U 34/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (työvoiman liikkuvuuden toimeenpanodirektiivi) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan unionin komission 26 päivänä huhtikuuta 2013 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi työntekijöiden vapaan liikkuvuuden puitteissa työntekijöille myönnettyjen oikeuksien harjoittamista helpottavista toimenpiteistä (KOM(2013) 236 lopullinen) sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 6 päivänä kesäkuuta 2013 Työministeri Lauri Ihalainen Vanhempi hallitussihteeri Anne-Mari Mäkinen 296518
2 U 34/2013 vp TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ MUISTIO EU/2013/0945 6.6.2013 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI TYÖN- TEKIJÖIDEN VAPAAN LIIKKUVUUDEN PUITTEISSA TYÖNTEKIJÖILLE MYÖN- NETTYJEN OIKEUKSIEN HARJOITTAMISTA HELPOTTAVISTA TOIMENPITEISTÄ 1 Ehdotuksen tausta ja tavoite Komissio antoi 26 päivänä huhtikuuta 2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi työntekijöiden vapaan liikkuvuuden puitteissa työntekijöille myönnettyjen oikeuksien harjoittamista helpottavista toimenpiteistä (KOM(2013) 236 lopullinen). Työntekijöiden vapaa liikkuvuus on sisämarkkinoiden yksi neljästä perusvapaudesta ja siitä säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 45 artiklassa sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 492/2011. EU:n kansalaisilla on oikeus muuttaa toiseen jäsenvaltioon työskentelyä varten. SEUTsopimuksen 45 artiklaan sisältyy oikeus syrjimättömyyteen kansalaisuuden perusteella työn saannin, palkkauksen ja muiden työehtojen osalta. Siinä myös poistetaan perusteettomat esteet työntekijöiden vapaalta liikkuvuudelta Euroopan unionissa. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan, että jokaisella unionin kansalaisella on vapaus hakea työtä, tehdä työtä, sijoittautua tai tarjota palveluja missä tahansa jäsenvaltiossa. Asetuksessa (EU) N:o 492/2011 esitetään yksityiskohtaisesti oikeudet, jotka johtuvat työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta sekä määritellään erityisalueet, joilla kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä. Tällaisia erityisalueita ovat etenkin: - työn saanti - työolot ja työehdot - sosiaali- ja veroetuudet - koulutukseen pääsy - ammattiliittojen jäsenyys - asuminen - lasten pääsy koulutukseen. SEUT-sopimuksen 45 artiklaa ja asetusta (EU) N:o 492/2011 sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä tarkoittaa sitä, että näiden säännösten täytäntöönpanoa varten ei ole tarpeen antaa kansallista lainsäädäntöä. Kaikkien kansallisten viranomaisten ja kaikkien sekä julkisten että yksityisten työnantajien on sovellettava ja noudatettava näistä määräyksistä ja säännöksistä johtuvia oikeuksia. Komission perustelujen mukaan mainituista jäsenvaltiota sitovista säännöksistä huolimatta EU:n kansalaisilla on edelleen ongelmia työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien oikeuksiensa toteuttamisessa. Alueellinen liikkuvuus EU:n jäsenvaltioiden välillä on pysynyt suhteellisen vähäisenä. EU:n työvoimatutkimuksen mukaan vuonna 2011 vain 3,1 prosenttia työikäisistä eurooppalaisista asui muussa kuin kotijäsenvaltiossaan, ja syyskuussa 2011 julkaistun Eurobarometri-kyselyn tulosten mukaan 15 prosenttia EU:n kansalaisista ei edes harkitse työskentelyä toisessa jäsenvaltiossa, koska siihen liittyy liian monia esteitä. Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio sekä useat EU:n toimielimet ovat kiinnittäneet huomiota EU:n kansalaisten laissa turvattujen ja käytännössä toteutuvien oikeuksien väliseen kuiluun. Komissio on vuosien mittaan saanut runsaasti valituksia kansalaisilta, jotka ovat halunneet muuttaa tai ovat jo muuttaneet toiseen EU-maahan työskentelemään ja joiden oikeuksia ei ole kunnioitettu. Lisäksi vuosi 2013 on nimetty Euroopan kansalaisten teemavuodeksi, jolloin keskitytään kansalaisten oikeuksiin ja niiden tehokkaaseen täytäntöönpanoon. Työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta on komission mukaan käytännössä ilmennyt seuraavia esteitä ja ongelmia: a) Viranomaiset eivät noudata EU:n lainsäädäntöä tai soveltavat sitä virheellisesti esimerkiksi soveltamalla erilaisia ehtoja EU:n kansalaisten rekrytointiin, asettamalla kansalaisuuskiintiöitä tai erilaisia työehtoja ja työoloja EU:n kansalaisille tai jättämällä
U 34/2013 vp 3 työpaikan saamisessa huomioimatta toisessa jäsenvaltiossa hankittu pätevyys ja kokemus. b) Työnantajat ja oikeudelliset neuvonantajat eivät noudata EU:n lainsäädäntöä, koska eivät tunne EU:n lainsäädäntöä. c) EU:n siirtotyöntekijät eivät saa tietoja tai heillä ei ole keinoja oikeuksiensa toteuttamiseksi. Tämä johtuu usein siitä, että kansalaiset eivät tiedä, minkä tahon puoleen tulee kääntyä EU-oikeuksia koskevissa ongelmissa, tai heillä ei ole palvelujen saamiseksi tarvittavaa kielitaitoa taikka oikeudellisen neuvonnan ja avun kustannukset ovat liian korkeat. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on edistää SEUT-sopimuksen 45 artiklan ja asetuksen (EU) N:o 492/2011 yhdenmukaisempaa soveltamista käytännössä kaikkialla Euroopan unionissa. Erityisinä tavoitteina on vähentää EU:n siirtotyöntekijöihin kansalaisuuden perusteella kohdistuvaa syrjintää, edistää lainsäädännön moitteetonta toimeenpanoa, vähentää EU:n siirtotyöläisiin kohdistuvia epäreiluja käytäntöjä ja parantaa EU:n siirtotyöntekijöiden vaikutusmahdollisuuksia oikeuksiensa toteuttamiseksi. Ehdotus liittynee myös parhaillaan käsittelyssä olevaan lähetettyjä työntekijöitä koskevan direktiivin täytäntöönpanodirektiiviin, jossa ehdotetaan lähetettyjen työntekijöiden osalta vastaavanlaisia säännöksiä muun muassa oikeuksien puolustamisesta. Myös SEUT-sopimuksen 19 artiklan nojalla hyväksytyissä syrjintädirektiivissä (2000/43/EY) ja työsyrjintädirektiivissä (2000/78/EY) on samantyyppisiä säännöksiä. 2 Ehdotuksen oikeusperusta Direktiiville ehdotettu oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 46 artikla, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan direktiivein ja asetuksin ne toimenpiteet, jotka ovat tarpeen 45 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi. Valtioneuvosto pitää direktiiville ehdotettua oikeusperustaa asianmukaisena. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö I luku - Yleiset säännökset Direktiiviä sovelletaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla: a) työn saantiin b) työoloihin ja työehtoihin etenkin palkkauksen ja irtisanomisen osalta c) sosiaali- ja veroetuuksien saamiseen d) ammattiliittojen jäsenyyteen e) koulutukseen pääsyyn f) asunnon saantiin g) työntekijöiden lasten pääsyyn koulutukseen. Direktiivillä ei muuteta asetuksen (EU) N:o 492/2011 soveltamisalaa. Ehdotettua direktiiviä sovelletaan vain tapauksissa, jotka koskevat kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää kyseisen asetuksen soveltamisalalla. Direktiiviehdotuksella ei siten luoda uusia oikeuksia, vaan tehostetaan SEUT 45 artiklan ja asetuksen (EU) N:o 492/2011 toimeenpanoa ja soveltamista käytännössä. II Luku - Täytäntöönpanon valvonta Direktiivin 3 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite tarjota EU:n siirtotyöntekijöille asianmukaiset kansalliset oikeussuojakeinot. Oikeussuojakeinoja ovat sekä tuomioistuinmenettelyt että tuomioistuimen ulkopuoliset menettelyt mukaan luettuna vaihtoehtoiset riidanratkaisumenettelyt, kuten sovittelu ja välitys. Myös oikeusasiamies ja tasaarvoelimet tai muut vastaavat rakenteet voivat olla tuomioistuimen vaihtoehtona. Sääntelyllä ei rajoiteta kansallisten määräaikojen soveltamista oikeuksien täytäntöönpanolle. Määräajat eivät kuitenkaan saa olla sellaisia, että ne tekevät työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien oikeuksien käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Direktiivin 4 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite varmistaa, että järjestöt, organisaatiot ja muut oikeushenkilöt (kuten ammattiliitot ja kansalaisjärjestöt), joilla on oikeutettu intressi varmistaa, että tämän direktiivin säännöksiä noudatetaan, voivat aloittaa työntekijän suostumuksella menettelyn joko hänen ja hänen perheenjäsentensä puolesta
4 U 34/2013 vp tai häntä/heitä tukeakseen kaikissa oikeudellisissa ja/tai hallinnollisissa menettelyissä SEUT-sopimuksen 45 artiklan ja asetuksen (EU) N:o 492/2011 mukaisten oikeuksien täytäntöön panemiseksi. Sääntelyllä ei rajoiteta kansallisten määräaikojen soveltamista näiden oikeuksien täytäntöönpanolle. III Luku - Yhdenvertaista kohtelua käsittelevien rakenteiden tai elinten edistäminen vuoropuhelu Jäsenvaltioiden on direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan nimettävä rakenne, elin tai elimiä, jonka tai joiden tehtävä on edistää, analysoida, seurata ja tukea työntekijöiden tai heidän perheenjäsentensä yhdenvertaista kohtelua ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, sekä toteutettava näiden elinten toimintaa koskevat tarpeelliset järjestelyt. Nämä elimet voivat myös olla osa kansallista virastoa. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että olemassa oleville elimille myönnetään riittävät resurssit lisätehtävien hoitamista varten. Direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että yhdenvertaista kohtelua käsittelevien elinten toimivaltaan kuuluu a) riippumattoman oikeudellisen ja/tai muun avun antaminen; b) riippumattomien tutkimusten tekeminen kansalaisuuteen perustuvasta syrjinnästä; c) riippumattomien raporttien julkaiseminen ja suositusten antaminen kaikista tällaiseen syrjintään liittyvistä; d) tietojen julkaiseminen aiheista, jotka liittyvät työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien EU-säännösten soveltamiseen jäsenvaltioissa. Lisäksi jäsenvaltioiden on 5 artiklan 3 kohdan mukaan varmistettava, että olemassa olevat tai perustettavat uudet elimet ovat tietoisia nykyisistä EU-tason tiedotus- ja neuvontapalveluista (mm. Sinun Eurooppasi -neuvonta, SOLVIT, EURES), hyödyntävät niitä ja tekevät niiden kanssa yhteistyötä. Jäsenvaltioiden on direktiivin 6 artiklan mukaan edistettävä vuoropuhelua sellaisten asianomaisten kansalaisjärjestöjen ja työmarkkinaosapuolten kanssa, joilla on oikeutettu intressi torjua kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. IV Luku - Tiedonsaanti Tiedon levittämisestä säädetään direktiivin 7 artiklassa. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että tämän direktiivin mukaisesti annetuista säännöksistä sekä asetuksen (EU) N:o 492/2011 säännöksistä tiedotetaan jäsenvaltioiden alueella kaikin aiheellisin tavoin niille, joita asia koskee. Lisäksi jäsenvaltioiden on tarjottava selkeitä, helposti saatavia, ymmärrettäviä ja ajantasaisia tietoja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvistä oikeuksista. V - Loppusäännökset Viidennessä luvussa on säännökset vähimmäisvaatimuksista, direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, raportoinnista sekä direktiivin voimaantulosta. Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai antaa lainsäädäntöä, jolla tarjotaan direktiivissä säädettyä korkeampi suojan taso. Jäsenvaltiot voivat 8 artiklan 2 kohdan mukaan laajentaa 5 artiklassa tarkoitettujen elinten toimivallan koskemaan myös kaikkien niiden EU:n kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltämistä, jotka harjoittavat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen sellaisena kuin se on kirjattu SEUT-sopimuksen 21 artiklaan ja Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2004/38/EY. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat täytäntöönpanotoimet kahden vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta. 10 artiklan mukaan komissio toimittaa Euroopan parlamentille, neuvostolle sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle raportin direktiivin säännösten täytäntöönpanosta ja tekee tarpeen mukaan muutoksia. 4 Vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Direktiiviehdotukseen sisältyvillä toimenpiteillä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden
U 34/2013 vp 5 edistämiseksi ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän poistamiseksi on vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön. Erityisesti direktiivin 5 artiklassa säädettyjen rakenteiden ja elinten toimivalta ja tehtävät voivat edellyttää muutoksia lainsäädäntöön siltä osin kuin direktiivissä luetellut tehtävät eivät tällä hetkellä kuulu minkään viranomaisen tai muun tahon toimivaltaan. Parhaillaan vireillä olevalla yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamistyöllä on direktiiviehdotuksen kanssa samansuuntaisia tavoitteita. Uudistuksessa on tarkoitus muuttaa yhdenvertaisuus- ja palvelussuhdelainsäädäntöä siten, että mm. kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää torjutaan entistä tehokkaammin elämän eri osa-alueilla. Lisäksi mm. direktiiviehdotuksen 5 artiklassa kuvattuja tehtäviä esitetään kuuluvan vähemmistövaltuutetun tilalle perustettavan yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivaltaan myös kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän osalta. Yhdenvertaisuuslain uudistamisen vaikutukset direktiiviehdotuksen edellyttämiin lainsäädäntömuutoksiin vaativat tarkempaa selvittämistä. Suomen lainsäädäntö ei aseta EU:n jäsenvaltioiden kansalaisille esteitä saattaa direktiivin 3 artiklassa tarkoitettu asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Vastaavasti jokainen EU:n kansalainen voi valtuuttaa järjestön, organisaation tai muun oikeushenkilön edustamaan itseään oikeudellisessa tai hallinnollisessa menettelyssä tuomioistuimessa tai viranomaisessa (direktiivin 4 artikla). Ammattijärjestöt tarjoavat oikeudellista apua ja neuvontaa pääsääntöisesti vain omille jäsenilleen. Direktiiviehdotuksen tarkemmat lainsäädännölliset vaikutukset täsmentyvät ehdotuksen käsittelyn edetessä. 5 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 11 ja 21 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat vakuutussopimuksia (ks. sosiaaliturva) sekä työoikeutta maakunnan ja kuntien palveluksessa olevien virkaehtosopimuksia koskevin poikkeuksin sekä ottaen huomioon 29 :n 1 momentin 6 kohdan ja 29 :n 2 momentin säännökset. Valtakunnan lainsäädäntö tulee näin ollen sovellettavaksi maakunnan viranomaisen ja sen työntekijän välisiin suhteisiin, jos kyseessä on työsopimuslain mukainen työsuhde. Valtakunnalla on lisäksi itsehallintolain 27 :n 36 kohdan mukaan lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat veroja ja maksuja 18 :n 5 kohdassa säädetyin poikkeuksin. 6 Toissijaisuusperiaate Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään SEUT-sopimuksen 45 artiklassa ja asetuksessa (EU) N:o 492/2011. Ehdotetun direktiivin tarkoituksena on tehostaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien säännösten toimeenpanoa. Ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 7 Asian käsittely U-kirjelmästä on kuultu sosiaali- ja terveysministeriötä, oikeusministeriötä, opetus- ja kulttuuriministeriötä, ympäristöministeriötä, valtiovarainministeriötä ja sisäasiainministeriötä. Lisäksi EU-asioiden komitean työoikeusjaosto ja sisämarkkinat-jaosto ovat käsitelleet kirjelmän. 8 Taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset Ehdotetulla direktiivillä olisi taloudellisia vaikutuksia, joiden suuruutta on tässä vaiheessa vaikeaa arvioida. Taloudellisia kustannuksia syntyy lähinnä 5 artiklan mukaisten rakenteiden ja elinten toiminnan rahoittamisesta. Myös 7 artiklassa säädetystä tiedon levittämisestä ja tarjoamisesta aiheutuu todennäköisesti jonkin verran kustannuksia, vaikkakin työvoiman liikkuvuudesta tiedotetaan jo nykyisin muun muassa EUREStyönvälitysjärjestelmän sekä Sinun Eurooppasi -neuvonnan kautta. Direktiiviehdotuksen mahdolliset organisatoriset vaikutukset muodostuvat ensisijaisesti 5 artiklassa säädettyjen rakenteiden ja elinten toimintaan liittyvistä järjestelyistä. Mitä enemmän jo olemassa olevia viranomaisia ja muita toimijoita voidaan 5 artiklassa säädet-
6 U 34/2013 vp tyjen tehtävien täyttämisessä hyödyntää, sitä pienemmiksi direktiivin organisatoriset vaikutukset jäävät. 9 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa direktiiviehdotuksen tavoitteita. Työntekijöiden vapaata liikkuvuutta EU:n sisällä on syytä edistää ja siihen liittyvien EU:n kansalaisten oikeuksien täytäntöönpanoa tehostaa. Vastaavasti kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää tulee aktiivisesti torjua. On tärkeää, että työntekijät, jotka käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, nauttivat samantasoista suojaa kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää vastaan esimerkiksi oikeuksien täytäntöönpanon valvonnan ja yhdenvertaisuuden edistämisen osalta kuin josta EU:ssa on säädetty mm. työsyrjintädirektiivissä (2000/78/EY) ja syrjintädirektiivissä (2000/43/EY) muiden syrjintäperusteiden osalta. Direktiiviehdotuksella on valtioneuvoston mielestä vaikutusta kansalliseen lainsäädäntöön mahdollisesti sisältyvien työntekijöiden vapaan liikkuvuuden esteiden poistamisessa. Direktiiviehdotuksessa on kuitenkin yksityiskohtia, joita on vielä syytä täsmentää. Erityisesti ehdotuksen 5 artiklassa säädettyjen yhdenvertaista kohtelua käsittelevien rakenteiden ja elinten tehtävät sekä tehtävienjako eri toimijoiden välillä saattavat edellyttää tarkentamista. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, ettei direktiiviehdotus estä Suomessa eri viranomaisille ja muille toimijoille kansallisesti annettujen tehtävien hoitamista. Neuvontatehtävien keskittämistä vain yhdelle taholle valtioneuvosto ei pidä tarkoituksenmukaisena. Suomessa syrjinnänvastaiseen toimintaan osallistuu useita eri tahoja. Esimerkiksi työolojen ja työehtojen valvontaa suorittavat työsuojeluviranomaiset ja ammattiliitot riippumatta työntekijän kansallisuudesta. Mainitut tahot antavat myös tehtäväalueelleen kuuluvaa neuvontaa. Toisaalta yhdenvertaisuutta edistävä rooli on tällä hetkellä myös mm. vähemmistövaltuutetulla, jonka tehtävänä on ehkäistä etnistä syrjintää ja puuttua syrjintään. Vireillä olevassa yhdenvertaisuuslain uudistamisessa esitetään perustettavaksi uusi, vähemmistövaltuutetun korvaava yhdenvertaisuusvaltuutetun toimi. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävänä olisi mm. valvoa yhdenvertaisuuslain noudattamista laissa tarkemmin säädetyissä tilanteissa sekä muutoinkin edistää yhdenvertaisuuden toteutumista ja ehkäistä syrjintää. Lisäksi uudessa yhdenvertaisuuslaissa ehdotetaan säädettäväksi yhdenvertaisuuslautakunnan tehtävistä ja toimivallasta. Suomen kantaa ehdotukseen tarkennetaan asian käsittelyn edetessä.