19.10.2009 Katso-tunnistuspalvelun edellyttämät lainsäädäntötarpeet Katso-tunnistuspalvelun tarjonnan edellyttämiä lainsäädäntömuutostarpeita selvittäneen työryhmän muistio
Toimenpide-ehdotuksia Katso-tunnistuspalvelun tarjonnan edellyttämistä lainsäädäntötarpeista Katso-tunnistuspalvelun tarjonnan edellyttämien lainsäädäntömuutosten selvittäminen - työryhmä Keskeiset ehdotukset: Koko julkishallinnon käyttöön tarkoitettu palvelu edellyttää työryhmän käsityksen mukaan lainsäädäntömuutoksia, eikä tällaista toimivaltaa voida luoda Verohallinnolle yksin voimassa olevan verohallintolain 2 :n perusteella. Työryhmän käsityksen mukaan rekisterinpidon ja palvelun tarjoamisen eriyttäminen ei ole perusteltua, koska organisaatiotunnistus on toiminnallinen kokonaisuus, jonka pilkkominen vaikeuttaisi palvelun hallintaa. Palvelun jakaminen vaikeuttaisi mm. vastuukysymysten kohdentamista. Vaikka palvelun tarjontaa ja rekisterinpitoa ei työryhmän mielestä tule eriyttää, tulee eri toimijoiden yhteistyötä organisaatiotunnistukseen liittyvissä asioissa lisätä. Työryhmä ehdottaa, että nykyisestä Katso-tunnistuspalvelusta kehitetään julkisen hallinnon yhteinen, keskitetty tunnistuspalvelu. Tätä tarkoitusta varten tulee selvittää mahdollisuudet täydentää Katso-tunnistuspalvelua automatisoidulla Kaupparekisteritietojen tarkistuksella. Katso-tunnistuspalvelu liitetään osaksi YTJ-kokonaisuutta, jolloin sen hallinnoinnista tulevat vastaamaan Verohallitus ja Patentti- ja rekisterihallitus yhteistyössä. Työryhmä ehdottaa että perustetaan pysyvä neuvottelukunta, jonka tehtävänä on varmistaa, että yritys- ja yhteisötunnistusjärjestelmiä kehitetään julkisessa hallinnossa koordinoidusti ja tarpeen mukaisesti. Työryhmän näkemyksen mukaan lainsäädännön valmistelu tulisi aloittaa välittömästi. Tulevassa laissa on turvattava ainakin nykyisen Katso-palvelun tarjoaminen. Lisäksi lainsäädännön tulisi ottaa huomioon siirtyminen palvelun uuteen hallintomalliin. Katso-palvelun kehittämiseksi uudeksi yhteiseksi tunnistuspalveluksi käynnistetään projekti, jossa selvitetään mahdollisuudet täydentää Katso-palvelua Kaupparekisteristä saatavilla tiedoilla. Selvityksen tekemiseen osallistuvat Verohallitus, Patentti- ja rekisterihallitus sekä Kansaneläkelaitos.
Kuvailulehti (suomi, englanti, ruotsi)
Sisällysluettelo 1 Taustaa...6 2 Työryhmän tehtävät ja käsittelemät aiheet...6 3 Väliaikaisen toimivallan luonti Verohallitukselle...6 4 Katso-tunnistuspalvelun hallinnointimallin luominen...7 4.1 Nykytila...7 4.1.1 Katso-tunnistuspalvelu...7 4.1.2 YTJ-tunnistuspalvelu...9 4.1.3 Kaupparekisterin roolitietopalvelu...10 4.2 Rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan eriyttäminen...10 4.3 Rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan järjestäminen...11 4.3.1 Verohallinto vastaa palvelusta yksin...11 4.3.2 Verohallinto tarjoaa palvelun yhdessä Valtionkonttorin kanssa...11 4.3.3 Tunnistuspalvelu tarjotaan osana YTJ-yhteistyötä...12 4.3.4 Yhteenveto...12 4.4 Organisaatiotunnistuspalvelujen neuvottelukunta...13 5 Lainsäädäntöarviointi...13 5.1 Viranomaisen tehtävät ja toimivalta...13 5.2 Organisaatiotunniste, rekisterinpito ja tietojen julkisuus...14 5.3 Muita seikkoja...15 6 Jatkotoimenpiteet...15 6.1 Lainsäädäntötyön välitön käynnistäminen...15 6.2 Yhteisen tunnistuspalvelun tekninen kehittäminen...16 6.3 Toimenpiteet uuteen hallintomalliin siirtymiseksi...16
6 1 Taustaa Työryhmän asettamisen lähtökohtana on ollut Valtiontalouden tarkastusviraston Tunnistuspalvelujen kehittämistä ja käyttöä koskevan tarkastusraportin Tunnistuspalvelujen kehittäminen ja käyttö julkisessa hallinnossa (161/2008) havainnot Katso-organisaatiotunnistuspalvelun hankinnasta ja käytöstä. Havainnot koskevat yhtäältä palvelun hankintaan ja kilpailuttamiseen liittyviä asioita ja toisaalta Verohallitukselta puuttuvaa toimivaltaa tarjota palveluaan muille julkisen hallinnon viranomaisille ja yksityisille yrityksille. Katso-organisaatiotunnistuspalvelun avulla tehdään vuosittain yli miljoona tunnistusta ja määrä on voimakkaassa kasvussa. Organisaatiotunnistuspalvelun tarve on suuri julkisessa hallinnossa ja yhteiseen ratkaisuun halukkaita liittyjiä on odottamassa lukuisia. Eduskunnan tarkastusvaliokunta on mietinnössään valtion vuoden 2007 tilinpäätökseen (TrVM 1/2008 vp) myös kiinnittänyt huomiota valtion kehittämien tunnistuspalvelujen hankinnoissa ilmenneisiin puutteisiin ja edellyttää, että hallituksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin sähköisen tunnistamisen ja varmennetoiminnan puutteiden ja ongelmien korjaamiseksi ja tehtävä tarpeelliset lainsäädäntöratkaisut. 2 Työryhmän tehtävät ja käsittelemät aiheet Työryhmän tehtävänä oli selvittää, miten Katso-organisaatiotunnistuspalvelu on järkevintä organisoida rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan näkökulmasta, tehdä alustava suunnitelma tarvittavien lainsäädäntömuutosten toteuttamiseksi ja käynnistää muutosten toteuttaminen sekä tehdä alustava suunnitelma Katso-palvelun rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan toteuttamiseksi. Pitkällä tähtäimellä on tarkoituksenmukaista, että valtionhallinnossa ja laajemminkin julkisella sektorilla on vain yksi keskitetty yritysten ja yhteisöjen tunnistuspalvelu. Tätä tarkoitusta varten sekä KATSO-palvelu että Patentti- ja rekisterihallituksen kaupparekisterin roolitietopalvelu tulee arvioida tavoitteena uuden yhtenäisen palvelun luonti. Tämän työryhmän ensi sijaisena tavoitteena oli selvittää ja toteuttaa Katso-palvelun jatkuvuuden turvaamiseen liittyvät lyhyen tähtäimen tehtävät. 3 Väliaikaisen toimivallan luonti Verohallitukselle Verohallinnosta annetun lain (237/2008) 2 :n 3 momentin mukaan Verohallinnon tulee suorittaa ne selvitys-, kokeilu-, seuranta- ja suunnittelutehtävät sekä muut tehtävät, jotka valtiovarainministeriö sille antaa tai jotka sille erikseen säädetään taikka määrätään. Hallituksen esityksen (HE 148/2007 vp.) mukaan Verohallinto voisi niin säädettäessä tai määrättäessä hoitaa myös sellaisia tehtäviä, jotka sinänsä eivät ole
lain 1 :ssä tarkoitettua verotusta. Nykyisin tällaisina tehtävinä pidetään esimerkiksi pientyönantajien maksu- ja ilmoitusjärjestelmästä annetun lain (658/2004) mukaisia palvelujärjestelmän ylläpitotehtäviä. Verohallinto on valtiovarainministeriön ja Verohallinnon tulotavoitesopimuksen mukaisesti ylläpitänyt Katso-organisaatiotunnistuspalvelua myös muiden organisaatioiden palveluiden tunnistamisjärjestelmänä. Nykyisin palvelua hyödyntävät Verohallinnon lisäksi Kansaneläkelaitos, Tulli, Finnvera, TYVI-operaattorit ja Suomi.fipalvelu sekä Eläketurvakeskus ja Kuntien eläkevakuutus. Palvelun laajentaminen koko julkishallinnon käyttöön edellyttäisi työryhmän käsityksen mukaan muistion 5 kohdassa esitetyn mukaisesti lainsäädäntömuutoksia muun muassa palvelun tarjoajan vastuiden ja velvoitteiden määrittämiseksi. Työryhmän ehdotus: Koko julkishallinnon käyttöön tarkoitettu palvelu edellyttää työryhmän käsityksen mukaan lainsäädäntömuutoksia, eikä tällaista toimivaltaa voida luoda Verohallinnolle yksin voimassa olevan verohallintolain 2 :n perusteella. 7 4 Katso-tunnistuspalvelun hallinnointimallin luominen Työryhmä on arvioinut, voidaanko ja onko tarkoituksen mukaista eriyttää rekisterinpito ja palvelun tarjoaminen toisistaan ja miten rekisterinpito tulisi järjestää. 4.1 Nykytila Useat eri organisaatiot ovat kehittäneet omia organisaatiotunnistusjärjestelmiään. Lähes poikkeuksetta tällaiset tunnistusjärjestelmät on luotu kehittäjän omaan käyttöön. Laajempaan käyttöön heti soveltuvia organisaatiotunnistusjärjestelmiä on tällä hetkellä tarjolla kaksi: Katso-tunniste ja YTJ-tunnistuspalvelu. Näiden tunnistusjärjestelmien lisäksi Patentti- ja rekisterihallitus tarjoaa Kaupparekisterin roolitietoja sähköisen Roolitietopalvelun kautta. Roolitietopalvelun avulla voidaan tarkastaa luonnollisen henkilön oikeus edustaa yritystä ja yrityksen olemassaolo. Roolitietopalvelua voidaan hyödyntää organisaatiotunnistusjärjestelmän yhtenä elementtinä, se ei kuitenkaan itsessään ole organisaatiotunnistusjärjestelmä. 4.1.1 Katso-tunnistuspalvelu Katso-organisaatiotunnistus ja valtuutushallinta on Verohallinnon sekä Kelan yhteinen maksuton palvelu organisaatioiden tunnistamiselle sähköisissä asiointipalveluissa. Yritys saa Katso-tunnisteen seuraavalla tavalla: 1. Aluksi organisaatiolle luodaan Katso-pääkäyttäjyys. Pääkäyttäjä on henkilö, jolla on organisaation edustusoikeus. Poikkeustapauksissa pääkäyttäjä voi olla myös edustusoikeuden omaavan henkilön valtakirjalla valtuuttama. Näin menetellään usein esim. suuryritysten kohdalla. 2. Pääkäyttäjyyttä luova henkilö antaa Katso-järjestelmään omat henkilötiedot sekä organisaation tunnistetiedot.
3. Henkilö varmentaa henkilöllisyytensä pankkitunnistein, HST-kortilla tai henkilökohtaisella käynnillä verotoimistossa. 4. Viranomainen tarkistaa, että henkilöllä on organisaation edustusoikeus. 5. Lopuksi henkilö saa tiedon tunnisteen vahvistamisesta ja voi aloittaa Katsotunnisteen käytön. Katso sisältää valtuutustietokannan, jota hyödyntämällä pääkäyttäjä voi halutessaan valtuuttaa myös muita henkilöitä tai organisaatioita asioimaan edustamansa organisaation puolesta. Valtuutuksen voi antaa esimerkiksi tilitoimistolle. Tilitoimiston pääkäyttäjä välittää valtuutuksen edelleen varsinaisen ilmoittamisen hoitavalle Katso-tunnisteelle (tilitoimiston työntekijällä on oma Katso-tunniste). Käytännössä valtuuttaminen tapahtuu siten, että pääkäyttäjä luo valtuutetuille Katso-alitunnisteita ja myöntää alitunnisteille haluamiansa rooleja. Rooleilla pääkäyttäjä rajaa valtuutetun edustusoikeutta. Esimerkiksi Arvonlisäverotus-rooli oikeuttaa sen haltijan antamaan organisaation puolesta vain arvonlisäverotukseen liittyviä ilmoituksia. Tällä hetkellä Katsoa hyödyntävät Verohallinto, Kela, Tulli, Finnvera, TYVIoperaattorit ja Suomi.fi-palvelu sekä Eläketurvakeskus ja Kuntien eläkevakuutus. Lisäksi Verohallinto on saanut useita tiedusteluja eri organisaatioilta mm. kunnilta, jotka haluaisivat hyödyntää Katso-tunnistautumista omissa palveluissaan. Tällä hetkellä Katso-palvelu koostuu seuraavista osista: Välitön asiakaspalvelu Välitöntä asiakaspalvelua tarjotaan sadassa eri palvelupisteessä. Kussakin palvelupisteessä työskentelee 1-5 koulutettua virkailijaa. Yhteensä Katso-peruskoulutuksen on saanut noin 600 henkilöä. Asiakaspalvelijat vastaavat tunnisteiden aktivoinneista, neuvonnasta ja osaltaan palvelun tiedottamisesta. Tukipalvelu Tukipalvelu vastaa puhelimitse tai sähköpostitse tulleisiin Katsoon liittyviin kysymyksiin. Tukipalvelussa osataan vastata vaativiin tukipyyntöihin. Lisäksi Tukipalvelussa tehdään tunnisteiden aktivointeja. Tukipalvelussa työskentelee päätoimisesti 3 henkilöä ja ruuhkahuippuina maksimissaan 20 henkilöä. Kehittäminen ja suunnittelu Kehittämis- ja suunnittelutiimiin kuuluu 5 henkilöä Verohallinnosta ja 3 henkilöä Kela:sta. Tiimi vastaa järjestelmän kehittämisen suunnittelusta, määrittelystä ja testauksesta. Lisäksi tiimi pitää huolen budjetoinnista, hankkeiden priorisoinnista, koulutuksista, tiedottamisesta ja sisällöntuotannosta (järjestelmän käyttöohjeet ja käyttöliittymän tekstit). Järjestelmän tekninen ylläpito ja kehittäminen Ulkopuolinen palveluntarjoaja vastaa järjestelmän teknisestä ylläpidosta, sekä uudistusten teknisestä toteuttamisesta. Palveluntarjoajalta Katson parissa työskentelee yksi henkilö vakituisesti. Uudistukset toteutetaan projekteissa, jotka miehitetään tarpeen mukaan. Katso-palvelun etuna voidaan pitää sitä, että se on käytännössä todettu toimivaksi. Palvelu on ollut käytössä jo vuodesta 2006. Lisäksi etuna voidaan pitää sitä, että Katso-tunnisteita voidaan antaa myös sellaisille organisaatioille jotka eivät ole kaupparekisterissä tai joilla ei ole y-tunnusta. 8
Katson huomattavin puute on se, että Katsossa henkilön, hänen edustusoikeutensa tai yrityksen tilan muutokset eivät päivity automaattisesti. Lisäksi kaikkia edustamiseen liittyviä rajoitteita ei voida huomioida Katsossa (mm. edustaja, jolla ei ole oikeutta edustaa yhtiötä yksin). Lisäksi prokuristi voi Katsossa luoda rinnakkaispääkäyttäjyyden, joka tarkoittaa käytännössä prokuristin henkilökohtaisen valtuutuksen luovuttamista eteenpäin. 9 4.1.2 YTJ-tunnistuspalvelu Myös YTJ-asiointipalvelua varten on toteutettu täydellinen yritykseen liittyvä tunnistuspalvelu. YTJ-tunnistuspalvelussa organisaation edustajalle ei luoda erillistä tunnistetta (vrt. Katso-tunnisteet). YTJ-tunnistuspalvelu lähtee aina henkilön tunnistamisesta. YTJ-tunnistamisessa asiakas tunnistautuu pankkitunnisteilla tai HST-kortilla joka asiointikerta. Henkilötunnus ja asiakkaan syöttämä y-tunnus syötetään PRH:n Roolitietopalveluun, joka palauttaa tiedot kyseisen henkilön edustusoikeuksista kyseisessä yrityksessä. YTJ-asiointipalvelun tunnistusratkaisu on dynaaminen. Siinä tutkitaan reaaliaikaisesti - Henkilön tilaa (ei saa olla alaikäinen tai kuollut) - Yrityksen tilaa (yrityksen tulee olla olemassa) - Henkilön roolia kyseisessä yrityksessä (edustus roolin tulee olla voimassa). Mikä tahansa näissä tiloissa tai rooleissa tapahtunut muutos näkyy välittömästi asiointipalvelussa. Määriteltäessä kyseisiä tiloja hyödynnetään olemassa olevien perusrekisterien tietoja, väestörekisteriä, kaupparekisteriä sekä yritys- ja yhteisötietojärjestelmän tietoja. YTJ-tunnistuspalvelussa jokainen, joka on velvollinen tekemään yrityksen ilmoituksen, voi omasta puolestaan valtuuttaa jonkin toisen henkilön tekemään ilmoituksen. Valtuuttamisen kautta syntyy valtuutettujen asiamiesten kanta. Valtuutettu pystyy antamaan minkä tahansa ilmoituksen YTJ-asiointipalvelussa. YTJ-asiointipalvelua varten ei tarvita Katson rooleja vastaavia valtuutuksen rajauksia (Katsossa on mahdollista valtuuttaa esimerkiksi tuloveroilmoittaminen yhdelle taholle ja arvonlisäveroilmoittaminen toiselle). YTJ-tunnistuspalvelun tekninen ratkaisu kuitenkin mahdollistaa vastaavat rajatut valtuutukset. Tällä hetkellä YTJ-tunnistuspalvelu koostuu seuraavista osista: Patentti- ja rekisterihallituksen Roolitietopalvelu Ajantasainen rajapintapalvelu kaupparekisteritietoihin. Patentti- ja rekisterihallitus vastaa palvelusta ja käyttää tekniseen ylläpitoon ja palvelun uudistusten tekniseen toteutukseen ulkopuolisia palveluntarjoajia. Sähköisen asioinnin alusta Teknistä ylläpitoa hoitaa ulkopuolinen palveluntarjoaja ja muutoin ylläpidosta ja kehittämisestä vastaa Verohallitus. YTJ-asiointipalvelu Tarjoaa käyttöliittymän asiointialustalla olevaan YTJ-tunnistuspalveluun (käyttövaltuushallintaan). Teknistä ylläpitoa hoitaa ulkopuolinen palveluntarjoaja.
Asiakaspalvelupisteet Patentti- ja rekisterihallituksen ja Verohallinnon sähköisen asioinnin tukipalvelut vastaavat puhelimitse tai sähköpostitse tulleisiin YTJ-asiointipalveluun liittyviin kysymyksiin. Ammattilaisasiakaspalvelussa osataan vastata haasteellisiinkin tukipyyntöihin. YTJ-tunnistuspalvelun etu on se, että palvelussa henkilön, hänen edustusoikeuttaan ja yrityksen tilaa tarkastellaan reaaliaikaisesti. Lisäksi juridiset näkökulmat on huomioitu kattavasti (esim. edustusoikeudet ja prokuristien asema). Palvelun puutteena voidaan pitää sitä, että palvelun käytöstä ei vielä ole kokemusta. Lisäksi tulee huomioida, että on paljon organisaatiomuotoja, joiden tunnistaminen ei ole YTJ-tunnistuspalvelulla mahdollista (mm. verotusyhtymät, kunnat, kuntayhtymät, liikelaitokset, seurakunnat, säätiöt, yhdistykset, ulkomaiset toimijat ja y- tunnuksettomat organisaatiot). Lisäksi YTJ-tunnistuspalvelu edellyttää henkilön tunnistamista jokaisella asiointikerralla. Henkilö tunnistautuu YTJ-tunnistuspalvelussa pankkitunnistein. Tämä aiheuttaa huomattavat kustannukset palveluissa, joita käytetään paljon. 10 4.1.3 Kaupparekisterin roolitietopalvelu Patentti- ja rekisterihallitus tarjoaa Kaupparekisterin Roolitietopalvelua halukkaille hyödyntäjille maksua vastaan. Roolitietopalvelu tarjoaa Kaupparekisteriin merkittyjä virallisia rooleja käytettäväksi organisaatiotunnistuspalvelun yhtenä elementtinä. Roolitietopalvelu ei ole itsessään tunnistuspalvelu. 4.2 Rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan eriyttäminen Työryhmän käsityksen mukaan rekisterinpito pitäisi sisällään seuraavat elementit: 1. Asiakaspalvelupisteet, joissa asiakkaan on mahdollista tunnistautua ilman pankkitunnisteita sekä saada asiakaspalvelua. 2. Rekisterinpitäjänä ja tunnisteviranomaisena toimiminen: tunnistusjärjestelmän ylläpito, tunnisteiden myöntäminen sekä valtuutus- ja roolitietokantojen ylläpito. 3. Tunnistusjärjestelmän tekninen toteutus ja ylläpito. 4. Tunnistusjärjestelmän hallinnointi, kehittämisen koordinointi, kouluttaminen ja ohjaus. Työryhmän mielestä palvelun tarjoaja olisi taho, joka myöntäisi muille viranomaisille ja mahdollisesti yksityisille yrityksille lupia käyttää tunnistusjärjestelmää omissa palveluissaan, vastaisi palvelujen liittämiseen liittyvästä teknisestä ja hallinnollisesta neuvonnasta, huolehtisi sopimuskäytännöstä palvelun käyttäjän (virasto/kunta) ja tunnistus-palvelun tarjoajan välillä sekä vastaisi palvelun tarjonnasta. Katso-palvelun rekisterinpitoa ja palvelun tarjontaa ei voida kehittää toisistaan erillään, vaan ne muodostavat toisiinsa kiinteästi liittyvän kokonaisuuden. Tämä konkretisoituu parhaiten siinä, että molempia tehtäviä hoidetaan tällä hetkellä samalla tietojärjestelmällä. Jos rekisteripidon ja palvelun tarjonnan vastuu jaetaan kahdelle eri organisaatiolle, se johtaa hyvin nopeasti kahden erillisen tietojärjestelmän syntymiseen. IT palvelun tarjonta koskien sekä rekisterinpitoa että tunnistuspalvelun voidaan aina ostaa ulkopuoliselta taholta kuten se tehdään nykyäänkin.
11 Työryhmän ehdotus: Työryhmän käsityksen mukaan rekisterinpidon ja palvelun tarjoamisen eriyttäminen ei ole perusteltua, koska organisaatiotunnistus on toiminnallinen kokonaisuus, jonka pilkkominen vaikeuttaisi palvelun hallintaa. Palvelun jakaminen vaikeuttaisi mm. vastuukysymysten kohdentamista. 4.3 Rekisterinpidon ja palvelun tarjonnan järjestäminen Edellisessä kappaleessa esitettyjen perusteiden mukaisesti työryhmä katsoo, ettei rekisterinpitoa ja palvelun tarjoamista tule eriyttää. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että yhden viranomaisen tulisi huolehtia kaikista palveluun liittyvistä toiminnallisuuksista. Kappaleen 4.3 alla työryhmä on arvioinut vaihtoehtoisia malleja organisaatiotunnistuspalvelun tarjoamiseksi. Arvioitavina vaihtoehtoina on ollut: 1. Verohallinto vastaisi palvelusta yksin 2. Verohallinto tarjoaa palvelun yhdessä Valtionkonttorin kanssa 3. Tunnistuspalvelu tarjotaan osana YTJ-yhteistyötä. 4.3.1 Verohallinto vastaa palvelusta yksin Tämän vaihtoehdon etuna voidaan pitää seuraavia seikkoja: - Verohallinto tarjoaa Katso-palvelua jo nyt, joten sillä on jo nyt järjestelmän tuottamiseen tarvitaan organisaatio, prosessit ja järjestelmän tuntevaa henkilökuntaa. - Verohallinto on ja tulee jatkossakin olemaan Tunnistuspalvelun suurin käyttäjä. Verohallinnolla on satoja tuhansia organisaatioasiakkaita. Asiakkaiden suuren määrän lisäksi asiakasryhmien kirjo on laaja. - Verohallinnon palveluiden käyttäjäkunnan asiointitiheys on suuri (yritys- ja yhteisöasiakkaat joutuvat antamaan useita erilaisia ilmoituksia vuosittain). - Verohallinnolla on koko maan kattava palvelupisteverkosto, joissa voidaan tehdä henkilöiden tunnistamisia ilman pankkitunnisteita, sekä neuvoa asiakkaita palvelun käytössä. Tähän vaihtoehdon haasteena voidaan pitää seuraavia seikkoja: - Organisaatioiden tunnistaminen ei ole verotusta. Verohallinnon ydintehtävänä on verotuksen toimittaminen ja siihen liittyvät tehtävät. - Organisaatiotunnistusjärjestelmän jättäminen Verohallinnon vastuulle poikkeaa myös linjasta, jonka mukaan Valtion IT-tehtäviä keskitettäisiin Valtiokonttorille. On huomioitava, että Verohallinto ei voi huolehtia yksin tavoitetilan mukaisesta kehittyneemmästä Katso-palvelusta. Tavoitetilan mukaisessa Katsossa hyödynnettäisiin PRH:n Roolitietopalvelua. Yritysten tietojen ja yritysten edustajien rekisteröinti ja julkistaminen kaupparekisterissä on Patentti- ja rekisterihallituksen laissa säädetty tehtävä. Katso-palvelun kehittäminen edellyttää siis kaupparekisteritietojen hyödyntämistä. 4.3.2 Verohallinto tarjoaa palvelun yhdessä Valtionkonttorin kanssa
Valtionhallinnon keskitettyjen sähköisten tukipalvelujen tarjoamisesta muulle hallinnolle vastaa Valtion IT palvelukeskus. Valtiokonttorilain 2 :ään tehdyn muutoksen nojalla valtiokonttori voi tarjota hallinnon tukipalveluja laajemminkin koko julkiselle hallinnolle. Kyseiset tukipalvelut on lueteltu valtioneuvoston asetuksessa n:o 393/2009. Yritysten ja yhteisöjen tunnistuspalvelu on luettelossa mainittuja palveluja vastaava sähköinen tukipalvelu. Työryhmä on selvittänyt Valtiokonttorin mahdollisuuksia vastata Katsoorganisaatiotunnistuspalvelun tarjoamisesta koko julkiselle hallinnolle. Kuten kappaleessa 4.2 on todettu, työryhmän mielestä palvelun tarjonnan ja rekisterinpidon eriyttäminen ei ole tarkoituksenmukaista. 12 4.3.3 Tunnistuspalvelu tarjotaan osana YTJ-yhteistyötä Tämän vaihtoehdon etuna voidaan pitää seuraavia seikkoja: - Yritys- ja yhteisötietojärjestelmä on tunnisterekisteri yrityksille ja yhteisöille. Sähköisen tunnistamisen tarjoaminen sopisi loogisesti tähän kokonaisuuteen. - YTJ on tunnettu palvelu, jolla on paljon aktiivisia käyttäjiä. - YTJ on Verohallinnon ja PRH:n jo olemassa oleva yhteistyöelin. Yhteistyöstä on saatu hyviä kokemuksia. Tavoitetilan mukainen Katso voi sisältää osia sekä Katsosta että YTJtunnistuspalvelusta. Näin ollen sekä Verohallinnolla että PRH:lla olisi luonteva rooli järjestelmän tuottamisessa joka tapauksessa. Tähän vaihtoehdon haasteena voidaan pitää seuraavia seikkoja: - YTJ ei ole itsenäinen organisaatio, vaan se on Verohallinnon ja Patentti- ja rekisterihallituksen yhteistyöelin. Jos uusi organisaatiotunnistuspalvelu sijoitetaan osaksi YTJ:tä, tulee miettiä molempien organisaatioiden vastuut ja velvollisuudet. - YTJ-yhteistyöllä on tällä hetkellä vakiintuneet käytännöt. Jos yhteistyö saa uusia muotoja, tulee nämä käytännöt neuvotella osin uudestaan. Tällä hetkellä on esimerkiksi sovittu, että YTJ:n kustannukset jaetaan osallistujien kesken tasan. Tavoitetilan mukaisen Katson (Organisaatiotunnistuspalvelun) kustannukset tulisi rahoittaa jollakin muulla tavalla. 4.3.4 Yhteenveto Työryhmän mielestä koko julkishallinnolle tarjottava palvelu voi rakentua nykyiselle Katso-tunnistuspalvelulle ja sen edelleen kehittämiselle. Tavoitteena on täydentää Katso-järjestelmää Kaupparekisteristä saatavilla tiedoilla ja YTJ-tietopalvelun ominaisuuksilla. Katso-palvelu voidaan sijoittaa osaksi Yritys ja yhteisötietopalvelua, jolloin Verohallinto sekä Patentti- ja rekisterihallitus vastaisivat yhteistyössä Katsopalvelun tuottamisesta ja rekisterinpidosta yhdessä myöhemmin tarkemmin määriteltävällä tavalla. Työryhmän ehdotus:
Työryhmä ehdottaa, että nykyisestä Katso-tunnistuspalvelusta kehitetään julkisen hallinnon yhteinen, keskitetty tunnistuspalvelu. Tätä tarkoitusta varten tulee selvittää mahdollisuudet täydentää Katso-tunnistuspalvelua automatisoidulla Kaupparekisteritietojen tarkistuksella. Katso-tunnistuspalvelu liitetään osaksi YTJ-kokonaisuutta, jolloin sen hallinnoinnista tulevat vastaamaan Verohallitus ja Patentti- ja rekisterihallitus yhteistyössä. 13 4.4 Organisaatiotunnistuspalvelujen neuvottelukunta Työryhmän näkemyksen mukaan organisaatiotunnistuspalveluita tulisi kehittää koordinoidusti ja huomioiden koko julkisen sektorin tarpeet. Työryhmän ehdotus: Perustetaan pysyvä neuvottelukunta, jonka tehtävänä on varmistaa, että yritys- ja yhteisötunnistusjärjestelmiä kehitetään julkisessa hallinnossa koordinoidusti ja tarpeen mukaisesti. Neuvottelukunnan tehtävänä on ohjata ja valvoa mm. Katso- tunnistuspalvelun kehittämistä. Neuvottelukuntaan tulisivat edustajat keskeisistä yrityspalveluja tuottavista tahoista julkisessa hallinnossa: Verohallituksen, Patentti- ja rekisterihallituksen, Kansaneläkelaitoksen, Tullihallituksen, työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön sekä Valtiokonttorin edustajat. 5 Lainsäädäntöarviointi Tällä hetkellä ei ole laissa erikseen nimenomaisesti säädetty organisaatiotunnistusjärjestelmästä eikä viranomaisesta tai muusta tahosta, jonka tehtävänä olisi ylläpitää yleistä koko julkishallinnolle tarkoitettua organisaatiotunnistetta ja siihen liittyvää valtuutusrekisteriä. 5.1 Viranomaisen tehtävät ja toimivalta Perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Perustuslain 119 :n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Yleisiä perusteita ovat mm. nimi, toimiala ja pääasialliset tehtävät. On jatkotyönä tarkemmin arvioitava huomioon ottaen organisaatiotunnisteen antaminen, valtuutusrekisterin ylläpito ja järjestelmään liittyvät muut tehtävät, mitä säännöksiä viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta tarvitaan. Jos tulevasta organisaatiotunnistuspalvelusta ja järjestelmästä vastaa kaksi tai useampia viranomaisia, on myös arvioitava, tarvitaanko säännökset viranomaisten välisistä vastuista ;vrt. yritys- ja yhteisötietolain (244/2001) 17 ylläpitoviranomaisten rekisteröintivastuista. Työryhmän ehdotus: Jatkotyöskentelynä tulee arvioida tarvittavat säännökset organisaatiotunnistusjärjestelmää ylläpitävien viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta sekä vastuunjaosta.
14 5.2 Organisaatiotunniste, rekisterinpito ja tietojen julkisuus Jatkotyöskentelyssä tarkemmin arvioitavia seikkoja ovat mm. perussäännökset organisaatiotunnisteesta ja rekisteröinnin edellytyksistä. Järjestelmää ja lainsäädäntöä on myös arvioitava organisaatiotunnistetta hakevan käyttäjäorganisaation ja sitä edustavien henkilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta. Sääntelyssä on huomioitava mm. perustuslain 21 :ssä säädetyt oikeusturvatakeet. Jokaisella on perustuslain 21 :n 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Huomioitava siten on esimerkiksi muutoksenhakua koskeva sääntely organisaatiotunnisteen rekisteröinnin epäämistilanteissa. Työryhmän ehdotus: Jatkossa arvioitavia ovat mm. säännökset organisaatiotunnisteesta, rekisteröinnin edellytyksistä sekä muutoksenhausta ja muista oikeusturvatakeista Tunnistuspalvelussa muodostuu henkilötietolaissa (523/1999) tarkoitettu henkilörekisteri (tunnisteen saajia, valtuutettuja koskeva rekisteri). Rekisteristä ei ole tällä hetkellä erityissäännöksiä, ei myöskään rekisteritietojen julkisuudesta. Erityissäännösten tarve on arvioitava mm. perustuslain perusoikeuksia koskevien säännösten ja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön perusteella. Huomioon on otettava mm. perustuslain 10 :n 1 momentissa säädetty yksityiselämän ja henkilötietojen suoja ja 12 :n 2 momentissa säädetty julkisuusperiaate ja tiedonsaantioikeus. Perustuslain 10 :n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään lainkohdan mukaan tarkemmin lailla. Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan säännös viittaa tarpeeseen lainsäädännöllisesti turvata yksilön oikeusturva ja yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä, rekisteröinnissä ja käyttämisessä (HE 309/1993 vp, s. 53). Henkilötietojen käsittelystä on siten perustuslain mukaan säädettävä lailla. Jos on tarkoitus poiketa yleislaista eli henkilötietolaista, on säännökset otettava lakiin. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lain tasoista sääntelyä tarvitaan mm., jos kysymys on erityissäännöksistä, jotka koskevat rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, henkilötietojen sallittuja käyttötarkoituksia, mukaan luettuina tietojen luovutettavuus, henkilörekisterien yhdistämistä, tietojen antamista teknisen käyttöyhteyden avulla ja tietojen säilytysaikaa (esim. PeVL 25/1998 vp, PeVL 12/2002 vp, PeVL 14/2002 vp, PeVL 35/2004 vp, PeVL 5/2005 vp, PeVL 30/2005 vp, PeVL 2/2008 vp ja PeVL 32/2008 vp). Perustuslain 12 :n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Organisaatiotunnuspalveluun liittyvän rekisterin tietojen julkisuutta on arvioitava mainitun perusoikeussäännöksen näkökulmasta. Jollei asiasta säädetä erikseen, tulee yleis-
lakina sovellettavaksi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ( 621/1999 jäljempänä julkisuuslaki), jonka nojalla viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat pääsääntöisesti julkisia. Työryhmän ehdotus: Organisaatiotunnistuspalvelusta muodostuvan henkilörekisterin osalta on arvioitava seikat, joista on tarpeen säätää erityislailla. Jatkoarviointia edellyttävät mm rekisterinpitäjää, rekisterin käyttötarkoitusta ja tietosisältöä, säilytysaikaa sekä järjestelmää varten tarvittavien tietojen hankintaa ja luovutusta koskevat seikat. Järjestelmän kuuluvien tietojen julkisuus on arvioitava perustuslain 12 :n 2 momentin ja julkisuuslain säännökset huomioon ottaen. 15 5.3 Muita seikkoja Organisaatiotunnistusjärjestelmää koskevien tavoitteiden mukaisesti muodostuva valtuutusrekisteri tulisi julkisella sektorilla yleiseen käyttöön, on myös arvioitava, miltä osin valtuutusrekisterin tiedoilla voisi olla julkinen luotettavuus ja miten arvioidaan tietojen virheettömyys tai virheellisyys. On ts. arvioitava, tarvitaanko asiasta erityissäännöksiä (vrt. esim. henkilötietolain 9 :n mukainen virheettömyysvaatimus ja henkilötietolain 47 :n mukainen vahingonkorvausvastuu sekä vahingonkorvauslaki 412/1974). Lisäksi on arvioitava palvelun maksullisuutta koskeva sääntely. Valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuuteen sovelletaan yleislakina valtion maksuperustelakia (150/1992). Työryhmän ehdotus: Jatkossa on arvioitava mm. järjestelmän ja siihen merkittyjen valtuutusten julkinen luotettavuus, vahingonkorvausvelvoitteet sekä palvelun maksullisuus. Katso-palvelu voidaan laajentaa myös yksityisten tahojen tunnistautumiseen. Tällöin on tehtävä tarvittavat lainsäädäntötarkistukset. Työryhmä ei ota kantaa siihen, tulisiko Katso-organisaatiotunnistuspalvelu avata maksuttomaan julkiseen käyttöön yksityisille yrityksille. 6 Jatkotoimenpiteet 6.1 Lainsäädäntötyön välitön käynnistäminen Työryhmän näkemyksen mukaan lainsäädännön valmistelu tulisi aloittaa välittömästi. Tulevassa laissa on turvattava ainakin nykyisen Katso-palvelun tarjoaminen. Lisäksi lainsäädännön tulisi säätää siirtyminen palvelun uuteen hallintomalliin. Tavoitteena tulisi olla, että luonnos tarvittavista lainmuutoksista olisi lähetettävissä lausunnoille ennen kesää 2010 ja hallituksen esitys asiasta voitaisiin antaa syysistuntokaudella 2010. Koska työryhmän esityksen mukaan organisaatiotunnistuspalvelu tultaisiin jatkossa tarjoamaan osana YTJ:tä, tulisi lainvalmistelutyö tehdä Työ- ja elinkeinoministeriössä yhteistyössä valtiovarainministeriön, Patentti- ja rekisterihallituksen, Verohallinnon sekä liikenne- ja viestintäministeriön kanssa. Lainvalmistelussa tulisi kuulla oikeusministeriötä.
16 6.2 Yhteisen tunnistuspalvelun tekninen kehittäminen Katso-palvelun kehittämissestäeksi uudeksi yhteiseksi tunnistuspalveluksi käynnistetään projekti, jossa selvitetään tekniset mahdollisuudet täydentää Katso-palvelua Kaupparekisteristä saatavilla tiedoilla sekä muodostaa Katso-palvelusta hallinnon yhteinen keskistetty organisaatiotunnistuspalvelu. Selvityksen tekemiseen osallistuvat Verohallitus, Patentti- ja rekisterihallitus sekä Kansaneläkelaitos. Selvityksestä tulee käydä ilmi Katso-järjestelmään vaadittavat muutokset. Lisäksi tulee arvioida muutosten aiheuttamat kustannukset. Tämän jälkeen voidaan neuvotella valtiovarainministeriön kanssa muutostyön rahoituksesta. Selvityksestä pyydetään lausunnot keskeisiltä ministeriöiltä ja sidosryhmiltä. 6.3 Toimenpiteet uuteen hallintomalliin siirtymiseksi Palvelun uusi hallintomalli pyritään ottamaan käyttöön vuoden 2011 alusta. Hallintomallin integroiminen osaksi YTJ-yhteistyötä tulisi selvittää vuoden 2010 aikana. Organisaatiotunnistamisen neuvottelukunta tulisi perustaa lain vahvistumisen jälkeen vuoden 2011 alusta.