EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta Puheenjohtaja 5.3.2012 Juan Fernando López Aguilar Puheenjohtaja Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Bryssel Asia: Lausunto seuraavan lainsäädäntöehdotuksen oikeusperustasta: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008 2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa ja neuvoston päätöksen 2004/904/EY kumoamisesta tehdyn päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamisesta (COM(2009)0456 C7-0123/2009 2009/0127 (COD)) Arvoisa puheenjohtaja Pyysitte 28. helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellänne työjärjestyksen 37 artiklan mukaisesti oikeudellisten asioiden valiokunnalta lausunnon siitä, onko SEUT-sopimuksen 80 artiklan poistaminen oikeusperustasta asianmukaista hyväksyttäessä ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta annetun päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamisesta. Komissio antoi ehdotuksen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella. Euroopan parlamentti hyväksyi ensimmäisen käsittelyn kantansa 18. toukokuuta 2010. Parlamentin ensimmäisessä käsittelyssä hyväksymässä kannassa oikeusperustana mainitaan SEUT-sopimuksen 78 ja 80 artikla. Neuvosto käy parhaillaan alustavia neuvotteluja ensimmäisen käsittelyn kannastaan parlamentin kanssa. Oikeusperustan osalta neuvoston valtuutuksessa viitataan ainoastaan SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohtaan eikä lainkaan SEUT-sopimuksen 80 artiklaan. AL\894455.doc PE483.773v01-00
Tausta I. Ehdotus Ehdotuksen tavoitteena on muuttaa Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta tehtyä päätöstä EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustamisen johdosta. Komissio selvittää perusteluissaan sekä niihin liittyvässä tiedonannossa 1, että pyrkimykset perustaa EU:n yhteinen uudelleensijoittamisohjelma ovat vastaus neuvoston esittämiin pyyntöihin tällaisen nykyisten puutteiden korjaamiseen tähtäävän ohjelman esittämisestä. Tausta-ajatuksena on EU:n uudelleensijoittamistoimien vaikutuksen lisääminen tarjottaessa suojelua pakolaisille ja pyrittäessä uudelleensijoittamisen mahdollisimman suureen strategiseen vaikutukseen kohdistamalla toimet henkilöihin, jotka tarvitsevat uudelleensijoittamista eniten, sekä uudelleensijoittamista EU:n tasolla koskevien yhteisten painopisteiden määrittäminen säännöllisesti. Tarkkaan ottaen, tarkistetussa päätöksessä sellaisena kuin neuvosto ja parlamentti ovat sen sisällöstä sopineet määritellään uudelleensijoittamista koskevia painopisteitä, mukaan lukien EU:n yhteiset uudelleensijoittamista koskevat painopisteet (lueteltu liitteessä vuodelle 2013, joka on viimeinen tämän päätöksen kattama vuosi). Jäsenvaltioille annetaan lisärahoitustukea kutakin näiden painopisteiden mukaisesti uudelleensijoitettavaa henkilöä kohti. Jäsenvaltiot myös toimittavat komissiolle arvion seuraavan kalenterivuoden aikana näiden painopisteiden mukaisesti uudelleensijoitettavien henkilöiden määrästä. I. Kyseiset oikeusperustat 1. Komission ehdotuksen oikeusperusta Komission ehdotus perustuu EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, joka kuuluu seuraavasti: "63 artikla Neuvosto toteuttaa 67 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen viiden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta: [...] 2. pakolaisia ja muita kotiseudultaan siirtymään joutuneita henkilöitä koskevat toimenpiteet seuraavilla aloilla: [...] b) pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisen ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakaantumisen edistäminen". 1 Komission 2. syyskuuta 2009 antama tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle yhteisen EU:n uudelleensijoittamisohjelman perustamisesta (COM(2009)0447). PE483.773v01-00 2/7 AL\894455.doc
Komissio esittää perusteluissaan seuraavan selvityksen tästä oikeusperustasta: "Ehdotus perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, joka on muutettavan säädöksen oikeusperusta". Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen komissio hyväksyi 2. joulukuuta 2009 tiedonantonsa Lissabonin sopimuksen voimaantulon vaikutuksista käynnissä oleviin toimielinten päätöksentekomenettelyihin (COM(2009)0665). Tämän tiedonannon liitteessä 4 komissio esitti viitteellisen luettelon ehdotuksista, joiden käsittely on kesken ja joita se oli esittänyt ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa, ja totesi myös, miten Lissabonin sopimuksen voimaantulo oli vaikuttanut kuhunkin ehdotukseen. Kyseessä olevan ehdotuksen osalta komissio mainitsee 78 ja 80 artiklan SEUT-sopimuksen mukaisena uutena oikeusperustana. SEUT-sopimuksen 78 artikla kuuluu seuraavasti: "1. Unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Tämän politiikan on oltava pakolaisten oikeusasemasta 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen ja 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyn pöytäkirjan sekä muiden asiaan liittyvien sopimusten mukaista. 2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät: a) koko unionissa voimassa oleva yhdenmukainen turvapaikka-asema kolmansien maiden kansalaisille; b) yhdenmukainen toissijaisen suojelun asema kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät saa turvapaikkaa unionissa mutta jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua; c) yhteinen järjestelmä tilapäisen suojelun antamiseksi kotimaastaan siirtymään joutuneille joukoittaisen maahantulon yhteydessä; d) yhteiset menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan yhdenmukaisen aseman myöntämisessä ja peruuttamisessa; e) perusteet ja menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemiseksi; f) turvapaikkaa tai toissijaista suojelua hakevien vastaanotto-olosuhteita koskevat vaatimukset; g) kumppanuus ja yhteistyö kolmansien maiden kanssa turvapaikkaa taikka toissijaista tai tilapäistä suojelua hakevien henkilöiden maahantulon hallinnoimiseksi. AL\894455.doc 3/7 PE483.773v01-00
3. Jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi. Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan parlamenttia kuultuaan." 80 artikla kuuluu seuraavasti: "Tässä luvussa tarkoitetussa unionin politiikassa ja sen toteuttamisessa noudatetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuun ja oikeudenmukaisen vastuunjaon periaatetta, myös rahoituksen osalta. Unionin tämän luvun nojalla antamiin säädöksiin sisällytetään tarvittaessa aina asianmukaisia toimenpiteitä tämän periaatteen soveltamiseksi." Parlamentin ensimmäisen käsittelyn kannassa 1 oikeusperustaksi mainitaan SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohta ja 80 artikla. 2. Oikeusperustaan ehdotettu muutos LIBE-valiokunta on pyytänyt oikeudellisten asioiden valiokunnalta lausuntoa siitä, onko 80 artiklan poistaminen oikeusperustan kannalta asianmukaista. Se selvittää taustatietona, että neuvottelut neuvoston kanssa johtivat myönteiseen yhteisymmärrykseen lukuun ottamatta oikeusperustaa koskevaa asiaa, sillä neuvosto haluaa tukeutua 78 artiklan 2 kohdan g alakohtaan SEUT-sopimuksen 78 ja 80 artiklasta muodostuvan kaksoisoikeusperustan sijaan. III. Analyysi Tietyt oikeusperustan valintaan vaikuttavat periaatteet ovat peräisin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Kun otetaan huomioon, että oikeusperustalla on vaikutuksia aineellisoikeudelliseen toimivaltaan ja menettelyyn, asianmukaisen oikeusperustan valinnalla on perustuslaillinen merkitys 2. SEUT-sopimuksen 13 artiklan 2 kohdan mukaan kukin toimielin toimii sille tällä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa 3.Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö" 4. Tapauksissa, joissa on useampi oikeusperusta, on otettava huomioon, että jos yhteisön toimenpiteen tarkastelusta ilmenee, että säädöksellä on kaksi tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen tekijä, on käytettävä yhtä oikeusperustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus edellyttää 5. Toisaalta, jos säädöksellä on useita 1 Euroopan parlamentin kanta vahvistettu ensimmäisessä käsittelyssä 18. toukokuuta 2010 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o.../2010/EU antamiseksi Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008 2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa tehdyn päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamisesta, P7_TA(2010)0160. 2 Lausunto 2/00 Cartagenan pöytäkirja, Kok. 2001, s. I-9713, 5 kohta; Asia C-370/07, komissio v. neuvosto, 46 49 kohta; Lausunto 1/08, palvelukaupan yleissopimus, Kok. 2009, s. I 11129, 110 kohta. 3 Asia C-403/05, parlamentti v. komissio, Kok. 2007, s. I 9045, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. 4 Katso viimeksi asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, Kok. 2009, s. I 7585. 5 Asia C-42/97, parlamentti v. neuvosto, Kok. 1999, s. I-868, 39 40 kohta; Asia C-36/98 Espanja v. neuvosto, PE483.773v01-00 4/7 AL\894455.doc
samanaikaisia tavoitteita tai se koostuu erottamattomasti yhteen kuuluvista osista, joista yksikään ei ole toissijainen tai välillinen toisiin verrattuna, säädöksen on perustuttava asiaa koskeviin perussopimuksen määräyksiin 1. Päätöksen tavoitteena on muuttaa Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta tehtyä päätöstä EU:n yhteisen uudelleensijoittamisohjelman perustamisen johdosta ja, kuten komissio tähän liittyvässä tiedonannossa 2 selvittää, käyttää sitä välineenä, jonka avulla 1) lisätään EU:n humanitaarista vaikutusta varmistamalla, että EU antaa enemmän tukea pakolaisten kansainväliseen suojeluun uudelleensijoittamalla heitä ja että tuki kohdennetaan paremmin, 2) lisätään uudelleensijoittamisen strategista käyttöä varmistamalla, että se on sisällytetty asianmukaisesti unionin yleiseen ulko- ja humanitaariseen politiikkaan, ja 3) rationalisoidaan EU:n uudelleensijoittamistoimet, jotta niistä saataisiin hyötyä kustannustehokkaimmalla tavalla. Muutettu säädös eli päätös N:o 573/2007/EY 3, perustuu, kuten komissio mainitsee muutossäädösehdotuksessaan, EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohtaan. Päätöksen 2 artiklan 1 kohdassa kuvaillaan Euroopan pakolaisrahaston perustamisen yleistä tavoitetta, joka on "tukea ja edistää jäsenvaltioiden toimia, jotka koskevat pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamista ja näiden henkilöiden vastaanottamisesta aiheutuvista seurauksista vastaamista". Tämä on johdonmukaista sikäli kuin oikeusperustana on EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohta. Kysymyksenä on siis se, millä oikeusperustalla EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 2 kohdan b alakohta on korvattava Lissabonin sopimuksen tultua voimaan tai tarkemmin, onko SEUT-sopimuksen 78 artikla riittävä oikeusperusta vai onko SEUT-sopimuksen 80 artikla sisällytettävä siihen lisäksi. Komission tiedonannon COM(2009)665 liitteessä 4 esitetyssä viitteellisessä luettelossa mainitaan sekä 78 että 80 artikla. On aiheellista mainita, että 78 artikla kokonaisuudessaan ei tarjoa sopivaa oikeusperustaa tässä tapauksessa, sillä 78 artiklan 1 kohdassa määrätään, että "unioni kehittää turvapaikkaasioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan" ja 78 artiklan 3 kohdassa käsitellään hätätilanteita. Sen sijaan 78 artiklan 2 kohdassa määrätään nimenomaan toimenpiteistä, joissa noudatetaan tavallista lainsäätämisjärjestystä. Edellä mainitun 78 artiklan 2 kohdan g alakohta on tähän tarkoitukseen sopiva määräys, sillä säädöksessä käsitellään pakolaisvirtoja sekä näihin liittyvää kumppanuutta ja yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Näin ollen koska SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohta tarjoaa asianmukaisen Kok. 2001, s. I 779, 59 kohta; Asia C-211/01 komissio v. neuvosto, Kok. 2003, s. I 8913, 39 kohta. 1 Asia C-165/87 komissio v. neuvosto, Kok. 1988, s. 5545, kohta 1; Asia C-178/03 komissio v. Euroopan parlamentti ja neuvosto, Kok. 2006, s. I 107, 43 56 kohdat. 2 (COM(2009)0447)(katso alaviite 1), s. 7. 3 Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta vuosiksi 2008 2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa ja neuvoston päätöksen 2004/904/EY kumoamisesta 23. toukokuuta 2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 573/2007/EY, (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 1). AL\894455.doc 5/7 PE483.773v01-00
oikeusperustan päätökselle, SEUT-sopimuksen 80 artiklaa koskevaan tarkempaan analysoimiseen ei ole tarvetta. PE483.773v01-00 6/7 AL\894455.doc
Oikeudellisten asioiden valiokunta käsitteli edellä mainittua asiaa kokouksessaan 1. maaliskuuta 2012. Tässä kokouksessa se myös päätti äänin 20 puolesta ja kaksi tyhjää 1 suosittaa, että asianmukainen oikeusperusta ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Euroopan pakolaisrahaston perustamisesta annetun päätöksen N:o 573/2007/EY muuttamisesta olisi SEUT-sopimuksen 78 artiklan 2 kohdan g alakohta ja että SEUTsopimuksen 80 artiklaa ei olisi sisällytettävä ehdotuksen oikeusperustaan. Kunnioittavasti Klaus-Heiner Lehne 1 Lopullisessa äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet: Klaus-Heiner Lehne (puheenjohtaja), Raffaele Baldassarre (varapuheenjohtaja), Evelyn Regner (varapuheenjohtaja), Sebastian Valentin Bodu (varapuheenjohtaja), Françoise Castex (varapuheenjohtaja), Marielle Gallo, Giuseppe Gargani; Alajos Mészáros, Rainer Wieland, Tadeusz Zwiefka, Luigi Berlinguer, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Antonio Masip Hidalgo, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Christian Engström, Sajjad Karim, Jiří Maštálka, Jacek Włosowicz, Kurt Lechner, Angelika Niebler, Dagmar Roth-Behrendt, Cristian Silviu Buşoi ja Eva Lichtenberger. AL\894455.doc 7/7 PE483.773v01-00