Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkkosisältöpalvelujen rajat ylittävän siirrettävyyden varmistamisesta sisämarkkinoilla (siirrettävyysasetus) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan unionin komission 9 päivänä joulukuuta 2015 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkkosisältöpalvelujen rajat ylittävän siirrettävyyden varmistamisesta sisämarkkinoilla, ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 4 päivänä helmikuuta 2016 Opetus- ja kulttuuriministeri Sanni Grahn-Laasonen Tekijänoikeusneuvos Viveca Still
OPETUS- JA KULTTUURIMI- NISTERIÖ MUISTIO 4.2.2016 EU/2015/1695 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI VERKKO- SISÄLTÖPALVELUJEN RAJAT YLITTÄVÄN SIIRRETTÄVYYDEN VARMISTAMI- SESTA SISÄMARKKINOILLA 1 Yleistä Euroopan unionin komissio antoi 9 päivänä joulukuuta 2015 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi verkkosisältöpalvelujen rajat ylittävän siirrettävyyden varmistamisesta sisämarkkinoilla, COM(2015) 627 final. Ehdotus on osa toimenpideohjelmaa, joka on kuvailtu Euroopan unionin komission 9 päivänä joulukuuta 2015 antamassa tiedonannossa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Tavoitteena nykyaikainen, eurooppalaisempi tekijänoikeusjärjestelmä, COM(2015) 626 final, ja jolla toteutetaan Euroopan digitaalisia sisämarkkinoita. Kyseessä on ensimmäinen kerta, kun tekijänoikeuden alalla ehdotetaan asetukseen perustuvaa harmonisointia. Komission selvitysten mukaan noin puolet EU-kansalaisista käyttää verkkopalveluja sisällön kuluttamiseksi. Komission mukaan kansalaiset odottavat, että heillä on pääsy laillisesti hankkimaansa sisältöön kulkiessaan maan rajojen yli. Käytännössä kuluttajien pääsy laillisesti hankkimaansa sisältöön rajoitetaan verkkosisältöpalvelun tarjoajan toimin käyttämällä teknisiä suojakeinoja, esimerkiksi niin sanotuilla maarajoituksilla (geoblokkaus). Ehdotus liittyy komission toimintasuunnitelmaan maarajoitusten kieltämiseksi sekä kuluttajien ja palveluiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi. 2 Ehdotuksen tavoitteet Asetusehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että kuluttajat, jotka ovat tilanneet tai hankkineet sisältöä asuinmaassaan, voivat käyttää sitä oleskellessaan tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa. Ehdotuksella pyritään varmistamaan, että oikeudenhaltijat eivät aseta sellaisia velvoitteita tai sopimusehtoja suhteessaan verkkosisältöpalvelun tarjoajaan, jotka edellyttävät, että verkkosisältöpalvelun tarjoajat estävät pääsyn sisältöön sopimuksellisin tai teknisin keinoin kuluttajan oleskellessa tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa. Sen sijaan asetuksella ei olisi vaikutusta kuluttajien mahdollisuuksiin tilata palvelua muusta jäsenvaltiosta kuin omasta asuinvaltiostaan. Tämä voi olla mahdotonta teknisten maarajoitusten tai sopimuksellisten syiden vuoksi. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö 3.1 Asetusehdotuksen keskeiset elementit Asetusehdotus koostuu kolmesta keskeisestä elementistä. Ensinnäkin asetus velvoittaisi palvelun tarjoajaa, joka tarjoaa siirrettäviä verkkosisältöpalveluja kuluttajille, mahdollistamaan palvelun hankkineelle kuluttajalle pääsyn sisältöön myös silloin, kun kuluttaja tilapäisesti oleskelee toisessa maassa (3 artikla). Velvoite ei sisältäisi erityisiä laatuvaatimuksia. 2
Toiseksi asetuksessa pyrittäisiin varmistamaan, että käytön katsotaan tapahtuvan kuluttajan asuinvaltiossa (4 artikla). Tätä on pidetty tarpeellisena sen varmistamiseksi, että palvelun tarjoaja ei loukkaisi oikeudenhaltijoiden kanssa tekemiään sopimuksia, joissa oikeus tarjota palvelua yleisölle on sidottu kyseiseen jäsenvaltioon. Säännöksen tarkoituksena lienee ilmaista, että kuluttajan oleskelu tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa ei vaikuta siihen, missä maassa aineiston saataville saattamisen tai muun käytön katsotaan tapahtuvan. Kolmanneksi asetuksessa säädettäisiin, että kaikki sopimusmääräykset, jotka estävät verkkosisältöpalvelun tarjoajaa täyttämästä velvollisuutensa tarjota palvelua kuluttajalle myös hänen oleskellessaan tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa tai joissa määritellään, että palvelun saanti ja käyttö tapahtuu jossain muualla kuin kuluttajan asuinvaltiossa, ovat mitättömiä (5 artiklan 1 kohta). Tämä koskee nimenomaisesti palveluntarjoajan suhdetta kaikkien verkkopalvelussa olevan sisällön käyttämisen kannalta merkityksellisten oikeuksien haltijoiden kanssa samoin kuin tilaajien kanssa. Asetusehdotuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan kaikki sisällön käyttämisen kannalta merkitykselliset oikeuksien haltijat voivat edellyttää, että palveluntarjoaja käyttää tehokkaita keinoja varmentaakseen, että verkkosisältöpalvelu tarjotaan 3 artiklan mukaisesti. Ehdotus jättää epäselväksi, tarkoittaako tämä kuluttajan asuinvaltion varmistamista vai kuluttajan olinpaikan jatkuvaa seurantaa tarkoituksessa varmistaa, että ulkomailla oleskelu on tilapäistä. Ehdotuksen mukaan asetusta sovellettaisiin taannehtivasti kaikkiin myös ennen sen soveltamispäivää tehtyihin sopimuksiin ja hankittuihin oikeuksiin, jos ne ovat merkityksellisiä verkkosisältöpalveluiden tarjonnan, saannin ja käytön kannalta (7 artikla). Lainsäädännön taannehtivaa soveltamista sopimuksiin, jotka on tehty ennen lainsäädännön voimaantuloa, voidaan pitää sinänsä poikkeuksellisena ratkaisuna. Tässä tapauksessa taannehtiva soveltaminen lienee perusteltua, koska muutoin vallitsisi ilmiselvä ristiriita 3 artiklan mukaisen palveluntarjoajiin kohdistuvan velvoitteen ja palveluntarjoajien ja oikeudenhaltijoiden välisten sitovien sopimusten välillä. Asetusehdotuksen loppusäännösten mukaan asetusta sovellettaisiin 6 kuukauden kuluttua julkaisupäivästä (8 artikla). Ehdotuksen mukaan siirtymäaikaa on perusteltu tarpeella mahdollistaa sopimusosapuolille sopimusten saattaminen ehdotuksen mukaisiksi. Tämä voisi tarkoittaa sopimista esimerkiksi varmentamisessa käytettävistä menetelmistä ja mahdollisista korjauksista tekijänoikeudellisten tariffien määräytymisperusteisiin. 3.2 Asetusehdotuksen soveltamisala ja keskeiset käsitteet Ehdotuksen mukaan asetusta sovellettaisiin palveluihin, jotka ovat kuluttajien tilaamia ja jotka ovat siirrettäviä, eli eivät ole tiettyyn paikkaan sidottuja siinä jäsenvaltiossa, jossa kuluttaja asuu. Ehdotuksessa asetuksen soveltamisala on rajoitettu tilauspalveluihin, joissa palvelun tarjoajan ja kuluttajan välillä on sopimussuhde. Soveltamisalan rajoitus lienee perusteltu, sillä muussa tapauksessa palvelun tarjoaja käytännössä joutuisi hankkimaan Euroopan laajuiset oikeudet sisältöihin. Tällöin asetuksella olisi merkittävää vaikutusta oikeuksien lisensiointimarkkinoihin. Soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät ilmeisesti myös palvelut, joista kuluttaja on tehnyt sopimuksen verkkosisältöpalvelun tarjoajan kanssa muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa tilaaja tavanomaisesti asuu, sekä yritysten tai muiden yhteisöjen tilaamat verkkosisältöpalvelut. 3
Asetusta ehdotetaan sovellettavaksi toisaalta maksullisiin palveluihin ja toisaalta ilmaispalveluihin, jotka tunnistavat henkilön asuinvaltion. Ehdotus tarkoittanee käytännössä sitä, että mainosrahoitteisten ja muiden kuluttajille ilmaisten palveluiden tarjoajat voisivat itse valita, haluavatko ne kuulua asetuksen soveltamisalan piiriin, ts. tarjota pääsyn palveluun kuluttajan oleskellessa tilapäisesti toisessa maassa. Asetusehdotuksesta ei tarkemmin ilmene, miten asuinvaltio tunnistettaisiin. Ehdotuksen mukaan asuinjäsenvaltiolla tarkoitetaan jäsenvaltiota, jossa tilaaja tavanomaisesti asuu. Asuinjäsenvaltion käsite on altis tulkinnoille ja epäselväksi jää, voiko kuluttajalla olla myös useampia asuinjäsenvaltioita. Tästä puolestaan voi aiheutua tulkintaepäselvyyttä, missä maassa palvelun saannin ja käytön katsotaan tapahtuvan. Esille nousee lisäksi kysymys, missä laajuudessa ja millä tavalla palvelun tarjoajan tulee varmistaa kuluttajan asuinvaltio ja miten varmistetaan, oleskeleeko kuluttaja toisessa jäsenvaltiossa tilapäisesti. Euroopassa ei ole yhteismitallista asuinvaltion määritelmää eikä tietojärjestelmää, josta kuluttajan asuinvaltio ilmenisi. Se, millä tavoin asuinvaltio selvitetään, jäisi siten käytännössä oikeudenhaltijoiden ja palveluntarjoajien välisen sopimuksen varaan. Ehdotuksesta ei myöskään ilmene, miten kuluttajan ulkomailla oleskelun tilapäisyyttä selvitetään. Järjestelmä, jossa reaaliaikaisesti selvitetään kuluttajien olinpaikkaa, voi tulla hyvin kalliiksi ja herättää vakavia kuluttajien yksityisyyden suojaan liittyviä huolia. On myös epäselvää, mitä tarkoitetaan tilapäisellä oleskelulla. Asetusehdotuksen muotoilun pohjalta sen ajallinen kesto voisi käytännössä vaihdella muutamasta päivästä vuosien mittaiseen oleskeluun. Ei ole kaikilta osin selvää, kuinka suuri käytännön merkitys käsitteen täsmentämisellä on. Käytännössä ulkomaanoleskelun pituudella ei pitäisi olla oikeudenhaltijan saamiin korvauksiin haitallista vaikutusta, ellei oikeudenhaltija saisi suurempaa korvausta toisessa jäsenvaltiossa samasta palvelusta ja kuluttaja hankkisi palvelun tässä toisessa jäsenvaltiossa. Sen sijaan kuluttajan oikeuksien suojaamisen kannalta on epätoivottavaa, että palveluntarjoaja itse (tai oikeudenhaltija) voisi määritellä, mitä tilapäisyydellä tarkoitetaan. 4 Ehdotuksen vaikutukset Ehdotus rajoittuu ainoastaan kuluttajien mahdollisuuksiin käyttää asuinvaltiossaan hankittuja palveluita. Asetusehdotuksella ei edistetä kuluttajien mahdollisuuksia ostaa tai tilata sisältöpalvelua asuinvaltionsa ulkopuolelta. Ehdotuksella ei siten ole vaikutusta esimerkiksi Ahvenanmaalla asuvien mahdollisuuksiin saada saatavilleen Ruotsin television (SVT) verkkolähetyksiä. Niihin voidaan siten vastaisuudessakin soveltaa maarajoituksia. Ehdotus parantaa käytännössä merkittävästi palveluntarjoajien mahdollisuuksia palvella asuinvaltionsa ulkopuolella liikkuvia asiakkaitaan, sillä se vähentää sitä oikeudellista epävarmuutta, mitä tähän muutoin liittyisi. Laillisten verkkosisältöpalveluiden tarjoamisen parantumisen myötä ehdotus vähentänee laittomien verkkosisältöpalveluiden kysyntää. Ehdotuksen mukainen asetus vähentänee teknisten maarajoitusten (geoblokkaus) käyttöä maksullisissa tilauspalveluissa tai sellaisissa kuluttajalle ilmaisissa palveluissa, joissa palveluntarjoaja todentaa kuluttajan asuinvaltion. Sen sijaan ehdotuksella ei ole ainakaan suoraa vaikutusta maarajoitusten käyttöön silloin, kun kuluttaja liikkuu EU:n tai ETA-maiden ulkopuolella. Ehdotus edellyttää palveluntarjoajien toimintamallien muuttamista siten, että palveluntarjoaja kykenee todentamaan kuluttajan asuinvaltion. Tästä edellytyksestä aiheutunee myös jossain määrin kustannuksia. Palveluntarjoajiin kohdistuva velvoite tarjota kuluttajalle pääsy kulutta- 4
jan tilaamaan verkkosisältöpalveluun tämän liikkuessa maan rajojen ulkopuolella ei aiheuttane palveluntarjoajille erityisiä kustannuksia, sillä velvoite ei sisällä laatuvaatimuksia. Käytännössä velvoite voitaneen yleensä toteuttaa poistamalla maarajoitus. Ehdotuksella voi olla vaikutusta tekijänoikeudellisten lisensiointimarkkinoiden toimivuuteen ja tariffien muodostumiseen. Näitä mahdollisia vaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida, eikä tähän liittyvää arviota myöskään esitetä komission omassa vaikutusarvioinnissa. Jos oikeudenhaltijoiden mahdollisuudet maantieteellisiin rajoituksiin perustuvaan hintadiskriminaatioon vähenevät tai oikeuksien luovutuksen todelliseen laajuuteen liittyvä epävarmuus kasvaa asetuksen myötä, tämä saattaa myös nostaa tariffihintoja. Ehdotuksen vaikutuksia oikeudenhaltijoiden taloudellisiin intresseihin vähentänee se, että lisensiointi ilmeisesti käytännössä perustuisi käyttäjäkohtaisiin korvauksiin, jolloin kuluttajan tosiasiallinen sijaintipaikka kulutustapahtuman aikana lienee lähes merkityksetön. Monet asetusehdotuksen keskeisistä käsitteistä ja konstruktioista ovat sisällöllisesti epäselviä, kuten palvelun tarjoamiseen liittyvien velvoitteiden kohdentuminen, oleskelun väliaikaisuuden arviointi tai sopimusehdon mitättömyyden vaikutukset sopimusketjussa. Tästä voi aiheutua ylimääräisiä selvittelykustannuksia niin kuluttajille, tekijänoikeuksien haltijoille kuin verkkosisältöpalveluille ja valvoville viranomaisille, mikä ei ole omiaan lisäämään EU:n kilpailukykyä. Myös asetusehdotuksen soveltamiseen suhteessa ETA-alueen ulkopuolella toimiviin palveluntarjoajiin ja oikeudenhaltijoihin voi liittyä epävarmuutta. Vaikka ehdotus periaatteen tasolla on sovellettavissa hyvin laajasti erilaisiin sisältöpalveluihin, sen käytännön vaikutus rajoittuu aloihin, joissa käytetään maarajoituksia. Tällaisia ovat tyypillisesti erilaiset audiovisuaaliset viihdepalvelut. 5 Oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen sekä suhteellisuusperiaatteeseen Ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artiklaan. Artiklassa on siirretty EU:lle valta antaa säädöksiä, joiden tavoitteena on sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta. Tähän sisältyy palveluiden tarjonnan ja vastaanottamisen vapaus. Oikeusperustaa voidaan pitää asianmukaisena. Ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen osalta komissio esittää, että ainoastaan EU:n toiminnalla voidaan varmistaa, että kuluttajat saavat verkkosisältöpalvelut käyttöönsä samanlaisin ehdoin kaikkialla Euroopassa. Komission mukaan näin varmistettaisiin entistä parempi oikeusvarmuus eikä koko nykyistä lisenssijärjestelyjen verkkoa tarvitsisi neuvotella uudelleen rajat ylittävää siirrettävyyttä varten. Ehdotuksen suhteellisuusperiaatteen osalta komissio katsoo, että ehdotus ei ulotu pidemmälle kuin mikä on tarpeen todettujen ongelmien ratkaisemiseksi. Sillä ei komission arvion mukaan muuteta oikeuksien lisensiointia oleellisilta osin eikä velvoiteta oikeudenhaltijoita ja palveluntarjoajia neuvottelemaan sopimuksia uudelleen. Ehdotus ei myöskään aiheuttaisi palveluntarjoajille kohtuuttomia kustannuksia tai edellyttäisi, että maksuttomia palveluita tarjoavien palveluntarjoajien tulisi muuttaa toimintatapojaan olennaisesti. Ehdotuksella voidaan katsoa olevan myönteinen vaikutus lisensiointimarkkinoiden toimivuuteen sikäli kuin väliaikaisesti toisessa maassa oleskeleva kuluttaja voi hyödyntää laillisia palveluita, eikä kuluttajan tarvitse turvautua laittomiin palveluihin. Valtioneuvoston käsityksen mukaan ehdotus on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. 5
6 Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Ehdotuksella ei ole välittömiä vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön. Tekijänoikeus ja kuluttajansuoja kuuluvat valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 7 Toisten jäsenvaltioiden kannat Jäsenvaltiot ovat tässä vaiheessa esittäneet vasta alustavat käsityksensä asetusehdotuksesta, sillä kannanmuodostus on useimmissa maissa edelleen kesken. Jäsenvaltiot vaikuttavat suhtautuvan asetusehdotukseen pääasiassa myönteisesti, joskin yksityiskohtien tasolla on herännyt kysymyksiä. 8 Ehdotuksen kansallinen käsittely Ehdotuksesta lähetettiin lausuntopyyntö 11.12.2015. Lausuntoaika päättyi 15.1.2016. Lisäksi ehdotuksesta järjestettiin julkinen kuuleminen 18.12.2015. Käsittely sisämarkkinajaostossa kirjallisessa menettelyssä 27. 29.1.2016. 9 Ehdotuksen käsittely Euroopan unionissa Neuvoston immateriaalioikeustyöryhmässä ehdotuksen käsittely aloitettiin 21.1.2016. Käsittely jatkuu 22.2.2016. Ehdotuksen käsittelyn odotetaan etenevän ripeästi kevään aikana. 10 Valtioneuvoston kanta Suomi kannattaa yleisellä tasolla ehdotuksen tavoitteita. Sitä, että siirrettävän verkkopalvelun tilaajalla on pääsy tilaamaansa sisältöön myös silloin, kun hän oleskelee tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa, voidaan pitää perusteltuna. Oikeusvarmuuden lisääminen on myös perusteltu tavoite. Suomi katsoo, että on kuluttajien intressien mukaista, että asetus ulotetaan kuluttajan tilaamiin verkkosisältöpalveluihin (tilauspalvelut) riippumatta siitä, maksaako kuluttaja palvelusta itse vai joku muu hänen puolestaan. Kuluttajille maksuttomia palveluita ovat esimerkiksi mainosrahoitteiset tai julkisella rahoituksella toteutetut verkkosisältöpalvelut. Suomi pitää tärkeänä, että asetuksessa tasapainoisella tavalla huomioidaan kuluttajien, oikeudenhaltijoiden ja palveluntarjoajien oikeutetut intressit. Asetuksen soveltamiseen vaikuttavat keskeiset käsitteet ja sen asettamat velvoitteet tulee selkeyttää aiheuttamatta kuitenkaan suhteetonta hallinnollista taakkaa palveluntarjoajille ja vaarantamatta kuluttajien yksityisyyttä. Suomi katsoo, että tulisi harkita pidempää kuin nyt esitettyä varsin lyhyttä 6 kuukauden siirtymäaikaa, jotta markkinat ehtivät mukautua. 6