Sisäinen pako turvapaikkapäätöksenteossa

Sisäinen pako turvapaikkapäätöksenteossa Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 31.5.2015 Juha Similä (177303) Ohjaajat: Tarmo Miettinen ja Ulla Väätänen

II Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Tekijä Juha Similä Yksikkö Oikeustieteiden laitos Työn nimi Sisäinen pako turvapaikkapäätöksenteossa Pääaine Hallinto-oikeus Työn laji Pro gradu -tutkielma Aika 31.5.2015 Sivuja XV+86 Tiivistelmä Ulkomaalaislaissa on säädetty kolme kansainvälisen suojelun kategoriaa: turvapaikka, toissijainen suojelu ja humanitaarinen suojelu. Turvapaikkapäätöksenteolla tarkoitetaan tässä tutkielmassa päätöksentekoa Suomen viranomaiselle tehtyyn hakemukseen, jonka perusteena on ollut tarve saada kansainvälistä suojelua. Kansainvälisen suojeluun perustuva oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos turvapaikanhakija voi siirtyä asumaan johonkin toiseen osaan kotimaassaan välttääkseen oikeudenloukkaukset. Tällöin on kysymys sisäisestä paosta. Lainopillisella menetelmällä tehdyn tutkimuksen päätehtävä on saada vastaus kysymykseen: mikä on ulkomaalaislain 88 e :ssä säädetyn sisäisen paon mahdollisuuden merkityssisältö? Tutkimusongelmaa on tarkennettu kahdella alakysymyksellä: Miten sisäisen paon säännöstä pitää soveltaa turvapaikkapäätöksenteon osana? Mikä on sisäisen paon säännöksen arviointikriteerien merkityssisältö? Turvapaikanhakijan kansainvälisen suojelun tarve täytyy ensin todentaa hänen kotimaansa jossakin osassa. Vasta tämän jälkeen tarkastellaan sisäisen pako erillisenä arvioitavana tekijänä. Näissä tilanteissa arviointi pitää suorittaa kaikkien turvapaikanhakijoiden osalta. Tapauksissa, joissa turvapaikanhakijalla ei ole edellytyksiä kansainväliselle suojelulle, sisäisen paon arviointia ei tule liittää päätöksentekoon. Ulkomaalaislaissa säädetyistä sisäisen paon arviointikriteereistä voidaan muodostaa kaksi pääkriteeriä: sisäisen paon mahdollisuus ja sisäisen paon kohtuullisuus. Sisäisen paon mahdollisuus on arvioitava ensin. Mikäli mahdollisuus on olemassa, tämän jälkeen sisäisen paon täytyy olla vielä kohtuullinen vaihtoehto. Mahdollisuuden arvioinnissa keskeiseksi seikaksi nousee alun perin oikeudenloukkauksia aiheuttaneen toimijan kyky jatkaa oikeudenloukkauksia sisäisen paon kohdealueella sekä se, onko turvapaikanhakijalla tosiasiallinen mahdollisuus kohdealueella suojelun saamiseen. Mahdollisuuden arviointiin sisältyvä turvallinen ja laillinen pääsy kohdealueelle muodostuu lukuisista huomioitavista seikoista, joita on tutkimuksessa tarkasteltu. Kohtuullisuuden arviointiin vaikuttavia moninaisia tekijöitä on hahmoteltu esimerkinomaisesti. Avainsanat kansainvälinen suojelu, turvapaikanhakija, turvapaikkamenettely, turvapaikkapäätöksenteko, ulkomaalainen, ulkomaalaislaki

III SISÄLLYS LÄHTEET... V LYHENNELUETTELO... XII TAULUKOT... XV 1 JOHDANTO... 1 1.1 Lähtökohtia tutkimukselle... 1 1.1.1 Ulkomaalaislaki ja kansainvälinen suojelu... 1 1.1.2 Sisäisen paon sääntelyn päätyminen ulkomaalaislakiin... 4 1.1.3 Sisäisen paon syntyhistoria kansainvälisessä pakolaisoikeudessa... 6 1.1.4 Tutkimuksen tarpeellisuus... 8 1.2 Tutkimusongelma, tutkimusmenetelmä ja rajaukset... 9 1.3 Oikeuslähteet... 10 1.4 Tutkimuksen kulku... 14 1.5 Aikaisemmat tutkimukset... 14 2 PERUSTEITA TURVAPAIKKAMENETTELYSTÄ... 15 2.1 Turvapaikkapuhuttelu turvapaikkatutkinnan osana... 15 2.2 Edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiselle... 16 2.2.1 Yleistä... 16 2.2.2 Turvapaikka... 16 2.2.3 Toissijainen suojelu... 19 2.2.4 Humanitaarinen suojelu... 21 2.3 Esimerkki kansainvälisen suojelun edellytysten arvioinnin haasteista... 22 2.3.1 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2010:84... 22 2.3.2 Päättelyä tosiseikkojen ja normin vastaavuudesta... 23 2.3.3 Oikeuslähteiden käyttö ja tulkinta... 26 2.3.4 Yhteenveto... 29 3 SISÄINEN PAKO OSANA TURVAPAIKKAPÄÄTÖKSENTEKOA... 30 3.1 Huomioita säännöksen sanamuodosta... 30 3.2 Erillinen arvioitava tekijä... 31 3.2.1 Hallinto-oikeuksien perustelukäytäntö... 31 3.2.2 Muista oikeuslähteistä saatava tulkinta-apu... 38 3.2.3 Johtopäätökset... 41

IV 3.3 Arvioinnin harkinnanvaraisuudesta... 43 3.3.1 Tulkintaa ilmaisun merkityssisällöstä... 43 3.3.2 Pakollisuus... 43 3.3.3 Harkinnanvaraisuuden sisältö... 45 3.3.4 Yhdenmukaisen kohtelun näkökulma... 46 3.3.5 Rohkeaa tulkintaa... 48 3.3.6 Johtopäätökset... 49 4 SISÄISEN PAON ARVIOINTIKRITEERIT JA NIIDEN SISÄLTÖ... 51 4.1 Arviointikriteerit... 51 4.1.1 Perusteita... 51 4.1.2 Sisäisen paon kohdealue... 51 4.1.3 Kaksi pääkriteeriä... 53 4.2 Onko sisäinen pako mahdollinen vaihtoehto?... 55 4.2.1 Perustelut tarkastelunäkökulman valinnalle... 55 4.2.2 Oikeudenloukkauksia aiheuttavat toimijat ja suojelun tarjoaminen... 56 4.2.3 Valtio vainoa tai vakavaa haittaa aiheuttaneena toimijana... 60 4.2.4 Järjestö tai puolue vainoa tai vakavaa haittaa aiheuttaneena toimijana... 62 4.2.5 Muu taho vainoa tai vakavaa haittaa aiheuttaneena toimijana... 63 4.2.6 Riski uusista oikeudenloukkauksista... 64 4.2.7 Turvallinen ja laillinen pääsy... 66 4.3 Onko sisäisen pako kohtuullinen vaihtoehto?... 74 4.3.1 Tarkastelun lähtökohtia... 74 4.3.2 Henkilökohtaisten seikkojen huomioiminen... 75 4.3.3 Tosiasiallinen elämisen mahdollisuus... 78 4.3.4 Kokoavaa pohdintaa... 81 5 JOHTOPÄÄTÖKSET... 83

V LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Juva 1989. European Council on Refugee and Exiles (ECRE): ELENA Research Paper on the Application of the Concept of Internal Protection Alternative. ECRE 2000. [http://www.refworld.org/docid/3ae6b3514.html] (9.11.2014) The Impact of the EU Qualification Directive on International Protection. ECRE 2008. [http://www.refworld.org/docid/4908758d2.html] (9.11.2014) Actors of Protection and the Application of the Internal Protection Alternative. European Comparative Report. ECRE 2014. [http://www.refworld.org/docid/543bbb8f4.html] (9.11.2014) Feller, Erika Türk, Volker Nicholson, Frances (Ed.): Refugee Protection in International Law. UNHRC s Global Consultations on International Protection. Cambridge University Press 2003. Hathaway, James C. Foster, Michelle: Internal protection/relocation/flight alternative as an aspect of refugee status determination. In Feller, Erika Türk, Volker Nicholson, Frances (Ed.): Refugee Protection in International Law. UNHRC s Global Consultations on International Protection. Cambridge University Press 2003, s. 357 417. The Law of Refugee Status. Second edition. Cambridge University Press 2014, s. 332 361. Husa, Jaakko Mutanen, Anu Pohjolainen, Teuvo: Kirjoitetaan juridiikkaa. Ohjeita oikeustieteellisten kirjallisten töiden laatijoille. 2. uudistettu painos. Tampere 2008. Itä-Suomen yliopisto: Ohjeita oikeustieteiden kirjallisten töiden laadintaan lukuvuonna 2014 2015. [http://www.uef.fi/documents/16189/1381055/oikeustieteiden_kirjoitusohje_2014-2015.pdf/d3ac5f1c-17a8-4981-99f5-bb730a5b645d] (14.9.2014) Juvonen, Anna-Maija: Maahanmuuton juridiikkaa. Käytännön käsikirja. Porvoo 2012. Koivisto, Ida: Johdatus hyvään hallintoon. Helsinki 2014. Korkein hallinto-oikeus: Vuosikertomus 2014. Helsinki 2015. [http://kho.fi/material/attachments/kho/vuosikertomukset/qowxt1jo1/kho_vuosikert omus_2014_suomi_nettiin.pdf (22.5.2015)

VI Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. Kahdeksas, uudistettu painos. Liettua 2012. Laakso, Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4., uudistettu painos. Porvoo 2011. Hallinto-oikeus. Helsinki 2013. Niemivuo, Matti Keravuori-Rusanen, Marietta Kuusikko, Kirsi: Hallintolaki. 2., uudistettu laitos. Juva 2010. Nykänen, Eeva: Toissijaista vai humanitaarista? Erottelematonta väkivaltaa pakenevien turvapaikanhakijoiden suojelu ulkomaalaislain mukaan. Oikeus 2/2012, s. 187 207. Ojanen, Tuomas: EU-oikeuden perusteita. Uudistettu laitos. Helsinki 2010. Pirjola, Jari: Palauttaako Suomi turvapaikanhakijoita kidutuksen tai halventavan kohtelun kohteeksi? Oikeus 2/2012, s. 257 264. Tutkimuseettinen neuvottelukunta: Hyvä tieteellinen käytäntö ja sen loukkausepäilyjen käsitteleminen Suomessa. Tutkimuseettisen neuvottelukunnan ohje 2012. Helsinki 2013. [http://www.tenk.fi/sites/tenk.fi/files/htk_ohje_2012.pdf] (25.3.2015) UNHCR Käsikirja pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista. Pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mukaisesti. Helsinki 1993. UNHCR Position Paper on Relocating Internally as a Reasonable Alternative to Seeking Asylum - (The So-Called "Internal Flight Alternative" or "Relocation Principle"). UNHCR 1999. [http://www.refworld.org/docid/3ae6b336c.html] (2.11.2014) Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees. UNHCR 2001. [http://www.refworld.org/docid/3b20a3914.html] (11.3.2015) Guidelines on International Protection: "Internal Flight or Relocation Alternative" within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. UNHCR 2003. [http://www.refworld.org/docid/3f2791a44.html] (2.11.2014) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Somalia. UNHCR 2010. [http://www.refworld.org/docid/4be3b9142.html] (8.11.2014) Building In Quality: A Manual on Building a High Quality Asylum System.

VII UNHCR 2011. (UNHCR 2011a) [http://www.refworld.org/docid/4e85b36d2.html] (9.3.2015) Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees. Rev. 3 UNHCR 2011. (UNHCR 2011b) [http://www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html] (5.3.2015) The Internal Flight Alternative Practices. A UNHCR Research Study in Central European Countries. UNHCR 2012. (UNHCR 2012a) [http://www.refworld.org/docid/4ffaabdf2.html] (9.11.2014) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq. UNHCR 2012. (UNHCR 2012b) [http://www.refworld.org/docid/4fc77d522.html] (10.4.2015) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Sri Lanka. UNHCR 2012. (UNHCR 2012c) [http://www.refworld.org/docid/50d1a08e2.html] (10.4.2015) UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Afghanistan. UNHCR 2013. [http://www.refworld.org/docid/51ffdca34.html] (10.4.2015) International Protection Considerations with Regard to people fleeing Southern and Central Somalia. UNHCR 2014. (UNHCR 2014a) [http://www.refworld.org/docid/52d7fc5f4.html] (8.11.2014) UNHCR Position on Returns to Iraq. UNHCR 2014. (UNHCR 2014b) [http://www.refworld.org/docid/544e4b3c4.html] (10.4.2015) International Protection Considerations Related to the Developments in Ukraine Update II. UNHCR 2015. [http://www.refworld.org/docid/54c639474.html] (10.4.2015) University of Michigan Law School: International Refugee Law: The Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative. University of Michigan Law School 1999. [http://www.refworld.org/docid/3dca73274.html] (1.3.2015) Virolainen, Jyrki Martikainen, Petri: Tuomion perusteleminen. Hämeenlinna 2010.

VIII VIRALLISLÄHTEET HaVM 26/2008 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 166/2007 vp) laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HaVM 7/2014 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 9/2014 vp) laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HE 28/2003 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 166/2007 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 86/2008 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. HE 9/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. OIKEUSTAPAUKSET Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Salah Sheekh v. Alankomaat, 1948/04, 11.1.2007. Sufi ja Elmi v. Yhdistynyt kuningaskunta, 8319/07 ja 11449/07, 28.6.2011. A.G.A.M. v. Ruotsi, 71680/10, 27.6.2013. D.N.M. v. Ruotsi, 28379/11, 27.6.2013. S.A. v. Ruotsi, 66523/10, 27.6.2013. W.H. v. Ruotsi 49341/10, 27.3.2014. A.A.M. v. Ruotsi, 68519/10, 3.4.2014. Euroopan unionin tuomioistuin C-465/07 Meki Elgafaji ja Noor Elgafaji vastaan Staatssecretaris van Justitie, 17.2.2009, Kok. 2009, s. I-00921. C-175/08, C-176/08, C-178/08, C-179/08 Aydin Salahadin Abdulla, Kamil Hasan, Ahmed Adem, Hamrin Mosa Rashi ja Dler Jamal vastaan Saksan liittotasavalta, 2.3.2010, Kok. 2010, s. I-01493.

IX Korkein hallinto-oikeus KHO 12.12.2008 t. 3224 (LRS) KHO 2009:87 KHO 2010:84 KHO 2011:25 KHO 2012:1 KHO 2013:23 KHO 2013:78 KHO 2013:119 KHO 2013:180 KHO 2014:35 KHO 2014:112 Helsingin hallinto-oikeus Helsingin HaO 6.3.2008 t. 08/0485/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 10.3.2008 t. 08/0493/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 14.3.2008 t. 08/0538/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.5.2008 t. 08/0730/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.5.2008 t. 08/0731/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 19.5.2008 t. 08/0770/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 22.5.2008 t. 08/0785/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 13.6.2008 t. 08/0853/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 18.6.2008 t. 08/0894/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 27.6.2008 t. 08/0928/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 2.7.2008 t. 08/0547/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 5.9.2008 t. 08/1051/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 9.12.2008 t. 08/1769/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 19.1.2010 t. 10/0065/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 4.3.2011 t. 11/0229/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 20.5.2011 t. 11/0617/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 24.10.2011 t. 11/1286/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 25.11.2011 t. 11/1449/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.12.2011 t. 11/1380/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.1.2012 t. 12/0039/3. Salassa pidettävä asiakirja.

X Helsingin HaO 21.2.2012 t. 12/0211/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 2.3.2012 t. 12/0259/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 21.3.2012 t. 12/0306/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 7.6.2012 t. 12/0707/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 7.6.2012 t. 12/0708/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 8.6.2012 t. 12/0682/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 20.6.2012 t. 12/0757/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 4.7.2012 t. 12/0698/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 11.10.2012 t. 12/0976/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 30.10.2012 t. 12/1314/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 31.10.2012 t. 12/1288/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 20.11.2012 t. 12/1410/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 22.11.2012 t. 12/1414/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 23.11.2012 t. 12/1424/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 27.11.2012 t. 12/1169/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 19.12.2012 t. 12/1601/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 7.1.2013 t. 13/0001/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 19.4.2013 t. 13/0451/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 8.5.2013 t. 13/0504/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 24.5.2013 t. 13/0636/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.6.2013 t. 13/0631/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 24.6.2013 t. 13/0748/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 3.9.2013 t. 13/1012/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 3.9.2013 t. 13/1014/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 16.10.2013 t. 13/1194/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 23.10.2013 t. 13/1173/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 24.10.2013 t. 13/1271/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 29.11.2013 t. 13/1367/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 10.12.2013 t. 13/1504/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 13.1.2014 t. 14/0027/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 26.2.2014 t. 14/0267/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 25.3.2014 t. 14/0460/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 7.4.2014 t. 14/0500/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 19.6.2014 t. 14/0972/3. Salassa pidettävä asiakirja.

XI Helsingin HaO 12.9.2014 t. 14/1340/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 25.9.2014 t. 14/1403/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 6.11.2014 t. 14/1642/3. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 12.11.2014 t. 14/1657/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 22.12.2014 t. 14/1859/1. Salassa pidettävä asiakirja. Helsingin HaO 22.12.2014 t. 14/1901/3. Salassa pidettävä asiakirja. INTERNET-LÄHTEET Maahanmuuttovirasto: Turvapaikka- ja pakolaistilastot. [http://www.migri.fi/tietoa_virastosta/tilastot/turvapaikka-_ja_pakolaistilastot] (26.2.2015) Tutkimuseettinen neuvottelukunta: Tutkimuseettisen neuvottelukunnan laatimat eettiset periaatteet. [http://www.tenk.fi/fi/eettinen-ennakkoarviointi-ihmistieteiss%c3%a4/ periaatteet#3] (2.4.2015) UNHCR: UNHCR:n ohjeet ja kannanotot. (UNHCR 2014c) [http://www.unhcr.se/fi/tietopankki/oikeudelliset-asiakirjat/unhcrn-ohjeet-jakannanotot.html] (8.11.2014) MUUT LÄHTEET Haastattelut Repo, Esko Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön johtaja 5.11.2014. Tutkimuslupa Maahanmuuttoviraston päätös 11.11.2014. MIGDno/2014/1203.

XII LYHENNELUETTELO Aiempi määritelmädirektiivi Neuvoston direktiivi (2004/83/EY), annettu 29. päivänä huhtikuuta 2004, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä, EUVL, N:o L 304, 30.9.2004, s. 12 ECRE Euroopan pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen neuvottelukunta EIOS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18 19/1990) EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen) EU Euroopan unioni EUTI Euroopan unionin tuomioistuin EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti (ennen 1.2.2003) EYTI Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin Euroopan unionin tuomioistuin) HaO hallinto-oikeus HE hallituksen esitys HL hallintolaki 434/2003 Julkisuuslaki laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999 KHO korkein hallinto-oikeus Kok. Euroopan unionin tuomioistuimen (aiemmin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin) ratkaisukokoelma Lissabonin sopimus Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta, allekirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta 2007, EUVL, N:o C 306, 17.12.2007, s. 1 271 LRS lyhyt ratkaisuseloste (korkeimman hallinto-oikeuden 30.9.2002 jälkeen julkaisema muu kuin vuosikirjapäätös) Menettelydirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi

XIII (2013/32/EU) annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu), EUVL, N:o L 180, 29.6.2013, s. 60 Michigan Guidelines The Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative Migri Maahanmuuttovirasto Määritelmädirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2011/95/EU), annettu 13. päivänä joulukuuta 2011, vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu), EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9 Pakolaiskäsikirja UNHCR:n laatima käsikirja pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista. Pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mukaisesti. Pakolaissopimus pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus (SopS 77/1968) PL Suomen perustuslaki 731/1999 San Remo San Remossa vuonna 2001 järjestetyn sisäisen paon kansainvälinen asiantuntijaseminaarin johtopäätökset SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja t. taltio UlkL ulkomaalaislaki 301/2004 UNHCR Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun virasto, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestö vp valtiopäivät YK Yhdistyneet kansakunnat Yhteinen kanta Neuvoston yhteinen kanta (96/196/OSA), 4. päivänä maaliskuuta 1996, jonka neuvosto on määritellyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella

XIV pakolaisten oikeusasemaa koskevan 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitetun pakolainen -käsitteen yhdenmukaistetusta soveltamisesta, EUVL, N:o L 63, 13.3.1996, s. 2

XV TAULUKOT Taulukko 1. Turvapaikanhakijat Suomessa vuosina 2009 2014.

1 1 JOHDANTO 1.1 Lähtökohtia tutkimukselle 1.1.1 Ulkomaalaislaki ja kansainvälinen suojelu Työskentelen Maahanmuuttoviraston (Migri) turvapaikkayksikössä. Työtehtäviini kuuluvat muun muassa hallintopäätösten ratkaiseminen eli päätöksenteko turvapaikkahakemuksiin. Minulla on siis työni puolesta ammatillinen mielenkiinto tutkimustyölleni. Keskeisin oikeuslähde turvapaikkahakemusten ratkaisemisessa on ulkomaalaislaki (UlkL, 301/2004). Ulkomaalaislain 94 :n 1 momentin mukaan turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomessa 1 viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua 2. Viime vuosina turvapaikanhakijoita on tullut Suomeen vuosittain muutamia tuhansia. Taulukko 1. Turvapaikanhakijat Suomessa vuosina 2009 2014. 3 Vuosi 2009 Vuosi 2010 Vuosi 2011 Vuosi 2012 Vuosi 2013 Vuosi 2014 Hakijamäärä 5988 4018 3088 3129 3238 3651 Maahanmuuttovirasto ratkaisee turvapaikkamenettelyssä käsiteltävän asian (UlkL 116, 973/2007) hankittuaan ajantasaiset tiedot hakijan kotivaltion oloista sekä huomioiden hakijan esittämät selvitykset olosuhteistaan kyseisessä valtiossa (UlkL 98.2, 432/2009). Maahanmuuttovirasto siis päättää, saako turvapaikanhakija Suomesta kansainvälistä suojelua, myönnetäänkö hänelle oleskelulupa 4 Suomeen jollain muulla perusteella 5 (UlkL 94.3 ) 1 Ulkomaalaislain 94 :n 1 momentin mukaan Turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomen rajalla tai alueella viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Turvapaikkamenettelyä ei tule sekoittaa pakolaiskiintiöön (kiintiöpakolaiset). Ulkomaalaislain 90 :n 1 momentin mukaan Suomeen voidaan ottaa pakolaiskiintiössä UNHCR:n pakolaisiksi katsomia henkilöitä tai muita kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ulkomaalaisia uudelleen sijoitusta varten. ja 2 momentin mukaan Pakolaiskiintiöllä tarkoitetaan uudelleen sijoitettavien kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien ulkomaalaisten vastaanottoa valtion kunkin vuoden talousarviossa vahvistettujen perusteiden mukaisesti. 2 Kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 13 kohdan (323/2009) mukaan pakolaisasemaa, toissijaista suojeluasemaa tai humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa. 3 Migri 2015, kohta Turvapaikka- ja pakolaistilastot. 4 Oleskeluluvalla tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 5 kohdan mukaan ulkomaalaiselle muuta kuin matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää lupaa toistuvasti saapua maahan ja oleskella maassa. 5 Ks. tarkemmin muita perusteita esimerkiksi UlkL 46 (opiskelu), 47.1,2 (työnteko), 51 (maasta pois-

2 vai joutuuko hakija poistumaan maasta 6 (UlkL 98.4 ). Ulkomaalaislakiin on säädetty kolme kansainvälisen suojelun kategoriaa. Ensimmäinen niistä on UlkL:n 87 :n 1 momentin mukainen turvapaikka 7 : Maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka, jos hän oleskelee kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa ulkopuolella sen johdosta, että hänellä on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, ja jos hän pelkonsa vuoksi on haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Turvapaikan saanut ulkomaalainen 8 saa pakolaisaseman 9 (UlkL 106.1,1, 323/2009). Ulkomaalaislain 87 :n 1 momentti vastaa pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen (pakolaissopimus, SopS 77/1968 10 ) sisältyvää pakolaisen 11 määritelmää 12. Johtopäätöksenä voin todeta, että UlkL:n 87 :n 1 momentin edellytykset täyttävä ulkomaalainen on pakolaissopimuksen mukainen pakolainen, joka saa samalla pakolaisaseman ja turvapaikan, turvapaikka-käsitteen kuvatessa ainoastaan pakolaiselle turvapaikkamenettelyn yhteydessä myönnettävän oleskeluluvan luonnetta. Pakolaisasemaa täydentää toinen kansainvälisen suojelun muoto eli UlkL:n 88 :n 1 momentin (323/2009) mukainen toissijainen suojelu 13. Pykälän muotoilu vastaa pääosin aitumisen estyminen) 50 (Suomen kansalaisen perheenjäsen), 52 (yksilöllinen inhimillinen syy) ja 52 a (ihmiskaupan uhri). 6 Ulkomaalaislain 98 :n 4 momentin mukaan Jos hakemus hylätään, päätetään samalla asianomaisen käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta, jollei asiassa ilmene erityisiä syitä, joiden vuoksi maasta poistamispäätös tulee jättää tekemättä. 7 Turvapaikalla tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 14 kohdan (1218/2013) mukaan pakolaiselle turvapaikkamenettelyssä myönnettävää oleskelulupaa. 8 Ulkomaalaisella tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 1 kohdan henkilöä, joka ei ole Suomen kansalainen. Tässä tutkimuksessa käytettäessä sanaa turvapaikanhakija, tarkoitetaan aina henkilöä, joka on ulkomaalainen ja jolla ei ole edes kaksoiskansalaisuuden perusteella Suomen kansalaisuutta. 9 Pakolaisasemalla tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 12 kohdan (1218/2013) mukaan asemaa, joka myönnetään pakolaiseksi tunnustetulle ulkomaalaiselle. 10 UNHCR 1993, s. 89: Vuonna 1951 tehty pakolaissopimus tuli voimaan 22.4.1954. Suomen osalta pakolaissopimus tuli voimaan 8.1.1969. 11 Pakolaisella tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 11 kohdan (1218/2013) mukaan ulkomaalaista, joka täyttää pakolaissopimuksen 1 artiklan vaatimukset. 12 HE 28/2003 vp, s. 174; HaVM 26/2008 vp, s. 3. 13 HE 166/2007 vp, s. 44: nykyisestä suojelun tarpeen käsitteestä luovuttaisiin. Sen sijaan otettaisiin käyttöön direktiivin mukainen toissijaisen suojelun käsite, joka on suppeampi kuin ulkomaalaislain mukainen suojelun tarpeen käsite.

3 emman määritelmädirektiivin 14 säännöksiä 15. Ulkomaalaislain 106 :n 2 momentin 1 kohdan (323/2009) mukaan oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella saanut ulkomaalainen saa toissijaisen suojeluaseman 16. Maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella, jos 87 :n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos ulkomaalainen palautetaan kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, ja hän on kykenemätön tai sellaisen vaaran vuoksi haluton turvautumaan sanotun maan suojeluun. Vakavalla haitalla tarkoitetaan: 1) kuolemanrangaistusta ja teloitusta; 2) kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai ihmisarvoa loukkaavaa kohtelua tai rangaistusta; 3) mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa. Humanitaarinen suojelu (UlkL 88 a, 323/2009) on kolmas kansainvälisen suojelun kategoria. Humanitaarinen suojelu on suomalaisen lainsäätäjän itse kehittämä kansainvälisen suojelun lupaperuste 17. Maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 :n mukaisia edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ole, mutta hän ei voi palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka voi johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta. Nykänen on kiteyttänyt eri kansainvälisen suojelun muotojen välisiä suhteita erittäin osuvasti. Kansainvälisen suojelun muodot ovat toisensa poissulkevia ja jokaisella suojelumuodolla on oma soveltamisalansa. Tämä tarkoittaa sitä, että ensin on arvioitava edellytykset turvapaikan antamiselle. Elleivät ne täyty, seuraavaksi on tutkittava edellytykset toissijaisen suojelun myöntämiselle. Mikäli toissijaisenkaan suojelun edellytykset eivät täyty, vii- 14 EUVL, N:o L 304, 30.9.2004, s. 12. 15 HE 166/2007 vp, s. 53; HaVM 26/2008 vp, s. 5. 16 Toissijaisella suojeluasemalla tarkoitetaan UlkL 3 :n 1 momentin 12 a kohdan (323/2009) asemaa, joka myönnetään ulkomaalaiselle, joka voi saada toissijaista suojelua. 17 HE 166/2007 vp, s. 44: Nykyisen suojelun tarpeen käsitteen osista, jotka ovat direktiivin toissijaisen suojelun käsitettä laajempia, tehtäisiin uusi kolmas kansainvälisen suojelun kategoria.

4 meisenä vaiheena täytyy arvioida edellytykset humanitaarisen suojelun myöntämiselle. 18 Kyseisten säännösten soveltamisen järjestys ja systematiikka ovat täysin yksiselitteisiä jo säännösten sanamuotojenkin mukaan. Luvussa 2 tarkastelen yksityiskohtaisemmin kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytyksiä 19. Turvapaikkapäätöksenteolla tarkoitetaan tässä tutkielmassa päätöksentekoa Suomen viranomaiselle tehtyyn hakemukseen, jonka perusteena on ollut tarve saada kansainvälistä suojelua. Ulkomaalaislain 4 :n 1 momentin mukaisesti päätöksenteossa noudatetaan hallintolakia (HL, 434/2003). Siten hakemukseen tehty päätös on hallintopäätös. Tämän tutkielman kohteena on UlkL:n 88 e :ssä (422/2014) säädetty sisäisen paon mahdollisuus 20 turvapaikkapäätöksenteossa. 1.1.2 Sisäisen paon sääntelyn päätyminen ulkomaalaislakiin Sisäisen pako säädettiin ulkomaalaislakiin ensimmäisen kerran vuonna 2009. Ulkomaalaislain muutoksella (323/2009) pantiin täytäntöön aiempi määritelmädirektiivi 21. Tällöin UlkL:iin lisättiin uusi 88 e, jonka mukaan turvapaikka voidaan jättää antamatta tai oleskelulupa myöntämättä muun kansainvälisen suojelun perusteella, jos turvapaikanhakijalla on mahdollisuus sisäiseen pakoon: Turvapaikka tai 88 ja 88 a :ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa ja jos hänen voidaan kohtuullisesti edellyttää oleskelevan maan kyseisessä osassa. Arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin. 18 Nykänen 2012, s. 191. 19 Ulkomaalaislain 87 :n 1 momentin mukaan turvapaikka annetaan. Sen sijaan sekä oleskelulupa toissijaisen suojelun (UlkL 88 ) että humanitaarisen suojelun (UlkL 88 a ) perusteella myönnetään. Ulkomaalaislain 3 :n 1 momentin 13 kohdan (323/2009) mukaan kansainvälisellä suojelulla tarkoitetaan pakolaisasemaa, toissijaista suojeluasemaa tai humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa. Tämän johdosta käytän tutkimuksessani termiä myönnetään, kun tarkoitan kaikkia kolmea suojelukategoriaa. 20 Sisäisen paon mahdollisuudesta käytetään tutkielman lähteissä useita erilaisia termejä, kuten esimerkiksi suojelu alkuperämaassa (määritelmädirektiivi, EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9), internal flight or relocation alternative (UNHCR 2003), internal protection alternative (ECRE 2000; ECRE 2008; ECRE 2014; University of Michigan Law School 1999; Hathaway Foster 2014, s. 332 361) ja internal protection/relocation/flight alternative (Hathaway Foster 2003, s. 357 417). Termeillä on pieniä vivahde-eroja, joita ei tutkimuksessa käsitellä. 21 EUVL, N:o L 304, 30.9.2004, s. 12.

5 Ulkomaalaislain lisäystä koskevassa hallituksen esityksessä (HE) todetaan, että vaikka ulkomaalaislaissa ei ollut aiemmin säännöstä sisäisestä paosta, käytännön ratkaisutoiminnassa sitä on Suomessa sovellettu. Esityksen mukaan Suomessa on vakiintuneesti katsottu, että jos turvapaikanhakija voi asettua kotimaassa tai pysyvässä asuinmaassa johonkin osaan ja saada siltä suojelua, ei kansainvälisen suojelun tarvetta ole. Ajatuksen lähtökohtana on se, että turvapaikanhakijan kotimaassa tapahtuva suojelu on ensisijainen vaihtoehto. Ellei se onnistu, kansainvälinen suojelu tulee vasta sen jälkeen. 22 Seuraavaksi tarkastelen, miten vuonna 2008 annetuissa lainvoimaisissa Helsingin hallintooikeuden (Helsingin HaO) päätöksistä ilmenee edellä esitetty sisäisen paon vakiintunut soveltaminen. Sri Lankasta (Helsingin HaO 12.5.2008 t. 08/0730/1, Helsingin HaO 12.5.2008 t. 08/0731/1, Helsingin HaO 19.5.2008 t. 08/0770/1, Helsingin HaO 13.6.2008 t. 08/0853/1, Helsingin HaO 5.9.2008 t. 08/1051/1) ja Afganistanista (Helsingin HaO 6.3.2008 t. 08/0485/1, Helsingin HaO 10.3.2008 t. 08/0493/1) lähtöisin olevia turvapaikanhakijoita koskevissa päätöksissä hallinto-oikeus on todennut hakijoiden olevan oikeutettuja oleskelulupaan suojelun tarpeen perusteella. Perusteena suojelun tarpeelle on ollut kaikissa tapauksissa hakijoiden kotialueen yleinen tilanne yleiseksi käyneen väkivallan tai taistelujen johdosta kärjistyneen tilanteen vuoksi 23. Hallinto-oikeus on kaikissa päätöksissään lyhyesti arvioinut sen, olisiko hakijoilla ollut kotialueidensa ulkopuolella muuta paikkaa, joihin he olisivat voineet turvallisesti sijoittua. Yhdessäkään tapauksessa muuta turvallista paikkaa ei löytynyt. Sen sijaan Iranista (Helsingin HaO 14.3.2008 t. 08/0538/1, Helsingin HaO 22.5.2008 t. 08/0785/1, Helsingin HaO 2.7.2008 t. 08/0547/1), Syyriasta (Helsingin HaO 18.6.2008 t. 08/0894/1, Helsingin HaO 27.6.2008 t. 08/0928/1) ja Turkista (Helsingin HaO 9.12.2008 t. 08/1769/1) tulleita turvapaikanhakijoita koskevissa hallinto-oikeuden päätöksissä sisäiseen pakoon ei ole otettu mitään kantaa. Kaikki hakijat saivat hallinto-oikeuden päätöksissä oleskeluluvan suojelun tarpeen perusteella. Hakijoita yhdisti se, että mikäli he palaisivat kotimaihinsa, heitä uhkaava taho olisi kotimaan viranomainen. 22 HE 166/2007 vp, s. 22 23. 23 Vuonna 2008 voimassa olleen UlkL:n 88 :n (suojelun tarve) mukaan Maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnetään oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella, jos 87 :n mukaiset edellytykset turvapaikan antamiselle eivät täyty, mutta häntä uhkaa kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu taikka hän aseellisen selkkauksen tai ympäristökatastrofin vuoksi ei voi palata sinne.

6 Ulkomaalaislain muutoksella (422/2014) pantiin täytäntöön määritelmädirektiivi 24. Tällöin UlkL 88 e :ssä säädetty sisäisen paon mahdollisuus sai sisällön, joka on samalla tämän tutkimuksen lopullinen kohde. Turvapaikka tai 88 ja 88 a :ssä tarkoitettu oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaiselle, jos hänellä ei ole jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai todellista vaaraa joutua kärsimään vakavaa haittaa tai jos hänellä on jossain kotimaansa tai pysyvän asuinmaansa osassa mahdollisuus saada suojelua 88 d :ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi hänen on voitava turvallisesti ja laillisesti päästä maan kyseiseen osaan ja hänen on voitava kohtuudella edellyttää oleskelevan siellä. Arvioitaessa, onko osa maata 1 momentin mukainen, huomiota on kiinnitettävä kyseisessä osassa vallitseviin yleisiin olosuhteisiin ja hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin. Edellä esitetyllä UlkL:n muutoksella täydennettiin vuonna 2009 säädettyä UlkL 88 e :n 1 momenttia säätämällä siihen määritelmädirektiiviin 25 tehtyjen muutosten johdosta kaksi lisäystä. Ensimmäisen täydennyksen mukaan kansainväliseen suojeluun perustuva oleskelulupa voidaan jättää myös myöntämättä, jos ulkomaalainen voi saada suojelua sisäisen paon kohdealueella UlkL:ssa säädetyllä tavalla 26. Asiallisesti merkittävämpi lisäys on uusi edellytys turvapaikanhakijan turvallisesta ja laillisesta pääsystä sisäinen paon kohdealueelle 27. 28 1.1.3 Sisäisen paon syntyhistoria kansainvälisessä pakolaisoikeudessa Pakolaissopimuksen myötä pakolaisoikeudella on kansainvälinen ulottuvuus ja pakolaissopimusta sovelletaan maailmanlaajuisesti 29. Tässä yhteydessä on kiinnostavaa lyhyesti taustoittaa pääkohdiltaan, miten sisäisen paon sääntely on ylipäätään päätynyt kansainväliseen pakolaisoikeudelliseen ratkaisutoimintaan. 24 EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9. 25 EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9. 26 UlkL 88 d :n (422/2014) mukaan Suojelun tarjoaja voi olla sellainen valtio tai valtiota tai huomattavaa osaa sen alueesta valvonnassaan pitävä kansainvälinen järjestö, joka on halukas ja kykenevä tarjoamaan suojelua. Suojelun on oltava tehokasta ja luonteeltaan pysyvää. 27 HE 166/2007 vp, s. 14. Lisäys vastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 11.1.2007 antamaa tuomiota asiassa Salah Sheekh v. Alankomaat (kohta 141). 28 HE 166/2007 vp, s. 14. Hallituksen esityksen mukaan molemmat muutokset vastaavat vallitsevaa soveltamiskäytäntöä ja voimassa olevan UlkL:n perusteluja. 29 UNHCR 2011b, s. 1 ja 66. Pakolaissopimukseen oli liittynyt 1.11.2011 mennessä 145 valtiota ja pakolaisten oikeusasemaa koskevaa pöytäkirjaan (SopS 78/1968) 146 valtiota. Joko molempiin tai toiseen edellä mainituista sopimuksista oli liittynyt 148 valtiota.

7 Pakolaissopimus tai pakolaisten oikeusasemaa koskeva pöytäkirja (SopS 78/1968) eivät sisällä säännöksiä asiasta. Yhdistyneiden kansakuntien (YK) pakolaisasiain päävaltuutetun virasto (UNHCR) on laatinut käsikirjan pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista (pakolaiskäsikirja) 30. Pakolaiskäsikirjan ensimmäinen painos julkaistiin vuonna 1979 31. Pakolaiskäsikirjan kohdassa 91 todetaan seuraavaa: Vainotuksi joutumisen pelon ei aina tarvitse koskea pakolaisen kansalaisuusvaltion koko aluetta. Esimerkiksi etnisissä yhteenotoissa tai vakavissa sisällissodan olosuhteita muistuttavissa levottomuuksissa tietyn etnisen tai kansallisen ryhmän vainoa voi esiintyä vain yhdessä osassa maata. Tällaisissa tilanteissa henkilön pakolaisasemaa ei voida jättää tunnustamatta vain sen vuoksi, että hän olisi voinut paeta saman maan toiseen osaan, jos kaikki olosuhteet huomioon ottaen olisi ollut kohtuutonta vaatia hänen tekevän niin. Kyseinen pakolaiskäsikirjan kohta vuodelta 1979 on useimmiten tulkittu alkupisteeksi sisäisen paon tarkastelulle, vaikkei kohta selkeästi tarjoa aineellis-oikeudellista perustaa sisäinen paon vaihtoehdon arviointiin ja vaikka tekstimuotoiluja on pidetty epäonnistuneena 32. Käsikirjan kirjoittajille tuli yllätyksenä se, että kohdan perusteella valtiot varsin yleisesti ryhtyivät jättämään myöntämättä pakolaisasemaa turvapaikanhakijoille 33. Tosin vielä 1980-luvun puoliväliin mennessä maailmalla ei ollut muodostunut käytäntöä, jossa rutiininomaisesti olisi hylätty turvapaikanhakijoiden hakemuksia sen johdosta, että heillä olisi ollut mahdollisuus sisäiseen pakoon 34. UNHCR on antanut vuosien varrella kaksi suositusta koskien sisäistä pakoa. Uusin UNHCR:n suositus on vuodelta 2003 35, joka korvaa vuonna 1999 annetun kannanoton 36. Kaksi kansainvälistä asiantuntijafoorumia ovat julkaisseet johtopäätelmiä ja suosituksia sisäisen paon soveltamiseen: San Remon johtopäätökset vuodelta 2001 (San Remo) 37 ja The Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative (Michigan Guidelines) 30 UNHCR 1993; UNHCR 2011. 31 UNHCR 2011b, s. 1 2. Toinen painos julkaistiin vuonna 1992 ja kolmas vuonna 2011. 32 Hathaway Foster 2003, s. 361 362; ECRE 2000, s. 2. 33 ECRE 2000, s. 69. 34 Hathaway Foster 2003, s. 359. 35 UNHCR 2003. 36 UNHCR 1999. 37 Feller Türk Nicholson 2003, s. 418 419. San Remossa järjestettiin UNHCR:n ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden instituutin organisoimana 6.-8.9.2001 kansainvälinen seminaari, jonka aiheena oli sisäinen pako. Seminaarin osallistujat olivat aiheen asiantuntijoita maailmanlaajuisesti. Seminaarin johtopäätöksissä listattiin kahdeksan keskeistä perusperiaatetta sisäisen paon soveltamiselle.

8 vuodelta 1999 38. Euroopan unionin neuvosto on vuonna 1996 määritellyt yhteisen kannan 39 pakolaissopimuksessa tarkoitetun pakolainen-käsitteen yhdenmukaistetusta soveltamisesta. Yhteisessä kannassa todetaan kohdassa Mahdollisuus asettua muualle kotimaassa seuraavaa: Jos ilmenee, että vainoaminen rajoittuu selkeästi maan alueen tiettyyn osaan, voi olla tarpeen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdassa määrätyn edellytyksen tosiasiallisen täyttymisen varmistamiseksi ( henkilö, joka on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan ) selvittää, voiko kyseinen henkilö saada tehokkaan suojan oman maansa jossain muussa osassa, johon hänen voidaan kohtuudella edellyttää menevän. 1.1.4 Tutkimuksen tarpeellisuus Aihe on ajankohtainen, koska sisäistä pakoa sovelletaan UlkL:n mukaisessa turvapaikkapäätöksenteossa koko ajan 40. Tosin Maahanmuuttoviraston julkaisemista tilastoista 41 ei ole saatavilla tietoa sisäisen paon soveltamisesta 42. Aihe on kiinnostava turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta. Turvapaikka voidaan jättää antamatta tai oleskelulupa myöntämättä muun kansainvälisen suojelun perusteella, jos turvapaikanhakijalla on mahdollisuus sisäiseen pakoon (UlkL 88 e ) 43. Tämän perusteella voidaan tehdä päätelmä, että turvapaikanhakija olisi oikeutettu kansainväliseen suojeluun, mutta päätöksentekijä voi käyttää säännöksen luomaa harkintavaltaa ja sisäisen paon pe- 38 University of Michigan Law School 1999; Hathaway Foster 2003, s. 360 361; ECRE 2014, s. 33. Michigan Guidelines on 9.-11.4.1999 järjestetyn tieteellisen keskustelutilaisuuden lopputulos. Tilaisuuteen osallistuivat kahdeksan arvostettua akateemista tutkijaa eri maista sekä yhdeksän Michiganin yliopiston oikeustieteen opiskelijaa. Michigan Guidelinesin näkökulma sisäiseen pakoon on selkeästi yksityiskohtaisempi verrattuna San Remon johtopäätelmiin. 39 EYVL, N:o L 63, 13.3.1996, s. 2. 40 Repo 2014. Repo mainitsee tuoreimpina esimerkkeinä ukrainalaisille turvapaikanhakijoille tehtävät Migrin päätökset. Turvallisuustilanne Itä-Ukrainassa on ollut huono keväästä 2014 lähtien. Maahanmuuttovirasto on määritellyt Itä-Ukrainan alueen täyttävän UlkL:n 88 a :n humanitaarisen suojelun edellytykset, mutta Itä- Ukrainan alueelta tuleviin turvapaikanhakijoihin on sovellettu sisäisen paon mahdollisuutta. 41 Maahanmuuttoviraston tilastot löytyvät osoitteesta: [http://www.migri.fi/tietoa_virastosta/tilastot] (21.5.2015). 42 Repo 2014. 43 Vrt. Juvonen 2012, s. 49: Sisäisen paon mahdollisuus tarkoittaa sitä, että hakija olisi voinut oman valtionsa alueella paeta jollekin muulle seudulle tai paikkakunnalle ja asua siellä. Pakolaisjärjestöt ovat kritisoineet koko sisäisen paon käsitettä, sisältäähän se ajatuksen, että henkilö ei ole turvassa vaan paossa, mikä voi tarkoittaa viranomaisten pakoilua, piileskelyä, yhteydenpidon välttelyä omaisiin ja jopa väärällä henkilöllisyydellä esiintymistä.

9 rusteella evätä turvapaikanhakijalta mahdollisuuden kansainväliseen suojeluun. Hathaway ja Foster esittävät mielenkiintoisia havaintoja sisäisen paon soveltamisesta. Ensinnäkin UNHCR tai useimmat valtiot eivät ole toimineet johdonmukaisesti ja selkeästi arvioidessaan sisäisen paon käyttöä 44. Toisekseen valtioiden välillä ja jopa valtioiden sisällä on suuria eroavaisuuksia. Kolmanneksi sisäisen paon opillinen epäselvyys tuottaa laajalti vaihtelevia päätöksiä turvapaikanhakijoille ja samalla muodostaa ennakoimattomuuden turvapaikkapäätöksentekoon. 45 Mielestäni nämä havainnot liittyvät olennaisesti turvapaikanhakijan oikeusturvan toteutumiseen. Tarkastelun tekee kiinnostavaksi myös se, ettei sisäisen paon soveltamisesta ole juurikaan julkaistuja korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) antamia ratkaisuja, joissa KHO olisi myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus on julkaisut ainoastaan kolme ratkaisua (KHO 2010:84 46, KHO 2011:25 47 ja KHO 2013:119 48 ), joissa on arvioitu sisäistä pakoa. Julkaistujen KHO:n ratkaisujen vähäisyys asettaa samalla tutkimuksen tekemiselle omia haasteita. Alaluvussa 1.3 käsittelen tätä asiaa tarkemmin esitellessäni tutkimukseni oikeuslähteitä. 1.2 Tutkimusongelma, tutkimusmenetelmä ja rajaukset Tutkimuksen päätehtävä on saada vastaus kysymykseen: mikä on ulkomaalaislain 88 e :ssä säädetyn sisäisen paon mahdollisuuden merkityssisältö? Tätä tutkimusongelmaa tarkennetaan kahdella alakysymyksellä: Miten sisäisen paon säännöstä pitää soveltaa turvapaikkapäätöksenteon osana? Mikä on sisäisen paon säännöksen arviointikriteerien merkityssisältö? Alakysymyksiin annettujen vastausten perusteella kyetään vastaamaan tutkimuksen päätehtävään eli mitä sisäisen paon mahdollisuuden säännös kokonaisuutena merkitsee. Tarkoituksena on selvittää Suomessa voimassa olevan oikeuden sisältö asetettuihin tutkimuskysymyksiin. Tutkimustehtävät määrittävät siten sen, että tutkimusmenetelmä on lain- 44 Feller Türk Nicholson 2003, s. 418. San Remon seminaarin loppupäätelmissä yhdyttiin Hathawayn ja Fosterin havaintoon valtioiden toiminnasta. 45 Hathaway Foster 2003, s. 360. 46 Ratkaisu käsittelee sisäistä pakoa Irakin kansalaiselle hänen kotimaassaan. 47 Ratkaisu käsittelee sisäistä pakoa Afganistanin kansalaiselle hänen kotimaassaan. 48 Ratkaisu käsittelee sisäistä pakoa Venäjän federaation kansalaiselle hänen kotimaassaan.

10 opillinen eli oikeusdogmaattinen menetelmä. Lainopin keskeisenä tehtävänä on tulkinta ja tiettyyn tilanteeseen sopivan oikeusnormin sisällön selvittäminen. Lainopin toisena tehtävänä on oikeusjärjestyksen systematisointi. 49 Hakemus kansainvälisen suojelun saamiseksi käsitellään joko nopeutetussa tai tavallisessa menettelyssä (UlkL 98.1 ). Tutkielmassa ei tarkastella menettelyjen eroja tai yksityiskohtia. Tarkastelun lähtökohta on se, että hakemus käsitellään Suomessa aineellisoikeudellisesti tavallisessa menettelyssä. Tarkastelun ulkopuolelle on rajattu turvapaikkatutkinta (UlkL 97 ) pois lukien alaluvussa 2.1 käsitelty turvapaikkapuhuttelun kytkeytyminen turvapaikkamenettelyyn. Myöskään poissulkemislausekkeiden (UlkL 89, 323/2009) tarkastelu 50 ja muutoksenhaku (UlkL 193, 323/2009) eivät ole mukana. Sisäisen paon arvioinnissa tarkemman tarkastelun ulkopuolelle on rajattu kaikki erityisryhmät, kuten esimerkiksi seksuaalivähemmistöt, lapset ja naiset. Tarkastelu suoritetaan yleisemmällä tasolla. Tutkielmassa ei paneuduta sisäisen paon tarkastelussa hallintolaissa säädettyyn selvittämisvelvollisuuteen (HL 31 ) tai sen jakautumiseen viranomaisen ja turvapaikanhakijan välillä eikä perusteluvelvollisuuteen (HL 45 ). Myös muut hallintomenettelyyn liittyvät asiat ovat tutkimuksen ulkopuolella. 1.3 Oikeuslähteet Tutkimuksen keskeisin lähdeaineisto koostuu kotimaisesta lainsäädännöstä esitöineen sekä oikeustapauksista. Myös eurooppaoikeus 51 on mukana. Tästä voin mainita määritelmädirektiivin 52 sekä Euroopan unionin tuomioistuimen (EUTI, EYTI) tuomiot 53 että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) ratkaisut. 49 Aarnio 1989, s. 48; Husa ym. 2008, s. 20 21. 50 UlkL 89 :n mukaan Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jolle ei myönnetä turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella sen vuoksi, että hän on tehnyt tai on perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen 87 :n 2 momentissa, 88 :n 2 momentissa tai 88 a :n 2 momentissa tarkoitetun teon, myönnetään tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan, jos häntä ei voida poistaa maasta, koska häntä uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, vaino tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Teot, joita turvapaikanhakija on tehnyt tai hänen epäillään tehneen, viittaavat tiettyihin UlkL:ssa tarkemmin säädettyihin vakaviin rikoksiin. Turvapaikanhakija täyttäisi siis edellytykset kansainvälisen suojelun myöntämiselle, mutta poissuljennan perusteella hänelle ei myönnetä kansainväliseen suojeluun perustuvaa oleskelulupaa. Päätös KHO 2014:35 on esimerkki poissuljennan soveltamisesta. 51 Ojanen 2010, s. 3 4: Eurooppaoikeudella tarkoitetaan sen laajassa merkityksessä EU-oikeutta, Euroopan neuvoston sopimusjärjestelmää ja muuta eurooppaoikeutta (esim. ETYJ:n asiakirjat). 52 EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9. 53 Ks. Lissabonin sopimus EUVL, N:o C 306, 17.12.2007, s. 1 271. Euroopan unionin tuomioistuin (EUTI) oli ennen Lissabonin sopimusta nimeltään Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (EYTI).

11 Erityispiirteen oikeuslähteiden käyttöön tuo UNHCR:n tuottaman materiaalin hyödyntäminen. UNHCR julkaisee erilaisia ohjeita ja muita pakolaisoikeuteen liittyviä kannanottoja. Nämä materiaalit sisältävät ajantasaista tietoa eri maiden ihmisoikeustilanteesta. Tämän tiedon pohjalta UNHCR laatii kriteerejä suojelun tarpeesta turvapaikkahakemuksia käsitteleville viranomaisille ja muille turvapaikkaprosessissa mukana oleville toimijoille. 54 Erityisesti sisäisen paon arviointikriteerien selvittämisessä UNHCR:n ohjeet koskien turvapaikanhakijoiden eri alkuperämaita tuovat tarkasteluun sisältöä. Näissä ohjeissa UNHCR on arvioinut myös sisäisen paon toteuttamista ja arvioinnissa huomioon otettavia asioita 55. UNHCR:n linjaukset, ohjeet ja muut sen tuottamat materiaalit eivät ole viranomaisia velvoittavia, mutta käytännössä ne täytyy kuitenkin huomioida päätöksenteossa. Hyödynnän myös muiden kansainvälisten järjestöjen tuottamaa materiaalia. Seuraavaksi on tarpeen perustella, miksi voin hyödyntää näitä edellä kuvaamiani erikoisempia, mutta sallittujen oikeuslähteiden joukkoon kuuluvia oikeuslähteitä, kuten UNHCR:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen tuottamaa materiaalia 56. Ulkomaalaislain 98 :n 2 momentissa (432/2009) on säännös kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemisessa huomioon otettavista selvityksistä ja lähteistä 57. Asiaa koskevan HE:n perusteluissa keskeisinä tiedonlähteinä mainitaan UNHCR ja muut YK-järjestöt sekä muut kansainväliset järjestöt, valtiolliset lähteet, EU:n yhteistyöelimet, kansalaisjärjestöt ja uutistoimistot. 58 Määritelmädirektiivin 59 8 artiklassa säädetään sisäisestä paosta. Artiklan 2 kohdassa on säädetty vaatimus hankkia täsmällisiä ja ajantasaisia tietoja asian kannalta merkityksellisistä lähteistä. Kohdassa mainitaan esimerkkeinä lähteistä UNHCR ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto. Ulkomaalaislain 98 :n 2 momentin säännös on tarkoitettu ottamaan huomioon kaikki edellä esitetyt tietolähteet 60. Korkein hallinto-oikeus on hyödyntänyt ulkomaalaisasioita koskevissa ratkaisuissaan vakiintuneesti edellä kuvaamiani tietolähteitä. Tätä kuvastavat hyvin seuraavat kolme KHO:n 54 UNHCR 2014c, kohta UNHCR:n ohjeet ja kannanotot. 55 Ks. esimerkiksi Somaliaa koskevat ohjeet: UNHCR 2010, s. 33 35 ja UNHCR 2014a, s. 13 15. 56 Laakso 1990, s. 68 69. 57 Säännöksen mukaan Oleskeluluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan kunkin hakijan osalta yksilöllisesti ottaen huomioon hänen esittämänsä selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä eri lähteistä hankitut ajantasaiset tiedot valtion oloista. 58 HE 86/2008 vp, s. 58. 59 EUVL, N:o L 337, 20.12.2011, s. 9. 60 HE 9/2014 vp, s. 5.