1 Oikeusministeriö Tiina Astola OIKEUDENHOIDON UUDISTAMISOHJELMA 2013-2025 OIKEUSLAITOSPÄIVÄ 15.3.2013 Hyvät oikeuslaitospäivän osanottajat! Ministeri kuvasi edellä, miten yhteiskunnan eri sektoreilla tehdään laajoja uudistuksia ja miten emme oikeudenhoidonkaan puolella voi elää kuplassa ja ajatella, että erilaiset säästövaatimukset eivät voisi koskea meitä. On tietenkin totta, että oikeuslaitos, joka siis suojaa kansalaisten oikeuksia, varmistaa yhteiskunnan toimivuutta ja ylläpitää yhteiskuntarauhaa, on yhteiskunnan kulmakivi. Mutta se ei tarkoita sitä, etteikö oikeuslaitosta voitaisi uudistaa, etteikö voitaisi vaatia, että oikeussuojaa annetaan tehokkaammin, että oikeuden hoidon laatu entisestään paranee. Ajattelin avata teille edellispäivänä julkistettua oikeudenhoidon uudistamisohjelmaa valottamalla ensin taustoja, sitten kertomalla neuvottelukunnan työstä ja sen lähtökohdista, käymällä läpi joitakin ehdotuksia ja vielä sanomalla muutaman sanan kokonaisuudesta. Oikeusministeriölle asetetut muodolliset vaatimukset ja erilaiset kustannuspaineet Toisin kuin vielä kymmenisen vuotta sitten, hallitusohjelma ohjaa nykyään hyvin vahvasti ministeriöiden toimintaa. Nykyisen hallituksen ohjelmassa on velvoite laatia aiempien toimintaohjelmien pohjalta oikeusturvaohjelma, jossa tavoitteena on oltava oikeudenhoidon hyvä laatu ja oikeuden nopea toteutuminen. Toinen muodollinen ministeriön työtä ohjaava kirjaus oli viime vuoden kehysneuvottelujen pöytäkirjassa, jonka mukaan meidän tuli laatia "korkean tason työryhmässä" 6 milj. euron sopeuttamisohjelma. Tässä on syytä huomata, että tuo 6 milj. euroa on siis meiltä jo leikattu. Nyt meidän pitää kertoa talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle, miten me sen teemme. Oikeusministeriössä päätimme yhdistää nämä valmistelut, jotta lyhyen aikavälin leikkaukset eivät vaarantaisi pitkän ajan tavoitteita. Ja kun tätä työtä suunniteltiin, havaittiin tietenkin, etteivät nuo 6 milj. euron säästötavoitteet ole kannaltamme se vaikein asia. Taloudellinen tilanne oikeuslaitoksessa on aidosti vaativampi. Meillähän on aiempia jo hallitusohjelmassa sovittuja vähennyksiä ja niiden lisäksi vielä suurempana asiana - isoja kustannuspaineita, joille ei ole erillisrahoitusta. Yhtenä esimerkkinä tietojärjestelmähankkeet. Olemme tehneet valtiovarainministeriön kanssa rahoitussopimuksen hallinnonalan suurimmasta tietojärjestelmähankkeesta, toiminnanohjaus- ja dokumentinhallintajärjestelmästä AIPAsta, jolla saadaan sähköiseen muotoon kaikki tieto aina sisäministeriön alaisesta poliisista aina korkeimpiin oikeusasteisiin saakka. Valtiovarainministeriö on siis sitoutunut antamaan meille tähän rahoitusta useille vuosille, hankkeesta jää kuitenkin oikeusministeriölle hallinnonalan momentilta rahoitettavaksi vielä noin 10 milj. euron osuus. Toiseksi meillä on korjattavia ja uudisrakennettavia toimitiloja, joista tulee meille merkittäviä vuokramenojen korotuksia (n. 3,5 milj.) lähivuosina.
2 Siis oikeuslaitokseen kohdistuvat vähennykset, AIPA ja toimitilamenot yhteenlaskettuna merkitsevät ainakin noin 25 milj. euron säästötavoitetta v. 2015 oikeuslaitoksessa (eli tuomioistuimissa, syyttäjälaitoksessa, oikeusavussa, ulosotossa). Mutta ei tässäkään kaikki. Tarvitsemme myös rahoitusta erilaiseen oikeudenhoidon kehittämiseen jatkossa. Budjetissamme on oltava liikkumavaraa, rahoitusta oikeuslaitoksen uusiutumiseen (mm. tuomioistuinharjoitteluun, täydennyskoulutukseen, kehittämishankkeisiin). Ja tämä voidaan saavuttaa vain omin voimin ja toimin. Työ neuvottelukunnassa Neuvottelukunnan jäseninä on korkeinta johtoa oikeushallinnon eri sektoreilta (korkeimpien oikeuksien presidentit, valtakunnansyyttäjä, valtakunnanvouti) ja muiden tuomioistuinten päälliköitä sekä oikeusministeriön osastopäälliköitä ja yksikönjohtajia. Lisäksi jäseninä viranomaiskentän ulkopuolelta ovat Asianajajaliiton puheenjohtaja ja oikeusministeriön hallinnonalan ulkopuolelta valtion talouden tarkastusviraston pääjohtaja. Neuvottelukunnan pysyvät asiantuntijat oikeusministeriöstä ovat valtiosääntöoikeuden, tuomioistuinhallinnon sekä talous- ja tietohallinnon alalta. Neuvottelukunnan työn pohjana oli virkamiestyönä laadittu listaus oikeusturvaohjelmaan otettavista asioista ja siitä saadut yli 40 lausuntoa. Neuvottelukunta kokoontui 14 kertaa ja olen kiitollinen siitä, että neuvottelukunnan jäsenet huolimatta omista työpaineistaan osallistuivat lähes täysilukuisesti joka kokoukseen. Tämä oli ensimmäinen kerta kun tällaisella joukolla pyrittiin luomaan yhteistä näkemystä oikeudenhoidon uudistamisesta. Lähtökohdat Neuvottelukunta on kaikkia eri kysymyksiä käsitellessään palannut aina muutamaan peruslähtökohtaan: 1. Perus- ja ihmisoikeuksien edellyttämä oikeusturva on jatkossa tuotettava nykyistä vähemmillä kokonaiskustannuksilla eli oikeudenhoidon tehokkuutta on parannettava. 2. Koska oikeuslaitoksen menoista kolme neljäsosaa kohdistuu henkilöstöön (myös osa toimitila- ja tietotekniikkamenoista seuraa henkilöstömäärää), ainoa tapa merkittävästi vähentää kustannuksia on vähentää henkilöstöä. (Tähän ajallisesti tarjoaa mahdollisuuden suuri eläköitymisaalto oikeuslaitoksessa) 3. MUTTA henkilöstöä ei voi vähentää vähentämättä työmäärää eli käsiteltäviä asioita. Tästä seuraava pääkysymys tietenkin on se, miten voidaan vähentää juttuja heikentämättä oikeusturvaa. Mielestäni neuvottelukunnassa käyty keskustelu ja myös nyt esitettävät ehdotukset osoittavat, että tämä on mahdollista. Tehokkuus ja oikeusturva eivät ole vastakohtia. Mutta se edellyttää ennen kaikkea vastaamista siihen vaikeaan kysymykseen, mitä on oikea oikeusturva. Onko se sitä, että kaikissa asioissa pääsee valittamaan korkeimpiin oikeusasteisiin, vai onko se sitä, että pyritään tunnistamaan kullekin asiatyypille sille sopiva käsittelyketju? Onko se sitä, että pyritään esimerkiksi hallinnon oikaisumenettelyllä turvaamaan oikeussuoja jo hallinnossa sen sijaan, että hallinnon ratkaisusta valitettaisiin heti hallinto-oikeuteen?
3 Voisimmeko ajatella, ettei oikeudellisiakin kysymyksiä sisältävissä asioissa tuomioistuin välttämättä olekaan se paikka, missä asia on ratkaistava? Voidaanko sovittelua käyttää enemmän? Yksi päävastaus neuvottelukunnassa oli se, että kullekin asialle/asiatyypille on oltava sille oikeusturvan näkökulmasta tarkoituksenmukainen käsittelyketju. Arvasin, että neuvottelukunnan ehdotuksista julkisuudessa kaikkein eniten huomiota ovat saaneet kysymykset, jotka liittyvä tuomioistuinten määriin, sijaintiin ja oikeuslaitoksen muuhun rakenteeseen. Tämä on tietenkin ymmärrettävää, koska se on kovin konkreettista ja koskettaa oikeudenhoidon piirissä toimivia varsin läheltä. Mutta pyydän silti, että te lukisitte mietintöä avoimin mielin ja kokonaisuutena. Tärkeää olisi tunnistaa tuo edellä toteamani eli tarve ajatella uusiksi oikeusturvan sisältöä. Oikeusturvaa ei välttämättä ole se, että asia käsitellään kaikissa kolmessa asteessa ja käsittelyyn kuluu vuosikausia. Kun rahaa ei ole rajattomasti, on tarkasti mietittävä, mihin se oikeusturvan näkökulmasta on sijoitettava. Neuvottelukunta ei päässyt yksimielisyyteen kaikissa asioissa. Kotona lapset toisinaan kysyivät riitelimmekö me mieheni kanssa ja vastauksemme oli, että emme vaan käymme kovaäänistä keskustelua. Ehkä näin voi kuvata myös neuvottelukunnassa toisinaan käytyä keskustelua. Oli kannatusta pidemmälle meneville ja toisaalta varovaisimmille ehdotuksille. Mutta en usko, että erimielisyyttä oli pääsuunnasta eli asioiden vähentämisestä ja tehokkuuden lisäämisestä ja sitä kautta myös oikeusturvan kehittämisestä. Lopputulos - oikeudenhoidon uudistamisohjelma Yleisenä kommenttina voisi todeta sen, että mitään hokkuspokkusratkaisuja ei neuvottelukuntakaan löytänyt. Enemmänkin pyrkimyksenä on ollut tunnistaa pitkän aikavälin tavoitteet ja sitten toiminnan eri lohkoilla ne toimenpiteet, jotka voivat kuljettaa oikeuslaitosta siihen suuntaan. Mietinnössä on ensiksi hahmoteltu sitä, minkälainen oikeudenhoidon kokonaisuus meillä pitäisi olla vuonna 2025. Ei tuo tavoitetilakaan syntynyt kerralla vaan vähän kuin runonluvussa, olemme lukeneet tavoitteita ja toimenpiteitä edestakaisin. Lyhyt ja pitkä aikaväli eivät saa olla ristiriidassa. Ohjelmassa on sekä horisontaalisia että oikeudenhoidon sektoreittain jaettuja ehdotuksia. Horisontaaliset koskevat koko valtionhallintoa tai ainakin koko oikeudenhoitoa (mm. lainvalmistelu, ICT, koulutus). Sektorikohtaiset ehdotukset koskevat puolestaan rakenteita, menettelyjä, osaamista ja henkilöstöä sekä maksuja. Siellä on myös ehdotuksia, jotka edellyttävät läheistä yhteistyötä muiden ministeriöiden kanssa. Kaikkien ehdotusten osalta on asetettu aikataulutavoitteet, lyhyt, keskipitkä, pitkä aikaväli. Lyhyt on tämä hallituskausi, keskipitkä seuraava hallituskausi ja pitkä sen jälkeen tavoiteaikaan 2025 asti. Samoin on pyritty haarukoimaan säästöjä ja kustannuksia karkeasti: vähäinen, kohtalainen, merkittävä. Vähäinen on alle 400 000, kohtalainen 400 000:sta miljoonaan ja merkittävä yli miljoona euroa. Esimerkkejä ehdotuksista Ensiksi juttumäärät. Monet ehdotuksista liittyvät siihen perusajatukseen, että asia/juttu pitäisi ratkaista mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja kullekin asiatyypille pitäisi olla sille riittävä käsittelyketju. Ei
4 siis monenkertaisia käsittelyjä eri oikeusasteissa eikä kaikkia asioita lainkaan tuomioistuimissa. Joskus ketjua voidaan lyhentää myös keskeltä. Siitä jäljempänä esimerkki. Esimerkkejä näistä ehdotuksista ovat jatkokäsittelyluvan eli sen hovioikeuksien menettelyn laajentaminen, jossa suppeammalla kokoonpanolla ratkaistaan, onko asia tarpeen käsitellä hovioikeudessa oikaisumenettelyn laajentaminen hallinnossa syyttäjän roolin poistaminen näytöllisesti selvissä asioissa sosiaaliturvan muutoksenhaun kokonaisuudistus tuomaripainotteisuutta lisättävä ja osaamista kehitettävä oikeudenkäyntiavustajien (asianajaja, lupalakimies, julkinen oikeusavustaja) työn laadun valvonta, mikä edellyttää hyvää prosessinjohtoa summaaristen asioiden käsittelyn keskittäminen pariin ulosottoon tai pariin tuomioistuimeen Toiseksi rakenteet. Näiden ja muiden neuvottelukunnan ehdotusten pitäisi siis vähentää käsiteltäväksi tulevien juttujen määrää, minkä johdosta henkilöstöä tarvitaan vähemmän. Tämä puolestaan tekee mahdolliseksi vähentää tuomioistuinten määrää. Neuvottelukunta näki, että tuomioistuinten rakenneuudistusta on syytä jatkaa. Yhtenä pääargumenttina tässä on myös erityisosaamisen vahvistaminen. Myös oikeudellinen maailma on merkittävästi muuttunut ja monimutkaistunut viime vuosikymmeninä. Tältä osin ei täyttä yksimielisyyttä. Yksi neuvottelukuntaa puhuttanut kysymys oli tuomioistuinrakenne laajemmin ts. pitäisikö meillä jatkossa edelleenkin olla kaksi eri tuomioistuinlinjaa (yleiset ja hallintotuomioistuimet) ja joukko erityistuomioistuimia. Tässä tunnistettiin selvitystarve, joka johtuu siitä, että on joitakin asioita, joissa sama asia/samat tosiseikat voivat tulla arvioiduiksi eri linjoissa ja eri prosesseissa (esimerkki hallinto-oikeuksissa kysymys veronkorotuksesta ja yleisissä tuomioistuimissa veropetos rikosoikeudellisena kysymyksenä). Neuvottelukunta katsoi, että yhdistymisen hyödyt ja haitat on selvitettävä. Tältä osin ei yksimielisyyttä. Kolmanneksi palvelun paraneminen. Uudistamisohjelma sisältää paljon käytännön toimintaan mm. sähköisten välineiden käyttöön liittyviä ehdotuksia. Samalla kun sähköisillä välineillä parannetaan tuomioistuinten tehokkuutta, niiden käyttöönotolla halutaan helpottaa myös kaikkien niiden asemaa, jotka ovat tekemisissä oikeudenhoidon kanssa. Mainitsin aiemmin tuon AIPA-hankkeen (sähköinen toiminnan- ja dokumentinhallinta). Kun se nopeuttaa toimintaa ja vähentää virheitä, se myös antaa mahdollisuuden kansalaisille saada tietoa nopeammin ja myös oikeudenkäyntiavustaja voi saada nopeammin asiakkaansa juttua koskevat asiakirjat. Videotallennus, jossa hovioikeudessa todistelun vastaanotto tapahtuisi käräjäoikeudessa annetun ja videoidun näytön pohjalta, vähentäisi todistajien tarvetta pitkän ajan kuluttua tulla uudelleen tuomioistuimeen muistelemaan mitä silloin joskus tapahtuikaan. Myöskään asianomistajia ei tarvitsisi vaivata tuomioistuimeen useita kertoja heille raskaissa jutuissa (esim. seksuaalirikokset). Kun tuomioistuinten määrää vähennettäisiin, sähköiset välineet
5 tekisivät mahdolliseksi entistä enemmän kuulla todistajia ja asianosaisiakin toisella paikkakunnalla. Ns. matkakäräjistä ei jatkossakaan voida luopua. Neljänneksi maksut. Oikeusministeriössä on talvella valmistunut ns. maksutyöryhmän ehdotus, jossa on tarkasteltu mahdollisuutta periä maksuja oikeudenhoidon palveluista. Kysymys on siis siitä, voidaanko kustannusvastaavuuden parantamista ajatella myös oikeudenhoidossa. Tuomioistuinmaksun perustarkoitus on, että palvelun käyttäjä osallistuu muita veronmaksajia enemmän palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Euroopan valtioissa tuomioistuinten menoista katetaan maksutuloilla keskimäärin 28 %. Suomessa kattavuus on nykyään 12 % Tuomioistuinmaksujärjestelmän kehittämistä arvioinut oikeusministeriön työryhmä on laatinut ehdotukset maksujärjestelmän kehittämislinjauksiksi ja tehnyt alustavat esimerkkilaskelmat maksutulojen lisäämiseksi 20 miljoonalla eurolla. Maksutuloilla katettaisiin tällöin 20 % tuomioistuinten kustannuksista. Neuvottelukunta katsoi, että tätä kysymystä on jatkossa selvitettävä lisää. On tuomioistuin- ja asiaryhmittäin katsottava, onko perusteita oikeudenkäyntimaksujen keräämiseen. Maksuilla on varmasti myös ohjausvaikutus, ne pakottavat miettimään, onko joistain asioista syytä valittaa. Ehdottomana rajauksena on kuitenkin se, että etenkään vähävaraisten mahdollisuutta saada oikeusturvaa ei saa vähentää. Eikä maksujen periminen myöskään saa johtaa lisäbyrokratiaan tuomioistuimissa. Lopuksi Kuten aiemmin mainitsin, julkisuus on keskittynyt pitkälti kysymykseen tuomioistuinten määrän vähentämisestä. Haluan tässä korostaa sitä, minkä puolelle tusinaa toimittajaakin totesin eilen: ei ole olemassa mitään listoja lakkautettavista tuomioistuimista. Sen sijaan on olemassa ajatus siitä, että jos asioille saadaan niille oikeusturvan toteutumisen kannalta oikea käsittelyketju, jos sähköisiä välineitä voidaan käyttää tehokkaasti ja monipuolisesti, jos tuomioistuinten henkilöstörakennetta, kokoonpanoja ja organisaatiota voidaan kehittää joustavasti ja sitä kautta saadaan työmäärää vähennettyä, sitten voidaan vähentää tuomioistuimia, parantaa niiden johtamista sekä syventää erityisosaamista tuomioistuimissa. Tavoitteena on myönteinen kierre, joka luo myös taloudellista liikkumavaraa oikeudenhoitoon. Kaiken tämän pitäisi johtaa oikeudenhoidon laadun parantumiseen ja käsittelyaikojen lyhenemiseen. Neuvottelukunnan ehdotus on kokonaisuus, jossa eri osat siis vaikuttavat toisiinsa. Kokonaisuus on haluttu rakentaa niin, että tavoitetila voidaan saavuttaa. Tämän vuoksi, kun päätöksiä jatkosta tehdään, on toivottavaa, että suunta pysyy kirkkaana.