YKSITYISOIKEUDELLINEN ELOKUVASÄÄTIÖ ELOKUVATAITEEN VALTIONAVUSTUSTEN JAKAJANA PERUSTUSLAILLINEN ONGELMA? Pauli Rautiainen 1 Johdanto Opetus- ja kulttuuriministeriössä on ollut pidemmän aikaa vireillä elokuvataiteen edistämisestä annetun lain (elokuvatukilaki, 28/2000) uudistus. Koska lailla säädetään käytännössä yksityisoikeudellisen säätiön muotoon organisoidun Suomen elokuvasäätiön (SES) toiminnasta, on uudistuksessa oikeastaan kysymys elokuvasäätiön toiminnan kehittämisestä. Lakiuudistuksen yhteydessä on laadittu selvityksiä ja järjestetty keskustelutilaisuuksia. Vaikka elokuva-alan toimijat ovat tuoneet niissä esiin erityyppisiä elokuvatuen kehittämisvaihtoehtoja, elokuvasäätiön asemaa elokuvatukien keskeisenä jakajana ei ole erityisesti kyseenalaistettu. Päinvastoin suomalaisessa taide- ja kulttuuripoliittisessa keskustelussa on niin taidekentän toimijoiden kuin sen tutkijoiden toimesta korostettu elokuvataiteen edistämisessä omaksuttujen järjestelyjen toimivan valtion taide- ja kulttuuripolitiikan vaikuttavuuden näkökulmasta sangen hyvin. Koska elokuvasäätiö on organisoitu yksityisoikeudellisen säätiön muotoon, elokuvalain uudistuksen yhteydessä on kuitenkin noussut esiin kysymys siitä, missä määrin perustuslain 124 julkisten hallintotehtävien antamisesta muulle kuin viranomaiselle asettaa rajoja elokuvasäätiön mahdollisuudelle olla keskeinen toimija elokuvataiteen edistämiseen tarkoitettujen valtionavustuksien jakamisessa. Kysymys on valtiosääntöoikeudellisesti mielenkiintoinen, koska voimassa oleva elokuvatukilaki samoin kuin voimassa oleva valtionavustuslaki (688/2001) on säädetty ilman eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Lainvalmistelun yhteydessä on noussut esiin myös joukko muita hyvään hallintoon liittyviä kysymyksiä. Monet niistä koskevat ylei- 255
semminkin valtionavustuslain 7.2 :ssä tarkoitettuja niin kutsuttuja delegoituja valtionavustuksia eli tilanteita, joissa varsinainen valtionapuviranomainen delegoi tekemällään valtionavustuspäätöksellä valtionavustusten tosiasiallisen jakamisen ja niiden käytön tosiasiallisen valvonnan yksityisoikeudelliselle toimijalle 1. Tässä kirjoituksessa käsitellään, millä perustuslaillisilla reunaehdoilla ja edellytyksillä Suomen elokuvasäätiölle voidaan osoittaa toimivaltaa elokuvan valmistamisen ja jakelun sekä elokuvakulttuurin edistämiseen liittyvissä valtionavustusasioissa ottaen samalla perustuslain ohella huomioon voimassa oleva valtionavustuslaki sekä muu valtionavustuksiin liittyvä lainsäädäntö 2. Koska Suomessa käytetään yleisemminkin opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla yksityisoikeudellisia tahoja valtionavustuspolitiikan toimeenpanossa, kirjoituksessa käsiteltävillä teemoilla on yleisempää merkitystä valtionavustuslain tulkinnalle ja valtionavustuspolitiikan toimeenpanon oikeudellisten reunaehtojen hahmottamiselle. Kirjoitus selventää osaltaan myös perustuslain taiteen vapautta koskevan 16.3 :n merkitystä taiteen edistämistoimien jäsentämisen valtiosääntöoikeudellisena kiinnekohtana. Käsittelen ensin tiiviisti Suomen elokuvasäätiötä elokuvataiteen tukijana. Sitten hahmottelen taiteen vapauden turvaamisen merkitystä elokuvatukipolitiikan järjestämiselle. Tämän jälkeen syvennyn perustuslain 124 :n tulkintaan. Lopuksi pohdin delegoituihin valtionavustuksiin liittyviä kysymyksiä ottaen valtionavustuslain 7.2 :n kiinnekohdaksi. 1 Valtionavustuslain 7.2 :ssä säädetään: Valtionavustus voidaan myöntää saajalle käytettäväksi valtionavustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen. Jos valtionavustus myönnetään käytettäväksi valtionavustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen, valtionavustuksen saajan on tehtävä sopimus valtionavustuksen käytöstä, käytön valvonnasta ja niiden ehdoista toimintaa tai hanketta toteuttavan kanssa. 2 Kirjoituksen taustalla on keväällä 2015 opetus- ja kulttuuriministeriölle yhdessä Tuomas Ojasen kanssa laatimani asiaa koskeva selvitys. Tässä kirjoituksessa keskityn sellaisiin kysymyksiin, joilla on merkitystä myös käynnissä olevan lainvalmistelutyön ulkopuolella, kirjoitus ei ole siten kaikilta osin sisällöltään yhtenevä selvityksen kanssa. 256
2 Elokuvasäätiö elokuvataiteen tukijana Suomen elokuvasäätiön perustaminen vuonna 1969 ajoittuu suomalaisen taidehallinnon suureen murrokseen 1960-luvun lopulla. Vanhamuotoisen Suomen Akatemian lakkauttamisen yhteydessä perustettiin SES:n ohella muun muassa valtion taidetoimikuntalaitos eli Taiteen keskustoimikunta (nykyään Taiteen edistämiskeskus, Taike) ja valtion taidetoimikunnat, joille annettiin osa valtion taiteen edistämistehtävistä. Elokuvataiteen edistämisessä omaksuttiin alan toimintaympäristön erityispiirteiden johdosta tuolloin muista taiteenaloista poikkeava toimintarakenne, kun elokuvataiteen edistämistehtävät annettiin pääosin yksityisoikeudelliselle säätiölle. Elokuvasäätiön esikuvana toimi Ruotsissa vuonna 1963 toimintansa aloittanut Svenska Filminstitutet ja sen perustamiseen päädyttiin lopulta valtiovarainministeriön vuonna 1968 asettaman elokuvaverotoimikunnan työn kautta. Alkuun elokuvasäätiö sai käyttöönsä varoja 4 %:n veronluonteisena osuutena elokuvateattereiden pääsylipputuloista, mutta vuodesta 1977 lukien sille alettiin ohjata suoraan elokuvataiteen edistämiseen tarkoitettuja määrärahoja valtion talousarviosta, joskaan valtion talousarviossa ei ole määritelty tarkasti elokuvasäätiölle osoitettavien määrärahojen suuruutta. Käytännöllisen merkityksensä jo aiemmin menettäneestä elokuvaverojärjestelystä luovuttiin lopulta kokonaan 1990-luvun alussa, josta lähtien säätiön toimintaa on rahoitettu yksinomaan valtion talousarviosta. Opetus- ja kulttuuriministeriö osoittaa säätiölle tällä hetkellä valtion talousarvion puitteissa noin 25 miljoonaa euroa vuodessa elokuvataiteen edistämistehtäviin. Summa on noin 80 % Suomessa jaettavasta valtionavustustyyppisestä audiovisuaalisen alan valtiontuesta. Suuren osan tästä summasta säätiö jakaa elokuvatukilain mukaisesti ja opetusja kulttuuriministeriön valtionavustuspäätöksin valtuuttamana kolmansille osapuolille erityyppisinä tukina elokuvatuotannon ja muun elokuvataiteen edistämiseksi. Yksityisoikeudellisena säätiönä elokuvasäätiön toimintaa säätelee keskeisesti hiljan uudistettu säätiölaki (487/2015). Säätiön toiminnasta ja organisaatiosta on määrätty tarkemmin säätiön säännöissä. Sääntöjen perusteella opetus- ja kulttuuriministeriöllä on vahva ohjaussuhde säätiöön, sillä ministeriö nimittää nykyisellään sen hallituksen kokonaisuudessaan kuultuaan elokuva-alan toimijoita. Suomen elokuva- 257
säätiön ohjauksessa on huomionarvoista, että säätiö kuuluu opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla sellaisiin itsenäisiin oikeushenkilöihin, joiden hallituksen ministeriö nimeää kokonaisuudessaan. Tässä mielessä elokuvasäätiö vertautuu pikemminkin julkisoikeudelliseksi säätiöksi organisoituun Kansallisgalleriaan kuin vaikkapa yksityisoikeudelliseksi säätiöksi organisoituun Suomen Kansallisoopperaan, jonka hallituksesta opetus- ja kulttuuriministeriö nimeää vain määräenemmistön. Elokuvasäätiön hallituksen nimeämistapa on vaihdellut sen historian aikana. Säätiön perusti joukko elokuva-alan toimijoita yhdessä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Alkuaan säätiön hallituksen nimeämiseen osallistuivat kaikki perustajat. Kun säätiöstä tuli vähitellen yhä vahvemmin opetus- ja kulttuuriministeriön valtionavustuspolitiikan toteuttaja, valta säätiön hallituksen nimeämiseen keskittyi yksinomaan ministeriölle. Samalla säätiö jäi kuitenkin toimimaan taidemaailman institutionaalista autonomiaa kunnioittavalla tavalla käsivarren mitan päähän ministeriön suorasta poliittisesta ohjauksesta. Opetus- ja kulttuuriministeriön vahvaa ohjaussuhdetta elokuvasäätiöön kuvaa myös se, että säätiön sääntöjen mukaan sen sääntömuutokset, samoin kuin säätiön lakkauttaminen, edellyttää aina opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnon hankkimista. Säätiön säännöissä myös edellytetään sen varojen ja omaisuuden antamista opetus- ja kulttuuriministeriölle käytettäväksi suomalaisen elokuva- ja audiovisuaalisen kulttuurin tukemiseen, jos säätiö lakkautetaan. Siltä osin kun elokuvataiteen edistämistoimet olivat Suomen elokuvasäätiön tehtäväpiirissä, niiltä puuttui nimenomainen laintasoinen perusta ennen vuotta 2000, jolloin nykyinen elokuvatukilaki tuli voimaan. Tätä aiemmin elokuvataiteen edistämistoimien sääntely perustui valtioneuvoston päätökseen (2061/1973), jonka mukaan elokuvien ennakkotuen jakaminen opetusministeriön antamien ohjeiden mukaan kuului Suomen elokuvasäätiön tehtäviin. Tämäkään ei ollut mitenkään tavatonta opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla, jossa vuosikymmenten aikana oli otettu käyttöön suuri joukko erilaisia valtionavustustyyppejä ilman niitä koskevan lainsäädännön luomista. Yhtenä keskeisenä pontimena nykyisen elokuvatukilain säätämiselle voidaan pitää vuonna 2000 voimaan tullutta perustuslakia (731/1999), sillä elokuvatukilakia koskeneen hallituksen esityksen (HE 120/1999 vp.) mukaan laki säädettiin pitkälti juuri sen takia, että 258
elokuvatukien myöntäminen nähtiin viranomaistehtävän luontoiseksi ja siten perustuslain 124 :n soveltamisalaan kuuluvaksi julkiseksi hallintotehtäväksi. Elokuvatukilaissa säädetäänkin nykyisin, että opetusministeriö voi osoittaa Suomen elokuvasäätiölle valtion varoja elokuvan ja muun kuvaohjelman valmistamisen ja jakelun tukemiseksi sekä elokuvakulttuurin edistämiseksi muulla tavoin (2 ). Lakiin täsmennettiin elokuvatukien myöntämiseen liittyviä oikeusturvajärjestelyjä, jotta tukien myöntämisessä toteutuisivat hyvän hallinnon periaatteet, riittävät oikeusturvanäkökohdat ja tukia käsittelevien henkilöiden rikosoikeudellisen vastuun periaatteet niin, että elokuvasäätiö yksityisoikeudellisena säätiönä saattaa myöntää tuet (SiVM 10/1999). Laki hyväksyttiin ennen vuoden 2000 perustuslain voimaantuloa ilman sen käsittelyä eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Hieman elokuvatukilain hyväksyminen jälkeen säädettiin nykyinen valtionavustuslaki, joka toimii valtionavustusten myöntämistä ja hallinnointia koskevana yleislakina. Lakiin sisällytettiin pitkälti opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan valtionavustusjärjestelmän tarpeiden huomioimiseksi erityissäännös tilanteessa, jossa opetus- ja kulttuuriministeriön tapainen valtionapuviranomainen osoittaa elokuvasäätiön kaltaiselle toimijalle valtionavustuksen jaettavaksi tämän toimijan toimesta edelleen valtionavustuksen lopulliselle käyttäjälle. Tämän valtionavustuslain 7.2 :n erityissäännöksen mukaan valtionavustus voidaan myöntää käytettäväksi valtionavustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen, jolloin valtionavustuksen saajan on tehtävä sopimus valtionavustuksen käytöstä, käytön valvonnasta ja niiden ehdoista toimintaa tai hanketta toteuttavan kanssa. Valtionavustuslaki ja erityisesti sen 7.2 sitovat Suomen elokuvasäätiötä sen hoitaessa sille lailla elokuvataiteen edistämisestä tai muulla perusteella annettuja valtionaputehtäviä. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta on merkittävää, että elokuvatukilaki ja valtionavustuslaki on säädetty ilman eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Näin ollen kummankaan lain suhdetta perustuslakiin ei ole arvioitu lain säätämisvaiheessa perustuslakivaliokunnassa. Esimerkiksi valtionavustuslain 7.2 :n soveltamisen valtiosääntöoikeudellisista rajoista ei ole siten perustuslakivaliokunnan tulkintakannanottoja. 259
Valtionavustuslain säätämisen jälkeen kaikki kulttuurihallinnon valtionavustuksiin liittyvät lait on myös uudistettu, elokuvatukilaki mukaan lukien. Elokuvatukilakiin on ensin (HE 21/2002 vp.) lisätty viittaussäännös, jonka mukaan Suomen elokuvasäätiön on elokuvatukia koskevissa asioissa sovellettava valtionavustuslakia, hallintomenettelyä koskevia yleislakeja (nykyisellään hallintolakia, 434/2003), arkistolakia (831/1993), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999), kielilakia (423/2003) ja saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa annettua lakia (1086/2003). Tämän jälkeen lakiin lisättiin lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä (HE 77/2001 vp.) säännös siitä, että elokuvatukea koskevaa asiaa käsittelevään henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. On huomionarvioista, että mitään näistä uudistuksista ei myöskään käsitelty eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Elokuvatukilain mukaan asetuksella ja säätiön hallituksen hyväksymällä tukiohjeistolla voidaan antaa tarkempia säännöksiä, määräyksiä ja ohjeita tukitoiminnan järjestelyistä sekä tukien myöntämisperusteista ja valvonnasta (8 ). Elokuvataiteen edistämisestä annetun asetuksen (elokuvatukiasetus, 843/2007) mukaan säätiön tukiohjeiston tulee sisältää ainakin ohjeet eri tukimuodoista, tuen hakemisesta ja myöntämisperusteista, tukisopimuksen tekemisestä ja sen purkamisesta, tuen maksamisesta, tiliselvityksen tekemisestä, tuen takaisinperinnästä ja tuen valvonnasta (3 ). Elokuvatukiasetuksella myös velvoitetaan säätiö antamaan vuosittain opetusministeriölle kertomus tuen myöntämistä koskevasta toiminnastaan sekä selvitys säätiölle osoitettujen valtion varojen käytöstä (4 ), mikä mahdollistaa säätiön toiminnan valvonnan ilman, että opetus- ja kulttuuriministeriön tarvitsee kohdistaa siihen yleisiä valvontatoimia valtionavustuslaissa olevien toimivaltuuksien perusteella. Tämä selkeyttää oikeustilaa, sillä valtionavustuslaki jättää osin epäselväksi sen missä laajuudessa sen nojalla voidaan kohdistaa valvontaa ja ohjausta valtionavustuslain 7.2 :n mukaisiin delegoituihin valtionavustuksiin. Tässä yhteydessä on myös syytä huomata, että elokuvasäätiön myöntämät tuet ovat Euroopan unionin perussopimuksen 107 artiklan mukaista valtiontukea, johon sovelletaan ryhmäpoikkeusasetuksen (komission asetus 651/2014) mukaisia säännöksiä sekä komission tiedonantoa elokuville ja muille audiovisuaalisille teoksille myönnettä- 260
västä valtiontuesta (2013/C 332/01). Elokuvatuet eroavat myös muiden taiteenalojen valtiontuista siinä, että niistä on komission tiedonannolla muun muassa määrätty, missä tilanteessa voidaan soveltaa perustamissopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohtaa, jonka mukaan kulttuurin edistämiseen voidaan antaa tukea, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Käytännössä elokuvasäätiön toimintaa määrittävät säätiön hallituksen vahvistamat tukiohjeistot, joissa on huomioitu kaikki yllä mainittu sääntely. Säätiöllä on yksityiskohtainen tukiohjeisto, joka jakaantuu yleisen osan lisäksi tuotannon tukiohjeistoon, kulttuuriviennin tukiohjeistoon sekä esityksen ja levityksen tukiohjeistoon. Säätiö on lisäksi laatinut lisäohjeen 50/50 tuotantotukeen, lyhytelokuvien markkinointi- ja levitystukeen, elokuvateattereiden esitystekniikan kehittämiseen sekä art-house- ja pienten paikkakuntien elokuvateattereiden elvyttämiseen tarkoitettuun tukeen. Tukiohjeistojen yksityiskohtaisuudesta johtuen jo vähäisetkin linjamuutokset tukitoiminnassa edellyttävät tukiohjeistojen tarkastamista säätiön hallituksen päätöksellä, vaikka tukiohjeiden soveltaminen onkin ennen kaikkea elokuvateoksiin liittyvään taiteellis-tuotannolliseen asiantuntemukseen pohjautuvaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Tukiohjeissa käsitellään tukimuodoittain tuen myöntämistä, maksamista, valvontaa, selvittämistä ja takaisinperintää. Ohjeissa on useita viittauksia valtionavustuslakiin. Tukiohjeet sisältävät myös runsaasti viittauksia elokuvatukien erityisluonnetta koskeviin toimintatapoihin, joiden noudattamisesta elokuvasäätiö ja tuettavan toiminnan toteuttaja sopivat valtionavustuslain 7.2 :ssä tarkoitetussa delegoidun valtionavustuksen käyttöä koskevassa sopimuksessa. Tuettavat elokuvatuotantoyhtiöt velvoitetaan tukiohjeissa ja niiden perusteella tehtävissä tukisopimuksissa muun muassa noudattamaan erityisiä elokuvatuotantoyhtiöiden kirjanpito-, projektilaskenta- ja projektitarkastusperiaatteita sekä ottamaan vähäistä suurempien tuotantojen yhteydessä erityinen elokuvatuotantovakuutus, joka turvaa myös valtionavustuksen hallinnointia. Kaikki edellä selostettu osoittaa elokuvatuotantojen tukemisen poikkeavan olennaisella tavalla tavanomaisesta valtionavustustoiminnasta, sillä elokuvatuotantoihin liittyy sellaisia riskejä, joiden hallintaan tarvitaan valtionavustuslakia yksityiskohtaisempia säännöksiä. Elokuvasäätiön sisäistä päätöksentekorakennetta ei säännellä lainsäädännössä lainkaan johtuen säätiön yksityisoikeudellisesta luon- 261
teesta. Se kuvataan vain elokuvasäätiön säännöissä ja niiden nojalla laadituissa sisäisissä asiakirjoissa. Sääntöjen mukaan kaikki tukipäätökset tekee säätiön toimitusjohtaja esittelystä. Yleensä esittelijöinä toimivat tukiasioiden valmistelusta vastaavat taiteellis-tuotannollisen asiantuntemuksensa perusteella määräajaksi työsuhteeseen otetut tuotantoneuvojat, jotka tavallisesti toimivat tuotantoneuvojakautta ennen ja sen jälkeen elokuva-alalla muissa elokuvatuotantoihin läheisesti liittyvissä tehtävissä. Tästä näkökulmasta he vertautuvat valtion taidetoimikuntien luottamustoimisiin jäseniin. Tietyissä tapauksissa tukipäätöksiä esittelevät säätiön toimitusjohtajalle myös muut säätiön työntekijät. Esittelijöiden esittelyvaltuudet on määritelty tukimuotokohtaisesti tukiohjeistoissa. Säätiön toimitusjohtajalla ei ole mahdollisuutta tehdä hyvin vähäistä merkityksellisempiä tukipäätöksiä ilman esittelijän myötävaikutusta. Kaiken kaikkiaan säätiön sääntöjen ja tukiohjeistojen mukaan lähes kaikki päätöksentekovalta säätiössä on keskitetty toimitusjohtajalle, jonka päätösvalta on kuitenkin sidottu säätiön muun henkilöstön valmisteluun ja esittelyyn. Säätiön hallituksen päätöksentekovalta on erittäin rajattua, eikä se ulotu tukipäätöksentekoon missään muussa muodossa kuin säätiön toimitusjohtajan valitsemisen ja erottamisen kautta. 3 Taiteen vapauden turvaaminen taidemaailman institutionaalisen autonomian kautta Siinä missä elokuvasäätiön olemassaoloon ja sen toiminnan vaikuttavuuteen on suhtauduttu elokuvataidepolitiikassa yleensä myönteisesti, säätiön hallinnon toimivuutta on kritisoitu oikeudellisista lähtökohdista. Esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamies toimitti joulukuussa elokuvasäätiössä hyvän hallinnon vaatimusten toteutumiseen keskittyneen tarkastuksen (dnro 4244/3/12, annettu 4.12.2012), jossa kävi muun ohessa ilmi, että opetusministeriön nimeämänä jäsenenä säätiön hallitukseen oli kaudella 2010 2012 kuulunut elokuvatuottaja, joka oli hakenut ja toimitusjohtajan päätöksellä myös saanut elokuvasäätiön tukea elokuvaa varten. Havainnon perusteella oikeusasiamies kiinnitti huomion hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisen elokuvasäätiössä ja otti tutkittavaksi elokuvatuottajan mahdollisen esteellisyyden, sillä 262
ongelmallista esteellisyyden kannalta saattoi olla se, että elokuvasäätiön hallitus nimittää toimitusjohtajan, joka puolestaan tuotantoneuvojan esittelystä päättää elokuvatuen myöntämisestä. Oikeusasiamies katsoi elokuvatuottajan esteellisyyttä koskeneessa ratkaisussaan (dnro 4714/2/12, annettu 16.12.2013), että elokuvasäätiön hallituksen jäsen ei sinällään osallistunut tukipäätöksen ratkaisemiseen. Samalla hän kuitenkin toi esiin, että hallituksen ja sen jäsenten asema tukiohjeiden päättämisen osalta saattaa opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan osoittautua ongelmalliseksi hallintolain esteellisyyssäännösten näkökulmasta sellaisessa tapauksessa, jossa hallituksen jäsen on hakemassa tai on hakenut säätiöltä tukea ja hän samanaikaisesti osallistuu tukiohjeita koskevaan päätöksentekoon. Oikeusasiamiehen tulkinnan mukaan säätiön toimitusjohtaja oli varsin riippuvainen säätiön hallituksesta ja hän katsoi tähän viitaten, että elokuvasäätiön hallinnossa on mahdollisuus rakenteelliseen korruptioon. Samalla oikeusasiamies arvioi opetus- ja kulttuuriministeriön laiminlyöneen säätiön toiminnan ja siten delegoitujen valtionavustusten jakamisen asianmukaisen valvonnan. Asia ei antanut aihetta toimenpiteisiin, sillä oikeusasiamies saattoi todeta opetus- ja kulttuuriministeriön ilmoittaneen, että sen on tarkoitus muuttaa säätiön hallitusta kokoonpanoltaan sellaiseksi, että hallintolain esteellisyyssäännösten näkökulmasta ongelmallisilta tilanteilta vältyttäisiin. Käytännössä tämä tarkoittaa luopumista elokuva-alan edustajien käyttämisestä säätiön hallinnossa. Opetus- ja kulttuuriministeriö otti toimenpidesuositukset lupaamallaan tavalla huomioon Suomen elokuvasäätiön nykyistä hallitusta nimittäessään. Ministeriö näet nimitti säätiön nykyisen hallituksen elokuva-alan esittämien henkilöiden ulkopuolelta juuri sen takia, että tällä tavoin voitaisiin estää oikeusasiamiehen kritisoiman rakenteellisen korruption syntymisen mahdollisuus tekemällä irtiotto aiemmasta tilanteesta, jossa elokuvasäätiön hallituksen jäsenillä oli ollut esteellisyyskysymyksiä synnyttäviä sidonnaisuuksia elokuvatuotantoyhtiöihin. Siinä missä hallituksen nimittämisperusteissa tehty muutos purki valtiosääntöoikeudellisesti tarkasteltuna perustuslain 21 :ssä turvatun hyvän hallinnon näkökulmasta ongelmalliseksi koettua elokuva-alan vahvaa intressiedustusta säätiön johdossa, se kuitenkin samalla johti toisenlaisen ongelmiin perustuslain 16.3 :ssä turvatun taiteen vapau- 263
den kannalta tuomalla säätiön toimintaan riskin vahvasta poliittisesta ohjauksesta. Näin ollen eduskunnan oikeusasiamiehen tarkastushavainnoissa ei välttämättä onnistuttu tavoittamaan taiderahoituksen toimintaympäristön erityispiirteitä edes perustuslain kannalta parhaalla mahdollisella tavalla, koska uudessa järjestelyssä ei ole täysimääräisesti huomioitu taidemaailman institutionaalisen autonomian kunnioittamisvelvoitetta perustuslain 16.3 :n nojalla. Elokuvataiteen edistämistoimien valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on annettava merkitystä perustuslain 16.3 :lle, jonka mukaan (t)ieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa taiteen vapautta koskeva perusoikeussäännös korostaa joitakin perustuslain 12 :n sananvapaussäännöksen ulottuvuuksia, mutta myös turvaa taiteen autonomiaa perustuslain sananvapaussäännöstä laajemminkin. Koska elokuvatuilla on kytkentä myös EU-oikeuteen, merkitykselliseksi tulee myös taiteen vapauden turvaava EU:n perusoikeuskirjan 13 artikla, jonka merkitys on tunnistettu muun muassa komission tiedonannossa elokuville ja muille audiovisuaalisille teoksille myönnettävästä valtiontuesta (2013/C 332/01). Taiteen vapauteen kuuluu muun muassa julkisen vallan velvollisuus taiteen valmistamisen, jakelun ja vastaanoton riittävien materiaalisten edellytysten turvaamiseen taidemaailman autonomisuutta kunnioittaen sekä taideilmaisujen monimuotoisuutta vaalien. Taidemaailman autonomian takia taiteellista asiantuntemusta ja esteettistä harkintaa vaativat taidehallintoratkaisut on jätettävä taidemaailman omien toimijoiden omaan päätösvaltaan. Tässä mielessä taiteen vapaudelle keskeinen taidemaailman autonomian käsite rinnastuu pitkälti tieteen vapaudelle keskeiseen tiedemaailman autonomian käsitteeseen, joka kytkeytyy kiinteästi perustuslaissa taattuun yliopistojen itsehallintoon (PL 123.1 ). Tiedemaailman autonomia ei kuitenkaan tyhjenny täysin yliopistojen itsehallintoon, vaan sisältää myös tästä riippumattoman tieteen vapauden (PL 16.3 ) institutionaalisen ulottuvuuden, joka menee itsehallintoa pidemmälle ja tarkoittaa irtautumista valtiokoneistosta. Koska tiede- ja taidemaailmojen autonomialla on näin ollen yhtäläisyyksiä, tiedemaailman hallintoratkaisusta voidaan jossain määrin hakea lähtökohtia ja virikkeitä myös taidehallintoratkaisujen tekemiselle. On kuitenkin huomattava, ettei taidemaailman instituutioilla ole 264
niin vahvaa itsehallinnollista katetta kuin tiedemaailman autonomialla. Vain keskeisimmille tiedelaitoksille, yliopistoille, on turvattu itsehallinto perustuslaissa ja taidemaailman itsehallinnolta puuttuu vastaava perustuslaillinen turva. Taidemaailman autonomian turvaaminen merkitsee kuitenkin sitä, että keskeinen osa taiteen edistämistoimista tulee toteuttaa taide- ja kulttuuripoliittisen mesenaattimallin mukaisesti. Tässä mallissa valtio tukee taidetta päättämällä julkisen tuen määrästä, mutta jättää sen kohdistamisen kuitenkin valtiosta erillään olevien, taidemaailman erityisasiantuntemusta edustavien instituutioiden päätettäväksi. Nämä taidemaailman asiantuntemusta edustavat instituutiot voidaan organisoida monin tavoin, kunhan vain samalla huolehditaan siitä, että instituutioiden toiminnassa huolehditaan riittävästi taidemaailman intressiedustuksen kuulemisesta ja myös kuuntelemisesta. On oireellista, että edellä selostetuissa eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuissa ja niiden nojalta tehdyissä opetus- ja kulttuuriministeriön toimenpiteissä ei lainkaan tunnisteta tätä valtiosääntöoikeudellisesti keskeistä ulottuvuutta, vaikka etenkin oikeusasiamiehellä olisi ollut tilaisuus hahmotella ratkaisuissaan taidemaailman autonomisuuden suhdetta hyvään hallintoon. 4 Elokuvatukien jakaminen julkisena hallintotehtävänä Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. Perustuslain 124 :n keskeisenä tarkoituksena on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle sekä taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen annettaessa hallintotehtävä suoraan laissa tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle (PeVM 10/1998 vp.). Jo säännöksen sa- 265
namuoto korostaa sitä, että julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille ja että tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain rajoitetusti. Perustuslain 124 kattaa sekä viranomaisille nykyisin kuuluvien tehtävien siirtämisen että hallintoon luettavien uusien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille. Säännöksen kannalta voi kuitenkin tulla arvioitavaksi myös toiminta, jota on perinteisesti harjoitettu yksityisten tahojen kuten elokuvasäätiön toimesta (ks. PeVL 17/2002 vp.). Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä julkisen hallintotehtävän käsitteen merkitysyhteydet ovat muodostuneet laajoiksi ja moninaisiksi. Tätä osoittaa osaltaan se, että valiokunnan lausunnoista tai mietinnöistä ei juuri löydy lausuntoja, joissa valiokunta olisi nimenomaisesti katsonut, ettei jossakin tehtävässä ole ollut kyse julkisesta hallintotehtävästä perustuslain 124 :n mukaisella tavalla (esim. PeVL 42/2005 vp, PeVL 11/2004 vp, PeVL 8/2002 vp, PeVL 2/2002 vp, PeVL 4/2000 vp.), joskin selvyyden vuoksi on todettava, että kysymys on yleensä tilanteista, joissa julkiseksi hallintotehtäväksi tulkittua tehtävää on sinänsä voinut hoitaa esimerkiksi elinkeinotoimintaa harjoittanut yksityisoikeudellinen oikeushenkilö. Julkisen hallintotehtävän antamisesta viranomaiskoneiston ulkopuolelle voidaan säätää tai päättää vain perustuslain 124 :ssä mainituilla edellytyksillä, jotka ovat perusteiltaan neljänlaisia (ks. HE 1/1998 vp. s. 179; PeVL 48/2010 vp.). Tehtävän antamisen on ensinnäkin oltava tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulisi hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin. Tehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle on toiseksi säädettävä lailla, mikä pitää sisällään mahdollisuuden säätää tai päättää tehtävän antamisesta myös lain nojalla, vaikka tehtävän antamiseen oikeuttavan toimivallan on tällöinkin perustuttava lakiin. Kolmanneksi hallintotehtävän antaminen ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tämä korostaa etenkin julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista. Neljänneksi perustuslaki kieltää merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien antamisen muille kuin viranomaisille. Tehtäviä, joihin sisältyy esimerkiksi itsenäiseen harkintaan 266
perustuva oikeus käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin, ei voida siten antaa yksityisille. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö osoittaa, että muiden kuin merkittävän julkisen vallan yksityiselle antamisen kieltoa koskevien edellä selostettujen vaatimusten toteuttamisen tapa vaihtelee siitä riippuen, mikä on kulloisenkin hallintotehtävä sisältö ja luonne. Merkitystä on myös sillä, ketkä ovat kulloisenkin hallintotehtävän vaikutusten piirissä: vaikuttaako tehtävä vain johonkin suppeaan ryhmään eli esimerkiksi jonkin ammattikunnan jäseniin vai yleisemmin ihmisiin. Perustuslakivaliokunnan käytännössä perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistamisen perustuslain 124 :ssä tarkoitetussa merkityksessä on aiemmin vakiintuneesti katsottu edellyttävän, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 33/2004 vp, PeVL 42/2005 vp.). Valiokunnan lausuntokäytännöstä löytyy kuitenkin viime vuosilta myös tapauksia, joissa erityislaatuisen sääntelyn takia ei ole vaadittu hallinnon yleislakien noudattamista, kunhan muilla tavoin koetettu varmistaa sitä, että tehtävien siirtäminen ei niiden luonne huomioon ottaen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia (PeVL 55/2010 vp.). Etenkin tietyn sääntely-ympäristön erityislaatuisuus, kuten kytkentä EU-lainsäädäntöön (PeVL 55/2010 vp.) tai yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden perinteisesti korostunut asema jonkin elinkeino- tai markkinatoiminnan keskeisinä toimijoina (PeVL 17/2012 vp.) on puoltanut sellaisia ratkaisuja, joissa tiettyä sääntelyä on arvioitu vakiintuneista lähtökohdista poikkeavasti perustuslain 124 :n kannalta. Käytännössä poikkeaminen on ollut mahdollista etenkin tilanteissa, joissa julkiseksi hallintotehtäväksi tulkittu toiminta on kohdistunut rajatulla erityisalalla toimiviin ammattihenkilöihin tai ammattimaisiin oikeushenkilöihin ja joissa toiminta on ollut luonteeltaan korostetun teknistä (PeVL 16/2002 vp.) tai joissa julkisen hallintotehtävän hoitamisessa on ollut kysymys lähinnä tosiasiallisesta hallintotoiminnasta tai operatiivisten tehtävien hoidosta (PeVL 47/2005 vp.). Edellä selostetun perusteella voi katsoa, että taiteen vapauden turvaamisen näkökulma sekä elokuvataiteen toimintaympäristön erityispiirteet voisivat hyvinkin saada merkitystä perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa siltä osin kuin olisi kysymys elokuvasäätiön toiminnan kehittämisestä lopputuloksella, että valtion- 267
avustuksia koskevaa päätöksentekojärjestelmä voisi ainakin jossain määrin määräytyä tavanomaisista järjestelyistä poikkeavasti perustuslain 124 :n sitä estämättä. Tätä tukee osaltaan se, että taidemaailman autonomian periaate ilmenee keskeisesti jo nyt valtion taiderahoituksen myöntämisen taiteellisen arviointiprosessin järjestelyissä, kuten edellä on kuvattu. Taidemaailman autonomian periaate näkyy nykyisellään myös oikeusturvajärjestelyissä. Laissa taiteen edistämiskeskuksesta (657/ 2012) säädetään, että edistämiskeskuksen tekemiin apuraha- ja avustuspäätöksiin saa hakea muutosta valittamalla vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainvalmisteluasiakirjoissa (HE 52/2012 vp.) on kuvattu, kuinka tarkoituksena on varmistaa se, etteivät tuomioistuimet voi arvioida edistämiskeskuksen valtionaputoimintaa muutoin kuin hallinto-oikeuden yleislakien asettamien hallintomenettelyn yleisten muotovaatimusten osalta. Vaikka asiaa ei tuodakaan lainvalmisteluasiakirjoissa esiin, omaksuttu sääntelyratkaisu on mannereurooppalaisessa ilmaisunvapausjuridiikassa laajalti sovelletun Niveaukontrolle-kiellon mallikas suomalainen sovellus, joka turvaa taidemaailman autonomisuutta. Koska taiteen rahoituslainsäädäntö on kokonaisuudessaan säädetty ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta, perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan ottanut kantaa rahoituslainsäädännössä omaksuttuihin erityisratkaisuihin. Ei ole kuitenkaan mitään syytä arvioida, etteikö perustuslakivaliokunta pitäisi erityisjärjestelyjä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomina perustuslain 16.3 :n toimeenpanoratkaisuina. Edellä sanotun perusteella taiteen vapauden institutionaalinen ulottuvuus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen seikka, kun arvioidaan elokuvasäätiön hallinnon sekä erilaisen tukiin liittyvän päätöksenteon järjestämistä. Käytännössä taiteen vapauden institutionaalinen ulottuvuus, etenkin ymmärrettynä velvoitteena aktiivisesti edistää taiteen vapauden toteutumista, perustelee monessa suhteessa elokuvasäätiön organisaation ja toiminnan kehittämistä taiteen vapautta vahvistavaan suuntaan sen sijasta, että esimerkiksi ministeriön ohjaus- ja määräysvaltaa suhteessa säätiöön lisättäisiin tai että nykymuotoisesta elokuvasäätiöstä yksityisoikeudellisena säätiönä kokonaan luovuttaisiin. Tässä yhteydessä on tosin huomioitava, ettei eduskunnan perustuslakivaliokunnalla ole ollut toistaiseksi tilaisuutta ottaa kantaa taiteen vapauden institutionaalisen suojan merkitykseen opetus- ja kulttuuri- 268
ministeriön hallinnonalan valtionavustustoiminnassa. Tämä selittyy pitkälti jo yksin sillä, ettei opetus- ja kulttuuriministeriö ole juurikaan poikennut valtionhallinnon tavanomaisista rahoitus- ja hallintorakenteista silloinkaan, kun siihen olisi sinänsä voinut olla perusteita taiteen vapauden turvaamisen näkökulmasta. Tätä varovaisuutta voi itsessään pitää perustuslain 22 :ään sisältyvän perusoikeuksien turvaamisvelvoitteen toimeenpanon kannalta arvioiden jopa ongelmallisena. Julkisten hallintotehtävien hoidossa oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen edellyttämä toiminnan riippumattomuus ja puolueettomuus voidaan siis turvata muutoinkin kuin perustamalla kokonaan erillinen julkinen toimija viranomaistehtävien hoitoa varten. Perustuslain 124 :n mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa muun muassa oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain esitöiden mukaan säännös korostaa julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista (HE 1/1998 s. 179). Lisäksi esitöissä todetaan, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset koskevat ennen muuta julkiseen hallintotehtävään liittyvää päätöksentekoa. Tällöin on taas erityisesti kiinnitettävä huomiota muun muassa hyvää hallintoa koskevaan perustuslain 21 :n 2 momenttiin, sellaisena kuin sen sisältö näyttäytyy eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa. Sen paremmin elokuvatukilakia kuin valtionavustuslakia ei ole säädetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, eikä lakien suhteesta perustuslain 124 :ään ole siten perustuslakivaliokunnan kannanottoja. Toinen asia on, että hallituksen esitykseen elokuvatukilaiksi (HE 120/1999 vp.) sisältyi aikoinaan säätämisjärjestysjakso, jossa oli arvioitu lakiehdotuksen suhdetta myös perustuslain 124 :ään johtopäätöksellä, jonka mukaan lakiehdotusta pidettiin ongelmattomana perustuslain kannalta. Perustuslakivaliokunnan nimenomaisten kannanottojen puuttumisesta huolimatta on kuitenkin vahvoja perusteita katsoa edellä selostetun perustuslain 124 :ää koskevan valiokunnan lausuntokäytännön perusteella, että valtionavustuslaki, laki elokuvataiteen edistämisestä ja lain 8 :n nojalla annettu valtioneuvoston asetus sekä säätiön toimintaa koskeva säätiölaki muodostavat nykyisellään normikokonaisuuden, johon ei sisälly merkittäviä ongelmia perustuslain 124 :n kannal- 269
ta. Siten sen paremmin perustuslain 124 :n kuin yleensä perustuslain näkökulmasta ei siten ole mitään ehdotonta estettä sille, etteikö elokuvasäätiön kaltaisella yksityisoikeudellisella säätiöllä voisi olla merkittävä rooli elokuvan ja muun kuvaohjelman valmistamista ja jakelua sekä muuta elokuvakulttuurin edistämistä koskevia tukia koskevassa päätöksenteossa. Tätä johtopäätöstä perustelee etenkin se, että perustuslain 124 :ää koskeva eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa näyttää olevan mahdollista antaa valtiosääntöoikeudellista painoa elokuvataiteen tukipäätöksenteon järjestämisessä taiteen vapauden perustuslailliselle suojalle sekä sille elokuvataiteen toimintaympäristön erityispiirteelle, että julkisen tuen osuus on vain osa elokuvien rahoituskokonaisuutta. Perustuslain 124 siis sallii elokuvasäätiölle ja muille vastaaville yksityisoikeudellisille toimijoille merkittävän roolin varsinkin tukien myöntämisessä mutta myös niiden maksatuksen keskeyttämisessä ja takaisinperinnässä eli käytännössä kaikissa valtionavustustoiminnan vaiheissa. Elokuvasäätiön vahvaa roolia voidaan pitää perustuslain 124 :n edellyttämällä tavalla tarkoituksenmukaisena, kun otetaan huomioon kyseessä olevien tukien luonne, elokuvasäätiön asiantuntemus asianomaiselta taiteen alalta sekä taiteen vapauden perustuslaillinen suoja, johon sisältyy myös institutionaalinen ulottuvuus. Kun elokuvataiteen valtionavustustoimintaan liittyviä oikeusturvanäkökohtia ja hyvän hallinnon toteutumista elokuvatukipolitiikassa arvioidaan perustuslain 124 :n näkökulmasta on elokuvatukilakia luettava osana sitä laajempaa sääntelykokonaisuutta, joka syntyy laista ja sen yksittäisissä säännöksissä viitatuista muista laeista tunnistaen myös perustuslain 16.3 :n ja 124 :n olevan olennainen osa sitä normikokonaisuutta, jonka valossa elokuvatukilakia ja sen nojalla annettua asetusta on tulkittava ja sovellettava. Kaiken kaikkiaan perustuslaista ei juonnu siten välttämätöntä tarvetta siirtää elokuvatukilakiin nykyisellään sisältyviä valtionaputehtäviä jollekin viranomaistoimijalle tai muulle julkisoikeudelliselle yhteisölle. Tällaista tarvetta ei myöskään luo edellä selostettu eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen Suomen elokuvasäätiön hallintorakenteesta antamassa päätöksessä esille nostettu rakenteellisen korruption riski, koska tätä riskiä ei sinällään poista julkisoikeudellisen toimijan luominen yksityisoikeudellisen toimijan sijaan. Rakenteellisen korruption riskin eliminoiminen on aivan mahdollista toteuttaa yhtä hyvin yksityisoikeudellisen elokuvasäätiön 270
hallintorakennetta kehittämällä kuin julkisoikeudellisten yhteisöjen puitteissa. Toki on myös selvää, ettei perustuslaki sinällään estä omaksumasta elokuvasäätiön tilalle aivan uutta organisaatiomallia. Koska perustuslain kannalta ovat siten sallittuja nykyisen säätiömallin ohella myös muut vaihtoehdot, valinta niiden välillä on ennen muuta kulttuuripoliittinen tarkoituksenmukaisuuskysymys, jonka ratkaiseminen tai edes etusijajärjestykseen asettaminen ei ole valtiosääntöoikeudellisesti, saati ylipäänsä oikeudellisesti, ratkaistava kysymys. 5 Delegoituja valtionavustuksia koskevan lainsäädännön kehittämiskysymyksiä Elokuvataiteen edistämisjärjestelmää on tarkasteltu oikeusasiamiehen ratkaisujen ohella kriittisesti myös Valtiontalouden tarkastusviraston vuonna 2012 laatimassa laillisuustarkastuskertomuksessa urheilun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön valtionavustuksista 3. Tarkastuskertomuksessa jaetaan oikeusasiamiehen huoli rakenteellisen korruption mahdollisuudesta sekä katsotaan opetus- ja kulttuuriministeriön mahdollisuuden valvoa elokuvasäätiön tukitoimintaa olevan liian heikko. Sinänsä tarkastusvirasto katsoo myös ministeriön kulttuuriyksikön ja taideyksikön omaan valtionavustusten myöntämiseen ja käyttämiseen liittyvän valvonnan aivan vastaavalla tavalla riittämättömäksi. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksessa elokuvasäätiön valtionaputoiminta liitetään elokuvatukilakilakiin otettujen viittaussäännösten kautta valtionavustuslakiin. Kertomuksessa katsotaan tällöin, että elokuvasäätiön toiminnassa ei ole kysymys valtionavustuslain 7.2 :n mukaisista delegoiduista valtionavustuksista. Elokuvatukilaki mielletään tällöin sellaiseksi erityislaiksi, joka syrjäyttää olemassaolollaan kokonaan valtionavustuslain 7.2 :n delegoituja valtionavustuksia koskevat säännökset. Valtionvarainministeriön vuonna 2015 laatimassa muistiossa valtionavustuslain kehittämistarpeesta ei kuitenkaan tehdä näin yksioikoista tulkintaa erityislakien suhteesta valtionavustuslain 7.2 :ään. 3 Valtiontalouden tarkastusvirasto 2012. 271
Valtiovarainministeriön käsityksen mukaan oikeustila on jäänyt valtiontalouden tarkastusviraston useiden kannanottojen jälkeen epäselväksi ja siten ministeriön kannan mukaan olisi lainsäädännöllisesti selvin ratkaisu, että yksityisten tahojen valtionavustusten jakamiseen liittyvästä toimivallasta ja julkisen vallan käytöstä säädettäisiin erikseen lailla tarkemmin. 4 Valtionvarainministeriön kantaa tukee oikeastaan jo se, kuinka perustuslain 124 :stä voidaan johtaa kielto osoittaa elokuvataiteen tukemistehtävien kaltaisia valtionavustustehtäviä elokuvasäätiön kaltaiselle yksinomaan valtionavustuslain 7.2 :n nojalla. Elokivatukilain kaltaisessa laissa on nimittäin elokuvatukien kaltaisia valtionavustuksia delegoitaessa yksityiselle perustuslain 124 :n vaatimalla tavalla turvattava säännösperusteisesti, ettei hallintotehtävän antaminen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Käytännössä tämä edellyttää muun muassa sekä rikosoikeudellisen vastuun että vahingonkorvausvastuun ulottamista niihin henkilöihin, jotka osallistuvat säätiössä elokuvatukien päätöksentekoon. Delegoituja valtionavustuksia koskevia erityislakeja säädettäessä on ratkaistava erityislakien lakitekninen suhde valtionavustuslakiin. Nykyinen elokuvatukilaki on kirjoitettu siten, että se sisältää runsaasti viittaussäännöksiä valtionavustuslakiin. Tässä tilanteessa valtionavustuslain 7.2 :n ja erityislakien välinen suhde jää helposti avoimeksi erityisesti oikeusturvajärjestelyjen ulottamista valtionavustuslain 7.2 :n mukaisiin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin koskevilta osin. Siksi voisikin olla selkeämpää laatia elokuvatukilain kaltaiset erityislait valtionavustuslaista itsenäisiksi erityslaeiksi, joissa on aivan omat, toimintaympäristön erityispiirteet huomioivat säännöksensä oikeusturvajärjestelyistä. Valinta vaihtoehtojen välillä on sinänsä puhtaasti lainsäädäntöpoliittinen. Elokuvatukilakiin ja muihin vastaavan kaltaisiin lakeihin ylipäänsä olisi syytä sisällyttää valtionavustuslain 7.2 :ää täsmentävä säännös, jossa kuvataan riittävän selkeästi, että kysymys on valtionavustusten jakamiseen liittyvän toimivallan täsmällisestä ja tarkkarajaisesta delegoinnista. Säännös voitaisiin muotoilla esimerkiksi seuraavasti: Opetus- ja kulttuuriministeriö voi osoittaa Suomen elokuvasäätiölle valtionavustuksena valtion varoja elokuvan ja muun kuvaohjelman 4 Valtiovarainministeriö 2015, s. 95 98. 272
valmistamisen ja jakelun tukemiseksi sekä elokuvakulttuurin edistämiseksi muulla tavoin. Suomen elokuvasäätiön on käytettävä saamansa valtionavustus elokuvan ja muun kuvaohjelman tuottajien, tekijöiden ja levittäjien, elokuvateatterin ylläpitäjien, elokuvajuhlien järjestäjien sekä tarvittaessa muiden tahojen ja henkilöiden avustamiseen siten kuin tässä laissa ja opetus- ja kulttuuriministeriön tekemässä valtionavustuspäätöksessä säädetään ja määrätään. Valtiosääntöoikeudellisesti tarkasteltuna ja aivan erityisesti oikeusturvajärjestelyjen asianmukaiseksi järjestämiseksi yksityisoikeudellisen valtionavustuksien jakamiseen ja käytön valvontaan osallistuvan toimijan kuten elokuvasäätiön tehtävien tulee käydä ilmi elokuvatukilaista tai muusta toimijaa koskevasta laista täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Tähän liittyy osaltaan se, että yksityisoikeudellista toimijaa valvovan eli delegoivan viranomaisen valvontamahdollisuuksien vahvistamiseksi on käytännössä perusteltua antaa tukiohjeiden vahvistaminen tuon viranomaisen tehtäväksi. Elokuvasäätiön tehtäväpiirin tarkkarajaisuuden varmistamiseksi tukiohjeiden vahvistaminen voitaisiin antaa opetus- ja kulttuuriministeriön tehtäväksi säätämällä jatkossa esimerkiksi seuraavasti: Tukimuodoista, tukien myöntämisperusteista ja valvonnasta voidaan antaa tarkempia säännöksiä ja määräyksiä asetuksella sekä Suomen elokuvasäätiön hallituksen päättämillä tukiohjeilla, jotka opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa. Tällöin elokuvataiteen asiantuntemusta vaativa päätöksenteko tukiohjeiden sisällöstä olisi elokuvasäätiön tehtävä, kun taas opetus- ja kulttuuriministeriön tehtävänä olisi niiden laillisuuden valvonta. Samoin elokuvasäätiön tehtävistä ja toimivallasta tukien myöntämisessä ja valvonnassa tulisi säätää riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti elokuvatukia koskevassa laissa esimerkiksi toteamalla, että tukipäätökset ja päätökset tuen maksatuksen keskeyttämisestä tekee säätiön toimitusjohtaja hänen nimeämänsä säätiön toimihenkilön esittelystä. Yksityisoikeudellisen toimijan jaettavaksi delegoitujen valtionavustusten kohdalla erityisen pulmallisen kysymyksen näyttäisi muodostavan lähinnä yksityisoikeudelliselle toimijalle annettava oikeus valvoa tukien käyttöä sekä tarkastaa tuen saajan varainhoitoa ja tilinpitoa. Jos se sisältää pakkokeinojen käyttöä tai muita vastaavia toimivaltuuksia, se alkaa muistuttaa merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota ei saa perustuslain 124 :n nojalla antaa yksityiselle. Perustuslain 7.2 :n viittaussäännös ei siirrä tällaisia toimivaltuuksia yksityiselle 273
eikä liioin nykyinen elokuvatukilaki. Samalla on oikeudellisesti epäselvää, missä määrin elokuvatukilakiin otettu viittaus valtionavustuslakiin luo tällaisia oikeuksia opetus- ja kulttuuriministeriölle. Siksi uudistettavassa elokuvatukilaissa tulisi jatkossa säätää, että opetus- ja kulttuuriministeriö toimii valtionavustuslain mukaisin toimivaltuuksin näissä tilanteissa. Käytännössä tuensaajan varainhoitoa ja tilinpitoa valvottaisiin elokuvasäätiön ja opetus- ja kulttuuriministeriön yhteistyönä, mutta kuitenkin niin, että opetus- ja kulttuuriministeriö vastaisi merkittävää julkista vallankäyttöä sisältävästä päätöksenteosta. Näin ollen varsinkin elokuvatukien takaisinperintää koskevat päätökset olisi syytä osoittaa laissa opetus- ja kulttuuriministeriölle tällöinkin varmistaen, että elokuvasäätiö osallistuisi ja myötävaikuttaisi tavanomaista lausunto- ja kuulemismenettelyä syvemmin päätöksentekoon tukien takaisinperinnästä. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että ministeriö päättäisi tuen takaisinperinnästä säätiön toimitusjohtajan esityksestä tai muutoin säätiön myötävaikutuksesta tuen saajan kuulemisen jälkeen hallintolain mukaisesti. Olennaista olisi kaiken kaikkiaan tuen takaisinperintään liittyvien tehtävien ja toimivaltuuksien sellainen rajaus, jossa säätiön rooli jäisi takaisinperinnästä päättävän viranomaisten tehtäviin ja toimivaltuuksiin nähden avustavaksi ja täydentäväksi. Selvää tietenkin on, että takaisinperintä olisi sidottava vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että tuen saajalle annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet sen toiminnassa havaittujen puutteellisuuksien korjaamiseen. Selvää niin ikään on, että tuen takaisinperintäpäätös pitää olla asianmukaisten oikeusturvamekanismien eli käytännössä valitusoikeuden piirissä. Juuri tuensaajan toiminnan valvominen ja sen perusteella mahdollisesti seuraava tuen takaisinperiminen ovat kysymyksiä, joissa näkyy hyvin se, ettei valtionavustuslakia ja delegoituihin valtionavustuksiin liittyviä erityislakeja ole säädetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Koska delegoidut valtionavustukset ovat osoittautuneet toimiviksi työkaluiksi valtionavustuspolitiikassa eikä elokuvasäätiön kaltaisten yksityisoikeudellisten toimijoiden vahvallekaan roolille valtionavustuspolitiikan toimeenpanossa ole lähtökohtaisesti perustuslaillisia esteitä, olisi tärkeää ottaa jossakin vaiheessa delegoituihin valtionavustuksiin liittyvän lainsäädäntökehikon kehit- 274
täminen tarkempaan tarkasteluun. Elokuvasäätiön esimerkki osoittaa, että tematiikkaan tarvittaisiin jatkossa myös perustuslakivaliokunnan kannanottoja oikeustilaa selkeyttämään. Lähteet Valtiopäiväasiakirjat HE 1/1998 vp Hallituksen esitys uudeksi Suomen hallitusmuodoksi HE 120/1999 vp Hallituksen esitys laiksi elokuvataiteen edistämisestä HE 77/2001 vp Hallituksen esitys lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta HE 21/2002 vp Hallituksen esitys eräiden kulttuurihallintoa koskevien valtionavustussäännösten muuttamisesta HE 52/2012 vp Hallituksen esitys laeiksi Taiteen edistämiskeskuksesta, valtion taiteilija-apurahoista annetun lain muuttamisesta ja alueiden kehittämisestä annetun lain muuttamisesta PeVL 4/2000 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä maakaasumarkkinalaiksi PeVL 2/2002 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laeiksi sähköisistä allekirjoituksista ja viestintähallinnosta annetun lain 2 :n muuttamisesta PeVL 8/2002 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta PeVL 16/2002 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laiksi Euroopan laajuisen rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta PeVL 17/2002 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laeiksi tapaturmavakuutuslain ja maatalousyrittäjien tapaturmavakuutuslain muuttamiseksi PeVL 11/2004 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laeiksi ajokorttipiirtureiden myöntämisen järjestämisestä ja Ajoneuvohallituksesta annetun lain 2 :n muuttamisesta PeVL 33/2004 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä sairausvakuutuslaiksi sekä hallituksen esityksestä sairausvakuutuslaiksi annetun hallituksen esityksen (HE 50/2004 vp) täydentämisestä PeVL 42/2005 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laiksi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi PeVL 47/2005 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä 275