkilöllisyyden operatiivisesta selvittämisestä sekä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden että hylättyjen hakijoiden osalta. Näitä ovat turvapaikkapäätöksistä vastaavat virastot, poliisi- ja lainvalvontaviranomaiset sekä tietojen analysoinnista ja/tai väärennösten tunnistamisesta vastaavat yksiköt. (Jäsen)valtioiden välillä on eroja myös siinä, millaisia rooleja ja vastuita näille organisaatioille on annettu. Joissakin valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaava organisaatio tekee myös turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset, kun taas toisissa valtioissa näistä asioista vastaavat erilliset, itsenäiset organisaatiot. Muutamassa valtiossa prosessiin osallistuu useita eri organisaatioita tai vastuu jaetaan turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevän viraston ja muiden organisaatioiden kesken. Useimmissa valtioissa henkilöllisyyden selvittämisprosessi on osa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten päätöksentekomenettelyä, mutta yhdeksässä jäsenvaltiossa (Espanja, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Puola, Slovenia, Suomi ks. osio 3.2) nämä vastuualueet on erotettu toisistaan selkeästi. Vain muutama (jäsen)valtio (Norja, Suomi, Tšekki) on kehittänyt osaamiskeskuksia (osio 3.4), joilla on henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavasta organisaatiosta riippumattomia neuvonta-/tukitehtäviä. Mitä tulee henkilöllisyys-käsitteen määrittelyyn (osio 4.1), useimmat jäsenvaltiot eivät ole kodifioineet juridista määritelmää, vaan niillä on sen sijaan käytössä prosessin tarpeita ajatellen laadittu määritelmä, jota käytetään sekä kansainvälistä suojelua hakevien että hylättyjen turvapaikanhakijoiden yhteydessä. Määritelmä on avoin, ja siihen sisältyy useita eri piirteitä, kuten etunimi, sukunimi, syntymäaika ja kansalaisuus. Kaikki (jäsen) valtiot hyväksyvät monenlaisia asiakirjoja (osio 4.2) kansainvälistä suojelua hakevien

6 henkilöllisyyden selvittämismenettelyissään, ja useimmat (jäsen)valtiot erottavat toisistaan keskeiset asiakirjat (esimerkiksi passi tai henkilökortti) ja täydentävät asiakirjat (muut henkilöllisyysasiakirjat). (Oletetut) alkuperämaat hyväksyvät yleensä huomattavasti rajoitetumman valikoiman asiakirjoja hylättyjen hakijoiden palauttamisen yhteydessä. Useimmat valtiot korostivat, että se, minkätyyppiset asiakirjat hyväksytään, riippuu suuressa määrin alkuperämaasta. Puolet jäsenvaltioista (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Puola, Slovenia, Tšekki) hyväksyy asiakirjojen kopioita henkilöllisyyden selvittämistarkoituksiin, mutta useimmat valtiot katsovat nämä ainoastaan täydentäviksi asiakirjoiksi. Henkilöllisyyden selvittämisprosessissa käytettävät menetelmätyypit (osio 4.3) ovat enimmäkseen vertailukelpoisia, ja niitä ovat muun muassa haastattelut, kansallisiin/eurooppalaisiin tietokantoihin vertailtavat sormenjäljet ja valokuvat, iän määrittäminen ja kielianalyysi. Jotkin (jäsen)valtiot soveltavat etupäässä samoja menetelmiä kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin (osio 4.3.1) ja hylättyihin hakijoihin (osio 4.3.2), kun taas toiset soveltavat hylättyihin hakijoihin suppeampaa menetelmävalikoimaa. Lisäksi, vaikka kontaktit oletetun alkuperämaan kansallisiin viranomaisiin eivät kuulu kansainvälisen suojelun sallittuihin menetelmiin, niitä pidetään korvaamattomina palauttamismenettelyiden kannalta. (Jäsen)valtiot suhtautuvat myös samalla tavalla siihen, miten näitä menetelmiä käytetään sekä kansainvälisen suojelun että palauttamisen yhteydessä. Mitä tulee kansainväliseen suojeluun liittyvään päätöksentekoon (osio 5), täyttä varmuutta kaikista henkilöllisyyteen liittyvistä seikoista ei välttämättä vaadita esimerkiksi silloin, kun hakijalle myönnetään kansainvälistä suojelua tiettyyn ryhmään tai kansanosaan kuulumisen perusteella (ks. osio 5.3.1). Sitä vastoin palauttamismenettelyiden yhteydessä vaaditaan suurempaa varmuutta, sillä siinä kontekstissa henkilöllisyys määritellään tiukemmin ja kansalaisuus on henkilöllisyyden olennaisin elementti. Näin ollen palauttamiseen liittyvä henkilöllisyyden määrittäminen/varmistaminen ja kansainväliseen suojeluun liittyvä väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen (henkilöllisyyden selvittäminen riittävällä tarkkuudella hakemuksen käsittelemiseksi) voidaan erottaa toisistaan. Jotkin (jäsen)valtiot eivät määritä (osio 5.2) eri henkilöllisyyden selvitysmenetelmien tuloksille tiettyjä painoarvoja, vaan suosivat holistista lähestymistapaa, kun taas toiset (jäsen)valtiot pitävät tiettyjä menetelmiä luotettavampina kuin toisia (ensisijaisesti sormenjälkien tutkimista ja haastatteluja). On syytä huomata, että suurin osa jäsenvaltioista ei tunnusta henkilöllisyyden osittaista määrittämistä: henkilöllisyyttä pidetään joko varmistettuna tai varmistamattomana. Osalla (jäsen)valtioista on kuitenkin luokittelujärjestelmä, jossa on erilaisia henkilöllisyyden määrittämisen varmuustasoja. Kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyyden osoittavien asiakirjatodisteiden puutetta ei pidetä ainoana, ratkaisevana tekijänä määritettäessä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen puoltavia tekijöitä (osio 5.3). Tämän taustalla on se, että henkilöllisyyttä (henkilöllisyyden selvittämistä) pidetään yhtenä useista tapauksen arvioinnissa käytettävistä tekijöistä. Jos hakemuksen perusteet kuitenkin ovat yksilöllisiä, hakijan henkilöllisyyden selvittämisellä voidaan vahvistaa hakijan alkuperämaa tai kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllisiä perusteita puoltavat tekijät. Lisäksi kansainvälisen suojelun myöntämispäätökseen vaikuttaa hakijan uskottavuus. Palauttamisen yhteydessä henkilöllisyyden selvittäminen kuitenkin on usein ratkaiseva tekijä. (Pakkoon perustuvan) paluun toimeenpanossa kyseessä olevan henkilön henkilöllisyys on varmistettava joko asiakirjojen avulla tai muuten tavalla, joka hyväksytään oletetussa alkuperämaassa. Näin ollen hylätyn hakijan palauttaminen alkuperämaahansa saattaa edellyttää kiistatonta varmistusta.

7 Johtopäätöksissä esitetään tämän tutkimuksen tulokset, joita voidaan hyödyntää kehitettäessä (jäsen)valtion kykyä käsitellä tilanteita, joissa hakijoita saapuu maahan ilman voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja. Ensinnäkin kansallisen lainsäädännön tarkemmat säännökset, joissa käsitellään menetelmiä ja vaiheittaisia prosesseja yksityiskohtaisemmin, voisivat toimia ohjeina henkilöllisyyden selvittämisestä vastaaville viranomaisille ja näin vähentää tapauksia, joissa menetelmiä tai vaiheita sovelletaan sattumanvaraisesti. Toiseksi (jäsen)valtiot voivat käyttää erilaisia henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä joustavasti tai erilaisina yhdistelminä kulloisenkin tilanteen mukaan. Kolmanneksi hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisen yhteydessä entistä parempi yhteistyö kolmansien maiden kanssa on tärkeää (esimerkiksi maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla), samoin kuin olemassa olevan teknologian (muun muassa tietokantojen) optimaalinen hyödyntäminen parantamalla teknologian toiminnallisuutta ja varmistamalla parempi yhteistyö toisten jäsenvaltioiden kanssa, jolla pystytään takaamaan, että asiaan liittyvät tiedot järjestetään saataville ja pidetään ajan tasalla. Lopuksi esitetään useita toimenpiteitä, joilla voidaan kehittää ja jakaa henkilöllisyyden määrittämiseen tai väliaikaisen henkilöllisyyden antamiseen liittyvää osaamista. Näitä toimenpiteitä ovat muun muassa erillisen henkilöllisyysasioita käsittelevän moduulin luominen eurooppalaiseen turvapaikka-alan koulutusohjelmaan (Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston [EASO] koulutusjärjestelmään), ohjeiden laatiminen siitä, miten henkilöllisyys selvitetään (juuri tietyntyyppisissä tapauksissa), kun voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja ei ole, EU:n laajuisen osaamiskeskusverkoston kehittäminen ja henkilöllisyyden selvittämistä koskevan asiantuntemuksen vieminen niihin (jäsen)valtioihin, joihin kohdistuu suurta kuormitusta Euroopan turvapaikkajärjestelmässä.

8 1. Johdanto Tämä synteesiraportti esittelee toisen fokusoidun EMN-tutkimuksen, Henkilöllisyyden selvittäminen turvapaikkaprosessissa, tärkeimmät tulokset. Tutkimuksen tarkoitus on antaa yleiskuvaus keskeisistä haasteista, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua (eli turvapaikkaa ja toissijaista suojelua) hakevien henkilöiden ja palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä silloin, kun päteviä asiakirjoja ei ole. 2 Lisäksi siinä pyritään laatimaan yhteenveto näihin haasteisiin vastaamisen kansallisista käytännöistä ja mahdollistamaan (yhteisiin) jatkotoimiin johtavien vaiheiden tunnistaminen. Monissa (jäsen)valtioissa on havaittu, että merkittävällä määrällä kolmansien maiden kansalaisia ei ole esittää henkilöllisyyttään todistavia asiakirjoja kansainvälistä suojelua hakiessaan, vaan he pikemminkin vain ilmoittavat henkilöllisyytensä. Esimerkiksi vuosina 2007 2011 tilastotietoja toimittaneissa (jäsen)valtioissa (eli Espanjassa, Latviassa, Liettuassa, Norjassa, Portugalissa, Ranskassa, Ruotsissa, Suomessa (vain 2011) ja Virossa), niiden hakijoiden, joiden henkilöllisyyttä ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä, keskimääräinen prosenttiosuus kaikista kansainvälistä suojelua hakeneista vaihteli Latvian 25 prosentista Norjan ja Ruotsin yli 94 prosenttiin. Liettuassa tämä prosenttiosuus oli 42 %, Espanjassa 49 %, Ranskassa 66 % ja Portugalissa 80 % (ks. liitteen taulukko 1). Tähän tutkimukseen liittyvissä kansallisissa raporteissa todetaan, että turvapaikanhakijoiden saapuminen (jäsen)valtioiden alueelle ilman (voimassa olevia) henkilöllisyysasiakirjoja johtuu useista eri syistä. Vainoa pakenevilla ei ehkä ole mahdollisuutta ottaa henkilöllisyysasiakirjojaan mukaan lähtiessään alkuperämaastaan tai henkilöllisyysasiakirjat saattavat vahingoittua tai kadota matkalla Eurooppaan (esimerkiksi Italia, Norja, Portugali 3 ). Lisäksi vaikuttaa siltä, että useissa tapauksissa maahanmuuttajia on neuvottu tuhoamaan henkilöllisyysasiakirjansa, kun he saapuvat Eurooppaan, tai salaamaan ne viranomaisilta muun muassa tunnistusprosessin vaikeuttamiseksi silloin, kun päädytään pakkoon perustuvaan paluuseen (esimerkiksi Belgia, Espanja, Luxemburg). Lisäksi silloin, kun kolmansien maiden kansalaiset esittävät henkilöllisyysasiakirjoja osana kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksiaan, monet jäsenvaltiot joutuvat kohtaamaan vaikeuksia, jotka liittyvät asiakirjojen aitouden selvittämiseen (esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Itävalta, Kreikka, Ranska, Suomi), vääriin asiakirjoihin (esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Portugali, Ruotsi) ja useiden eri henkilöllisyyksien käyttämiseen (esimerkiksi Bulgaria, Ranska, Alankomaat, Iso- Britannia). Joissakin (Ranskan ja Norjan raportoimissa) tapauksissa tämä saattaa johtua hakijan alkuperämaan hallintorakenteista tai niiden puuttumisesta. Joissakin kolmansissa maissa (esimerkiksi Somaliassa ja Haitilla) henkilöllisyysasiakirjojen myöntämisestä vastaavilla viranomaisilla ei ehkä ole lainkaan taloudellista, teknistä 2 Ks. myös muut aiheeseen liittyvät EMN-tutkimukset: EU Programmes and Strategies fostering Assisted Return to and Reintegration in Third Countries (2009), Yksintulleet näkökulmia ilman huoltajaa maahan saapuneiden lasten asemasta Suomessa (2009), The Dierent National Practices concerning granting of non-eu Harmonised Protection Statuses (2009). Kaikki tutkimukset ovat saatavilla EMN-verkkosivuilta (http://www.emn.europa.eu) kohdasta EMN Studies. 3 Tässä viitataan niihin kansallisiin raportteihin, joissa tämä erityisesti mainitaan. On kuitenkin erittäin todennäköistä, että muissa EU:n jäsenvaltiossa on samoja tai samankaltaisia kokemuksia. Tämä kommentti koskee kaikkia tämän synteesiraportin johdanto-osiossa lueteltuja jäsenvaltioita.

9 ja henkilöstökapasiteettia EU:n asettamien laatustandardien mukaisten asiakirjojen myöntämiseksi tai tällaisten asiakirjojen myöntämiseksi kaikille kansalaisilleen. Melko usein jäsenvaltiot joutuvat myös kohtaamaan hakijoiden yhteistyöhaluttomuutta (esimerkiksi Luxemburg, Norja) tai viranomaisten harhauttamisyrityksiä. Esimerkiksi Ranskassa ja Isossa-Britanniassa on yhä enenevissä määrin hakijoita, jotka vahingoittavat tai muuten muuttavat sormenjälkiään, mikä vaikeuttaa ja hidastaa huomattavasti hakijan tunnistamista ja sen selvittämistä, onko hakija tehnyt useita hakemuksia tässä jäsenvaltiossa ja/tai muissa jäsenvaltioissa. Nämä seikat rajoittavat selkeästi viranomaisten kykyä arvioida hakijoiden väitteiden oikeellisuutta ja tehdä tapauksiin liittyviä päätöksiä, mikä tekee menettelyistä pitkäkestoisia (esimerkiksi Italia ja Norja) ja paljon resursseja vaativia (suurin osa [jäsen]valtioista). Näiden seikkojen vuoksi on myös haasteellista toteuttaa tehokkaasti Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä, joka edellyttää muun muassa, että jäsenvaltiot varmistavat hakijan henkilöllisyyden, jotta ne pystyvät tekemään juridisesti oikean päätöksen kyseisen tapauksen faktatietojen ja olosuhteiden perusteella. Tämä puolestaan vaikuttaa yhteen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensisijaisista tavoitteista eli siihen, että kaikkia turvapaikanhakijoita kohdellaan tasapuolisesti riippumatta siitä, missä Euroopan unionin valtiossa he ovat (alun perin) tehneet hakemuksensa. Turvapaikkoihin liittyviin toisen sukupolven 4 lainsäädäntöinstrumentteihin viime aikoina sisällytetyt henkilöllisyyttä koskevat säännökset kuvastavat sitä, että henkilöllisyyttä pidetään yhä enenevissä määrin kriittisen tärkeänä tekijänä sekä turvapaikkapäätöksenteossa että palauttamispäätöksissä ja niiden toimeenpanossa. Esimerkiksi uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU 5 4 artiklan kohta 2 (b) velvoittaa jäsenvaltiot arvioimaan turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyttä. Samaan tapaan komission ehdotuksessa turvapaikkamenettelydirektiivin uudelleenlaatimiseksi 6 (sen 13 artiklassa) velvoitetaan hakijat tekemään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisessä. Lisätietoja asiaan liittyvistä säännöksistä on osiossa 2, Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö. Ennen (uudelleenlaadittua) aseman määrittelyä koskevaa direktiiviä 2011/95/EU yksikään turvapaikkoihin liittyvistä ensimmäisen sukupolven lainsäädäntöinstrumenteista ei määrännyt hakijoille mitään velvoitteita tai velvoittanut jäsenvaltioita selvittämään turvapaikanhakijan henkilöllisyys. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden välillä voi olla merkittäviä eroja siinä, miten he kohtelevat kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, joilla ei ole voimassa olevia asiakirjatodisteita henkilöllisyyttä koskevien lausumiensa tueksi. Ensinnäkin eroja voi olla menetelmissä (esimerkiksi biometrisessä analyysissa), joita vastuuviranomaiset voivat käyttää (tai joita heidän on käytettävä) hankkiakseen muita todisteita hakijoiden lausumien tueksi, ja pohjimmiltaan myös viranomaisten kyvyssä tehdä johtopäätös siitä, missä määrin henkilöllisyys on määritetty. Tähän perehdytään osiossa 3, Institutionaalinen kehys, ja osiossa 4, Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät. Toiseksi (jäsen)valtioiden välillä voi olla eroja myös päätöksissä, joita kansalliset vastuuviranomaiset tekevät niiden kansainvälistä 4 EU:n turvapaikkasäännöt jaetaan usein ensimmäisen sukupolven lainsäädäntöinstrumentteihin, jotka otettiin käyttöön vuosina 1999 2005, ja toisen sukupolven lainsäädäntöinstrumentteihin, joilla tarkoitetaan olemassa olevien, myöhemmin käyttöönotettujen (tai ehdotettujen) säännöstöjen muutoksia. Toisen sukupolven instrumenteilla pyritään yhtenäistämään turvapaikanhakijoiden kohtelua ja heidän kansainvälistä suojelua koskevien hakemustensa käsittelyä eri jäsenvaltioissa. Eurooppa-neuvosto sopi instrumenteista vuoden 2009 Tukholman ohjelman yhteydessä, ja tällä hetkellä on vireillä useita niihin liittyviä lainsäädäntöehdotuksia. 5 Neuvoston direktiivi 2011/95/EU http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2011:337:0 009:0026:EN:PDF, voimaansaattamispäivämäärä viimeistään 21. joulukuuta 2013. Irlanti, Iso-Britannia ja Tanska ovat jättäytyneet pois direktiivin piiristä, eivätkä direktiivin säännökset sido niitä. 6 SEC (2009) 1376, http://ec.europa.eu/home-aairs/news/intro/docs/110601/319/1_en_act_part1_v12[1]. pdf

10 suojelua hakevien osalta, joiden henkilöllisyys katsotaan määritetyksi vain tietyssä määrin, sekä näiden päätösten perusteissa. Osiossa 5 Päätöksentekoprosessi on lisätietoja laajoista periaatteista, joihin tämä prosessi (jäsen)valtioissa perustuu. Tutkimuksessa käsitellään myös haasteita, jotka liittyvät henkilöllisyyden määrittämiseen hylättyjen kansainvälisen suojelun hakijoiden palauttamisen yhteydessä. Hylättyjä hakijoita ovat kielteisen päätöksen saaneet hakijat ja ne, jotka ovat jo käyttäneet kaikki kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn liittyvät keinot tai keskeyttäneet menettelyn. Tässä tutkimuksessa tätä ryhmää kutsutaan lyhyesti hylätyiksi hakijoiksi kansainvälisen suojelun kontekstissa. Yleisesti tunnustetaan, että yhteisen turvapaikkamenettelyn yhtenäisyyden turvaamiseksi tarvitaan tehokasta palauttamispolitiikkaa niiden henkilöiden palauttamiseksi, joiden kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on hylätty. Palauttamisia kuitenkin hankaloittaa usein se, että hylätyillä kansainvälisen suojelun hakijoilla ei ole (voimassa olevia) henkilöllisyysasiakirjoja. Kun voimassa olevaa todistetta henkilöllisyydestä ei ole, palautusten toimeenpanosta vastaavien viranomaisten on pyydettävä hakijalle matkustusasiakirjaa tämän (ilmoitetusta) alkuperämaasta. Lähes kaikki jäsenvaltiot ja Norja totesivat, että yhteistyö kolmansien maiden kanssa (myös takaisinottosopimusten yhteydessä) vaikuttaa tämän onnistumiseen.

11 2. Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö Tässä osiossa esitetään pääpiirteissään ne kansallisen lainsäädännön säännökset, jotka koskevat henkilöllisyyden selvittämisprosessia EU:n jäsenvaltioissa ja Norjassa. Osioon on myös sisällytetty yhteydet EU-lainsäädäntöön siinä määrin kuin ne ovat oleellisia. Yleisesti ottaen useimmissa (jäsen)valtioissa henkilöllisyyden selvittämisestä säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Kansallinen lainsäädäntö kuitenkin heijastelee ensisijaisesti EU-lainsäädännön asettamia tehtäviä ja velvoitteita, vaikka tätä ei ole tarkasti määritetty. Muutama jäsenvaltio on sisällyttänyt kansalliseen lainsäädäntöönsä tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään menetelmiä ja vaiheittaista prosessia yksityiskohtaisemmin. Seuraavan analyysin yhteydessä on syytä pitää mielessä, että Irlanti ja Iso-Britannia päättivät ottaa turvapaikkamenettelydirektiivin (ns. Määritelmädirektiivi) ja aseman määrittelyä koskevan direktiivin käyttöön ja soveltaa niitä, kun taas Tanska jättäytyi pois näiden direktiivien piiristä. Irlanti, Iso-Britannia ja Tanska jättäytyivät pois uudelleenlaaditun aseman määrittelyä koskevan direktiivin ja palauttamisdirektiivin piiristä. Norja on vain palauttamisdirektiivin piirissä. 7 2.1 Kansainvälinen suojelu Useimmissa (jäsen)valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisprosessista (tai osasta sitä) säädetään kansallisessa lainsäädännössä (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Norja, Saksa, Slovakia, Tšekki, Unkari, Viro). Valtioiden välillä on kuitenkin eroja siinä, miten laajasti tästä säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Joissakin (jäsen)valtioissa asiaan liittyvät kansallisen lainsäädännön säännökset lähinnä heijastelevat EU-lainsäädäntöä (määrittävät vastuuviranomaisille ja/tai hakijalle säädetyt tehtävät ja velvoitteet). Toisissa (jäsen)valtioissa on tarkempia kansallisia säännöksiä, jotka määräävät täsmälliset käytettävät menetelmät ja vaiheet sekä niiden järjestyksen. Seuraavissa alaosioissa on temaattinen yleiskuvaus kansallisten lainsäädäntöjen määrittämistä säännöksistä. 2.1.1. Hakijan velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa Turvapaikkamenettelydirektiivin, 8 aseman määrittelyä koskevan direktiivin 9 ja uudelleenlaaditun aseman määrittelyä koskevan direktiivin 10 mukaisesti kaikki jäsenvaltiot ja Norja velvoittavat hakijan toimittamaan kaikki asiakirjat (esimerkiksi passit), jotka saattavat olla merkityksellisiä hakemuksen tueksi esitettävän näytön kannalta. Lisäksi Espanjan, Italian, Luxemburgin, Saksan ja Viron kansalliset lainsäädännöt nimenomaisesti velvoittavat hakijan tekemään yhteistyötä prosessin aikana, samaan tapaan kuin komission ehdotus uudelleenlaadituksi määritelmädirektiiviksi. 11 7 Yleiskuvaus hankkeista ja EU:n säännöstöistä, joissa Norja on osallisena, on saatavilla EMN-verkkosivuilta (http://www.emn.europa.eu) kohdasta Asylum and Migration Policy Factsheets. 8 Neuvoston direktiivi 2005/85/EY: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2005:326:0013:0034:en:pdf 9 Neuvoston direktiivi 2004/83/EY: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:32004l0083:en:html 10 Neuvoston direktiivi 2011/95/EU: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2011:337:0009:0026:en:pdf 11 SEC (2009) 1376, http://www.europarl.europa.eu/registre/docs_autres_institutions/commission_europeenne/sec/2009/1376/com_sec%282009%291376_en.pdf

12 2.1.2. Toimivaltaisten viranomaisten oikeus tutkia hakija Useimpien (jäsen)valtioiden 12 toimivaltaisilla viranomaisilla on myös turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisesti oikeus tutkia hakija ja hänen mukanaan olevat tavarat hankkiakseen tietoja esimerkiksi alkuperämaasta tai matkustusreitistä ja tietoja, jotka osoittavat hakijan etu- ja sukunimen, syntymäajan ja -paikan ja asuinosoitteen. 2.1.3. Mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa, joissa hakija on harhauttanut viranomaisia Joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Luxemburgissa, Ranskassa, Sloveniassa ja Unkarissa) kansallisessa lainsäädännössä annetaan, turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisesti, mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa, joissa hakija on harhauttanut viranomaisia esittämällä vääriä tietoja/asiakirjoja henkilöllisyydestään/kansallisuudestaan, ei ole esittänyt henkilöllisyyttään osoittavia tietoja tai on tuhonnut henkilöllisyysasiakirjansa vilpillisessä mielessä. 2.1.4 Henkilöllisyyden tutkiminen ja selvittäminen Useimmat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari, Viro) ovat säätäneet, että asiakirjojen toimittamisen ja hakijan tutkimisen jälkeen hakijan henkilöllisyys on tutkittava/selvitettävä, vaikka tätä ei ole nimenomaisesti säädetty EUlainsäädännössä. Itävallan kansallisessa lainsäädännössä viitataan velvollisuuteen tutkia henkilöllisyyttä, kun taas toisten jäsenvaltioiden (Alankomaiden, Irlannin, Italian, Latvian, Luxemburgin, Puolan, Saksan, Slovakian) lainsäädännössä määrätään velvollisuus määrittää tai selvittää henkilöllisyys. 2.1.5 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö Näiden, pääosin EU-lainsäädännössä säädettyjen ja siten kaikille tutkimukseen osallistuneille (jäsen)valtioille yhteisten perusoikeuksien ja -velvollisuuksien lisäksi useilla jäsenvaltioilla on lainsäädännössään tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään muun muassa sovellettavia menetelmiä (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovenia, Unkari, Viro) ja kuvaillaan noudatettavia vaiheita ja niitä suorittavia viranomaisia (Alankomaat, Belgia, Irlanti, Italia, Luxemburg, Unkari). Vaikka Liettua ja Suomi eivät ole lainsäädännössään kodifioineet prosessia sinänsä, ne ovat laatineet ohjeita, joissa menettely määritetään vaiheittain. Alankomaissa on yksityiskohtaisen lainsäädännön lisäksi käsitellyt prosessia yksityiskohtaisemmin työohjeissa ja muissa ohjeissa. Tarkempia lisätietoja on osiossa 4. Useiden (jäsen)valtioiden lainsäädännössä määrätään uudelleenlaaditun aseman määrittelyä koskevan direktiivin (voimaansaattaminen viimeistään 2013) 4 artiklan mukaisesti, että hakijan henkilöllisyyteen tulisi uskoa, jos tietyt vaatimukset täyttyvät (hakija on esimerkiksi todella yrittänyt esittää näyttöä hakemuksensa tueksi). (Jäsen) valtioiden viranomaiset eivät saa ottaa yhteyttä oletetun alkuperämaan viranomaisiin. Poikkeustapauksissa (jäsen)valtio voi ottaa yhteyttä oletetussa alkuperämaassa sijaitsevaan omaan diplomaattiedustustoonsa esimerkiksi asiakirjojen aitouden selvittämisen tiimoilta, mutta kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyviä tietoja ei saa missään tapauksessa paljastaa. 12 Pois lukien Ranska, joka päätti olla panematta tätä säännöstä täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä.

13 2.1.6. Henkilöllisyyden selvittämiseen kuluva aika Yhdessäkään (jäsen)valtiossa ei todennäköisesti ole määritetty kiinteää aikaa, jonka henkilöllisyyden selvittämiseen saa käyttää. Itse asiassa, kuten Italia korostaa, EUlainsäädännössä ei määrätä tällaista kiinteää ajanjaksoa. Voidaankin siis väittää, että tämä vaikuttaa yhteen turvapaikkamenettelydirektiivin tavoitteista eli tavoitteeseen lyhentää hakemuksen tekemisen ja siihen liittyvän päätöksen välistä aikaa sekä hakijan kokemaa epävarmuuden tilaa. 2.2 Palauttamismenettely Mitä tulee palauttamismenettelyihin, useimmat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovakia, Slovenia, Unkari, Viro) ovat jossain määrin säätäneet kansallisessa lainsäädännössään velvoitteen selvittää henkilöllisyys, mutta tässä on merkittäviä maidenvälisiä eroja. 2.2.1. Kontaktit oletettuihin alkuperämaihin Osalla jäsenvaltioista (Itävalta, Latvia, Slovakia, Viro) on määräyksiä vain velvollisuudesta palauttaa maassa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset sekä viranomaisten oikeuksista ja velvollisuuksista palauttamispäätöksen toimeenpanossa. Esimerkiksi kaikki tutkimukseen osallistuneet jäsenvaltiot ja Norja mainitsevat palauttamisdirektiivin (2008/115/EY) mukaisesti, että kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ole laillista asemaa, ei voida palauttaa, jos henkilöllisyyttä ei pystytä selvittämään. Joidenkin jäsenvaltioiden (Italia, Itävalta, Luxemburg) lainsäädännössä viranomaiset velvoitetaan ottamaan yhteyttä asiaan liittyvään diplomaattiedustustoon matkustusasiakirjan hankkimiseksi siinä tapauksessa, että kolmannen maan kansalaisella ei ole mitään asiakirjoja. Esimerkiksi Itävallassa ulkomaalaispoliisilaki velvoittaa poistamaan maasta henkilön, jolle on annettu palauttamispäätös, maastapoistamismääräys tai maahantulokielto, ja muodostaa juridisen perusteen ottaa yhteyttä lähetystöihin matkustusasiakirjojen pyytämiseksi. 2.2.2. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö Lukuisten jäsenvaltioiden (Alankomaat, Belgia, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovenia, Unkari, Viro) lainsäädäntöön sisältyy tarkempia henkilöllisyyden selvittämisprosessiin liittyviä säännöksiä, joissa määritetään, mitä menetelmiä voidaan käyttää ja mitä yksittäisiä vaiheita suoritetaan. Alankomaat ja Belgia ovat kehittäneet juridisten säännösten lisäksi ohjeita, joissa määritetään operatiiviset selvittämisprosessin vaiheet. Tarkempia lisätietoja on osiossa 4.

14 3. Henkilöllisyyden selvittämisen institutionaalinen kehys Tässä osiossa esitellään organisaatiotyypit, joilla on operatiivinen vastuu kansainvälistä suojelua hakevien (hylättyjen) hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä, vastuunjako siinä tapauksessa, että prosessiin osallistuu useita organisaatioita, sekä osaamiskeskukset ja niiden rooli tässä prosessissa. 3.1 Selvittämiseen osallistuvat organisaatiotyypit Liitteen taulukoissa 2 ja 3 on yleiskuvaus organisaatioista, joilla on operatiivinen vastuu kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä EU:n jäsenvaltioissa ja Norjassa. Erilaisia organisaatiotyyppejä voidaan tunnistaa kolme: 1. turvapaikkapäätöksistä vastaavat virastot, jotka ovat yleensä osa kansallista maahanmuuttovirastoa, mutta joskus ne toimivat osana lainvalvontaviranomaisia tai ovat itsenäinen virasto (esimerkiksi Itävallan liittovaltion turvapaikkavirasto tai Tšekin sisäasiainministeriön turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikasta vastaava osasto) 2. poliisi/lainvalvontaviranomaiset, etenkin rajavartiopalvelut ja tietojen analysoinnista ja/tai väärennösten tunnistamisesta vastaavat poliisin yksiköt (esimerkiksi Belgian liittovaltion poliisin väärennösten vastainen ryhmä tai Latvian rajavartiolaitos) 3. muut organisaatiot, jotka ovat riippumattomia sekä turvapaikkavirastoista että lainvalvontaviranomaisista ja joilla on tukirooli varsinkin rikosteknisten tietojen analysoinnissa mutta myös muissa tehtävissä (esimerkiksi koulutuksessa ja asiantuntijakonsultoinnissa). Tietyissä (jäsen)valtioissa näitä tukipalveluja tarjoavat tieteelliset tutkimuslaitokset (esimerkiksi Viron rikostekninen instituutti 13 ) yleiset hallintovirastot (esimerkiksi Saksan liittovaltion hallintovirasto) henkilöllisyyden määrittämiseen ja/tai asiakirjojen oikeaksi vahvistamiseen liittyvissä asioissa osaamiskeskukset (esimerkiksi Suomen Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio 14 tai Norjan kansallinen henkilöllisyys- ja dokumentaatiokeskus). Osaamiskeskukset voivat olla itsenäisiä laitoksia tai asiaan liittyvän viranomaisen yksiköitä. Siinä, mitä rooleja ja vastuita (jäsen)valtiot ovat antaneet näille kolmelle organisaatiotyypille (tai niiden yhdistelmälle), voidaan hahmottaa kolme eri skenaariota. Ensimmäisessä skenaariossa (käytössä Bulgariassa, Portugalissa, Ruotsissa, Sloveniassa, Suomessa, Unkarissa ja Virossa) kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaava organisaatio on sama organisaatio, joka tekee turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset. Useimmissa tapauksissa tämä organisaatio on osa (jäsen)valtion maahanmuutto- ja turvapaikkavirastoa (esimerkiksi Bulgaria, Iso-Britannia, Kypros, Portugali, Ruotsi, Unkari), vaikka joissakin tapauksissa se on osa (jäsen)valtion lainvalvontarakenteita (Viro). 13 Turvapaikkahakemusten vähäisen määrän vuoksi rikosteknisen instituutin apua ei kuitenkaan toistaiseksi ole käytetty. 14 Tämä virasto on vastuussa henkilöllisyysasiakirjojen teknisestä oikeaksi vahvistamisesta.

15 Toisessa skenaariossa (käytössä Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Luxemburgissa, Puolassa ja Suomessa) kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavat organisaatiot ovat riippumattomia turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaavasta virastosta. Esimerkiksi Suomessa poliisi ja Rajavartiolaitos ovat vastuussa kansainvälistä suojelua hakevien henkilötietojen keräämisestä ja henkilöllisyyden selvittämisestä, kun taas turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset tekee Maahanmuuttovirasto. Kolmannessa skenaariossa useammalla kuin yhdellä organisaatiolla on operatiivinen vastuu kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisprosessista. Joissakin näistä tapauksista vastuu hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä on turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevällä virastolla (yleensä osa maahanmuuttovirastoa 15 ) ja muut organisaatiot ovat tukiroolissa (Belgia, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Saksa). Toisissa tämän skenaarion tapauksissa vastuu hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä jakaantuu turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevän viraston ja muiden organisaatioiden, muun muassa lainvalvontaviranomaisten, kesken. Jokainen näistä organisaatiosta vastaa yleensä eri vaiheesta tai osa-alueesta henkilöllisyyden selvittämisprosessissa. Yksi työnjakotapa on se, että turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaava virasto keskittyy hakijoiden henkilöllisyyden varmistamiseen ja poliisi keskittyy henkilöllisyysasiakirjojen aitouden varmistamiseen (Espanja, Tšekki). Toinen kolmannen skenaarion yhteydessä tunnistettu työnjakotapa on se, että asiaan liittyvät lainvalvontarakenteet keskittyvät turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämiseen näiden saapuessa maahan (ja hakijoiden rekisteröimiseen) ja turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaava virasto on vastuussa hakijoiden henkilöllisyyden tutkimisesta, kun turvapaikkahakemusprosessi on käynnissä. Näin toimitaan Alankomaissa, Norjassa, Ranskassa ja Slovakiassa. Norjassa näistä toimista vastaavat Norjan poliisin maahanmuuttopalvelut (NPIS) ja Norjan maahanmuuttovirasto (UDI), edellä mainitussa järjestyksessä. Lisäksi Norjassa on myös perustettu kansallinen henkilöllisyys- ja dokumentaatiokeskus (NID), joka täydentää NPIS:n ja (ensimmäisen ja toisen asteen) päätöksentekoelimien vastuita useilla osa-alueilla (lisätietoja jäljempänä), mukaan lukien kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisen tukitoimet hankalissa tapauksissa. Samoin Ranskassa prefektuurit selvittävät aluksi biometrisen henkilöllisyyden, kun hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kun taas Oice Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) selvittää siviilihenkilöllisyyden kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyvän päätöksenteon yhteydessä. 15 Useimmissa edellä mainituissa (jäsen)valtioissa kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin liittyvästä päätöksenteosta vastaava virasto on osa maahanmuuttovirastoa, mutta Belgiassa vastuuviranomainen (CGRS) on itsenäinen organisaatio.

16 3.2 Turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen osana päätöksentekoprosessia Kuudessatoista (jäsen)valtiossa turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaavat virastot ovat ensisijaisesti vastuussa henkilöllisyyden selvittämisprosessista tai osallistuvat siihen (eli jakavat vastuun muiden organisaatioiden kanssa). Henkilöllisyyden selvittämiseen ja turvapaikkahakemuksia koskeviin päätöksiin liittyvät vastuut on eriytetty yhdeksässä (jäsen)valtiossa (Espanja, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Puola, Slovenia ja Suomi). Henkilöllisyyden selvittämiseen ja turvapaikkahakemuksia koskeviin päätöksiin liittyvien vastuiden eriyttäminen saattaa auttaa tehostamaan päätöksentekoa, kun asiaan liittyvät tahot voivat erikoistua omiin erityistoimintoihinsa. Toisaalta vastuiden eriyttäminen ei ehkä tee henkilöllisyyden selvittämisprosessista yhtä joustavaa kuin silloin, jos vastuita ei ole eriytetty. (Jäsen)valtioissa, joissa esimerkiksi turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaava virasto osallistuu henkilöllisyyden selvittämisprosessiin, saattaa olla paremmat mahdollisuudet tutkia niitä henkilöllisyyden osa-alueita, jotka ovat merkityksellisimpiä juuri kyseisen tapauksen kannalta, ja ratkoa ristiriitaisten tietojen aiheuttamia ongelmia. Valittu organisaatiojärjestely ei näytä määräävän sitä, millaiset käyttöoikeudet kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavilla organisaatioilla on EU:n tietokantoihin, joissa on henkilöllisyystietoja kolmansien maiden kansalaisista (esimerkiksi EURODAC, SIS II ja VIS). Henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavilla virkamiehillä on pääsy kaikkiin tai useimpiin näistä EU:n tietokannoista 17:ssä niistä 21 (jäsen)valtiosta, jotka toimittavat tähän liittyviä tietoja. Ainoat (jäsen)valtiot, joilla ei ole pääsyä näihin rekistereihin, ovat Espanja, Ranska, Saksa ja Slovenia. Näissä valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavat virkamiehet voivat kuitenkin tehdä yhteistyötä suoraan niiden virkamiesten kanssa, joilla on pääsy rekistereihin.

17 3.3 Hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen palauttamista varten: osallistuvat organisaatiot (Jäsen)valtioiden välillä on eroja myös siinä, ovatko samat organisaatiot vastuussa turvapaikanhakijoiden ja hylättyjen turvapaikan hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä. Yhdeksässä (jäsen)valtiossa (Belgia, Iso-Britannia, Italia, Latvia, Liettua, Portugali, Puola, Ruotsi, Viro) 25:stä vastuu turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä ja hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä palauttamista varten on samoilla organisaatioilla. Seitsemässätoista (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Luxemburg, Norja, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari) vastuu hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä on eri organisaatioilla, joita ovat poliisin erikoisyksiköt (Espanja, Kreikka, Norja, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari), joista osan tukena toimivat muut lainvalvontaviranomaiset (Itävalta, Suomi) tai maahanmuuttoviraston palauttamisyksiköt (Irlanti) maahanmuuttoviraston erikoisyksiköt (Bulgaria, Kypros, Luxemburg, Saksa) tai muut asiaan liittyvät viranomaiset (Alankomaat 16, Ranska), joiden tukena toimivat joissakin tapauksissa lainvalvontaviranomaiset (Luxemburgissa, Ranskassa, Saksassa). Näillä organisaatioilla on järjestelmä tietojen jakamiseksi kansallisella tasolla niiden tahojen kanssa, jotka useimmissa tapauksissa selvittävät turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden. Näiden kahden henkilöllisyyden selvittämisprosessin (turvapaikanhakijoiden ja hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisen) pitäminen erillään saattaa tehostaa päätöksentekoa, kun asiaan liittyvät organisaatiot voivat keskittyä kunkin prosessin kannalta tärkeimpiin tietoihin. Lisäksi se saattaa taata paremmin turvapaikanhakijoiden tasapuolisen kohtelun, koska turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämiseen osallistuvilla organisaatioilla ei silloin ole palauttamiseen liittyviä tavoitteita täytettävänään. Toisaalta erillisiin organisaatioihin saattaa liittyä päällekkäisen työn riski. Onkin siis ratkaisevan tärkeää, että (jäsen)valtioissa, joissa prosessit on eriytetty, varmistetaan tehokas yhteistyö ja tiedon jakaminen prosesseihin osallistuvien organisaatioiden kesken. 16 Alankomaissa tämä on turvallisuus- ja oikeusministeriön palauttamis- ja maastapoistumispalvelun vastuulla.

18 3.4 Osaamiskeskukset Muutama (jäsen)valtio (Norja, Suomi, Tšekki) on kehittänyt osaamiskeskuksia, joilla on turvapaikanhakijoiden ja/tai hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavista organisaatioista riippumattomia neuvonta-/tukitehtäviä. Osaamiskeskukset tarjoavat seuraavia palveluja: neuvontapalvelut menetelmien kehittäminen suoraa maahanmuuttajatyötä tekevien virkamiesten koulutus hankalissa tapauksissa annettava tuki aitojen ja väärien asiakirjojen tietokantojen kehittäminen 17 ifado-tietokannan käyttäminen (iprado-tietokannan käyttäminen väärien henkilöllisyysasiakirjojen tarkistamiseksi) 18 EDISON-järjestelmän käyttäminen 19 asiakirjojen rikostekninen analyysi (oman rikosteknisen asiakirjayksikön avulla). (Jäsen)valtiot, joilla ei varsinaisesti ole osaamiskeskusta, tarjoavat usein edellä mainittuja palveluja erikoisyksiköiden kautta. Nämä erikoisyksiköt voivat kuulua lainvalvontarakenteisiin (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Slovakia, Slovenia, Viro), turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaavaan maahanmuuttovirastoon (Espanja, Portugali, Ruotsi, Slovenia) tai turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan operatiivisesta toimeenpanosta vastaavaan virastoon (Iso-Britannia) tai ne voivat linkittyä muihin asiaan liittyviin viranomaisiin (Puola). 17 Pois lukien Iso-Britannia, missä osaamiskeskuksella/-keskuksilla ei ole omaa tietokantaa aidoille asiakirjoille, ja Norja, missä osaamiskeskuksella/-keskuksilla ei ole omaa tietokantaa väärille asiakirjoille. 18 Pois lukien Iso-Britannia. 19 Pois lukien Iso-Britannia.

19 4. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät Tässä osiossa tarkastellaan sitä, miten (jäsen)valtiot ymmärtävät henkilöllisyys-käsitteen turvapaikka- ja palauttamismenettelyiden yhteydessä. Tämän jälkeen esitetään yleiskuvaus asiakirjatyypeistä, joita hyväksytään henkilöllisyyden selvittämiseksi kansainväliseen suojeluun ja palauttamiseen liittyvissä menettelyissä, menetelmistä, joita käytetään pätevien asiakirjojen puuttuessa, ja näihin menetelmiin liittyvistä perusteista. Analyysin avulla määritetään paras käytäntö henkilöllisyyden selvittämiseksi. 4.1 Henkilöllisyyden määritteleminen Liitteen taulukossa 4 on tietoja siitä, ovatko (jäsen)valtiot määrittäneet henkilöllisyyskäsitteen määritelmän kansallisessa lainsäädännössään vai käyttävätkö ne tällaisen määritelmän puuttuessa prosessin tarpeita ajatellen laadittua määritelmää. Lisäksi siinä kartoitetaan näiden määritelmien pääelementit. Vain Belgia ja Latvia ovat säätäneet kansalliseen lainsäädäntöönsä tarkan kansainväliseen suojeluun liittyviä menettelyjä koskevan henkilöllisyys-käsitteen määritelmän. Seitsemässätoista (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Espanja, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Tšekki, Unkari, Viro) on kuitenkin käytössä henkilöllisyys-käsitteen prosessin tarpeita ajatellen laadittu määritelmä. Vaikuttaa siltä, että avointa lähestymistapaa henkilöllisyyden määrittämiseen suositaan kansainväliseen suojeluun liittyvien menettelyiden kontekstissa ja henkilöllisyys käsitetään koostuvaksi useista piirteistä, jotka yhdessä muodostavat yksilöivän tavan määrittää kunkin yksilön henkilöllisyys (Alankomaat, Espanja, Italia, Latvia, Norja, Viro). Näihin prosessin tarpeita ajatellen laadittuihin määritelmiin sisältyviä piirteitä ovat muun muassa etu- ja sukunimi sekä syntymäaika. Kansalaisuus (esimerkiksi Alankomaat, Puola, Ruotsi, Slovakia, Tšekki), kansallisuus (esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Norja, Puola, Ranska, Unkari) ja syntymäpaikka (esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Norja, Ranska, Saksa) ovat merkittävässä roolissa useissa henkilöllisyys-käsitteen käytännöllisissä määritelmissä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämismenettelyiden yhteydessä. Espanjaa, Itävaltaa, Saksaa, Suomea ja Tšekkiä lukuun ottamatta liitteen taulukossa 4 kartoitettuja ja edellä kuvattuja henkilöllisyys-käsitteen juridisia tai prosessin tarpeita ajatellen laadittuja määritelmiä käytetään myös hylättyjen hakijoiden palauttamisen yhteydessä. Saksa tähdensi, että yleensä hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyttä pidetään tarpeeksi hyvin varmistettuna hakijan palauttamista varten vain, jos henkilöllisyyden todisteena on ollut virallisia matkustusasiakirjoja. Samoin Suomessa hylätyn turvapaikanhakijan kansalaisuuden selvittäminen katsotaan palauttamisen edellytykseksi. Belgia 20, Itävalta ja Tšekki ovat määrittäneet kansallisessa lainsäädännössä henkilöllisyys-käsitteen määritelmän, mutta Itävalta huomautti, että tämä juridinen määritelmä ei vaikuta palauttamismenettelyn tulokseen, koska käytännössä henkilöllisyys määritetään kyseessä olevan alkuperämaan kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa. 20 Belgia on määrittänyt tunnistetun muun valtion kansalainen määritelmän.

20 4.2 Henkilöllisyyden vahvistamiseksi vaaditut asiakirjat Kaikki (jäsen)valtiot hyväksyvät monenlaisia asiakirjoja kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämismenettelyissään (ks. liitteen taulukko 5). Useimmat (jäsen)valtiot kuitenkin erottavat toisistaan keskeiset asiakirjat (näitä ovat yleensä passit, henkilökortit tai muut kansainvälisesti tunnustetut matkustusasiakirjat) ja täydentävät asiakirjat (muut henkilöllisyysasiakirjat). Poikkeuksia ovat Iso-Britannia, Italia ja Itävalta, joissa tällaista eroa ei nähtävästi ole tehty. Useat (jäsen)valtiot määrittävät, että mikä tahansa muu asiakirja hyväksytään täydentäväksi todisteeksi henkilöllisyydestä (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Ranska, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari). Sen sijaan toiset (jäsen)valtiot antavat esimerkkejä hyväksymistään asiakirjoista, joita ovat muun muassa syntymä-, avioliitto-, avioero- ja tutkintotodistukset (esimerkiksi Espanja, Irlanti, Kypros, Slovakia, Tšekki), oleskelulupakortit, merimieskirjat, merityöstä saadut palvelustietoasiakirjat ja paluutodistukset/-luvat (esimerkiksi Viro), ammattiyhdistyskortit, suosituskirjeet (esimerkiksi Irlanti), opiskelijakortit ja ajokortit (esimerkiksi Espanja, Norja, Slovakia). (Oletetut) alkuperämaat hyväksyvät yleensä huomattavasti rajoitetumman valikoiman asiakirjoja hylätyn kansainvälisen suojelun hakijan palauttamisen yhteydessä. Kaikki alkuperämaat hyväksyvät voimassa olevan passin tai muun matkustusasiakirjan. Useimmat (jäsen)valtiot (esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Espanja, Iso-Britannia, Norja, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi, Viro) kuitenkin huomauttivat, että se, minkätyyppiset asiakirjat hyväksytään, riippuu itse asiassa suuressa määrin alkuperämaasta. Ruotsi totesi, että vaihtelu (oletetun) alkuperämaan vaatimissa asiakirjatyypeissä riippuu myös palauttamismenettelyn tyypistä; syntymätodistukset hyväksytään keskeisiksi asiakirjoiksi, jos kyseessä on tuettu paluu. Kaksitoista (jäsen)valtiota (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Puola, Slovenia, Tšekki) hyväksyy asiakirjojen kopioita henkilöllisyyden selvittämistarkoituksiin, mutta Alankomaissa, Belgiassa, Bulgariassa, Kreikassa, Liettuassa, Sloveniassa ja Tšekissä kopiot katsotaan vain täydentäviksi asiakirjoiksi. Slovakiassa (kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin liittyvästä päätöksenteosta vastaava) maahanmuuttovirasto hyväksyy kopiot, mutta (palauttamisesta vastaava) raja- ja ulkomaalaispoliisi hyväksyy ne vain täydentäväksi aineistoksi. Lisäksi kansallisten tuomioistuimien lähestymistavat vaihtelevat: osa niistä hyväksyy kopiot ja osa palauttaa tapaukset, joissa on turvauduttu asiakirjojen kopioihin henkilöllisyyden selvittämisessä, uudelleen käsiteltäviksi.