Perustuslakivaliokunnan kokous n:o 81 tiistaina 13.10.1992 klo 10.00 1) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 103 laeiksi valtion virkamieslain sekä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain 15 a :n väliaikaisesta muuttamisesta sekä HE 139 laiksi kunnan ja kuntainliiton viranhaltijoiden virantoimituksen ja työntekijöiden työnteon palkattomasta keskeyttämisestä määräajaksi - I käsittely jatkuu. HtsS Saarelan muistio on jaettu edellisessä kokouksessa. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Mikael Hiden - Professori Ilkka Saraviita - Professori Kaarlo Tuori - Vanhempi hallitussihteeri Pertti Saarela Valtiovarinministeriö 4) HE 183 laiksi yksityishenkilön velkajärjestelystä - I käsittely jatkuu. Kansleri Sipposen lausunto HE:istä 182 ja 183. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Mikael Hiden 5) HE 155 laiksi lapsilisälain muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Päätetään jatkokäsittelystä. 6) Muut mahdolliset asiat - Kysymykset hallituksen kertomuksen johdosta 16.10. mennessä. 7) Seuraava kokous on keskiviikkona 14.10.1992 klo 9.15. 8) Kokouksen päättäminen
L n k Ä Sf Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 13.10.1992 KELLO 10. HE 103/92 vp ja 139/92 vp (ns. lomautuslait) Aikaisemman kuulemisen (18.9.1992 ) jatko. Sihteerin kirjeessä on pyydetty arvioimaan aikaisemmissa kuulemisissa esille tulleita seikkoja. Olen seuraavissa kommenteissa ottanut huomioon myös näkökohtia, joita on esitetty kirjeen liitteenä olleissa, valiokunnalle osoitetuissa lausunnoissa. Valiokunnalle toimitetussa aineistossa on tuotu esiin kysymys, voiko toinen sopijapuoli eli valtio yksipuolisella toimella muuttaa sopimusten sisältöä tai siihen vaikuttavia seikkoja. On myös viitattu siihen, millä edellytyksillä ja missä rajoissa sopimuspuoli yleensä voi vetäytyä sopimuksesta. Tähän toteaisin lyhyesti vain sen, että vaikka valtio on jonkin sopimussuhteen osapuolena ja vaikka lainsäädäntö on valtion elinten toimivallassa, ei lainsäätäjän kompetenssia voida ryhtyä päättelemään siitä, mitä sopimussuhteen osapuoli voisi sopimuksen velvoitteiden suhteen tehdä. Tavallisen lain säätäjän kompetenssia voivat valtionsisäisesti rajoittaa vain perustuslaista johtuvat seikat. Valiokunnalle toimitetussa aineistossa on useassakin kohdassa viitattu siihen, että käsiteltävät lakiehdotukset ovat mahdollisesti ristiriidassa valtion virkaehtosopimusten tai kunnallisten virkaehtosopimusten kanssa. Kun en ole sopimusten teksteihin tutustunut, en osaa mahdollisesta ristiriitaisuudesta lausua. Enemmän vain vaikutelmaksi on jäänyt, että suoranaisesta ristiriidasta nimenomaisten sopimusmainintojen kanssa ei niinkään ole kysymys, vaan eri lausunnoissa näkyvät erimielisyydet kohdistuvat lähinnä siihen, mitä sopijapuolten voidaan katsoa sopimuksia tehdessään edellyttäneen, vaikka sopimuksessa ei olekaan asiasta mainittu.
Valtiosääntöoikeuden kannalta periaattellisesti mielenkiintoisempi tässä kohden on kysymys siitä, voiko lainsäätäjä poiketa virkaehtosopimuksesta. Tässä kohden on viitattu valtion virkaehtosopimuslain 2 :n 5 momenttiin ja todettu, että lain säännös on sen nojalla virkaehtosopimusmäaräykseen nähden toissijainen. Tämän toissijaisuuden voidaankin selvästi sanoa pitävän paikkansa sikäli, että virkaehtosopimuksin järjestettävistävistä kysymyksistä voidaan muun lain säännöksistä riippumatta määrätä virkaehtosopimuksessa ja vastaavasti myös sikäli, että virkaehtosopimuksessa olevaa määräystä, joka koskee virkaehtosopimuksin järjestettävissä olevaa asiaa, on lähtökohtaisesti sovellettava myös silloin kun se on ristiriidassa laissa olevan säännöksen kanssa. Virkaehtosopimuslain 2 :n 5 momentin säännös ei kuitenkaan voi estää tavallisen lain säätäjää niin halutessaan poikkeamasta virkaehtosopimuksen määräyksestä. Tämä johtuu jo siitä yleisestä periaatteesta, että tavallinen laki ei voi oikeudellisesti rajoittaa tavallisen lain säätäjän kompetenssia, vaan tavallista lakia voidaan muuttaa ja siitä voidaan poiketa tavallisella lailla. Myöskään valtion virkaehtosopimuslain säätämisvaiheet (HE 14/70 vp) eivät missään kohdassa osoita, että tarkoituksena olisi ollut luoda sellainen erikoisuus, että virkaehtosopimuksessa olevat, virkaehtosopimuksessa järjestettävissä olevia asioita koskevat määräykset olisivat siinä mielessä perustuslain säännösten kaltaisessa suojassa, että niistä ei myöhempi lainsäätäjä voisi poiketa muutoin kuin perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Valtion virkaehtosopimuslain 2 :n 5 momentin säännös ei siten voi oikeudellisesti estää tavallisen lain säätäjää poikkeamasta voimassa olevan virkaehtosopimuksen määräyksestä, esim. säätämästä jotakin vaikkapa muodossa : "...sen estämättä, mitä... virkaehtosopimuksessa on määrätty..." Eri asia on, että tällaista valtaa ei lainsäätäjän ole yleensä edellytetty käyttävän ja että tavallisessa laissa olevien säännösten kohdalla olettamuksena yleensä on, että niitä ei tule soveltaa vastoin virkaehtosopimuksen sellaista määräystä, joka koskee virkaehtosopimuksessa järjestettävissä olevaa asiaa. Eri asia on myös se, että virkaehtosopimuksen määräykseen perustuvat virkamiehen edut voivat saada suojaa HM 6 :n omaisuudensuojasäannöksen kautta. Se, millä tavoin HM 6 :n omaisuudensuojasäannöksen katsotaan antavan suojaa jo voimassaolevien sopimussuhteiden tai tarkemmin sanoen tällaisiin sopimuksiin perustuvien oikeuksien loukkaamattomuudelle, on muussakin yhteydessä parhaillaan perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä. Minusta omaisuuden suojassa on tässäkin kohden lähtökohtana yksityisen kansalaisen konkreettiselle edulle annettava suoja. Sopimusten saaman suojan ydinalueena ovat yksityisen kansalaisen etua konkreettisesti järjestävät
sopimukset, eivät oikeushenkilöiden tekemät sopimukset. Virka - ja työehtosopimukset eivät koske yksityisten kansalaisten etuja sillä tavoin kuin ne oikeushenkilöiden oikeustoimet, jotka koskevat oikeushenkilön omaisuutta ja sitä kautta välillisesti oikeushenkilön osakkaina tai vastaavina olevien yksityishenkilöiden omaisuutta. Kollektiivisopimuksille voidaan ajatella HM 6 :stä johtuvaa suojaa vain sikäli kuin voidaan katsoa, että kollektiivisopimuksen sisältö on muodostunut välittömäksi osaksi yksityisen kansalaisen taloudellisesti merkittävän sopimussuhteen ehtoja. Siinä laajuudessa kuin virkamiehen tulevan palkkauksen katsotaan nauttivan HM 6 :stä johtuvaa suojaa, tähän suojaan ilmeisesti voidaan lukea suoja myös sellaisia puuttumisia vastaan, joiden sisältöön kuuluu myös se piirre, että ne ovat poikkeamista voimassa olevasta virkaehtosopimusmääräyksestä. Minusta on kuitenkin epäiltävää, voidaanko virkamiehen tulevan palkkauksen suojan arvioinnissa vakuuttavasti operoida argumenteilla, jotka rakentuvat yksityisoikeudellisella sopimuksella konkreettisesti järjestettyjen etujen nauttimalle suojalle. Virkaehtosopimusjärjestelmää luotaessa ei perustuslakivaliokunnassa eikä nähdäkseni muutenkaan lähdetty siitä, että virkamiesten tulevan palkkauksen suoja tulisi siitä lähtien perustumaan sopimusten suoja-konstruktiolle. Kun perustuslakivaliokunta myöhemmin on ottanut kantaa virkamiesten tulevan palkkauksen perustuslainsuojaan, ei valiokunta silloinkaan ole nähdäkseni lähtenyt siitä, että kyseessä on voimassaoleville sopimuksille valiokunnan käytännössä yleensä annettu suoja, vaan valiokunta on lähtenyt siitä, että virkamiesten palkkauksen on vanhastaan katsottu nauttivan tietynlaista perustuslainsuojaa.toisaalta voidaan kyllä sanoa, että valiokunnan ajattelussa on jotenkin ollut mukana tietoisuus siitä, että virkamiespalkkauksia yleensä järjestetään virkeaehtosopimuksin ja että virkaehtosopimusjärjestelmän puitteissa tehtyihin palkkajärjes-telyihin ei yleensä puututa lailla. On ainakin täysin mahdollista, että virkamiesten tulevan palkkauksen suoja edelleenkin jätetään vanhan tulkintanäkemyksen pohjalle tuomatta sitä nimenomaisesti sopimusten suojaa koskevan konstruktion piiriin. Tämä olisi myös perusteltua sikäli, että virkaehtosopimuksin järjestettyjen virkapalkkausten ohessa tulee ilmeisesti jatkuvasti olemaan muulla tavoin määräytyviä virkamiespalkkauksia, joiden myös katsotaan nauttivan jonkinlaista suojaaja myös silloin kun ei ole kysymys sopimuspalkkaisista viroista. Se, että virkamiesten tulevan palkkauksen suojaa ei lainkaan perustettaisi sopimusten ehtojen suojaa koskevalle tulkintaperinteelle, ei tietysti vastaisuudessakaan sulje pois sitä, että sen
palkan määräytymiseen, jonka katsotaan nauttivan tietynlaista suojaa, tosiasiassa vaikuttavat virkaehtosopimuksen määräykset. Jos taas haluttaisiin rakentaa virkamiesten tulevan palkkauksen suoja nimenomaan sopimussuhteeen ehtojen nauttimalle suojalle, jouduttaisiin tämä konstruktio laajentamaan yhteyksiin, joihin se ei aidosti kuulu ja joihin sitä ei ole ennen pidetty tarpeellisena ulottaa. Samalla ilmeisesti jouduttaisiin tilanteeseen, jossa virkamiesten enemmistön palkkaus saisi tietynlaisen perustuslainsuojan virkaehtosopimusten kautta, pienen virka-miesjoukon palkkaus saisi suojan virkaehtosopimusten ulkopuolella sopimuspalkkausta koskevan sopimuksen kautta ja vielä pienemmän virkamiesryhmän palkkaus nähtävästi jäisi vanhan virkamiespalkkauksen suojaa koskevan tulkintakäsityksen varaan. En pidä tulkintojen kehittämistä tällaiseen suuntaan tarkoituksenmukaisena. Minulle toimitetussa aineistossa olevissa kannanotoissa on kiinnitetty huomiota myös sopimuspalkkaisten virkamiesten asemaan ja todettu, että heidän kohdallaan on kysymys vuosipalkan alentamisesta. Näiden virkamiesten kohdalla voidaan epäilemättä puhua tietyllä oikeutuksella tehdyn sopimuksen ehtojen suojasta. Minusta ei tässäkään kohden ole kuitenkaan estettä sille, että lähtökohtana pidetään virkamiesten tulevalle palkkaukselle yleensä annettavaa suojaa ts. että myös nämä virkamiehet katsotaan virkamiehen aseman ja virkaan liittyvien taloudellisten etujen perusteiden kannalta muihin virkamiehiin rinnastettaviksi eikä miksikään oleellisesti erilaiseksi ryhmäksi. Palkkaa koskevan sopimuksen voidaan katsoa merkitsevän vain mahdollisuutta yleisestä poikkeaviin palkkauksen suiuiiuden järjestelyihin, ei sen sijaan yleisestä poikkeavaa palkkauksen perustuslainsuojaa. Kuntien viranhaltijoita ja työntekijöitä koskeva laki, joka jättää lain antamien valtuuksien käyttämisharkinnan kuntien omille elimille, ei nähdäkseni voi olla ristiriidassa kuntien itsehallinnon perustuslainsuojan kanssa. Toisaalta en näe perusteita sille, että kuntien virkamiehet olisivat virkamiesten tulevan palkkauksen perustuslainsuojan suhteen valtion virkamiehistä poikkeavassa asemassa. Yhdessä perustuslakivaliokunnalle toimitetussa lausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että kuntien viranhaltijoita koskevan esityksen (139/92 vp) 6 :n säännös voisi johtaa siihen, että valitusta käsittelevä tuomioistuin ei voisi kieltää valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanemista. En tiedä onko säännöstä tarkoitettu näin tulkittavaksi. Jos on, säännös
on periaatteellisesti arveluttava. Kun soveltamiskäytäntö ilmeisesti voi synnyttää hyvin monenlaisia tilanteita, täytyisi tuomioistuimella olla mahdollisuus reagoida tilantei-.o' siin, joissa painavat syyt puoltavat täytäntöönpanon kieltämistä.
Herra puheenjohtaja. Kun olin selostamassa mielipiteitäni valtion virkamieslain muutosesityksestä (HE 103/1992),perusongelmana oli kysymys siitä,voidaanko HM 65 :n sanamuodon ja perustuslakivaliokunnan vuoden 1970-lausunnon sisältö huomioon ottaen säätää lailla - eikä virkaehtosopimuksella - lomauttamisesta. Toimitettujen asiakirjojen valossa perusongelmaksi on sittemmin osoittautunut mahdollisuus puuttua virkamiespalkkaukseen tavallisella lail-la.toisena ongelmana on se,merkitseekö lomauttamismahdollisuus ja työnteon palkaton keskeyttäminen HM 6 :n vastaista takautuvaa puuttumista voimassa oleviin (valtion ja kuntatason) virkaehtosopimuksiin ja työsopimuksiin. Virkamiehen oikeus palkkaukseen.kuten jo edellisellä kerralla totesin,mielestäni virkamiehet menettivät palkkauksensa perustuslainsuojan virkaehtosopimusjärjestelmän toteuttamisen yhteydessä.virkamiehen palkkaukseen ja asemaan liittyviä oloja voidaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä muuttaa ja myös huonontaa samojen edellytysten vallitessa kuin työsopimussuhteisten henkilöiden.mahdollisuus virkamiehen lomauttamiseen ja työnteon palkattomaan keskeyttämiseen voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä,kuten se on voitu säätää yksityisiä työsuhteita koskevanakin. Lomautettu menettää maksamattomana palkkana varallisuusarvoisen edun.tällaisen riskin säätäminen tulevaisuutta silmälläpitäen ei mielestäni ole HM 6 :n estämää.vasta langenneet palkkaerät tulevat omaisuudensuojan piiriin. Käsittelyjärjestykseen ei myöskään mielestäni vaikuta se,minkälaisis-sa olosuhteissa käytettäväksi lomautusmahdollisuus säädetään.tavallisella lailla voidaan säätää lomauttamisesta oloissajolloin työtä ei ole tarjolla (suppea lomautusmahdollisuus) samoin kuin silloin,kun laajamittaisilla lomautuksilla tähdätään julkisyhteisön menojen vähentämiseen (laaja lomautusmahdollisuus). Vuoden 1970 perustuslakimuutoksen ja virkaehtosopimusjärjestelmän toteutuksen jälkeen virkamiehet ovat taloudellisessa suhteessa täysin rinnastettavissa työsopimussuhteisiin henkilöihin. Taannehtivuus. Kummallakin hallituksen esityksellä saattaa olla taannehtiva vaikutus voimassaoleviin virkaehtosopimuksiin ja eräisiin työsopimuksiin nähden. Tapauksiin liittyy osin samoja piirteitä kuin velanjärjestelylakiin ja yritys-saneerauslakiin.viittaan taannehtivuuden taustateorian osalta viimeviikkoiseen lausuntooni.en toista tässä enää taannehtivuusoppeja. Perustuslakivaliokunnan lomautusasiassa antaman lausunnon pitäisi seurata samaa taannehtivuusfilosoriaa kuin yrityssaneeraustapauksessa.
Voimassa olevissa virkaehtosopimuksissa ei puhuta mitään lomautusmahdollisuudesta.tässä suhteessa tilanne eroaa ulkomaanliikenteen kauppa-alusluetteloa koskeneesta lainsäädännöstä ja siitä annetusta perustuslakivaliokunnan lausunnosta.merimiesten tapauksessa laki tunsi tietyt ir-tisanomisperusteet.niitä laajennettiin siten,että uusi irtisanomisperuste tuli sovellettavaksi voimassa olevissa työsopimussuhteissa.järjestely todettiin perustuslain vastaiseksi. Merimiehet tekivät sopimuksia lähtien siitä,että irtisanomisperusteet olivat tiedossa (säädetyssä voimassaolevassa laissa),eivätkä siis varautuneet uusiin irtisanomisperusteisiin. Lomautuslakien suhteen tilanne on sikäli toinen,ettei lainsäädäntö lainkaan tunne lomauttamismahdollisuutta.voidaan joko lähteä siitä,että virkamiehet olettivat ettei lomautus voi tulla kysymykseen tai sitten siitä, että lomautuslain säätämisen riski oli olemassa ja tiedostettu. Lähestyn käsittelviäriestysongelmaa kahta tietä. 1.Voidaan ajatella,että voimassa oleviin virkaehtosopimuksiin sisältyy kätketysti sääntö tai ehtojonka mukaan valtion ja kunnan virkamiehiä ei voida lomauttaa.kun sopimukset eivät tätä mahdollisuutta tunne,sen voidaan sanoa osoittavan,että sopijapuolet ovat tarkoittaneet,että sopimuskaudella lomautukset eivät voi tulla kysymykseen. Viranhoidon keskeytymisen edellytykset oli tyhjentävästi säädetty virkaehtosopimuksessa. (Akavan tulkintalinja). Sopimuksissa määritelty palkkataso on muotoutunut tätä edellytystä silmälläpitäen.tämä ajattelutapa johtaa siihen,että nyt toteutettavalla lainsäädännöllä,toisen sopijapuolen vahingoksi muutetaan taannehtivasti voimassaolevaa virkaehtosopimusta. Taannehtivakaan puuttuminen sopimussuhteisiin toisen sopijapuolen vahingoksi ei ole kokonaan perustuslain vastaista.runsaassa perustuslakivaliokunnan lausuntoaineistossa on tapauksia joissa vähäiset puuttumiset voimassaoleviin sopimussuhteisiin on katsottu voitavan säätää tavallisessa lain-säätämisjärjestyksessä.näin tämä ensimmäinen päättelymalli johtaa kysy-mään,onko kysymyksessä oikeusjärjestykselle vieras tai sopijaosapuolen kannalta niin raskas sopimuksen huononnus,että se vaatii perustuslain säätämisjärjestyksen (vert.iausunnot 8/1991 ja 5/1983). Lomautusmahdollisuus ja kolmen viikon palkattoman työn keskeytyksen riskin taloudellinen arviointi ei ole oikeudellinen kysymysjos tämä tulkintalinja valitaanjää perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi,pysytäänkö sallitun taannehtivan sopimushuononnuksen rajoissa. Sen kuitenkin voi to-deta,että ainakin valtion virkamiesten lomautusmahdollisuus merkitsee olennaista uutta elementtiä virkasuhteeseen.3 viikon palkaton työn keskeytyminen näyttäisi sitä vähäisemmältä. Lausunnossa 2/74 käsiteltiin tilannettajossa sopijapuolen oikeusasemaa heikennettiin taannehtivasti.kun kysymyksessä ei ollut oleellinen tai uusi tahi poikkeuksellinen lainanantajan ja lainansaajan oikeussuhdemuutos,laki voitiin säätää tavallisena lakina.
Lausunnossa 13/1985 katsottiin mahdolliseksi säätää taannehtivasti vähäinen heikennys virkaehtosopimuksilla määrättyihin taloudellisiin etuihin:palkanmak-supäivän myöhentäminen kahdella viikolla. Myös sellaisia perustuslakivaliokunnan lausuntoja onjoissa taannehtiva puuttuminen sopimussuhteeseen toisen sopijapuolen vahingoksi kategorisesti kiistetään. Vain sopimussuhteen selventäminen ja täydentäminen on sallittua (prvl 5/1983,8/1991,4/1990,11/1973 jne). 2.Lomautus- ja työnteon katkaisemismahdollisuutta voidaan tarkastella myös irrallisena taannehtivuusproblematiikasta. Voidaan ajatella,että virkaehtosopimukset on tehty kiinnittämättä huomiota lomautusmahdolli-suuteen.voidaan teoretisoida,ettei sopimusneuvotteluissa ole lainkaan piitattu lomauttamisen mahdollisuudesta. Tällöin lomauttaminen olisi virkasuhteen sisällön normaalia ja sallittua sääntelyä ja lait voitaisiin säätää tavallisina lakeina.poikkeuksena tästä ovat kuitenkin tapauksetjoissa sopimussuhteisiin kunnan työntekijöihin kohdistuu määräaikaisen sopimuksen voimassaollessa palkaton työn keskeyttäminen. Voidaan siis ajatella,että lomauttamismahdollisuuteen ei ole sopimusneuvotteluissa ja sopimustekstissä lainkaan otettu kantaa.osapuolet ovat enintään lähteneet siitä,että tällainenkin elementti virkasuhteeseen voi tulla. Kun lukee työntekijäjärjestöjen edustajien asiantuntijalausuntoja,saa vaikutelman,että tätä tulkintaa ei voida hyväksyä.lausunnoista kuultaa läpi ajatus,että virkaehtosopimukset on tehty nimenomaan silmälläpitäen sitä,ettei pakkolomautus voi tulla kysymykseen samaan tapaan kuin yksityissektorilla (virkamiesnäkökulma) 1. Toisen sopijapuolen edustajan lausunnosta taas kuultaa läpi ajatus,et-tei lomautusriski ole lainkaan liittynyt sopimusneuvotteluihin.lait eivät olisi ristiriidassa virkaehtosopimusten kanssa,kun ne eivät tunne lomautusta. Virkaehtosopimukset eivät sisällä määräyksiäjöiden mukaan virkaehtosopimuksen voimassaollessa palvelussuhteen ehdoista ei voitaisi säätää lailla.tämä tulkintalinja johtaa suoraan tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämiseen. * * * Kumpi tulkintalinja tulisi valita? Kumpikaan ei ole täysin uskottava.ajatus siitaketta virkaehtosopimuksiin sisältyy kätketysti sopimusehto, jonka mukaan lomautus ei sopimuskaudella tule kysymykseen,ei ole täysin vakuuttava.voi olla,että koko asiaa ei ole edes pohdittu.toisaalta ei ole vakuuttavaa päätellä niinkään,että virkaehtosopimus sallii kaikki taannehtivatkin muutokset J kunhan ko seikoista ei ole säännöksiä virkaehtosopimuksessa. 1 Matti Leppälä kertoo lausunnossaan.että "on katsottu.että voimassa on oikeusperiaate Jonka mukaan kunnallista viranhaltijaa ei voida lomauttaa".
Kumpikin tulkintalinja on johdonmukaisesti perusteltavissa.kysymys on siitä,kuinka voimakkaasti taannehtivuuden kieltämistä halutaan painot - taa.minusta ajatus siitä,että sopimuksiin sisältyy kätketty ehtojoka kieltää lomautuksen,on keinotekoinen.päädyn siis tavallisen lainsäätämisjärjestyksen kannalle. Ilkka Saraviita