PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 44/1999 vp Perjantai 29.10.1999 kello 09.30 1.. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 77/1999 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi professori Arvo Myllymäen asiantuntijalausunto. 4. HE 84/1999 vp ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi Jatkettu I käsittely Kuultavana: presidentti Pekka Hallberg, korkein hallinto-oikeus Seuraava kuuleminen on 9.11.1999. klo 10.00 5. HE 118/1999 vp laeiksi valtion eläkelain ja valtion perhe-eläkelain 5 :n muuttamisesta I käsittely Kuultavina: hallitussihteeri Erik Strömberg, valtiovarainministeriö oikeustieteen lisensiaatti, hallintoneuvos Heikki Karapuu Päätetään asian jatkokäsittelystä. 6. HE 93/1999 vp eläkkeelle siirtymistä myöhentävistä ja työssä jatkamista edistävistä muutoksista eläkelainsäädäntöön ESITYSLISTA 44/1999 vp Jatkettu I käsittely Kuultavana: oikeustieteen lisensiaatti^ hallintoneuvos Heikki Karapuu Päätetään asian jatkokäsittelystä. 7. Muut asiat 1(2)
Helsingin yliopiston julkisoikeuden laitoksen ja eduskunnan seminaari "Julkisoikeutta eduskuntatyössä" Haikon kartanossa keskiviikkona 10.11.1999 klo 8.30 17.00. Vierailu korkeimpaan hallinto-oikeuteen (Unioninkatu 16) keskiviikkona 1.12.1999 klo 10.00. 8. Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina 9.11.1999 klo 10.00. 2(2)
Lausunto perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys valtion eläkelain ym. muuttamisesta (HE 118/1999 vp) Heikki Karapuu 29.10.1999 Säätämisjärjestyksen kannalta ovat merkityksellisiä lähinnä 1) työttömyyseläkkeen tulevan ajan oikeuden poistaminen ja 2) yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottaminen sekä 3) niihin liittyvät voimaantulojärjestelyt. Näitä ehdotuksia on tarkasteltava toisaalta hallitusmuodon 15 a :n 2 momentin eli perustoimeentulon turvan kannalta ja toisaalta hallitusmuodon 12 :stä eli omistusoikeuden suojasta johdetun taannehtivan lainsäädännön kiellon kannalta. Muut ehdotukset kuten varhennetun vanhuuseläkkeen varhennusvähennyksen alentaminen 0,4 %:iin kuukautta kohden taikka perhe-eläkelakiin ehdotettu muutos lienevät säätämisjärjestyksen kannalta ongelmattomia. 1. Työttömyyseläkkeen tulevan ajan edellytyksen/etuuden poistaminen Perustoimeentulon turvan (HM 15 a :n 2 momentti) kannalta on myönteistä se, että työttömyyseläkkeen saamisen ehdoksi ei enää aseteta oikeutta tulevaan aikaan. Näiltä osin uudistus poistaa merkittävän ja osittain sattumanvaraisesti määräytyvän väliinputoamisongelman. Yksilön etuuksien kannalta on kielteistä, että tulevan ajan oikeudesta seuraava eläkkeen määrää korottava vaikutus samalla poistetaan. Hallituksen esityksen 118/1999 vp mukaan tämä merkitsee työttömyyseläkkeen pienemistä keskimäärin 590 mk/kk. Hallitumuodon 15 a ei sinänsä estä työttömyyseläkejärjestelmän poistamista kokonaisuudessaankaan, sillä tätä etuusmuotoa ei säännöksessä ole sellaisenaan turvattu. Perustoimeentulo työttömyyden aikana voidaan turvata - ja voimassa olevan lainsäädännön mukaan turvataankin - muilla työttömyysturvaan liittyvillä etuuksilla kuin työttömyyseläkkeellä. Näin ollen myöskään etuuden pienentäminen ei voine olla HM 15 a :n vastaista. Sen sijaan on tarkasteltava sitä, voisiko etuuden heikentäminen olla vastoin HM 12 :n omaisuussuojasta johdettavaan taannehtivan lainsäädännön kieltoa. Etuuksien heikentämisen taannehtivuuden osalta voidaan ensinnäkin todeta, etteivät heikennykset hallituksen esityksen mukaan koske sellaisia työttömyyseläkkeitä, jotka ovat lain voimaan tullessa joko jo maksettavaksi erääntyneitä taikka joihin on lainvoimaisella päätöksellä
4 saatu oikeus. Lakeja sovellettaisiin etuuden saajan oikeuksien rajoittamisen osalta vain eläkkeisiin, joissa eläketapahtuma sattuu lakien tultua voimaan. Tämä on ilmaistu valtion eläkelain muutoksen voimaantulosäännöksen 2 momentissa. On huomattava, että valtion eläkelain voimaantulosäännöksen 3 momentissa oleva viittaus 9 a :n 1 momentin taannehtivaan soveltamiseen tarkoittaa lisätä työttömän mahdollisuuksia saada työttömyyseläkettä poistamalla taannehtivasti työttömyyseläkkeen saamisen ehtona vuodesta 1994 ollut tulevan ajan edellytys. Tämä säännös ei siis ole ongelmallinen. Hallituksen esityksen tulevan ajan oikeutta koskeva taannehtivuus edunsaajan vahingoksi koskee aluetta, jossa omaisuudensuojasta johdettu taannehtivan lainsäädännön kielto on lievimmillään ja epämääräisimmillään. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on perinteisesti sinänsä annettu tietynlasteista suojaa "palkkaan liittyen ansaituille etuuksille", erityisesti työeläkelakien mukaiselle vanhuuseläkkeelle (ks. jo PeVL 5 ja 6/1977 ja 21/1989, myöhemmistä kannanotoista ks. erityisesti PeVL 13/1995 vp, jossa todettiin, ettei perusoikeusuudistuksessa hyväksytty omistusoikeussäännös muuttanut HM:n alkuperäisen omistusoikeussäännöksen aikana muotoutunutta tulkintaasetelmaa). Valiokunnan viimeksi mainitussa lausunnossa todettiin muun muassa:.""tavallisella lailla järjestettäviin, jollei jostakin erityisestä syystä muuta johdu, ovat kuuluneet muun muassa säännökset eläkeiästä, eläkkeen kertymisestä ja eläkkeiden tavoitetasoista. Tarkoitetunlaisen erityisen syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä, että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan tavalla, joka joiltakin osin saisi aikaan ansaittuina pidettävien eläke-etujen kohtuuttoman heikentymisen." Valiokunnan mainittu lausunto (13/1995 vp) koski muun ohella työkyvyttömyyseläkkeen tulevan ajan laskentatavan muutosta, jonka seurauksena eläkkeen määrä pieneni enimmillään 6,5 %. Muutoksen voimaantuloa oli lisäksi pehmennetty säätämällä, ettei muutos koskenut tiettyjä ennen vuotta 1943 syntyneitä eläkkeensaajia. - Valiokunnan lausunnossa lausuttiin lisäksi: "Valtiosääntöoikeudellinen käsitys henkilön itselleen ansaitsemasta konkreettisesta eläke-edusta liittyy täysimääräisesti asianomaisen työssä ollessa kertyneestä oikeudesta vanhuuseläkkeeseen. Työkyvyttömyyseläkkeen tulevaa aikaa koskevaa osuutta ei sen sijaan ole samassa mielessä ansaittu työpanoksen vastikkeena On ilmeistä, että työttömyyseläkkeen tulevan ajan oikeus nauttii vielä vähäisemmässä määrin perustuslain suojaa kuin työkyvyttömyyseläkkeen tulevan ajan oikeus, koska työttömyyseläke on vanhuuseläkkeestä etäämpänä kuin työkyvyttömyyseläke. Lisäksi
tulevaan aikaan perustuvan työttömyyseläkkeen osan poistamisen voimaantulo on hallituksen esityksessä porrastettu siten, että vuonna 1944 tai sitä aikaisemmin syntyneelle henkilölle, joka on jäänyt työttömäksi ennen lain voimaantuloa, turvataan tulevan ajan etu aikaisemman lainsäädännön mukaan. Edellä sanottuun nähden hallituksen esityksen mukainen tulevan ajan etuuden poistaminen ei ole perustuslain vastainen järjestely. 2. Yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottaminen Hallituksen esityksessä on kohdassa "Säätämisjärjestys" on indikoitu, että säätämisjärjestyksen kannalta ongelmallisin kohta olisi yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottaminen hallitusmuodon 15 a :n 2 momentissa tarkoitetun perustoimeentulon turvan kannalta. Näiltä osin voidaan kuitenkin asettaa saman tyyppinen perustavanlaatuinen kysymys kuin työttömyyseläkkeen osalta: voisiko tämän etuustyypin - yksilöllisen varhaiseläkkeen - kokonaankaan poistaminen olla 15 a :n 2 momentissa tarkoitetun perustoimeentulon turvan vastaista. Oma näkemykseni on, että yksilöllinen varhaiseläke -jota ei hallitusmuodon säännöksessä etuustyyppinä mainita - voitaisiin kokonaan poistaa perustuslain sitä estämättä. Tämän etuuslajin poistamisen jälkeenkin sosiaalilainsäädäntö turvaisi hallitusmuodon edellyttämässä laajuudessa "perustoimeentulon turvan... työkyvyttömyyden... aikana" varsinaisen työkyvyttömyyseläkkeen muodossa. Näin ollen myöskään yksilöllisen varhaiseläkkeen kattavuuden hiekentäminen etuuden saamisen alaikärajaa korottamalla ei voi olla hallitusmuodon 15 a :n 2 momentin vastaista. Vielä on tarkasteltava sitä, voisiko yksilöllisen varhaiseläkkeen alaikärajan nostaminen olla ristiriidassa "palkkaan liittyen ansaitun etuuden suojan" eli taannehtivuussuojan kanssa. Näiltä osin perustuslakivaliokunta on ottanut vuonna 1993 kantaa hyvin samanlaiseen asiaan. Hallituksen esityksessä 26/1993 ehdotettiin muun ohella yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottamista 55 vuodesta 58 vuoteen. Perustuslakivaliokunnan silloin antamassa lausunnossa (PeVL 10/1993) katsottiin, että kysymyksessä oli "etuuden saamisen yleinen ja voimakkuudeltaan huomattava vaikeuttaminen". Tämä lausuma liittyi kuitenkin arviointiin siitä, että hallituksen esittämä muutos oli suuruusluokaltaan sellainen, että tuolloin vielä voimassa ollut perusturvaa heikentävien lakien lepäämäänjättämismahdollisuus toteutui (VJ 66 :n 7 momentti). Ehdotuksen ongelmallisuudesta HM 6 :stä johdetun palkkaan liittyen ansaitun edun suojan kannalta valiokunnan lausunnossa ei mainittu mitään. Valiokunta piti ilmeisestikin selvänä, että yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan nostaminen ei loukannut palkkaan
6 liittyen ansaitun edun suojaa, eikä tästä syystä ottanut kantaa koko asiaan. Vaikeneminen ei johtunut siitä, että koko ongelmaa ei huomattu. Muun ohella allekirjoittanut käsitteli tätä kysymystä valiokunnalle antamassaan lausunnossa: tulin itsekin siihen tulokseen, ettei mm. sanotun etuuden erityisluonne huomioon ottaen kyseessä ollut perustuslain vastainen järjestely. Perustuslakivaliokunnan edellä viitattu vaikenemalla tekemä "kannanotto" sopii myös nyt esillä olevaan yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan korottamiseen. Erityisesti kun muutoksen voimaantuloa on vielä pehmennetty niin, että muutos ei koskisi vuonna 1943 tai sitä ennen syntyneitä edunsaajia eikä osaa vuonna 1944-1946 syntyneitäkään, järjestelyä voidaan pitää omaisuudensuojasäännöksestä johdetun taannehtivuusopin osalta perustuslain mukaisena. Hallituksen esitys 118/1999 vp voidaan siten kaikilta osin käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.