f Perustuslakivaliokunnan kokous n;o 41 perjantaina

Transkriptio

1 1 f Perustuslakivaliokunnan kokous n;o 41 perjantaina kello ) Nimenhuuto 2) Päätösvaltaisuus 3) HE 49 postitoimintalainsäädännöksi - I käsittely jatkuu. PTL:n selvitys postinjakelukustannuksista. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Antero Jyränki 4) HE 66 laiksi Suomen Pankin ohjesäännön muuttamisesta - I käsittely jatkuu. Suomen Pankin selvitykset Ruotsin, Saksan ja Espanjan vähimmäisvaranto j ärj estelmistä. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Professori Antero Jyränki - Pankinjohtaja Christer Ekman Suomen Pankkiyhdistys Päätetään jatkokäsittelystä. 5) HE 75 perhetuen uudistamista koskeviksi laeiksi - I käsittely. Asiantuntijoiden kuuleminen: - Neuvotteleva virkamies Martti Lähteinen Sosiaali- ja terveysministeriö - Hallitusneuvos Eija Koivuranta Sosiaali- ja terveysministeriö - Vanhempi hallitussihteeri Anja Kairisalo Sosiaali- ja terveysministeriö - Ylijohtaja Martti Lujanen Ympäristöministeriö - Ylitarkastaja Liisa Linna-Angelvuo Ympäristöministeriö - Oikeustieteen lisensiaatti Heikki Karapuu - Oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen HE 26 laeiksi joustavaa eläkeikäjärjestelmää koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi - II käsittely. 7) Muut mahdolliset asiat 8) Seuraava kokous on maanantaina klo ) Kokouksen päättäminen 6)

2 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Heikki Karapuu Lausunto perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä perhetuen uudistamista koskeviksi laeiksi (HE 26/1993) Esityksessä on nähdäkseni kaksi kohtaa, joita on syytä arvioida valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 kohdassa tarkoitetun lepäämääjättämissuojan kannalta. Toinen liittyy verolakien säätämiseen, toinen koskee ns vaippalisän poistamista. 7. Voiko lepäämciänjättämismahdollisuus koskea verolakia? Ennen voimaantullutta lepäämäänjättämissäännöstön uudistusta verolakien säätämistä koski poikkeus (VJ 68 ), jonka mukaan verorasitusta lisäävää lakia ei saanut jättää lepäämään. Yksivuotinen verolaki voitiin säätää yksinkertaisella enemmistöllä ja pysyvä verolaki 2/3 enemmistöllä. Lähtökohtana oli siis tilanne, jossa toimeentulon lakisääteistä perusturvaa heikentävä verolaki voitiin säätää ilman lepäämäänjättämismahdollisuutta ja yksivuotinen verolaki lisäksi ilman määräenemmistöä. Tätä perusturvan kavennusmahdollisuutta ei myöskään estänyt väliaikaiseksi säädetty VJ 66 a. Siinä oleva perustusturvan suojalauseke ei koskenut verolakeja. Hallituksen esitys (HE 234/1991 vp) lepäämäänjättämissäännöstön pysyvästä uudistuksesta rakennettiin päivätyn eduskuntaryhmien sopimuksen pohjalta. Sopimuksen 2. kohdan mukaan ns perusturvan suojalauseke tuli säilyttää, mutta sopimuksessa todettiin, että "turvalauseke ei koske esim. verolakeja ", Hallituksen esityksessä tämä ehdotettiin toteutettavaksi niin, että perusturvan suojalauseke ulottuisi vain "valtion menojen säästämistä koskevaan lakiin", Tämän katsottiin hallituksen esityksen perustelujen mukaan merkitsevän, että verolait eivät voisi kuulua suojalausekkeen piiriin. Myöhemmin perustuslakivaliokunta ehdotti säästölakikäsitteestä luopumista ja sen korvaamista suoralla maininnalla siitä, että perusturvaa heikentäviäkään verolakeja ei voida jättää lepäämään. Tämä sanamuoto hyväksyttiin eduskunnassa äänin

3 3! Kun perustuslakivaliokunnan ehdottama sanamuoto kuitenkin vielä hallituksen esittämää selkeämminkin ilmaisi mahdollisuuden välttää lepäämäänjättämissuojaa verolaeilla, ehdotti edustaja Helle edustajien Louekoski ja Koskinen kannattamana seuraavaa pontta: "Hyväksyessään hallituksen esityksen eduskunta edellyttää, että hallitus ei tuo eduskuntaan verolaldesitystä, jonka perimmäisenä tarkoituksena on valtiopäiväjärjestyksen tarkoittamalepäämäänjät-tämismahdollisuus sivuuttaen heikentää toimeentulon lakisääteistä perusturvaa, " Tämä ponsi hyväksyttiin äänin Ponnen oikeudellista merkitystä ei nimenomaisesti käsitelty eduskuntapuheenvuoroissa. Edustajat Aittoniemi ja Stenius-Kaukonen esittivät ponteen nimenomaisesti viittaamatta käsityksen, että verolaeilla voidaan kaventaa perusturvaa. Samassa yhteydessä eduskunta hyväksyi perustuslakivaliokunnan mietintöön sisältyvän ponnen: "Eduskunta edellyttää, että lainsäädäntötoimin ei heikennetä sellaisia palveluja, jotka perustoimeentuloa turvaavan merkityksensä vuoksi ovat rinnastettavissa edellä tarkoitettuun toimeentulon lakisääteiseen perusturvaan." Vastaava ponsi oli hyväksytty jo VJ 66 a :n hyväksymisen yhteydessä. Tämän ponsi luonnehdittiin hallituksen esityksen perusteluissa (s 19) "toimintaohjeeksi hallitukselle". Eduskunta uudisti ponnen ilmaisematta mitenkään, että hallituksen esityksen tulkinta ponnen luonteesta oli virheellinen. Näin täytynee olettaa, että eduskunta ymmärsi sekä vanhan että uuden "palveluponnen" toimintaohjeeksi hallitukselle. Kun "palveluponsi" ja "veroponsi" käyttävät samoja sanamuotoja, täytynee olettaa, että niille on molemmille tarkoitettu sama oikeudellinen luonne, "toimintaohje hallitukselle". Samaan tulokseen viittaa ponnen sanamuodon arkikielen mukainen tulkinta, vaikkei säätämishistoriaa otettaisikaan huomioon. Tulkinta vielä vahvistuu, kun tarkastellaan eduskunnan vastaukseen sisältyvää ensimmäistä pontta. Siinä on toinen sanamuoto, joka ilmaisee selvästi, että kysymyksessä on tulkintakannanotto: "Eduskunta edellyttää, että turvattuna etuutena eläketulon osalta pidetään..."

4 4 Säätämishistoria, ponnen sanamuoto arkikielen mukaan ja vielä ponnen ympärillä olevat muut sanamuodot näyttävät viittaavan yhdensuuntaisesti siihen, että "veroponnella" tarkoitetaan vain "toimintaohjetta hallitukselle" eikä lainsäätäjän tulkintaa lain merkityksestä. Näin ollen tulen seuraavaan tulokseen: ponsi ei ole riittävä peruste poiketa lakitekstin nimenomaisesta kiellosta äänestää verolait lepäämään. Muistutan vielä siitä, että lepäämäänjättämisuudistuksen lähtökohtana oli tilanne, jossa yksivuotisilla verolaeilla voitiin kiertää lepäämäänjättämismahdollisuus. Järjestelmässä oli siten jo alunperin aukko. Uudistuksen eri vaiheissa esitettyjen suojalausekkeiden tavoitteena ei ollut poistaa tätä aukkoa vaan ainoastaan estää aukon suureneminen. Uudistuksen jälkeisessä tilanteessa voidaan verolakeja käyttää samassa laajuudessa kuin ennen uudistuksia, myös perusturvan tosiasialliseen kaventamiseen. Jossakin äärimmäisessä tilanteessa verolaki voi olla perustuslain vastainen. Esimerkiksi vain kansaneläkkeen saajiin kohdistuva erikoisvero, joka olisi kansaneläkkeen suuruinen voitaisiin katsoa HM:n 5 :n tarkoittaman yhdenvertaisuuden vastaiseksi. Tällaisessa äärimmäisessä tilanteessa olisi ehkä myös mahdollista katsoa, että kysymyksessä oleva verolaki on verolaki ainoastaan muodoltaan ja että kysymyksessä ei ole "verolaki" VJ 66 :n 7 momentissa tarkoitetussa merkityksessä. Tällöin siihen voisi kohdistua myös lepäämäänjättämismahdollisuus. Nyt ei kuitenkaan ole kysymys tällaisesta äärimmäisestä tapauksesta. Kysymyksessä on aivan normaali lainsäädännön kehittämiseen kuuluva hanke, josta seuraa toisille yksilöille etuja toisille haittoja. On ilmeistä, että lakipaketin osatavoitteena on säästää valtion varoja. Uudistuksen muoto on todennäköisesti valittu silmälläpitäen sitä, ettei lepäämäänjättämissuoja laukeaisi. Tässä ei kuitenkaan ole oikeudelliselta kannalta mitään moitittavaa, koska suojajärjestelmässä oli alun perin aukko ja aukko haluttiin säilyttää. Lakiehdotus 2 eli laki tuloverolain muuttamisesta voidaan mielestäni säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ilman lepäamäänjättämismahdollisuutta. 2. Kysymys vaippalisästä Sekä lepäämäänjättämisuudistuksen väliaikaista että pysyvää uudistamista koskeneissa hallituksen esityksissä (HE 321/1990 vp ja 234/1991 vp) mainitaan nimenomaisesti suojattuna etuutena "lapsilisälaissa tarkoitettu lapsilisä". Lapsilisän kuulumisen suojattuihin etuuksiin todettiin myös ensimmäistä lakiehdotusta koskeneessa sosiaalivaliokunnan lausunnossa, perustuslakivaliokunnan mietinnössä ja eduskunnan vastaukseen sisältyneessä lausumassa. Toista hallituksen esitystä käsiteltäessä pidettiin selvänä, että lapsilisä kuuluu suojattuihin etuuksiin. Mainittakoon, että lepäämäänjättämissäännöstön uudistamistoimikunnan ensimmäisiin luonnoksiin suojattujen etuuksien luetteloksi lapsilisät eivät sisältyneet. Tämä johtui siitä, että lapsilisät ovat osaksi luonteeltaan perhekustannusten tasauksia ja varsinkin mietinnön antamisaikaan niiden suuruus ei ollut riittävä takaamaan lapsen toimeentulon perusturvaa. Toisaalta lapsilisät voidaan nähdä alkuna lapsen toimeentuloturvalle, ja tämä näkemys tuli toimikunnan kannaksi. Kun lapsilisät sisällytettiin suojattuihin etuuksiin ensin toimikunnan ehdotuksessa ja sitten hallituksen esityksen perusteluissa, ajateltiin suojan koskevan kaikkia lapsilisäetuuksia eikä vain esimerkiksi lapsilisän

5 5 perusmäärää (eli ensimmäisen, yli kolmivuotaan lapsen lapsilisää, silloin 293 mk/kk). Lakisystemaattisesti myös perusmäärää suuremmat lapsilisät ovat lapsilisiä, joten näitä eri muotoja ei ollut tarpeen perusteluissa luetella. Tämän vuoksi normaali tulkinta on, että myös ns vaippalisä kuuluu suojattujen etujen piiriin. Perustuslakivaliokunta hyväksyi tämän tulkinnan lausunnossa 13/1992 vp, jossa vielä sovellettiin valtiopäiväjärjestyksen väliaikaisessa muutoksessa (VJ 66 a ) olevaa suojalauseketta. Valtiopäiväjärjestyksen 66 :n 7 momentissa tarkoitetun suojalausekkeen soveltumisesta vaippalisään ei ole perustuslakivaliokunnan kantaa. Asia oli tosin esillä HE 155/1992 vp:n käsittelyn yhteydessä. On arveltu, että valiokunnan enemmistö olisi todennäköisesti katsonut vaippalisän poistamisen aiheuttavan lepäämäänjättämismahdollisuuden myös uudistetun suojalausekkeen mukaan. Hallituksen esitys kuitenkin peruutettiin ja asia raukesi. Vaippalisän osalta on kysymys lähinnä siitä, onko sen poistaminen katsottava "vähäiseksi heikennykseksi" perustuslakivaliokunnan mietinnössä 7/1992 tarkoitetussa merkityksessä. Omasta mielestäni vaippalisän poistoa ei sellaisenaan tule katsoa "vähäiseksi heikennykseksi", mutta myönnän asian tulkinnanvaraisuuden. Kun lakiteksti ei tunne "vähäisen heikennyksen" käsitettä, on käsitteelle mielestäni annettava suppea tulkinta. Näin ollen vaippalisän poisto voisi sinänsä olla lepäämäänjättämissuojan laukaiseva heikennys. Hallituksen esityksessä vaippalisän poisto yhdistyy kuitenkin lapsilisän perusmäärän korottamiseen suuremmalla summalla kuin mikä on vaippalisän poiston aiheuttama vähennys. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä 7/1992 vp eritellään ns institutionaalista eli tietyille etuuksille annettua suojaaja "materiaalisen vähimmäis-toimeentulotason " suojaa. Valiokunta hyväksyy "lähtökohdaksi ajatuksen institutionaalisen suojan antamisesta tietyille etuuksille." Tätä kantaa valiokunta kuitenkin lieventää lauseilla, jotka viittaavat siihen, että etuustilanteen kokonaisarvion perusteella voidaan joissakin tapauksissa syrjäyttää institutionaalinen suoja. Valiokunnan mietinnöstä ei siten ilmene selkeää periaatetta, jonka mukaan nyt esillä oleva tapaus voitaisiin ratkaista. Asiaa vielä mutkistaa se, että samaan lakipakettiin liittyy verolain muutos. Kokonaisvaikutukseltaan peruslapsilisän nosto, vaippalisän poisto, asumistuen lisäys ja verotuksen kiristyminen aiheuttaa useimmille vaippalisää nyt saaville etuuden kokonaismäärän laskun, mutta toisaalta heikoimmassa asemassa oleville kokonaistulos on positiivinen. Oma kantani on, että tässä kokonaisuudessa vaippalisän poisto ei laukaise lepäämäänjättämissuojaa. Perusteet ovat seuraavat: 1. Jos tiukan johdonmukaisesti otetaan huomioon, että verolailla voidaan lepäämäänjättämissuojaa kiertää, tulisi ilmeisesti jättää verotuksen muutos huomiotta arvioidessa PeVM 7/1992 vp:ssä tarkoitettua materiaalista kokonaissuojaa. Tämä päätelmä on kuitenkin kaukana itsestäänselvyydestä. 2. Vaikka vaippalisä sinänsä on suojattu etuus, kysymyksessä ei ole suojattujen etuuksien luettelossa nimenomaisesti mainittu etuuslaji. Pikemminkin kysymys on suojattuun etuuslajiin yhdistyvästä liitännäisetuudesta, jonka institutionaalinen suoja on varsinkin kokonaisuudistuksessa heikompi kuin pääetuuden.

6 6 3. Perusturvan suojalauseke ei saisi vaikeuttaa kaikkein heikommassa asemassa olevien etuuksien parantamista.