Sisiministeriolle Lapsiasiavaltuutetun lausunto hallituksen esitysluonnokseen laeiksi kansainvdlistd suojelua hakevan vastaanotosta annetun alin 14 ja 3l $:n ja ulkomaalaislain muuftamisesta Asia: Lausuntopyynto 16.I 2.2013 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi kansainvdlistd suojelua hakevan vastaanotosta annetun alin 14 ja 3l $:n ja ulkomaalaislain muuttamisesta Viite: SM060:00/2012 Esitysluonnoksen keskeiset ehdotukset Esitysluonnoksella ehdotetaan muutettavaksi lakia kansainvdlistd suojelua hakevan vastaanotosta ja ulkomaalaislakia. Muutoksella pyritddn edistemaen kansainvalisti suojelua koskevan hakemuksensa peruneen tai kielteisen oleskelulupapddtoksen saaneen ulkomaalaisen vapaaehtoista paluuta vakiinnuttamalla lainsdddintoon selked, toimiva j a kustannustehokas paluuj 6rj estelmd. Esitysluonnoksessa ehdotettu paluujdrjestelmd vakiinnuttaisi lainsdddintoon jdrjestelmdn, j oka perustuu vuosina 20 1 0-20 I 3 toimineisiin Kansainvdlisen siirtolaisuusjdrjestiin (lom) Helsingin toimiston ja Maahanmuuttoviraston vapaaehtoisten paluun hankkeisiin. Hankkeiden myotd vapaaehtoinen paluu on lisddntynyt merkittevesti, jonka vuoksi jirjestelmi on pddtetty vakinaistaa sidnnellyksi viranomaistoiminnaksi. Henkilolle voitaisiin korvata kohtuulliset muuttokustannukset ja maksaa avustusta, jos hdn poistuu maasta vapaaehtoisesti. Tilapdistd oleskelulupaa ei endd myonnettdisi, jos vapaaehtoinen paluu on tosiasiallisesti mahdollinen tai jos kolmannen maan kansalainen ei suostuisi poistumaan maasta vapaaehtoisesti tai vaikuttaa paluun jdrjestelyitii. Lisiiksi maasta karkottamisen tdytdntoonpanoa kevennettdisiin tietyissd tilanteissa. Vastaanottopalvelut voitaisiin myos lopettaa ulkomaalaiselta, joka avustettuna voisi palata kotimaahansa vapaaehtoisen paluun jdrjestelmdn avulla.
Lapsiasiavaltuutetun lausunto Lapsiasiavaltuutettu katsoo hallituksen esitysluonnoksessa medritellyt tavoitteet ja teskeiset ehdotukset perustelluiksi, mutta esittss lausunnossaan tarkennuksia, joilla varmistettaisiin vapaaehtoisen paluujirjestelmdn piiriin kuuluvien alle 18- vuotiaiden edun toteutuminen. Nykytilan kuvauksessa esitettyjen tilastotietojen mukaan IOM:n Helsingin toim-iston avustuksella palanneista on ollut merkitteve mdird alaikeisie, 2OLO-2O12 yhteensd 197 (23o/o) ja20l3 syyskuun loppuun mennessa 52 (2O%). Menettely ei varmasti jatkossakaan tule olemaan yhdentekevd alaikdisten palaajien. P erustelut l^ap siasiaualtuutetun hommenteille Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 59-60/1 990) niikokulmasta. Suomessa lakina voimassa oleva lapsen oikeuksien yleissopimus edellyttdd, etti kaikkia alle ls-vuotiaita kohdellaan ensisijaisesti lapsina. Hallituksen esitysluonnoksen kannalta keskeisii lapsen oikeuksien yleissopimuksen artikloja ovat muun muassa seuraavat: o sopimuksessa taatut oikeudet kuuluvat kaikille lapsille ilman minkddnlaista syrjint66 (2 a*) r lapsen edun asettaminen etusijalle kaikissa hallinto-, tuomioistuin- ja lainsddddntoelinten toimissa [3 art). lapsella on ensisijaisesti oikeus elad vanhempiensa kanssa seka yllapitaa henkilokohtaisia suhteita kumpaankin vanhempaansa, paitsi jos se on lapsen edun vastaista [9 art) o lapsen oikeus ilmaista mielipiteensd ja saada se huomioiduksi ikdnsd ja kehitystasonsa mukaisesti kaikissa lasta koskevissa asioissa [12 artj. lapsella on oikeus suojeluun kaikenlaiselta henkiseltd ja fiiysiseltd vekivallalta ;a muulta kaltoin kohtelulta (19 art) o vailla perheen turvaa olevan lapsen oikeus erityiseen suojeluun ja tukeen (20 art) o lapsen oikeus suojeluun ja humanitaariseen apuun hdnen anoessaan pakolaisen asemaa tai kun henta pidetddn pakolaisena kansainvdlisen tai kansallisen oikeuden ja menettelytapojen mukaan (22 art). kaltoinkohtelun, hyvaksikayton, kidutuksen tai muun epdasiallisen kohtelun uhriksi joutuneen lapsen toipumisen ja sopeutumien edistdminen [39 art) Yleissopimuksen toimeenpanoa valvova Lapsen oikeuksien komitea on korostanut. ettd lapsen etua arvioitaessa on otettava huomioon YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus kokonaisuutena. Lapsen etu toteutuu, kun kaikki yleissopimuksessa mldritellyt oikeudet tdyttyvdt. Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa myos Euroopan neuvoston [ENj ministerikomitean vuonna 2010 hyvdksymistd lapsiystdvlllistd oikeudenkdyttod koskevista suuntaviivoista.r Suuntaviivojen perustan muodostavat sen johdanto-osassa mai- 2
nittuihin vslineisiin kirjatut periaatteet sekd Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskeytanto. Tillaisia vdlineitd ovat erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus. Suuntaviivojen perusperiaatteita ovat lapsen osallistumisoikeus, lapsen edun ensisijaisuus, lapsen ihmisarvon kunnioittaminen, lapsen suojelu syrjinniltd seki oik".rr,rultloplriaatteen soveltaminen lapsiin yhtd tiysipainoisesti kuin aikuisiinkin-2 EN:n lapsiystdvdllisen oikeudenkeyton suuntaviivat soveltuvat kaikkiin tilanteisiin, joissa iapset joutuvat tekemisiin rikos-, siviili- tai hallinto-oikeudellisen jirjesteimdn kanssa, riippumatta siitd missd asemassa tai mill6 perusteella lapsi on tilanteeseen j outunut. Suuntaviivojen tavoitteeksi on m66riteity [kohta 3),"... uarmistan, ettci kaikissa edelki mainituissa menettelyissri noudatetaan tinbimdttdmristi kaibhia lasten oikeuksia, huten oibeutta saada tietoa ja br4xaa edustajaa sekri oikeuna osallistua menettelyihin ja saada suojelua, ja otetaan samall.a asianmukaisesti huomioon lapsen kehitys ja tietcimystaso sekri tapauhsen olosuhteet. Lasten oikeuh,sien hunnioinaminen ei saisi uaarantaa muiden osapuolten oikeuksia."3 Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole viitattu sen sien yleissopimukseen kuin Euroopan neuvoston taviivoihinkaan. Tdtd on pidettdvd puutteena. Yleiset b.ommentit hallituksen e sity sluonnokseen paremmin YK:n lapsen oikeuklapsiystdvillisen oikeuden suun- Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, ettd hallituksen esitysluonnoksessa vapaaehtoisen paluun jdrjestelmdd on kdsitelty hyvin niukasti alaikiisten osalta. Nykytilan kuvauksessa on esitetty lukumddrid alaikdisistd paluumuuttajista, mutta menettelyd lapsien osalta ei ole tarkemmin kuvattu eikii nykytilan arvioinnissa ei ole mainintaa menettelyn toimivuudesta tai siihen liittyvistd ongelmista alaikdisten nikokulmasta. Myoskddn esityksen tavoitteissa, keskeisissd ehdotuksissa, perusteluissa tai sd5nnosehdotuksissa ei alaikdisis ole huomioitu klytdnnossi juuri lainkaan. Alaikdista tulisi kuitenkin tdmdnkaltaisissa tilanteissa aina kohdella ensisijaisesti lapsena mutta myos erityistd suojelua tarvitsevana ihmisid. Tdsti nikokulmasta tulisi arvioida lapsia koskeva erityinen sddntelytarve. Esitysluonnokseen olisl sisdllytettdvd lisdksi lapsivaikutusten arviointi. Lapsivaikutusten arviointi perustuu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen, jonka lahtokohta on lapsen edun etusijalle kaikessa pdstoksenteossa. Oikeusministerion ohjeissa lainvalmistelusta on suositeltu lapsivaikutusten arviointia.a Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa, ettd alaikaisille turvapakanhakllollle tulee tiedottaa avustetun vapaaehtoisen paluun jdrjestelmdstd heille ymmirrettdvdssd muodossa. Tdmd yleensd edellyttdd esim. vastaanottokeskuksen tyontekijen antamaa suullista infcrrmaatiota ja ettd alaikdisille varataan mahdollisuus esittsd kysymyksid ja saada vastauksia heitd askarruttaviin kysymyksiin. Yhtdlailla on tdrkeee tiedottaa myos muista asiaan liittyvistd menettelyisti (esim. oleskelulupaatai J
Kdytdnnossd edelld mainittu voi tarkoittaa sitd, ettd vaikka erityinen syy johtuisikin lapsesta, olisi tarpeen, ettd vastaanottopalveluita tarjottaisiin myos lapsen vanhemmille. Timdn perusteena on lapsen oikeuksien yleissopimuksen 9 artikla, jonka mukaan lasta ei saa erottaa vanhemmistaan heidin tahtonsa vastaisesti, paitsi jos se on lapsen edun mukaista. Minimivaatimuksena olisi, etti kyseessd olevissa tilanteissa varmistetaan, ettd lapsi voi yllapltaa henkilokohtaisia suhteita ja suoria yhteyksid vanhempiinsa, jos vastaanottopalveluina ei voida taata vanhemmille oikeutta asua vastaanottokeskuksessa yhdessd lapsen kanssa. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, ettd lapsia koskeva poikkeus vastaanottopalveluiden tarjoamisesta alaikdiselle siihen asti, kun paluu kdytdnnossd toteutuu, nostettaisiin sdd'nnokseen omaksi momentikseen. Jos alaikdiset mainitaan vain yksityiskohtaisissa perusteluissa yhtend esimerkkini erityisestd henkilokohtaisesta syystd, palveluiden tarjoaminen on harkinnanvaraista eikd alalkdisi5 vdlttdmiittd kohdella yhdenvertaisesti kaikissa paluutilanteissa. Lisdksi ongelmaksi nousee tdlloin sidnnokseen ehdotettu rajaus vastaanottopalveluiden jatkamisesta kohtuullisen ajan. 31 $ Paluun tukeminen Pykdldssii sdsdetddn paluun yhteydessd ssddettdvistd avustuksesta. Pykdld toisen momentin mukaan avustusta maksetaan, jos palaaja ei voi ansiotyolldsn tai muista tuloista tai varoista tai muulla tavoin aloittaa uudelleenkotoutumista ja kattaa matka- j a muuttokustannuksiaan. Avustuksen myontdminen edellyttdd suunnitelmaa avustuksen keytosta. Esitysluonnoksen mukaan avustus ja korvaus myonnetdin hakemuksesta. Hakemuksen tekemiseen yksin tullut alaikdinen tarvitsee apua, josta on huolehdittava. Kd,ytinnoss[ hakemuksen tekemisessi lasta avustaa todenndkoisesti henen edustajansa. Lapsiasiavaltuutetun ndkemyksen mukaan yksin tulleen alaikdisen kohdalla palaajan itsensd kdynnistdmd hakemusmenettely ei vdlttdmitte takaa alaikiiselle yhdenvertaisia mahdolllsuuksia saada avustusta ja korvausta. Siksi olisi vehint5snkin menettelyllisesti varmistettava, ettd heidin kohdallaan hakemus tulee tehtyd ja ettd se tehdddn yhteisymmdrryksessdlapsen kanssa aina, kun vapaaehtoista paluuta ryhdytaan valmistelemaan. Myos tdssd kohdin on huolehdittava, ettd lapsi saa riittdvdsti tietoa ymmdrrettdvdssd muodossa hakemusmenettelysti sekd avustuksista ja korvauksista ja niiden mdiristd. Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa myos, ettd avustuksen myontdmisen edellytyksend oleva suunnitelman laatiminen avustuksen kaytoste on kohtuuton vaatimus yksin tulleille lapsille, jollei samanaikaisesti varmisteta, ettd heille tarjotaan riitt6- vdsti neuvontaa ja apua suunnitelman laatimiseen. Nuorempien lasten kohdalla olisi huolehdittava, ettd he saavat riittdvdn avustuksen huolimatta siit6, ettd he eivet viele ikdnsd tai kehitystasonsa vuoksi itse osallistua suunnitelman laatimiseen.
Ulkomaalaislaki 5l $ Oleskeluluvan myontdminen maasta poistumisen estymisen vuoksi. Pykliliin yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, ettd oleskeluluvan myontdmistd 5l $:n perusteella harkittaessa tulee Maahanmuuttoviraston muodostaa kesitys, onko paluu tosiasiassa mahdollista. Palauttaminen olisi mahdollista, jos henkilon paluulle ei ole estetts, vaikka alkuperdmaa olisi haluton myontdmddn tarvittavia asiakirjoja tai muuten ottamaan vastaan vasten omaa tahtoa palautettavia kansalaisiaan. tettu ka iien ko selvitettdvd tapauskohtaisesti. onko paluu turvallista. Tdmd koskee seke 51 $:ssd tarkoitettua tilannetta ettd myos muita tilanteita, joissa paluumahdollisuutta selvitetddn. Turvallinen paluu on selvitettdvd yksin tulleiden lasten kohdalla ja myos silloin, kun on kyse koko perheen paluusta. Arvio ei lasten osalta koskaan saisi perustua esim. vain siihen kesitykseen, ettd paluu on turvallista, koska ko. maahan on jo palannut ihmisid vapaaehtoisesti fesitysluonnoksen sivulla 35 mainittu esim.). Lapsiasiavaltuutettu korostaa, ettd vapaaehtoisen paluun jdrjestelmdssd on erityisen tdrkedd huomioida maahan yksin tulleet alaikliset. Heiddn kohdallaan olisi varmistuttava siitd, etti paluu on tosiasiallisesti vapaaehtoista eiki siihen ole vaikuttanut kukaan ulkopuolinen. TSllainen vaara on esimerkiksi ihmiskaupan lapsiuhrien kohdalla. Lapset voivat joutua ihmiskaupan uhriksi monilla eri tavoin, joten painostus paluuseenkin voi tulla eri tahoilta. Myos lapsen omat vanhemmat voivat olla siihen syyllisid, kun he esim. jirjestlvdt lapsiavioliittoja tai lshettdvdt lapsen tyohon kauas kotoa.s Yksintulleiden lasten kanssa tyoskentelevien koulutuksessa tulisikin huomioida lapsikaupan [sen eri muodoissa) uhrien tunnistaminen ja heiddn auttamiseen liittyv6t erityispiirteet. Olisi tdrkedd varmistaa, ettd lapsikaupan uhrit, mutta yhtalailla myos muut yksin maahan tulevat turvapaikanhakiialapset, saisivat kaikki samantasoisen edustajan tarjoaman avun. Lapsiasiavaltuutettu muistuttaa myos, ettd perheen paluuta jdrjestettdessd olisi aina selvitettdvd myos perheen lasten ndkemys paluusta ja olosuhteista, joihin paluu tulisi tapahtumaan. Td'md ndkemys olisi myos huomioitava lapsen idn ja kehitystason edellyttdmalld tavalla. Tarvittaessa olisi tehteve sen edellyttdmdt lis6- tarkastukset lapsen turvallisen paluun varmistamiseksi. Lapsiasiavaltuutettu ehdottaa, ettd yksityiskohtaisiin perusteluihin lisdttiisiin osuus, jossa kuvataan miten toimitaan, jos alaikdinen ei suostu palaamaan, vaikka edellytykset paluulle olisi olemassa. Samalla tavoin olisi tarkennettava menettelyi tilanteissa, joissa alaikdinen vaikeuttaa paluunsa jdrjestelyitd. Lapsiasiavaltuutetun nikemyksen mukaan alaikdisen motiiveja tai toimintaa tulisi arvioida alaikdisen idn ja kehitystason mukaisesti, eikd menettely voisi olla yhtd suoraviivaista kuin aikuisten kohdalla. Jos lapsi ei suostu palaamaan tai vaikeuttaa paluujdrjestelyjd, olisi terkeed selvitt65 todelliset syyt tdhdn. Ensisijaisesti olisi 6
varmistuttava siite, etti lapsi ymmirtid oikein ja riittivdlli tavalla vapaaehtoisen paluumenettelyn sekd hdnen oman kayttiiyt)rmisens6 seuraukset. Jyvlskyldssd 3.2.2014 Maria Kaisa Aula Lapsiasiavaltuutettu Merike Helander Lakimies I EN:n lapsiystiivdllisen oikeudenkaytcin suuntaviivat, suomenkielinen julkaisu http://www.coe.int/t/dghustandardsetting/childjustice/source/guidelineschildfriendlyjustice.pdf 2 Suomenkielinen julkaisu, s. 17-19. 3 Suomenkielinen julkaisu, s. 16. FI http://oikeusministerio.filfilindex./julkaisuvjulkaisuarkisto/200t06saadosehdotustenvaikutustenar viointi.ohieet/files/saadosehdotusten vaikutusten arviointi Ohjeet.pdf s l,apsiasiavaltuutettu on kasitellyt ihmiskauppaan liittyvia kysymyksid mm. lausunnossaan (l 8.1 1.2013) koskien Euroopan neuvoston yleissopimuksen ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta seurantaa http://www.lapsiasia.filnyt/lausunnot/lausunto/-/view/l871028.