1 (6) Komission ehdotus työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta, COM(2012)131 final Yleistä Tässä kannanotossa puutumme ensinnäkin Suomen näkökulmasta olennaisimpiin kysymyksiin mutta myös tiettyihin rakenteellisiin kysymyksiin, joilla on eurooppalaista kantavuutta. Esiin otettavat ongelmat ja parannusehdotukset eivät muodosta tyhjentävää listaa. Komission ehdotuksen yleistavoite, lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien turvan tehokkaampi toteutuminen, on kannatettava. Komissio on toisaalta ilmoittanut, että tämä direktiiviehdotus on sidoksissa rajat ylittävästä työtaisteluoikeudesta samanaikaisesti tehtyyn asetusehdotukseen (COM(2012)130 final, ns. Monti II). Oikeudellista sidonnaisuutta ehdotusten tekemisen välillä ei kuitenkaan ole. Direktiiviehdotus onkin käsiteltävä omana lainsäädäntöhankkeenaan. Kohde (1 artikla) Direktiivin 96/71 säätämisen jälkeen EU:n oikeudellinen perusrakenne on muuttunut. Direktiivin 1 artiklaan tulisikin tulevien tulkintojen ohjaamiseksi lisätä perussopimuksen 3.1 artiklaan (sosiaalinen markkinatalous) ja perusoikeuskirjaan, erityisesti sen 31 artiklaan (ihmisarvoiset työehdot), sidottu ja siten tämän direktiivin myöhempää tulkintaa ohjaava lausuma siitä, että lähetettyjen direktiivin 96/71 tarkoituksena on turvata sen määrittämien keskeisten työehtojen (3.1 artikla) osalta yhdenvertainen kohtelu työntekovaltion työntekijöiden kanssa. Komission ehdotus ei tunne lähetettyjen työntekijöiden järjestäytymisvapautta. Se on tietenkin sinänsä selviö EU:n perusoikeuskirjan, jäsenvaltioita sitovien ILOn sopimusten nro 87 ja 98 sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta. Käytännön kokemusten pohjalta olisi kuitenkin harkittava erillistä ja tehokkaasti sanktioitua kieltoa loukata lähetettyjen työntekijöiden vapautta järjestäytyä etujensa turvaamiseksi työntekovaltion ammattijärjestöön ja nauttia sen antamasta suojasta ja palveluista. Soveltamisalaan liittyen direktiiviehdotus komission mukaan selkiyttää lähetettyjen direktiivin 96/71 suhdetta EU:n yleiseen lainvalinta-asetukseen 593/2008 (ns. Rooma I), johdannon 5 ja 6 kohdat. Ehdotus jää kuitenkin tosiasiassa SAK STTK AKAVA Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry Akava ry Hakaniemenranta 1 A, 3. krs, 00530 Helsinki Mikonkatu 8 A, 6. krs, 00100 Helsinki Rautatieläisenkatu 6 PL 157, 00531 Helsinki PL 421, 00101 Helsinki 00520 Helsinki vaihde 020 774 000 vaihde (09) 131 521 vaihde 020 7489 400 www.sak.fi www.sttk.fi www.akava.fi
Lausunto 2 (6) epäselväksi. Lähtökohtana on pidettävä sitä, että direktiivi asettaisi Rooma I asetuksen mukaisesti tavanomaisen työskentelymaan (=käytännössä työntekovaltion) asianomaisten työehtojen ja lainsäädännön soveltamisen oletukseksi (ns. legaalinen presumptio) kaikissa tilanteissa, joissa direktiivin 96/71 soveltamisen perusteita ei voida pitävästi osoittaa olevan. Määritelmät (2 artikla) Direktiivi 96/71 yleistavoitteidensa kannalta (reilun kilpailun ja työntekijöiden oikeuksien turvaaminen) perustellusti määrää (2.2 artikla), että työntekijän käsite ratkaistaan työntekovaltion lain mukaan. Jos yrittäjyys sallitaan väljästi muissa maissa, Suomessa soveltuu työsopimuslaki ja lähetettyjen laki 1146/99. Tämän direktiivin 2 artiklaan on kuitenkin lisättävä työntekijän määritelmä sellaisessa asussa, että se kattaa kaiken tosiasiallisessa alistussuhteessa tehtävän työn. Käytännössä tämä tarkoittaa lähetettyjen ns. valeyrittäjien käsittelemistä työsuhteisina, millä täytyy olla vastaavat seuraukset myös valvonta- ja täytäntöönpanotoimissa. On korostettava, että tavoitteena oleva lähetetyn työvoiman oikeuksien tehokkaampi toteuttaminen kaiken todennäköisyyden mukaan tulee johtamaan kasvavaan paineeseen säännöstön kiertämiseksi myös valeyrittäjyyden kautta. Ongelma on eurooppalainen ja edellyttää ainakin ratkaisun perustaa direktiivissä, olkoonkin, että käytännön keinot ja toimet, joita on kohdistettava myös valeyrittäjien toimeksiantajiin (hyväksikäyttäjiin), jäävät kansallisiksi. Väärinkäytösten estäminen (3 artikla) Väärinkäytösten estämiseksi ehdotus (3.1 artikla) tyytyy esittämään indikatiivisen listan seikoista, joiden nojalla lähettävän yrityksen lähettäjävaltioon sijoittautumisen aitoutta arvioidaan. Lista pitäisi säätää pakolliseksi. Siihen tulisi myös liittää esim. liikevaihtoon, työvoiman määrään, sosiaaliturvan toteuttamiseen ja verotukseen sidottuja määrällisiä arviointiperusteita, jotta voitaisiin tehokkaammin vastustaa väärinkäytöksiä postilaatikkoyritysten kautta. Oikeuskäytännössä on jo asiassa 33/74 Van Binsbergen tunnustettu, että jäsenvaltiot voivat käsitellä alueelleen sijoittautuneena yritystä, jonka toiminta kokonaan tai pääasiallisesti kohdistuu sinne. Myös lähetetyn työntekijän statuksen osalta (3.2 artikla) tilapäisen lähettämisen kriteerit ovat komission ehdotuksessa vain indikatiivisia. Myös nämä kriteerit tulee säätää pakollisiksi. Tulisi harkita myös lähetettynä olon enimmäiskeston asettamista, ehdoin, että työmarkkinaosapuolten sopimuksin siitä voitaisiin poiketa. Ellei enimmäiskeston asettamiseen haluta mennä, jotta vältetään työehtojen eriytyminen direktiivin 96/71 työehtolistan ulkopuolisten asioiden osalta, tulisi joka tapauksessa säätää, että työvoiman lähettäjän tulee voida perustellusti esim. yksilöiden asianomainen projekti - osoittaa viranomaisille ensinnäkin työn tilapäisyys ja toisaalta se, miten pitkä arvioitu työskentelyaika on.
Lausunto 3 (6) Direktiivin tulisi myös varmistaa direktiivin 96/71 3.7 artiklan tulkinnaksi se, että työnantajan on vastattava toiseen jäsenvaltioon lähettämisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista. Tiedonsaanti (5 artikla) Järjestöt katsovat, että 5 artiklan niille asettamat velvoitteet on täytettävä jäsenvaltioiden kustantamina. Hallinnollinen yhteistyö ja valvontatoimet (6 9 artiklat) Kokemukset käytännön yhteistyöstä oikeuttavat edellyttämään työntekovaltion vastuun ja johtavan roolin tunnustamista ja kirjaamista niin hallinnollisessa yhteistyössä (IMI-järjestelmää myöten, 18 ja 19 artiklat) kuin muussakin jäsenvaltioiden toteuttamassa valvonnassa. Valvontatoimien perustana täytyy olla direktiivin 96/71 johdannon 5. kohdan asettama reilun kilpailun ja työntekijöiden oikeuksien toteuttaminen. Tässä valossa on toteutettava direktiivin 96/71 3.1 artiklan nimenomaan työntekovaltiolle asettama velvollisuus huolehtia siitä, että lähetetyt työntekijät todella pääsevät direktiivin mukaisiin oikeuksiinsa. 1 Valvontatoimien perustana tulee olla työntekijöiden suojelun periaate aidosti ymmärrettynä, mihin liittyy se, että niiden tulee olla tarkoitukseensa sopivia ja oikeasuhteisia (ks. esim. ratkaisu C-515/08 dos Santos Palhota, 45-49 kohdat). Näitä toimia on arvioitava myös perusoikeuskirjan 31 artiklan sisältämien ihmisarvoisten työehtojen ja 47 artiklan sisältämän tehokkaan oikeussuojan toteutumisen olennaisina ehtoina. Sijoittumisjäsenvaltion valvontavelvollisuuksia koskeva 7 artikla on sinänsä hyvä asia, muttei saa mitenkään nakertaa työntekovaltion oikeutta välttämättömiin kontrollitoimiin. Ehdotettu 7.4 artikla näyttää tässä suhteessa erityisen väärältä, johdattaessaan päättelemään, että työntekovaltion valvontatoimet edellyttäisivät sijoittumisjäsenvaltion pyyntöä. Sellainen rakennelma on ehdottomasti hylättävä. Työntekovaltion toimien osalta (9 artikla) komissio esittää valvontatoimista suljetun listan, mikä on ristiriidassa työntekijöiden suojelun ja perusoikeuskirjan em. artiklojen kanssa. Suomen osalta ehdotettu 9 artikla kulminoituisi toteutuessaan lähetettyjen lain sisältämän edustajan asettamisen liudentumiseen yhteyshenkilöksi. Lisäksi tämä henkilö olisi yhteyksissä ja neuvottelisi vain työmarkkinaosapuolten kanssa. Suomen lisäksi lakisääteinen edustaja on ainakin Saksan laissa (Arbeitnehmer-Entsendegesetz). Lakisääteinen edustaja tarvitaan myös kanssakäymiseen viranomaisten kanssa, ml. tilan- 1 Direktiivin 96/71 3.1 artikla kuuluu seuraavasti: Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut yritykset takaavat jäsenvaltion alueelle työhön lähetetylle työntekijälle jäljempänä tarkoitettujen seikkojen osalta työehdot ja -olot, jotka siinä jäsenvaltiossa, jossa työ suoritetaan,
Lausunto 4 (6) teet, joissa tänne lähetettyjen työntekijöiden oikeuksista ryhdytään oikeustoimiin Suomessa. Komissio esittää lakisääteisen edustajan asettamista vastaan oikeuskäytännöstä väitteen, jonka mukaan tuomioistuin on kieltänyt työntekovaltioon sijoittautuneen tai siellä asuvaksi rekisteröidyn edustajan vaatimisen. Yleistä edustajan asettamista koskevaa kieltoa ei lähetettyä työvoimaa koskevassa oikeuskäytännössä tietääksemme ole (eikä komissiokaan sellaista nimeä), emmekä tunnusta muusta oikeuskäytännöstä lainattuja kieltoja, viitaten työntekijöiden suojeluperiaatteeseen ja tehokkaaseen oikeussuojaan. Yksinkertaisin tapa muuttaa komission ehdotusta Suomen lakisääteisen edustajan säilyttämiseksi olisi poistaa 9.1 artiklan johdantolauseesta sana vain. Valvonnan tehokkuus kuitenkin edellyttää lopulta 9.1 artiklan valvontatoimien säätämistä pakollisiksi, turvaten oikeuden edustajan asettamiseen. Komissio ehdottaa myös työvoiman lähettämistä koskevaa etukäteisilmoitusta vapaaehtoiseksi. Se tulisi säätää pakolliseksi, jotta työntekovaltion harjoittamalle valvonnalle syntyisi asianmukainen perusta. Pakollista ennakkoilmoitusta ovat edellyttäneet myös rakennusalan Euroopan tason työmarkkinaosapuolet FIEC ja EFBWW yhteisessä kannanotossaan 13.7.2011. Tarkastukset, ammattijärjestöjen rooli (10 ja 11 artiklat) Komission ehdottaman 10.4 artiklan mukaan Suomen kaltaisessa jäsenvaltiossa, jossa vähimmäispalkat ja työajatkin tietyissä rajoissa määritetään työehtosopimuksin, työmarkkinaosapuolet voivat, mikäli jäsenvaltioiden vahvistamista ehdoista ei muuta johdu, valvoa lähetettyjä työntekijöitä koskevien ehtojen soveltamista. Lisäksi 7.4 artiklassa operoidaan sijoittumisjäsenvaltion pyynnöllä työntekovaltion valvontatoimien edellytyksenä (ks. hylkäysvaatimuksemme edellä ao. artiklan alla). Jatkovalmistelussa on ehdottomasti varmistettava ja selvyyden vuoksi kirjattava itse direktiiviin, ettei ensinnäkään yrityksen sijoittumisvaltiolla ole mitään siellä solmittuun työehtosopimukseen perustuvaa tai muutakaan oikeutta asettaa ehtoja tai rajoituksia työntekovaltion työmarkkinaosapuolille valvonnan osalta. Toiseksi, työntekovaltion osalta on muistettava, että Laval-tuomiossa (C-341/05, 103-107 kohdat) tunnustettiin työntekovaltion ammattijärjestön oikeus polkumyynnin vastaiseen työtaisteluun jo mahdollisen työvoiman polkumyynnin yhteydessä, mikä välttämättä merkitsee EU:n perussopimukseen ja nykyään myös perusoikeuskirjaan (28 artikla) nojaavaa oikeutusta myös järjestöjen lievemmille toimille kuten pelkille tarkastuksille. Tämä oikeus on sitä paitsi välttämätön myös myöhemmin ehkä tarpeettomiksi osoittautuvien työtaistelutoimien välttämiseksi.
Lausunto 5 (6) Komission 11.3 artiklassa ehdottamaa järjestöjen kanneoikeutta koskevaa sääntelyä on tarkasteltava kriittisesti ja toisaalta myös ratkaisun Laval valossa. Siinä sijoittumisvaltiossa tehty työehtosopimus sai tiettyä suojaa myös työntekovaltiossa. 11.3 artiklaa on muutettava ainakin siitä lähtökohdasta, ettei sijoittumisvaltion lainsäädäntö tai työehtosopimukset tahi muutkaan sopimukset voi nimenomaisesti tai välillisestikään rajoittaa työntekovaltion ammattijärjestön oikeutta oikeustoimiin. Kanneoikeutta on tarkasteltava jatkossa myös siinä valossa, että tietyissä jäsenvaltioissa järjestöillä on myös itsenäistä kanneoikeutta, mihin liittyy asianomaisen työntekijän oikeus pysäyttää oikeusprosessi. Huomautettakoon myös kansallista järjestäytynyttä työmarkkinakenttäämme koskevasta työehtosopimuslain järjestelmästä, jossa työehtosopimukseen osallisella järjestöllä on työehtosopimuksen tulkintaa ja rikkomista merkitsevissä asioissa ao. jäsenen tahdosta riippumaton kanneoikeus. On tarpeen kirjata direktiiviin myös ammattijärjestöjen oikeudet suurissa, esim. yli 500 työntekijän rakennuskohteissa. Palaamme tähän eri yhteydessä. Tilaajanvastuu (12 artikla) Komission ehdottama tilaajanvastuu on perustellusti nojattu perusoikeuskirjan 47 artiklan sisältämään tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen. Komissio on niin ikään perustellusti viitannut ratkaisusta C-49/98 Finalarte ilmenevään periaatteeseen, jonka mukaan rajat ylittävä toiminta voidaan objektiivisilla syillä asettaa erityisasemaan. Komission perusteluja voi vielä täydentää sillä, että ratkaisussa Finalarte oli kyse mm. tilanteesta, jossa työntekovaltiossa ansaittu ja asianomaiseen vuosilomakassaan talletettu lomapalkka maksettiin lähetetylle työntekijälle suoraan eikä, kuten saksalaisen yrityksen palveluksessa työvoiman osalta, työnantajayrityksen kautta. Julkilausuttuna perusteluna (tuomion 63 kohta) oli varmistaa, että työntekijä saa lomapalkkansa. Palkanmaksun turvaamisesta on kyse myös tilaajanvastuussa. Vastuu tulisi pakolliseksi vain rakennusalalla (12.1 art.) ja sisältäisi pakollisen asianmukaisen huolellisuuden (ns. due diligence ) ehdon, jonka täyttyessä vastuun olisi aina väistyttävä. Tähänkin säädöselementtiin liittyy enimmäissääntelyn toteuttaminen, mikä on ristiriidassa perusoikeuskirjan ja työntekijöiden suojeluperiaatteen (em. ratkaisu dos Santos Palhota) kanssa. Vakava puute on sekin, että vastuu rajoittuisi kulloiseenkin sopimuskumppaniin, toteuttamatta ketjuvastuuta. Komission tilaajanvastuuehdotus on siten oikeansuuntainen mutta samalla riittämätön toimi.
Lausunto 6 (6) Seuraamukset (17 artikla) Komissio on tyytynyt ehdotuksessaan standardimääräykseen tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista rikkomistapauksissa. Kun direktiivi 96/71 toteutuu käytännössä huonosti, myös sanktioita on tarkasteltava tässä valossa. Järjestöt palaavat tähän. Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry Akava ry