LISÄSELVITYS 1(5) 29.11.2017 Sosiaali- ja terveysvaliokunta Lisäselvitys asiassa HE 100/2017 vp Yhteenveto hallituksen esityksen HE 100/2017 vp perusteluihin tehdyistä muutoksista Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnon VNK/666/32/2017 jälkeen Sosiaali- ja terveysvaliokunnassa on herännyt kysymys, onko Lainsäädännön arviointineuvoston 24.4.2017 antama lausunto otettu huomioon hallituksen esityksen jatkovalmistelussa. Arviointineuvoston yhteenvedossa esitysluonnoksen keskeisimmät puutteet ja kehittämiskohteet ja vastaavat lisäykset perusteluihin olivat: i) Esitysluonnoksesta eivät käy ilmi lainmuutoksen euromääräiset kokonaishyödyt ja kustannukset. Esimerkiksi välillisiä vaikutuksia ei ole arvioitu, vaikka ne ovat olennainen osa kokonaiskustannuksia. Vaikutusarvioista tulisi käydä ilmi suuntaa-antavat arviot vaihteluvälillä kokonaishyödyistä ja kustannuksista huomioiden myös välilliset vaikutukset. Lausunnon johdosta hallituksen esityksen sivulle 54 lisättiin uusi jakso: Kokonaisvaikutukset kansantalouteen Jaksossa kuvataan ensin esityksen välittömiä hyötyjä ja kustannuksia kansantalouden tasolla. Pääasialliset taloudelliset vaikutukset liittyvät uudistuksen kohteena olevien alkoholijuomien aiempaa helpompaan saatavuuteen kuluttajille, kyseisten alkoholijuomien hintojen halpenemiseen ja myynnin lisääntymiseen. Kuluttajan ylijäämä lisääntyy tältä osin samoin kuin joidenkin tuottajien ja myyjien ylijäämä. Vastaavasti kaupan myynnin kasvu saattaa vähentää ravintolaelinkeinon myyntiä. Julkisen talouden kannalta uudistus lisää valmisteverotuloja, mutta aiheuttaa toisaalta kustannuspaineita erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluissa ja järjestyksenvalvonnassa. Lisätyssä jaksossa kuvataan myös tarkemmin OECD:n arvioita välillisistä kustannuksista: yksi prosentti bruttokansantuotteesta merkitsisi Suomessa noin kahden miljardin euron vuotuista tuotannon menetystä. Toisessa arviossa alkoholin aiheuttamat välilliset kustannukset olisivat yksityiskohtaisemman arvion perusteella vähintään noin miljardi euroa vuodessa. Joka tapauksessa muutamankin prosentin lisäys nykyisiin alkoholin aiheuttamiin menetyksiin merkitsisi useiden kymmenien miljoonien eurojen tuotannon menetyksiä. Jaksossa painotetaan, että alkoholin aiheuttamien positiivisten ja negatiivisten taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyy paljon arvionvaraisia ja epävarmoja tekijöitä. Esimerkkinä todetaan, että taloustieteen laskelmissa usein käytettyä kustannus-hyötyanalyysiä ei voida ainakaan tässä esityksessä perustaa menetelmään, jossa arvioitaisiin ihmisten halukkuutta maksaa ( willingness to pay ) esimerkiksi siitä, että uudistuksen hyödyt toteutettaisiin, tai vastaavasti siitä, että uudistuksen aiheuttamat haitat eivät toteutuisi. Tämä johtuu erityisesti siitä, että esimerkiksi uudistuksesta seuraavien kuolemantapausten tai sukupolvien yli syntyvien sikiövaurioiden lisääntymisen aiheuttamia kustannuksia ei ole Suomessa arvioitu tältä pohjalta. Yhteenvetona todetaan - ilman euromääräistä arviota -, että yksinomaan taloudellista tehokkuutta laskettaessa nykytiedon perusteella ei siis voida yksiselitteisesti sanoa, tulisiko nyt rajoittaa vai lisätä alkoholimarkkinoiden vapautta. Meritullinkatu 8, Helsinki PL 33, 00023 VALTIONEUVOSTO www.stm.fi Puhelin 0295 16001 Telekopio 09 6980 709 e-mail: kirjaamo@stm.fi etunimi.sukunimi@stm.fi
2(5) ii) Vaikutusarvioissa korostuvat lainmuutoksen kustannukset, mutta hyödyt on mainittu hyvin lyhyesti. Luonnoksessa olisi perusteltua arvioida mm. erilaisten kuluttajaryhmien uudistuksesta mahdollisesti saamia hyötyjä tarkemmin ja monipuolisemmin - Arviointineuvosto toteaa alaviitteessä, että laki voi lisätä joidenkin kuluttajien haittoja merkittävästi, mutta toisaalta monen kuluttajan pienikin hyödyn lisäys voi periaatteessa kattaa haitoista aiheutuvat kustannukset. Lausunnon johdosta hallituksen esityksen sivulle 51 lisättiin uusi jakso: Vaikutukset kotitalouksien ja kuluttajien asemaan Jakson alussa todetaan, että kotitalouksien välittömään taloudelliseen asemaan muutokset vaikuttaisivat positiivisesti. Koska alkoholijuomien hintataso halpenisi ja saatavuus paranisi, alkoholijuomia voitaisiin ostaa samalla rahalla enemmän tai pitäytyä entisessä alkoholin kulutuksen tasossa ja käyttää säästyvät varat muuhun kulutukseen. Tarkemmin sanottuna lakiesityksen tuottamat hyödyt painottuvat eniten juovaan kymmeneen prosenttiin väestöstä, joka juo nykyisin puolet kaikesta alkoholista. Korkean riskin taso, jossa haitalliset terveysvaikutukset ja kuolleisuus jo lisääntyvät merkittävästi, on esimerkiksi miehillä 24 alkoholiannosta viikossa eli noin 1200 alkoholiannosta vuodessa. Kulutustottumuksista riippuen uudistuksen taloudellinen hyöty voisi näille väestöryhmille siis olla satoja euroja vuodessa. Toisaalta jaksossa todetaan, että noin puolet kaikista alkoholinkäyttäjistä juo alkoholia alle kaksi litraa absoluuttista alkoholia vuodessa. Enemmistö suomalaisista hyötyisi alkoholin hintatason halpenemisesta kulutustottumuksistaan riippuen joistakin euroista joihinkin kymmeniin euroihin vuodessa. Lisäksi aiempaa väkevämpien juomalajien saatavuus päivittäistavarakaupoista helpottaa niitä jo kuluttavien ostosmatkoja. Hyötyjiä ovat ennen muuta ne long drink -juomien kuluttajat, jotka aiemmin ovat asioineet Alkossa. Edelleen muutos hyödyttäisi kaikkia päivittäistavarakauppojen asiakkaita, sillä tarjolle kokeiltavaksi tulee aiempaa vahvempia juomia ja tislatusta alkoholista valmistettuja uusia juomasekoituksia. Hyötynä mainitaan myös jatkoaika-anniskelun laajentuminen, joka hyödyttää niitä kuluttajia, jotka haluavat jatkaa illanviettoa esimerkiksi elokuvan, teatteriesityksen tai konsertin jälkeen. Hyötyjen lisäksi kotitalouksien ja kuluttajien asemaa tarkastellaan jaksossa haittojen kautta: Jos alkoholin kulutus lisääntyy tai väkevöityy, yksilö- ja perhetasolla alkoholin aiheuttamat haitat voivat nousta huomattavasti hyötyjä suuremmiksi. Lisäksi helppo saatavuus on uhka niiden kuluttajien taloudelle, joiden käytettävissä olevien tulojen kannalta alkoholin kulutuksen rajoittaminen olisi heille itselleen pitkällä tähtäimellä parempi vaihtoehto. iii) Esitysluonnoksessa on käsitelty vain kolmea melko suppeaa alkoholipolitiikan keinovaihtoehtoa. Esitysluonnoksessa tulisi esittää vaihtoehtoina muitakin keinoja esimerkiksi saatavuutta ja verotusta koskevia keinoja. Monien vaihtoehtojen esittäminen hallituksen esityksessä, jonka päälinjaukset on hallituksessa sovittu ennen lakiesityksen varsinaista valmistelua, on haastavaa. Arviointineuvoston lausunnon jälkeen perusteluihin lisättiin kuvausta erityisesti jaksoon: Alkoholilainsäädännölle vaihtoehtoiset ja sitä täydentävät keinot.
3(5) Jaksossa oli jo aiemmin todettu, että muun lainsäädännön alueelta alkoholiverotus on WHO:n ja OECD:n mukaan yksi tehokkaimpia keinoja vähentää alkoholihaittoja. Alkoholiverotuksen korottamisen taloudellinen tuotto tulee lisäksi valtiolle, mutta toisaalta sekä veronkorotuksen että minimihinnan kääntöpuolena on, että Suomen hintatason nousu voi lisätä matkustajatuontia. Alkoholijuomien saatavuuden sääntelyn ja alkoholiverotuksen erona on toisaalta, että saatavuuden sääntelyyn liittyvät päätökset ovat pysyväisluontoisempia ja vaikeammin muutettavia kuin verotukseen liittyvät päätökset. Jaksossa todetaan esimerkiksi, että kouluissa toteutetun päihdekasvatuksen, joukkotiedotuskampanjoiden ja muun haittavalistuksen tehokkuutta alkoholihaittojen vähentämisessä on tutkittu laajalti. Näyttöä näiden toimien merkittävästä vaikuttavuudesta ei ole. iv) Esitysluonnoksessa on käsitelty vähän yritysten sääntelytaakan keventymistä. Yrityksille aiheutuvista vaikutuksista tulisi esittää suuntaaantava euromääräinen arvio. Esityksen keskeisiin ehdotuksiin (s. 48) lisättiin : Alkoholijuomien anniskelua koskevia säännöksiä kehitettäisiin lisäksi kautta linjan siten, että yritystoiminnan aloittaminen helpottuu ja sääntelytaakka vähenee. Perusteluihin otettiin myös oma jakso, Vaikutukset yrityksiin, johon lisättiin jo aiemmin esitetyn lisäksi yritysvaikutusten arviointia. Jaksossa todetaan, että päivittäistavarakaupan ja panimoteollisuuden kannalta esityksen vaikutukset ovat positiiviset. Edellä mainittujen vaihtoehtoisten arvioiden osalta voidaan sanoa, että päivittäistavarakaupan kannalta paras mahdollinen skenaario on, että alkoholijuomien myynti lisääntyisi viidestä kuuteen prosenttia. Jo aiemmin esityksessä oli arvioitu, että päivittäistavarakaupalle alkoholijuomien viiden prosentin nettomyynnin kasvu merkitsisi yli 100 miljoonan euron myynnin lisäystä. Tämä olisi noin 0,5 %:n lisäys päivittäistavarakaupan tämänhetkiseen kokonaismyyntiin (vajaat 17 miljardia euroa). Lisäksi jaksossa todetaan, että alkoholijuomien myynnin lisääntyminen voisi myös hieman auttaa sellaisten pienten kauppojen toimintaedellytyksiä, joihin vapautuneet aukioloajat ja suurten kauppojen hintakilpailu ovat vaikuttaneet pahimmin. Kotimaisten alkoholijuomien valmistajien erityisesti suurpanimoiden - myynti voisi jakson mukaan lisääntyä viitisen prosenttia eli maksimissaan noin 20 25 miljoonaa litraa. Myynnin lisäys vastaisi verottomin hinnoin noin 15 miljoonaa euroa. Esimerkiksi oluen valmistusmäärä olisi silloin suunnilleen sama kuin vuonna 2011. Panimoiden 2000-luvun työllisyyskehityksen valossa on epätodennäköistä, että muutos lisäisi alan kokonaistyöllisyyttä. Ravintoloiden osuus alkoholisidonnaisesta työllisyydestä on noin 63 prosenttia. Jakson mukaan ravintola-alan toimintaedellytyksiä parannetaan uudistuksessa useilla keinoilla: Ravitsemisliikkeiden aukioloaikaa koskeva sääntely kumotaan kokonaan, ravintolat voivat saada myös alkoholijuomien vähittäismyyntiluvan, tilapäisten anniskelulupien tarvetta vähennetään, henkilökunnan pätevyys- ja ikävaatimuksia kevennetään, jatkoaikaluvista luovutaan ja myös muuta yksityiskohtaista sääntelyä puretaan. Uudessa tekstissä todetaan, että jotkut uudistuksen osat eivät suoranaisesti vähennä yritystoiminnan kustannuksia, mutta sääntelytaakan keveneminen parantaa välillisesti yritystoiminnan toimintaedellytyksiä. Erityisesti määräaikaisista jatkoaikaluvista luopuminen ja tilapäisten anniskelulupien tarpeen väheneminen tuottavat ravintoloille säästöä lupamaksujen poistuessa. Sääntelyn purkamisen vastapainoksi luvanhaltijoille ehdotetaan omavalvontavelvoitetta, jossa toimijoiden tulisi itse suunnitella ja päättää omista toimenpiteistään, joilla varmistetaan lain noudattaminen. Omavalvonnan toteuttaminen voi aiheuttaa jonkin verran kustannuksia varsinkin sen käyttöönoton yhteydessä. Lisäksi esimerkiksi anniskelun jatkoajan käyttöönottamiseen liittyisi
4(5) järjestyksenvalvontaan liittyviä velvoitteita, jotka lisäisivät toiminnan kustannuksia. Vastaavasti kunta voisi rajoittaa aamuyön tuntien anniskelua omalla päätöksellään ja tämä voi johtaa kyseisten alueiden ravintoloiden alkoholimyynnin pienentymiseen. Alkoholijuomien vähittäismyynnin kasvattaminen näyttäisi silti edistävän kaupan kilpailuasemaa verrattuna ravintoloiden anniskeluun. Nykyistä paremmat mahdollisuudet ostaa entistä vahvempia alkoholijuomia halvemmin hinnoin kaupoista eivät ohjaa alkoholijuomien kulutusta ravintoloihin vaan muihin käyttöympäristöihin. Yhteenvetona todetaan - ilman euromääräisiä arvioita -, että lakiuudistus voi siten jopa vähentää anniskelumyyntiä ja työllisyyttä alalla. Toisaalta ravintoloille positiiviset muutokset voivat johtaa siihen, että ravintoloiden kannalta uudistus olisi parhaassa tapauksessa neutraali eli työllisyyskään ei vähenisi eikä lisääntyisi. Kuitenkin ravintoloiden henkilökunnan pätevyys- ja ikävaatimusten keventämisellä helpotetaan alalle työllistymistä. Tarjoilijoista on nykyisin pulaa Uudellamaalla ja Varsinais-Suomessa, mutta muualla Suomessa työnhakijoiden määrä on tasapainossa tai heitä on liikaa. Erityisesti anniskelupaikan vastaavan hoitajan koulutus- ja kokemusvaatimuksesta luopuminen helpottaa uusien yritysten perustamista. v) Esitysluonnosta perustellaan keinona tukea panimoteollisuutta ja päivittäistavarakauppaa. Näitä aloja on mahdollista tukea myös muilla tavoin kuin alkoholilakia muuttamalla. Arviointineuvoston lausunto kohdistui tältä osin hallituksen poliittiseen linjaukseen eli hallituksen esitystä tai sen perusteluja ei ole lausunnon johdosta muutettu. vi) Esityksessä tulisi arvioida tarkemmin 5,5 % prosenttisten alkoholijuomien vähittäiskaupan tuonnin muutosta, koska se voi muuttaa panimoteollisuuden asemaa. Esityksen perusteluihin lisättiin maininta siitä, että kaupoissa nykyisin myytävien enintään 4,7- prosenttisten alkoholijuomien kotimaisuusaste on hyvin suuri ja että tilanne voi muuttua jonkin verran: Jaksossa todetaan, että kaupan myymien alkoholijuomien prosenttirajan nostaminen helpottaa ulkomaisten olut- ja alkoholituottajien markkinoille pääsyä Suomeen. Uudistus voi näin ollen lisätä ulkomaista kilpailua ja kaupan myynnin lisäys voi osin kohdistua tuontituotteisiin. Tyypillisesti oluen, siiderin ja long drink juomien kotimaisuusaste on suuri - Suomessa se on nykyisin 87 96 prosenttia. Suhteellisesti uudistus parantaa ulkomaisten tuotteiden kilpailuasemaa kaupoissa, mutta näiden alkoholijuomien myynnin kotimaisuusaste voi silti laskea enintään jonkin verran. Arviointineuvosto totesi lausunnossaan myös, että sen näkemyksen mukaan esitysluonnoksessa on esitetty perusteltu numeerinen arvio alkoholin kulutuksen ja hintojen muutoksesta.
5(5) Toisaalta arviointineuvosto jatkoi, että Kulutuksen muutoksesta sekä kauppoihin siirtyvien alkoholijuomien hintojen muutoksista on annettu myös muita arvioita. Mikäli näitä arvioita tuodaan esiin esityksessä, niihin liittyvät oletukset on syytä kuvata. Hallituksen esitykseen lisättiin jakso Alkoholimarkkinoiden muutos vuonna 2017. Uusimpana tietona jaksossa kuvataan, että Virossa loppuvuonna 2016 päätettyjen alkoholiveron korotusten arvioidaan nostavan erityisesti oluen ja siiderien hintoja Virossa kymmeniä prosentteja. Tämä vähentää erityisesti oluen ja siiderin matkustajatuontia merkittävästi riippumatta alkoholilain uudistuksesta. Viron uudet veropäätökset merkitsevät sitä, että suunniteltu alkoholijuomien saatavuuden lisääminen ei enää juuri vähennä matkustajatuontia enempää kuin Viron veronkorotukset jo tekevät. Tämän vuoksi vanhoilla tiedoilla ja oletuksilla tehtyjä arviota alkoholilain uudistuksen vaikutuksista markkinoihin ja matkustajatuontiin ei voida pitää kovin luotettavina. Ismo Tuominen Hallitusneuvos