SUOMEN HUUMAUSAINEIDEN SEURANTAKESKUKSEN KANSALLINEN RAPORTTI EMCDDA:LLE HUUMAUSAINETILANNE SUOMESSA 2002 REITOX

SUOMEN HUUMAUSAINEIDEN SEURANTAKESKUKSEN KANSALLINEN RAPORTTI EMCDDA:LLE HUUMAUSAINETILANNE SUOMESSA 2002 REITOX

KUVAILULEHTI Tekijät Ari Virtanen Julkaisun päivämäärä 25.4.2003 Julkaisija Stakes Kustantaja Stakes Julkaisun nimi Kansallinen huumausainevuosiraportti 2002 Julkaisun sarja ja numero Tilastoraportteja 2/2003 Tiivistelmä Suomen vuoden 2002 kansallinen huumausainevuosiraportti on osa Euroopan huumausaineiden seurantakeskuksen (EMCDDA) koordinoiman EU:n kansallisten seurantakeskusten verkoston (REITOX) tiedontuotantoa. Kansallisten raporttien perusteella valmistetaan vuosittain EU:n huumausainevuosiraportti. Kansalliset raportit kootaan EMCDDA:n viitekehyksen mukaan. Koko 1990-luvun huumausainetilanteen kehitys näyttää olemassa olevilla mittareilla kuvattuna melko yhdenmukaiselta. Sekä kokeilut ja käyttö että haitat lisääntyivät kaikki tasaisesti koko vuosikymmenen ajan. Vuosikymmenen vaihteessa tulivat esiin kuitenkin ensimmäiset merkit huumausaineiden kokeilujen ja käytön voimakkaan kasvutrendin mahdollisesta hidastumisesta. Erityisesti tämä näkyi vuoden 2000 väestökyselyssä nuorten aikuisten kohdalla, joka perinteisesti on huumekokeiluille kaikkein altein ikäluokka. Kuitenkaan eri selvityksissä käytetyt menetelmät eivät aina mahdollista suoraa vertailua. Tulokset eivät myöskään ole selviä kaikkein nuorimman ikäluokan osalta. Nähtäväksi jää, onko kyseessä satunnainen ilmiö vai mahdollisen uuden trendikehityksen alkumerkki. Vaikka 1990-luvun alussa alkanut huumekokeilujen lisääntymisvauhti olisi taittumassa, haittojen määrä noudattaa vielä selvää nousutrendiä, sillä ongelmakäyttöön johtavat kasaantuvat haitat näyttäisivät ilmenevän esimerkiksi hoitoon hakeutumisessa 3-5 - vuoden viiveellä aineiden käytön aloituksesta - ja vielä viisi vuotta sitten huumeiden kokeilut näyttivät vielä lisääntyvän nopeasti. Kuitenkin vuonna 2001 nähtiin ensimmäisiä esimerkkejä haittojen kasvuvauhdin tasaantumisesta - huumekuolemien ja uusien tartuntatautitapausten osalta. Huumeasioihin on kiinnitetty valtakunnallisesti lisääntyvässä määrin huomiota 1990-luvun jälkipuolella. Vuonna 1996 käynnistettiin monihallinnollinen asiantuntijayhteistyö kansallisen huumausainepoliittisen strategian luomiseksi. Yhteistyön tuloksena syntyi esitys huumausainepoliittiseksi strategiaksi keväällä 1997 ja jatkokäsittelyn tuloksena vuoden 1998 lopulla tuotettiin valtioneuvoston periaatepäätös huumausainepolitiikasta. Molemmat nojasivat selkeästi YK:n hyväksymää tasapainoiseen huumepolitiikan lähestymistapaan, jossa yhtäläinen painoarvo annetaan sekä kysynnän että tarjonnan vähentämisen toimille. Vuoden 2000 valtioneuvoston toisen periaatepäätöksen ja siihen liittyneen huumelisämenoarvion toteutuksella pyritään vähentämään sekä huumausaineiden kysyntää että tarjontaa. Lisäksi vuonna 2002 valtioneuvostolle luovutettiin kansallisen huumausaineohjelman seurantaryhmän valmistelema toimenpideohjelma huumausainepolitiikan tehostamiseksi 2001-2003. Raportin erityisteemoista huumausaineiden ja lääkeaineiden väärinkäytön aiheuttamat kysynnän vähentämisen kustannukset arvioidaan 64,5-87,9 miljoonaksi euroksi, joista suurin osa tuli maksuun kuntien välityksellä. Nuorten 15-16 -vuotiaiden huumeiden käytöstä voidaan sanoa, ettei marihuanan ja hasiksen käyttö ole tässä ikäluokassa lisääntynyt tilastollisesti merkittävästi vuosituhannen vaiheessa. Syrjäytymisen osalta taas painotetaan, että huumausaineiden riskikäyttäjät, niiden vuoksi hoitoon hakeutuneet tai huumerikolliset näyttävät olevan samalla tavalla riskissä syrjäytyä niin koulutuksen, työn kuin asumisenkin suhteen, ja toisin-päin, syrjäytymisilmiöön liittyvien kasaantuvien riskien joukkoon on monien ryhmien osalta tullut ehkä pysyvästi huumeidenkäyttö. Avainsanat huumausaine, huume, huumausainepolitiikka, huumausainetilanne, kysynnänehkäisy, tarjonnan rajoittaminen, Suomi Muut tiedot (esim. elektroninen julkaisu tai verkkojulkaisun osoite) ISSN Kokonaissivumäärä 201 ISBN 951-33-1142-2 Kieli Suomi Hinta E (sis. alv) Jakaja ja myyjä Stakes, PL 220, 00531 Helsinki, puh. (09) 3967 2190 tai automaatti (09) 3967 2308, faksi (09) 3967 2450

SISÄLLYS TIIVISTELMÄ HUUMAUSAINETILANTEEN KEHITYKSESTÄ i-vii OSA I KANSALLISET HUUMAUSAINESTRATEGIAT: LAKI JA HALLINTO 1 1. HUUMAUSAINEPOLITIIKAN KEHITYS 2 1.1. Huumausainepolitiikan perusta 2 1.2. Huumausaineisiin liittyvä lainsäädäntö 8 1.2.1 Varsinaiset huumausainelait 8 1.2.2 Huumausaineisiin liittyvä muu lainsäädäntö 10 1.3. Huumausaineita koskevan lainsäädännön soveltaminen 16 1.4. Huumausaineita koskeva keskustelu ja mielipiteet 20 1.5. Kustannukset ja rahoitusjärjestelyt 24 OSA II HUUMAUSAINETILANNE 26 2. HUUMUSAINEIDEN KÄYTÖN LEVINNEISYYS, KÄYTTÖTAVAT JA NÄIDEN KEHITYS 26 2.1 Kehityksen suuntaviivat ja uudet trendit 26 2.2 Huumausaineiden käyttö väestön eri osissa 29 2.2.1 Yleiset väestötutkimukset 29 2.2.2 Nuoriso- ja koululaistutkimukset 32 2.3. Huumausaineiden ongelmakäyttö 36 3. HUUMEIDEN KÄYTÖN TERVEYDELLISET SEURAUKSET 39 3.1 Huumehoito 39 3.2 Huumekuolleisuus 44 3.3 Huume-ehtoiset tartuntataudit 48 3.4 Muu huumeisiin liittyvä sairastavuus 49 4. SOSIAALISET JA LAILLISUUSVALVONNAN SEURAUKSET 54 4.1. Sosiaaliset ongelmat 54 4.2. Huumausainerikokset ja huumausaineisiin liittyvät rikokset 55 4.2.1 Huumausainerikokset 55 4.2.2 Huumausainetuomiot 58 4.2.3 Huumeet tieliikenteessä 61 4.3. Huumeiden käytön sosiaaliset ja taloudelliset kustannukset 62 5. HUUMAUSAINEMARKKINAT 64 5.1. Huumausaineiden tarjonta ja saatavuus 64 5.2. Huumausainetakavarikot 66 5.3. Huumausaineiden hinta ja laatu 68 6. AINEKOHTAINEN KEHITYS 69 6.1. Kannabis 69 6.2. Synteettiset huumausaineet (amfetamiini, ekstaasi ja LSD) 70 6.3. Opiaatit / heroiini 71 6.4. Kokaiini 72 6.5. Aineiden sekakäyttö 72 7. JOHTOPÄÄTÖKSET 74 7.1. Eri indikaattorien väliset suhteet 74 7.2. Tiedon laatu ja tiedon metodiset rajoitukset 78

OSA III HUUMAUSAINEIDEN KYSYNNÄN VÄHENTÄMISTOIMET 79 8. KYSYNNÄN VÄHENTÄMISEN KANSALLISET STRATEGIAT 79 8.1. Keskeiset strategiat ja toimintaohjelmat 80 8.2. Uudet lähestymistavat ja kehityssuuntaukset 80 9. ENNALTA EHKÄISVÄ HUUMETYÖ 86 9.1. Koulujen toimintaohjelmat 87 9.2. Nuoriso-ohjelmat koulujen ulkopuolella 89 9.3. Perheeseen ja lapsiin kohdistuvat toimintamallit 91 9.4. Muut ohjelmat 94 10. HUUMEHAITTOIJEN VÄHENTÄMISTOIMET 102 10.1.Toimintatapojen kuvaus 102 10.2. Toimintatapojen laatusuositukset sekä arviointi 108 11. HUUMEIDEN ONGELMAKÄYTTÄJIEN HOITO 109 11.1. Lääkkeetön hoito ja terveydenhuolto osana kansallista järjestelmää 111 11.2. Korvaus- ja ylläpitohoito 115 11.3. Jälkihuolto 119 12. LAILLISUUSVALVONTAJÄRJESTELMÄN TOIMET 122 12.1. Vankilatyö 125 12.2. Vaihtoehtoiset rangaistusmuodot 129 12.3. Hankkeiden evaluaatio ja koulutus 131 13. TOIMINNAN LAADUN ARVIOINTI 132 14. JOHTOPÄÄTÖKSET 138 14.1. Yhteenveto viimeaikaisesta kehityksestä 138 14.2. Tulevaisuuden suuntaviivat 140 OSA IV HUUMAUSAINEIDEN TARJONNAN RAJOITTAMIS- JA VÄHENTÄMISTOIMET 142 15. TARJONNAN RAJOITTAMISEN JA VÄHENTÄMISEN TOIMINTAOHJELMAT 142 15.1. Keskeiset strategiat ja toimintaohjelmat 143 15.2. Uudet lähestymistavat ja kehityssuuntaukset 144 16. TARJONNAN RAJOITTAMISEN JA VÄHENTÄMISEN TOIMINTAMALLIT 147 16.1. Oikeusjärjestelmän toiminta 149 16.2. Valvonnan organisointi ja tekniset apuvälineet 151 16.3. Tiedustelu ja tietojärjestelmät 153 16.4. Yhteistoiminta yksityisen sektorin ja kansalaisten kanssa 154 16.5. Valvontaviranomaisten yhteistyö 154 17. TOIMINNAN LAATUKONTROLLI 155 18. JOHTOPÄÄTÖKSET 156 18.1. Yhteenveto viimeaikaisesta kehityksestä 156 18.2. Tulevaisuuden suuntaviivat 157

OSA V VUODEN 2002 RAPORTIN ERITYISTEEMAT 19. HUUMEISIIN LIITTYVÄT KYSYNNÄN VÄHENTÄMISTOIMIEN KUSTANNUKSET 1999 158 19.1 Käsitteet ja määritelmät 159 19.2. Rahoitusmekanismit, velvoitteet ja tilinpito 160 19.3. Kustannukset kansallisella tasolla 161 19.4. Huumausaineiden käyttäjien hoitokustannukset 162 19.5. Johtopäätökset 164 19.6 Metodologinen katsaus 164 20. HUUMEIDEN (JA ALKOHOLIN) KÄYTTÖ 12 18 -VUOTIAIDEN NUORTEN KESKUUDESSA 166 20.1. Käytön yleisyys, trendit ja käyttötavat 166 20.2. Sosiaaliset ja terveydelliset seuraukset 169 20.3. Kysynnän ja haittojen vähentämisen toimenpiteet 171 20.4. Metodologinen katsaus 173 21. SOSIAALINEN SYRJÄYTYMINEN JA KUNTOUTTAVA JÄLKIHOITO 174 21.1. Käsitteet ja määritelmät 174 21.2. Sosiaalisesti syrjäytyneiden huumeiden käyttötavat ja seuraukset 174 21.3 Sosiaalisen syrjäytymisen ja huumeiden käytön yhteydet 176 21.4. Poliittiset kysymykset ja kuntouttavan jälkihoidon ohjelmat 178 21.5. Metodologinen katsaus 180 VIITTEET JA LIITTEET 182 KIRJALLISUUSVIITTEET 183 LIITTEET 1. Huumausaineita koskeva yksinkertaistettu hallintokaavio Suomessa 197 2. Kansainvälisten huumeasioiden organisointi Suomessa 198 3. Kansallinen huumausainetietojärjestelmä 200 4. Huumausaineiden kysynnän vähentämisen toimijakenttä 205 5. Huumausaineiden tarjonnan vähentämisen ja rajoittamisen toimijakenttä 206 6. EMCDDA:n standarditaulu 3: huumehoitoon hakeutuneiden erityispiirteet 207 7. Huumausainesairaudet ICD-9 järjestelmäluokituksen mukaan 208 8. Huumausainesairaudet ICD-10 järjestelmäluokituksen mukaan 209 9. Taulukot 210 10. Kuviot 211

ESIPUHE Suomen vuoden 2002 kansallinen huumausainevuosiraportti on osa Euroopan huumausaineiden seurantakeskuksen (EMCDDA) koordinoiman kansallisten seurantakeskusten verkoston (REITOX) tiedontuotantoa. Kansallisten raporttien perusteella valmistetaan vuosittain EU:n huumausainevuosiraportti. Kansalliset raportit kootaan EMCDDA:n antaman viitekehyksen mukaan. Raportti käsittelee huumausainekysymystä neljästä eri näkökulmasta. Ensimmäinen luku tarkastelee Suomen huumausainehallintoa, -lainsäädäntöä ja -politiikkaa. Toinen luku kuvaa Suomen huumausainetilannetta lähinnä vuonna 2001. Kolmannessa luvussa esitellään huumausaineiden kysynnän vähentämisen ja neljännessä luvussa vastaavasti tarjonnan rajoittamisen ja vähentämisen toimia Suomessa. Viimeisessä luvussa arvioidaan kolmea yhteiseurooppalaista erillisteemaa: huumeisiin liittyvät kysynnän vähentämisen kustannukset, huumeiden (myös alkoholin) käyttö 12-18 -vuotiaiden keskuudessa sekä sosiaalinen syrjäytyminen ja kuntouttava jälkihoito. Teemojen selvittämiseksi ei ole tehty erillisselvityksiä. Suomalaisessa päihdekulttuurissa alkoholilla on pitkään ollut keskeinen asema. Suomessa korostetaan, että (huumaus)aineiden sijaan tarkastelun tulisi koskea päihdekäyttäytymistä kokonaisvaltaisesti. Huolimatta alkoholin keskeisestä roolista Suomessa huumausaineiden kokeilut ja käyttö sekä näihin liittyvät haitat ovat lisääntyneet nopeasti koko 1999-luvun ajan vaikka 2000-luvun vaihteessa näkyi ensimmäisiä merkkejä nopean lisääntymiskehityksen tasaantumisesta. Kehityksen seurauksena vasta 1990-luvulla syntyi tarve erityisen huumausainepolitiikan luomiseen sekä huumausainetutkimuksen ja - tilastoinnin kehittämiseen. Suomalainen terminologia vastaa edellä olevaa kehitystä. Suomessa käytetty termi päihteet kattaa alkoholin, liuottimet ja korvikkeet, päihtymistarkoituksessa käytetyt lääkeaineet, huumausainelainsäädännössä määritellyt varsinaiset huumausaineet sekä kaikkien edellisten yhdistelmät (ns. sekakäytön). Suppeampi termi on huume, joka yleensä rajataan varsinaisiin huumausaineisiin sekä päihtymistarkoituksessa käytettäviin, pääasiassa keskushermostoon vaikuttaviin (PKV) lääkeaineisiin. Huumausaineista käytetään myös nimitystä laittomat huumeet vastakohtana laillisesti saataville huumeille, so. väärinkäytetyille PKV-lääkkeille, vaikka eräitä huumausaineita on mahdollista saada erikoisreseptillä. Euroopassa huumausaineita käsitellään erillään laillisten huumeiden väärinkäytöstä sekä alkoholin ongelmakäytöstä. Tämä rajoitus koskee myös REITOX-tiedontuotantoa. Siksi tässä raportissa käytetään pääasiassa käsitettä huumausaine lukuun ottamatta kysynnän vähentämistoimia, joiden osalta mainittua erottelua pidetään varsinkin Suomen oloissa liian rajoittavana. Tällöin käytetään pääasiassa käsitettä huume. Suomen huumausaineraportin on koonnut Stakesiin sijoitettu kansallinen huumausaineiden seurantakeskus. Raportin valmistelussa on hyödynnetty kommentteja huumausainekysymyksen eri alojen asiantuntijoilta. Erityiskiitokset kaikille heistä ja jokaiselle erikseen. Raportin koostamisesta vastaa kansallisen huumausaineiden seurantakeskuksen erikoissuunnittelija Ari Virtanen. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (Stakes) Stakes Tieto / Tilastot -ryhmä Kansallinen huumausaineiden seurantakeskus PL 220, 00531 Helsinki Erikoissuunnittelija Ari Virtanen Puh (09) 3967 2378 e-mail: ari.virtanen@stakes.fi Faksi (09) 3967 2497 http://www.stakes.info/2/6/2,6,3.asp

TIIVISTELMÄ Huumausainetilanne Suomessa arvioidaan joskus kannabista kokeilleiden 15-69 -vuotiaiden osuudeksi 7,9-10,7 %, kun viimeisen vuoden aikana osuus on 1,4-2,7 %. Muiden huumausaineiden kokeilu- ja käyttötasot jäävät alle 1 %:n elinaikana ja alle 0,5 %:n viimeisen vuoden aikana. Ns. kovien huumeiden ongelmakäyttäjien osuudeksi 15-64 -vuotiaiden keskuudessa arvioidaan 0,3-0,4 %. Osuudet ovat 15-24 -vuotiaiden osalta 2-3 kertaa suuremmat. Käyttötilastojen lisäksi huumausaineet tulevat eri tavoin esiin haittatilastoissa. Päihdehuollon ja terveydenhoidon tilastoissa näkyvät erityisesti "kovien huumeiden", amfetamiinien ja opiaattien aiheuttamat haittavaikutukset. Samat huumausaineet tulevat keskeisesti esiin tartuntatautirekisterissä ja kuolemansyytilastoissa. Sen sijaan kannabiksen osuus nousee rikostilastoissa keskeiseksi, vaikka amfetamiini onkin takavarikkojen osalta kuromassa tätä etumatkaa nopeasti kiinni. Kokaiini ja ekstaasi näkyvät Suomessa käytännössä vain rikostilastoissa, vaikka viitteitä näiden käytöstä löytyy myös hoitotilastoista. Vuodesta 1990 lähtien huumausainetilanteen kehitys näyttää olemassa olevilla mittareilla kuvattuna melko yhdenmukaiselta. Sekä kokeilut ja käyttö että haitat ovat kaikki kasvaneet tasaisesti koko vuosikymmenen ajan. Vuosikymmenen vaihteessa tulevat esiin kuitenkin ensimmäiset merkit huumausaineiden kokeilujen ja käytön voimakkaan kasvutrendin mahdollisesta hidastumisesta. Erityisesti tämä näkyy nuorten aikuisten kohdalla, joka perinteisesti on huumekokeiluille kaikkein altein ikäluokka. Kuitenkaan tulokset eivät ole selviä nuorimman ikäluokan osalta. Nähtäväksi jää, onko kyseessä satunnainen ilmiö vai mahdollisen uuden trendikehityksen alkumerkki. Vaikka 1990-luvun alussa alkanut huumekokeilujen lisääntymisvauhti olisi taittumassa, haittojen osalta ei voida välttämättä sanoa samaa, sillä ongelmakäyttöön johtavat kasaantuvat haitat näyttäisivät ilmenevän esimerkiksi hoitoon hakeutumisessa 3-5 -vuoden viiveellä ensikokeiluista ja aineiden käytön aloituksesta. Kuitenkin ensimmäisiä merkkejä myös haittojen kasvuvauhdin hidastumisesta on tullut vuonna 2001 sekä huumekuolemien että huumesairauksien ja tartuntatautien osalta. Tartuntatautien osalta nopeasti lisääntyneiden, huumeiden pistoskäytön aiheuttamien uusien HIV-tartuntojen määrä näyttäisi olevan hienoisessa laskussa ja samaa linjaa seuraa uusien C-hepatiittitartuntojen määrä. Suurin päihteiden käyttäjäryhmä Suomessa ovat selvästi alkoholin ongelmakäyttäjät, jotka korkeintaan satunnaisesti käyttävät muita aineita. Myös aineiden sekakäyttö on yleistä

Suomessa. Koko 1990-luvun sekakäytön aineyhdistelmät ovat sen sijaan säilyneet samanlaisina: keskeiset sekakäyttäjäryhmät ovat (i) alkoholin ja lääkkeiden käyttäjät, (ii) amfetamiinien ja kannabiksen käyttäjät, jotka käyttävät myös alkoholia, sekä (iii) opiaattien käyttäjät, jotka käyttävät myös amfetamiineja ja kannabista, mutta eivät juuri alkoholia. Tultaessa 2000-luvulle varsinkin alkoholin käytön merkitys näyttää vähenevän huumausaineiden ongelmakäyttäjien keskuudessa ja myös lääkeaineiden kytkös alkoholin käytön kanssa on löyhentymässä. Vaikka kaikkien mittarien mukaan suomalaisen päihdeongelman muodostaa alkoholin ongelmakäyttö, kolme tekijää nostaa huumausaineiden ongelmakäytön erityisen huolen aiheeksi. Nämä ovat huumausainehaittojen kasvuvauhti, huumeiden ongelmakäyttäjien lisääntynyt yhteiskunnallinen syrjäytyminen, mikä tulee ilmi huono-osaisuutena jopa muihin päihdeongelmaisiin tai muihin kuin huumerikollisiin verrattuna, ja ongelmien kasaantuminen nuorelle ikäluokalle. Huumausainepolitiikka Huumeasioihin on kiinnitetty valtakunnallisesti lisääntyvässä määrin huomiota 1990-luvun jälkipuolella. Vuonna 1996 käynnistettiin monihallinnollinen asiantuntijayhteistyö kansallisen huumausainepoliittisen strategian luomiseksi. Yhteistyön tuloksena syntyi esitys huumausainepoliittiseksi strategiaksi keväällä 1997, ja jatkokäsittelyn tuloksena vuoden 1998 lopulla tuotettiin valtioneuvoston periaatepäätös huumausainepolitiikasta. Dokumenttien pohjalta monessa kunnassa valmistettiin paikallisia huumepoliittisia strategioita. Valtakunnallisesti vuoden 1999 aikana käynnistettiin valtioneuvoston periaatepäätöksen toimeenpano. Tärkeimmät toteutetut toimenpiteet liittyivät huumepolitiikan tehostamiseksi tehdyn vuoden 2000 valtioneuvoston periaatepäätöksen ja siihen liittyneen vuoden 2001 huumelisämenoarvion toteutukseen, jota vielä täsmensi vuonna 2002 valtioneuvostolle luovutettu huumausaineohjelman koordinaatiotyöryhmän valmistelema toimenpideohjelma huumausainepolitiikan tehostamiseksi vuosille 2001 2003. Laaja suunnittelukierros osoittaa, että lisääntynyt huumausaineiden käyttö ja haitat on tunnustettu ilmiöksi, joka vaatii laajaa ja monihallinnollista kansallista toimenpideohjelmaa kehityksen pysähdyttämiseksi. Myös keskeiset ministeriöt ovat sisällyttäneet huumausaineosioita omiin keskipitkän aikavälin talous- ja toimintaohjelmiinsa. Kehittämistyötä jatkoivat vuonna 2000 valmistunut nuorten huumeiden käytön ehkäisytyöryhmän mietintö ja vuoden ii

2001 huumehoitotyöryhmän mietintö. Myös poliisi, tulli ja vankeinhoitolaitos ovat tuottaneet vuoden 1998 periaatepäätöksen mukaan huume- tai päihdestrategiansa. Strategioiden mukaisilla toimenpiteillä pyritään vähentämään sekä huumausaineiden kysyntää että tarjontaa. Pyrkimyksenä on pysäyttää huumausaineiden käytön ja huumausainerikollisuuden kasvu. Toimenpideohjelmassa esitetyt tehostetut toimenpiteet kokoavat yhteen eri hallinnonalojen huumeiden vastaisen toimien keskeiset painopisteet. Valtakunnallisen huumausainepolitiikan yhteensovittamiseksi ja viranomaisten toiminnan tehostamiseksi asetettiin monihallinnollinen huumausainepoliittinen koordinaatioryhmä. Suurin osa huumausaineiden vastaista toimintaa toteutetaan eri hallinnonalojen normaalin toiminnan osana. Tämän lisäksi valtioneuvosto päätti vuoden 2001 huumausainepoliittisessa periaatepäätöksessään antaa lisämenoarviossa huumetyölle 5,5 miljoonaa euroa. Rahoitus jatkui vuonna 2002, jolloin siihen tulivat lisämäärärahoina sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalta huumehoitoa koskeva 7,5 miljoonan euron lisärahoitusosuus, sisäasiainministeriön osalta 3,3 miljoonan lisäpanostus vakavan huumerikollisuuden torjuntaan, sekä 1,8 miljoonan euron lisäpanostus ennalta ehkäisevään huumetyöhön osana nuorisotyötä, vankeinhoitolaitoksen huumetorjunnan sekä tullilaitoksen huumetyön kehittämiseen. Periaatepäätös aiheuttaa toimia viiden eri ministeriön (oikeusministeriön, sisäasiainministeriön, valtiovarainministeriön, opetusministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön) hallinnonaloilla. Käytännön työ on tarkoitus tehdä mahdollisimman pitkälle kunnissa ja paikallisella tasolla. Huumausaineiden vastainen toiminta Pitkän tähtäimen strategiatyön aikana on niin paikallisella kuin kansallisella tasolla toteutettu laajoja toimintaohjelmia välittömien huumeongelmien ratkaisemiseksi. Ehkäisevässä työssä painopisteenä ovat olleet nuoret. Kaikki tahot ovat panostaneet varsinkin ehkäisevän työn toimijoiden huumekoulutukseen ja kunnallisen toiminnan koordinaattoreiksi on perustettu ehkäisevän päihdetyön vastuuhenkilöverkosto. Päihdetyön ammattitutkintoon valmistava koulutus on aloitettu näyttötutkintona. Käynnissä on myös valtakunnallinen huumetiedotuksen kampanja, johon osana liittyy laaja evaluaatiotutkimus. Hoitolinjassa on painottunut matalan kynnyksen palvelujen kehittäminen ja tähän liittyvä koulutus. Tarkoituksena on saada mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ongelmaiset hoitojärjestelmän piiriin. Samaan aikaan myös haittojen vähentämistoimista on keskusteltu laajasti ja niiden asema osana hoitotyötä on hyväksytty entistä laajemmin, mistä esimerkkinä on pistämäl- iii

lä huumeita käyttävien terveysneuvonnan sekä korvaus- ja ylläpitohoitomekanismien kehittäminen. Korvaushoidon tieteellisiin perusteihin ja hoitokäytäntöihin on myös kehitetty erityinen koulutusohjelma. Viimeisen vuoden aikana on tehty suuria panostuksia hoitojärjestelmän alueelliseksi kehittämiseksi asiaa tarkastelleen työryhmän ehdotusten pohjalta. Lisäksi päihdepalveluille kansallisena yhteistyönä on kehitetty yleiset laatusuositukset. Valvontaviranomaiset ovat korostaneet ennalta ehkäisevässä toiminnassa yhteistyötä muiden alan viranomaisten kanssa. Uutena rangaistusmuotona on otettu käyttöön huumausaineiden käyttörangaistus ja kysynnän vähentämisen keinona tähän liittyvät henkilökohtaisen puhuttelun ja hoitoonohjauksen mahdollisuudet. Yhtenä huumeiden käyttöä ehkäisevänä keinona esiin on myös nostettu huumetestien käyttö. Mahdollisuudet joukkotestauksiin ovat herättäneet paljon julkista keskustelua. Työryhmä onkin valmistanut asiassa lainsäädäntöesitykset vuoden 2002 alussa. Myös vankeinhuollossa on valmistettu monipuolisesti erilaisia päihdetyön palvelutuotteita vankilassa oleville ja sieltä vapautuville huumeiden käyttäjille yhteistyössä alan keskeisten järjestöjen kanssa. Lisäksi on tehty työryhmäesitys päihteiden käyttäjien mahdollisuudesta ns. sopimushoitoon vankeusrangaistusten sijaan. Keskeinen osa valvontaviranomaisten toimintaa ovat ne lainsäädännön kehittämistoimet, joilla valvontavaltuuksia ja -keinoja pyritään lisäämään. Poliisi sai vuoden 2001 alussa uusia, entistä laajempia toimivaltuuksia, joiden perusteella poliisi voi ryhtyä valeostojen tekemiseen sekä ns. peitetoimintaan. Tullilaitos on myös saanut osan vastaavista toimivaltuuksista tullilakiin. Vankilaviranomaisia koskien ollaan tekemässä muutoksia vankilahenkilöstön toimivallan laajentamiseksi ja tämän myötä aineiden löytämiseksi vankiloissa. Vuoden aikana on myös lisätty voimakkaasti laillisuusvalvonnan henkilöstöresursseja huumausaineiden vastaiseen työhön niin poliisissa, tullissa, syyttäjälaitoksessa kuin myös vankeinhoidossa Poliisi, tulli ja rajavartiolaitos vahvistivat vuoden 2001 alussa yhteisen huumausainestrategian, jossa esitetään lukuisia toimintasektoreita, joilla viranomaisyhteistyötä syventämällä voidaan huumausainerikollisuuden torjuntaa tehostaa entisestään. Huumeisiin liittyvät kysynnän vähentämisen toimien kustannukset vuonna 1999 Suomessa suurin osa kysynnän vähentämisen toimien kustannuksista on katettu julkisin varoin, joko suoraan tai välillisesti ostopalveluina järjestöiltä tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Näin järjestöjen, ennen kaikkea vapaaehtoisjärjestöjen, yksityisten palvelutuottajien sekä kotitalouksien suora maksuosuus on jäänyt varsin pieneksi, eikä näiden ohi julkisen rahoituksen maksetuista päihdehuoltokustannuksista ole tarkkaa tietoa. iv

Vuonna 1999 valtion ja kuntien osuus huumausaineiden ja päihteenä käytettyjen lääkeaineiden aiheuttamista kysynnän ehkäisyyn liittyvistä välittömistä haittakustannuksista oli yli 80 prosenttia. Valtion suoraan jakama osuus oli 12-14 prosenttia, kuntien jakama osuus vaihteli 70 prosentista 76 prosenttiin, eläke- ja vakuutusyhtiöiden osuus oli 6-11 prosenttia, yritysten ja järjestöjen osuus 1-3 prosenttia ja kotitalouksien osuus 3-4 prosenttia. Kaikkiaan huumausaineiden ja lääkeaineiden väärinkäytön aiheuttamat sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset sekä huumevalistuksen ja huumetutkimuksen kustannukset olivat vuonna 1999 arviolta 64,5-87,9 miljoonaa euroa. Siitä päihdehuollon erityispalveluiden kustannukset olivat 26,0-27,0 miljoonaa euroa, sairaanhoitokustannukset 16,5-29,5 miljoonaa euroa, toimeentulotuen ja lastensuojelun kustannukset 13,6-17,9 miljoonaa euroa, päivärahat, maksetut korvaukset ja työkyvyttömyyseläkkeet 3,2-8,3 miljoonaa euroa sekä huumetutkimuksen ja -valistuksen kustannukset 5,2 miljoonaa euroa. Huumausainehaittojen kokonaiskustannukset (mukaan lukien laillisuusvalvonnan toimet) arvioitiin samana vuonna 127,4-195,9 miljoonaksi euroksi. Huumeiden (ja alkoholin) käyttö 12-18 -vuotiaiden nuorten keskuudessa Vuoden 2001 aikana nuorten 15-16-vuotiaiden keskuudessa tehdyn selvityksen mukaan marihuanan tai hasiksen käyttö viimeisen vuoden aikana ei ole lisääntynyt tilastollisesti merkittävästi vuodesta 1998. Tulosten mukaan 7,7-9,3 % nuorista on kokeillut hasista tai marihuanaa viimeisen vuoden aikana ja muiden huumausaineiden kokeilijoiden määrä on 1,2-2,0 %. Sukupuolten välillä ei ole merkitsevää eroa kokeilujen suhteen. Huumausaineongelman vuoksi päihdehuollon erityispalveluihin hoitoon hakeutuvat 15-19 - vuotiaat nuoret muodostavat noin viidenneksen kaikista huumehoitoon hakeutuneista päihdehuollon asiakkaista: nuorista 43 prosentilla päähuume on kannabis, 21 prosentilla alkoholi, 19 prosentilla stimulantit ja opiaatit 15 prosentilla. Kuitenkin 37 prosentilla nuorista on kokemusta suonensisäisestä käytöstä ja 23 prosentilla myös neulojen ja ruiskujen yhteiskäytöstä muiden käyttäjien kanssa. Nuoruusiän huumekokeilut ja niistä kiinni jääminen antavat huonon ennusteen tulevalle elämälle. Erityisesti omaisuusrikokset varhaisnuoruudessa sekä huumeiden pistoskäyttö näyttivät toimivan ennusteina tuleville vankeusrangaistuksille, psykiatriseen sairaanhoitoon joutumiselle tai ennenaikaisille kuolemille. v

Kaikissa viimeaikaisissa huumestrategioissa on korostettu nuorten osuutta. Tämä ilmenee siten, että koulujen ja oppilaitosten henkilökuntaa koulutetaan ennalta ehkäisevään työhön, nuorten työpajoja sekä nuorisotyötä esitetään käytettäväksi ennalta ehkäisevään huumetyön kehittämiseen, ja myös poliisin roolia ennalta ehkäisevässä työssä halutaan hyödyntää paremmin. Huumeongelmaisten hoidon osalta sovelletaan samaa lastensuojelulakia kuin muidenkin ongelmanuorten osalta. Ongelmaisiin nuoriin kohdistuneet toimet lähtevätkin yleensä selvittämään laajempaa ongelmaryvästä kuin tietyn aineen käyttöä, jolloin toimenpiteissä eivät korostu vain huume-ehtoiset toimet. Laillisuusvalvontaviranomaisten aktiivisuudesta esimerkkeinä ovat uuden "huumausaineiden käyttörikoksen" yhteyteen liitetty velvoite varhaisesta puuttumisesta ja erityisesti siitä, että käyttörikoksesta ensi kertaa kiinni jäänyt alle 18-vuotias nuori ja tämän huoltaja tulisi säännönmukaisesti kutsua toimenpiteistä luopumisen ja huomautuksen antamiseen tähtäävään puhuttelutilaisuuteen, johon osallistuvat syyttäjän lisäksi sekä poliisi ja sosiaaliviranomaisten edustaja. Sosiaalinen syrjäytyminen ja kuntouttava jälkihoito Huumausaineiden riskikäyttäjät, huumeiden vuoksi hoitoon hakeutuneet tai huumerikolliset näyttävät kaikki olevan hyvin samalla tavalla riskissä syrjäytyä niin koulutuksen, työn kuin asumisenkin suhteen. Lisäksi monia sosiaalisia syrjäytymisriskejä vielä selvästi lisäävät erilaiset päihdeongelmat - tässä tapauksessa erityisesti huumeongelma. Syrjäytymisilmiöön liittyvien kasaantuvien sosiaalisten riskien joukkoon on monien ryhmien osalta tullut ehkä pysyvästi myös huumeiden käyttö. Tämä ilmiö on kuitenkin vielä niin uusi, että sen roolista on usein olemassa vain viitteellistä tietoa. Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastaisessa kansallisessa toimintasuunnitelmassa (2001) todetaan, että heikommassa asemassa olevien kansalaisten ja muiden maassa asuvien sosiaalinen turvallisuus ja hyvinvointi taataan perustuslaissa. Suunnitelmassa painotetaan, että myös päihteiden käyttö ja erityisesti huumeiden käyttö lisää riskiä syrjäytyä yhteiskunnasta tai johtaa usein myös elämänhallinnan yleisiin ongelmiin. Osana eräiden syrjäytymisriskialttiiden ryhmien (esimerkiksi koulukotien lapset, maahanmuuttajat, vankilaan tuomitut) yhteiskunnallista tukea ja kuntoutustoimia onkin järjestetty erityisesti huumeongelmaisille tarkoitettuja hoito- ja jälkihoitopalveluja. Kuitenkin kuntoutuksen jälkeisen hoidon järjestäminen ja asiakkaiden uudelleenintegrointi yhteiskuntaan tapahtuu vi

ensisijassa osana yleisiä yhteiskuntapoliittisia, asunto-, koulutus- ja työllisyyspoliittisia toimia, mahdollisuuksien mukaan sopeutettuna huumeiden käyttäjien tilanteeseen. Johtopäätökset Vaikka siis koko 1990-luvun kestänyt huumekokeilujen lisääntymisvauhti olisi taittumassa vuosikymmenen vaihteessa, muutokset haittatasossa eivät seuraa välittömästi kokeilukäytön trendejä, sillä kasaantuvat haitat seuraavat kokeilujen ja käytön nousukehitystä vasta muutamien vuosien viiveellä. Kokeilukäyttäjämäärän tason nousu 1990-luvulla aiheuttaa pidemmällä aikavälillä myös kokeilujen alueellisten erojen vähenemisen, millä taas on suorat vaikutukset haittojen leviämiselle myöhemmin ympäri maata. Käyttäjäkunnan ikääntyessä haitat leviävät samalla vanhempiin ikäluokkiin sekä akuuteissa että ennen pitkää vastaavanlaisissa kroonistuneissa muodoissa (C-hepatiitti-infektioiden aiheuttamat maksakirroosit jne.), jotka ovat tulleet esiin valtapäihteen, alkoholin, pitkäaikaisen käytön haittojen osalta. Kroonistuvat huumehaitat tulevat aiheuttamaan uuden haasteen hoitojärjestelmälle tulevina vuosikymmeninä. Eräät haitat, esimerkiksi alun perin huumeiden pistoskäytöstä aiheutuneet HIV-tartunnat, tulevat leviämään myös huumeiden käyttäjäkunnan ulkopuolelle. Vuoden 1997 huumausainestrategia ja valtioneuvoston periaatepäätös vuodelta 1998 ovat antaneet valtakunnalliselle ja paikalliselle huumetyölle sen kehyksen, minkä sisälle kaikki toiminnat seuraavien vuosien osalta sijoittuvat. Huumausainepoliittinen koordinaatioryhmä on avainasemassa, kun määritellään, miten toiminnot kehyksen sisällä priorisoidaan ja miten priorisointi näkyy toiminnan rahoituksessa. vii

OSA I KANSALLISET HUUMAUSAINESTRATEGIAT: LAKI JA HALLINTO Päävastuu huumausainepolitiikan koordinaatiosta on Suomessa annettu sosiaali- ja terveysministeriölle. Sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee huumausainelain sekä laillista huumausaineiden tuontia, vientiä sekä käyttöä (esimerkiksi lääkinnällisiin tarkoituksiin) koskevat säädökset. Oikeusministeriö valmistelee huumausaineiden laitonta valmistamista, käyttöä ja kauppaa koskevan lainsäädännön. Myös muut ministeriöt osallistuvat huumausainelainsäädännön toimeenpanoon sekä valmistelevat tähän liittyvät säädökset omilla erityisalueillaan. 1 Aluetasolla viiden lääninhallituksen sekä Ahvenanmaan maakuntahallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon yksiköt ohjaavat ja valvovat sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttamista alueellaan sekä osallistuvat kehittämistyöhön paikallistasolla kuntien kanssa. Poliisityö ja syyttäjälaitos on jakautunut 90 kihlakunnan alueelle. Tuomiovaltaa käyttävät 65 käräjäoikeutta, ja tullin työ on jakautunut 5 tullipiiriin. Paikallistasolla kaikki 448 kuntaa ovat vastuussa lakisääteisten palvelujen käytännön toteuttamisesta. Paikalliset viranomaiset voivat joko tuottaa palvelut itse tai muiden kuntien kanssa yhdessä (kuntayhtymät) tai ostaa palvelut yksityiseltä tai järjestösektorilta. Palvelut tuotetaan pääosin kunnallisverovaroin ja laskennallisten valtionosuuksien turvin. Osa palvelukustannuksista katetaan myös asiakasmaksujen avulla. Järjestö- ja vapaaehtoistyöllä on pitkät perinteet julkisen sektorin toiminnan täydentäjänä. Useat paikalliset, alueelliset ja myös valtakunnallisella tasolla toimivat järjestöt tekevät huumausaineiden vastaista työtä joko osana yleistä päihdetyötä tai erillisten huumehankkeiden keinoin. Järjestöjen toiminnallinen vastuu päihdetyössä (ja huumausaineiden vastaisessa työssä) on suuri ja yhteistyömuodot vakiintuneita eri viranomaisten kanssa. Osana virallista toimintajärjestelmää järjestöt myös toimivat huomattavassa määrin verovaroin. Keskeiset kansainvälisiä huumausaineasioita käsittelevät ja koordinoivat ministeriöt ovat ulkoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, oikeusministeriö sekä sisäasiainministeriö. Ministeriöiden välinen toiminnan koordinaatio tapahtuu sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa, kansainvälisiä huumausaineasioita käsittelevässä työryhmässä. 2 1 Ks. liite 1: huumausaineita koskeva hallintokaavio Suomessa 2 Ks. liite 2: kansainvälisten huumausaineasioiden organisointi Suomessa. 1

Suomen asema vuoden 1999 lopun EU-puheenjohtajamaana toi huomattavasti lisätehtäviä myös huumealalla. Erityisesti puheenjohtajakautta varten perustettiin kansainvälisiä huumeasioita käsittelevän työryhmän rinnalle huumausainejaosto kansallisen EU-asiain komitean alaisuuteen. Jaostoa johtaa sosiaali- ja terveysministeriö, se on osallistujatahoiltaan pääpiirteissään sama kuin kansainvälisiä huumausaineasioita käsittelevä työryhmä. 1. HUUMAUSAINEPOLITIIKAN KEHITYS 1.1. Huumausainepolitiikan perusta Vuonna 1997 mietintönsä jättäneen huumausainepoliittisen toimikunnan esityksen (Huumausainestrategia 1997, 56 60) 3 pohjalta valtioneuvosto teki vuoden 1998 lopulla periaatepäätöksen huumausainepolitiikasta (Valtioneuvoston periaatepäätös huumausainepolitiikasta 1998). Päätöksessä suomalaisen huumausainepolitiikan peruslinja määritellään seuraavasti: Suomalainen huumausainepolitiikka perustuu yleisiin yhteiskuntapoliittisiin toimiin, kansalliseen lainsäädäntöön ja kansainvälisiin sopimuksiin. Tämän huumausainepolitiikan tavoitteena on huumausaineiden levittämisen ja käytön ehkäiseminen. Tavoitteeseen pyritään huumausaineiden kokonaiskieltoon perustuvaa huumausainekontrollia tehostamalla, huumausaineiden kokeilua ja käyttöä ennalta ehkäisevillä toimilla sekä järjestämällä riittävästi hoitomahdollisuuksia ja helpottamalla hoitoon hakeutumista. Huumausaineista sekä niiden aiheuttamista ehkäisy-, hoito- ja kontrollitoimista koituvia yksilöllisiä, sosiaalisia ja taloudellisia haittoja pyritään pitämään mahdollisimman vähäisinä. Suomi soveltaa huumausainepolitiikkaansa Euroopan unionin huumausaineohjelmia sekä EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa hyväksyttyjä suuntaviivoja. Periaatepäätöksen keskeiset toimenpidekohdat koskevat ennaltaehkäisyä ja varhaista puuttumista, käyttäjien ja heidän läheistensä hoitoa ja tukemista sekä valvontatoimia. Näitä näkökulmia koskevat seuraavat perusperiaatteet: 1. Huumausaineiden leviämistä ja käyttöä ehkäistään ensisijaisesti vaikuttamalla väestön elinolosuhteisiin yhdenvertaisuuden ja perusoikeuksien pohjalta toteuttaen pohjoismaista 3 Toimikunnan esitykset koskivat sekä varsinaisia huumausaineita että päihtymystarkoituksessa väärinkäytettyjä lääkkeitä. Ks. http://www.stm.fi/suomi/julkaisu/julk01fr.htm (suomeksi) ja http://www.stm.fi/english/publicat/publications_fset.htm (englanniksi) 2

hyvinvointipolitiikkaa. Näin vähennetään niitä syitä, jotka altistavat päihteiden käytölle ja päihdeongelmille. Kasvatuksen ja tiedotuksen keinoin vaikutetaan asenneilmastoon ja tuetaan erityisesti nuoria huumeettomaan elämäntapaan. Huumausaineiden käyttöä sekä niiden aiheuttamia ongelmia ja haittoja voidaan ehkäistä tehokkaasti, mikäli kyetään tarpeeksi varhain ja tuloksekkaasti puuttumaan nuorten alkaviin päihdeongelmiin ja niitä ennakoivaan oireiluun. Opetus-, sosiaali- ja terveystoimen piirissä on suuret mahdollisuudet puuttua niihin varhain, jos ne kyetään tunnistamaan ja osataan toimia oikein. 2. Huumausaineiden käyttäjien hoito perustuu Suomessa sosiaali- ja terveydenhuollon yleiseen periaatteeseen antaa kansalaisille yhdenvertaisesti heidän tarvitsemansa palvelut. Huumausaineiden väärinkäyttö seurauksineen lisää lähiympäristön turvattomuutta ja muita kansalaisten kokemia haittoja. Myönteisillä hoitotuloksilla on suuri merkitys huumausaine- ja rikollisuustilanteeseen. Huumeuran jatkuminen tulee yhteiskunnalle kalliimmaksi kuin hoitopalvelujen järjestäminen. Näin huumausaineiden väärinkäyttäjien tehokas hoito on koko yhteiskunnan etu. Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen erityisistunnossa vuonna 1998 annetussa julistuksessa huumausaineiden kysynnän vähentämistä ohjaavista periaatteista kiinnitetään hoidon ohella huomiota toimiin huumausaineiden väärinkäytön yksilölle ja koko yhteiskunnalle aiheuttamien haittojen vähentämiseen. 4 Myös käyttäjien läheiset tarvitsevat erityistä tukea, neuvontaa ja palveluja. 3. Huumausainevalvonnan perustan muodostavat YK:n huumausaineyleissopimukset. Suomi on ratifioinut vuodelta 1988 olevan huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa koskevan yleissopimuksen (SopS 44/1994); vuodelta 1971 olevan psykotrooppisia aineita koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1976) sekä vuoden 1961 huumausaineyleissopimuksen (SopS 43/1965) ja siihen liittyvän vuonna 1972 tehdyn yleissopimuksen muutospöytäkirjan (SopS 42/1975). Huumausaineita koskevat rangaistussäännökset siirrettiin vuoden 1994 alusta huumausainelaista rikoslakiin. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena oli YK:n vuoden 1988 Wienin yleissopimuksen edellyttämällä tavalla tehostaa toimia kansainvälisen laittoman huumausainekaupan torjumiseksi. Huumausainerikossäännösten uudistamisen yhteydessä myös rahanpesu on säädetty rangaistavaksi. Näin huumausaineiden laittoman valmistuksen tai levittämisen edistäminen muun muassa rahoittamalla näitä rikoksia on rikoslain mukaan rangaistavaa. Valtakunnallisen huumausainepolitiikan yhteensovittamiseksi ja viranomaisten toiminnan tehostamiseksi sekä kansallisen huumausainepoliittisen ohjelman toimeenpanoa ja seurantaa 4 Ks. linkit sivulla: http://www.stakes.fi/neuvoa-antavat/ 3

varten valtioneuvosto asetti vuonna 1999 huumausainepoliittisen koordinaatioryhmän. 5 Ryhmä koostuu keskeisten ministeriöiden sekä näiden alaisten virastojen ja laitosten edustajista. Ryhmässä valmisteltiin toimenpidesuunnitelma huumausainepolitiikan tehostamiseksi. Esityksen pohjalta valtioneuvosto teki 5.10.2000 periaatepäätöksen huumausainepolitiikan tehostamisesta (Valtioneuvoston tiedote 238/2000). Toimenpiteillä pyritään vähentämään sekä huumausaineiden kysyntää että tarjontaa. Pyrkimyksenä on pysäyttää huumausaineiden käytön ja huumausainerikollisuuden kasvu. Toimenpideohjelmassa esitetyt tehostetut toimenpiteet kokoavat yhteen eri hallinnonalojen huumeiden vastaisen toimien keskeiset painopisteet. Vuoden 2001 talousarvioesitykseen esitettiin 5,5 miljoonan euron lisämäärärahaa huumausaineiden vastaisten toimien toteuttamiseksi. 6 Tehostamispäätöksen toimilla - yhteiskunnan huumausainekielteistä ilmapiiriä vahvistetaan tehostamalla koko väestöön suuntautuvaa ennaltaehkäisevää huumetiedotusta. 7 - huumeongelmaisten hoito- ja kuntoutusmahdollisuuksia parannetaan 8 - huumausainerikollisten kiinnijoutumisriskiä lisätään ja varmistetaan rikosvastuun toteutuminen huumausainerikoksissa sekä edistetään huumausaineiden vastaista työtä vankiloissa. 9 Periaatepäätös aiheuttaa toimia viiden eri ministeriön (oikeusministeriön, sisäasiainministeriön, valtiovarainministeriön, opetusministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön) hallinnonaloilla. Käytännön työ on tarkoitus tehdä mahdollisimman pitkälle kunnissa ja paikallisella tasolla. Mainitussa päätöksessä koordinaatioryhmälle annettiin lisätehtäväksi valmistella pidemmän aikavälin toimenpideohjelma huumausainepolitiikan tehostamiseksi. Toimenpideohjelma saatettiin valtioneuvoston tiedoksi 5.2.2002. Tässä toimenpideohjelmassa huumausainepolitiikan tehostamiseksi vuosille 2001 2003 (2002) tavoitteeksi asetetaan edelleen saada huumausaineiden käytön ja huumausainerikollisuuden kasvu pysähtymään. Ohjelma jatkaa vuo- 5 Ks. liite 1: Huumausainehallinnon keskeiset toimijat. 6 Periaatepäätöksestä ja sen toteuttamisesta tarkemmin kysynnän ja tarjonnan vähentämisen strategioita käsittelevissä luvuissa 7 Vrt. luku 8.1 8 Vrt. luku 8.1. 9 Vrt. luku 13.1. 4

den 2000 periaatepäätöksen linjoilla ja pääosin vuoden 2001 talousarvioesityksen resurssitasolla huumausainepolitiikan toimeenpanoa vuonna 2002. 10 Kansainvälisen yhteistyön osalta valtioneuvoston vuoden 1998 huumausainepolitiikkaa koskevassa periaatepäätöksessä korostettiin, että - Suomi edistää periaatepäätöksen mukaisia tavoitteita kaikessa kansainvälisessä yhteistyössä ja erityisesti Euroopan unionin ja Yhdistyneiden kansakuntien eri elimissä niiden käsitellessä huumausainepoliittisia asioita - huumausainepolitiikkaa sovellettaessa Suomi ottaa huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien huumausaineyleissopimukset ja päätökset sekä Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen huumausaineita käsittelevässä erityisistunnossa 8-10.6.1998 asetetut, vuosiin 2003 ja 2008 toteuttaviksi asetetut tavoitteet. 11 - Suomi pyrkii jatkamaan toimintaansa YK:n huumausaineohjelman päärahoittajamaiden ryhmässä laajentaen ja monipuolistaen erityisesti lähialueillaan tehtävän huumausaineiden tarjonnan ja kysynnän vastaista työtä. Uudessa toimenpideohjelmassa huumausainepolitiikan tehostamiseksi (2002) jatketaan samaa linjaa korostamalla, että - Suomi jatkaa toimintaansa YK:n huumausaineohjelman päärahoittajamaiden ryhmässä, - kansallisia tietojärjestelmiä kehitetään yhteistyössä EMCDDA:n kanssa, - Europolin, Schengenin sopimuksen sekä kahdenvälisten rikostorjuntasopimusten tiedonvaihtomahdollisuuksia kehitetään ja että - Suomi tulee ratifioimaan vuonna 2000 hyväksytyn Euroopan unionin yleissopimuksen rikosasioissa annettavasta keskinäisestä oikeusavusta. Keskeinen politiikan ohjauskeino Suomessa ovat ministeriöiden hallinnonalakohtaiset tavoite- ja toimintaohjelmat. Ohjelmissa valtioneuvosto tai asianomainen ministeriö määrittelee hallinnonalansa kehittämistavoitteet, tarvittavat toimenpidesuositukset ja toteuttajat. Ohjelmaa seurataan ja arvioidaan koko ohjelman voimassaolon, yleensä nelivuotiskauden ajan. Huumausaineasioita käsitellään neljän ministeriön toimintaohjelmissa. 12 Sosiaali- ja terveysministeriön ohjelmassa vuosille 2000-2003 painotetaan erityisesti syrjäytymisen torjumista ja heikossa asemassa olevien asiakasryhmien tilanteen parantamista. 10 Vrt. alaviitteet 6-9. 11 http://www.un.org/ga/20special/ 12 Sosiaali- ja terveysministeriön tavoite- ja toimintaohjelma 2000-2003; Sisäasiainministeriön hallinnonalan tulossuunnitelma 2002-2006; Opetusministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2002-2005; Oikeusministeriön hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004. 5

Tavoitteena on lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistäminen sekä syrjäytymisen ehkäisy, päihdeongelmien ehkäisy sekä sosiaalityön ja mielenterveyspalvelujen vahvistaminen. Yhteistyötä eri kuntien, hallintokuntien sekä viranomaisten, järjestöjen ja elinkeinoelämän välillä päihdeongelmien ehkäisyssä lisätään ja ehkäisevän työn organisointi ja vastuutahot selkiytetään. Kunnallisen ehkäisevän päihdetyön toteuttamisessa noudatetaan valtioneuvoston aikaisempien huumausaine- ja alkoholipolitiikkaa koskevien periaatepäätösten laaja-alaista lähtökohtaa, jossa korostetaan aineiden tarjonnan, kysynnän ja haittojen välistä yhteyttä. Kunnat tehostavat erityisesti 12-14 -vuotiaiden varhaisnuorten tupakan, alkoholin ja huumeiden käytön ehkäisyä. Toimenpiteet kohdistetaan varhaisnuorten lisäksi vanhempiin, kouluihin, harrastuksiin ja yrityksiin. Poliisi ja sosiaalitoimi puuttuvat välittömästi erityisesti alaikäisten alkoholin käyttöön julkisella paikalla. Lisäksi kunnat nimeävät ehkäisevän päihdetyön alueellisen vastuuhenkilön ja huolehtivat näiden henkilöiden riittävästä täydennyskoulutuksesta. Kunnissa toteutettavan päihdetyön laadun arvioimiseksi valmistellaan ohjelmakauden laatusuositukset, jotka sisältävät tarvittaessa myös suosituksia henkilöstön mitoitusperusteista. Hallitusohjelman mukaan myös päihdetyön alueella "sosiaali- ja terveyspalveluiden yhdenvertaisen toteutumisen seuraamiseksi tulee luoda toimiva kriteeri- ja laatumittaristo, jossa asiakaslähtöisyys on yksi johtava periaate". Sosiaali- ja terveysministeriö varaa ohjelmakaudella määrärahan sosiaali- ja terveysalan täydennyskoulutuksen tukemiseksi tietyillä painoalueilla, joista yksi on huumeriippuvuuteen kohdistuva hoito. Myös opetusministeriön hallinnonalalla koulutuksen kehittämisessä kiinnitetään erityistä huomiota syrjäytymisriskien ehkäisyyn sekä syrjäytyneiden lasten ja nuorten koulutuspalvelujen ja ohjaustoiminnan kehittämiseen. Nuorten työpajatoimintaa, jossa työttömät, pääosin alle 25-vuotiaat nuoret tutustuvat puolen vuoden ajan heitä kiinnostavaan ammattiin, kehitetään uuden ESR:n 3-tavoiteohjelman mukaisesti koko maassa. Tavoite 1-ohjelman alueilla sovelletaan em. ohjelman tavoitteita. Uudella ohjelmakaudella rahoitetaan nuorten elämänhallinnan parantamista ja elämänuran suunnittelua tukevien ohjaajien palkkaamista pajoihin sekä pajaohjaajien koulutusta. Lisäksi tuetaan nuorten työpajojen verkottumista seutukunnittain sekä edistetään edellisen ohjelmakauden lupaavien käytäntöjen kehittämistä ja levittämistä. Työpajatoiminnan yhtenä tavoitteena on luoda poikkihallinnollinen palvelujärjestelmä, jossa nuoren yhteisasiakkuus voi toteutua. Pajaverkostoa kehitetään myös ennaltaehkäisevän huumetyön ja aktiiviseen sosiaalipolitiikkaan liittyvän nuorten kuntouttavan työllistämisen ympäristönä. 6

Sisäasiainministeriön hallinnonalalla toteutetaan tiivistä EU-poliisiyhteistyötä kansainvälisen, ammattimaisen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Vuoden 2000 alussa sisäasiainministeriön poliisiosastolle valmistui oma huumausainestrategia vuosille 2000-2003. Siinä konkretisoitiin valtioneuvoston huumausainepoliittisen periaatepäätöksen mukaisia toimia ja samalla hallitusohjelman mukaista rikoksentorjunnan strategiaa. Esitettyjen toimenpiteiden tavoitteena on poliisin osalta luoda verkostoja ja käytäntöjä, joiden avulla varmistetaan huumausainepolitiikasta vastaavien viranomaisten tarkoituksenmukainen yhteistyö ja huumausainepolitiikan pysyminen ajan tasalla siten, että huumausaineiden käytön ja leviämisen ehkäisemiseksi päätettyjen toimenpiteiden toteutumista ja vaikuttavuutta voidaan seurata. Poliisin ylijohdon vahvistamassa huumausaineiden vastaisessa strategiassa vuosille 2003-2006 terävöitetään edelleen huumausaineiden vastaista strategiaa (Sisäasiainministeriön lehdistötiedote 2.9.2002). 13 Hallinnonalan tulossuunnitelman yhtenä avaintuloksena mainitaan huumerikollisuuden kasvun hidastaminen. Tavoitteeseen pyritään poliisin huumausaineiden vastaisen strategian tehokkaalla toimeenpanolla ja toteuttamalla valtioneuvoston vuoden 2000 periaatepäätöksen mukaiset tehostetut toimenpiteet. Strategian tavoitteena on estää huumausaineiden kauppaa ja muuta levitystä. Vuoden 2001 alussa vahvistettiin myös poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteinen PTRhuumausainestrategia, jonka tavoitteena on entistä tehokkaampi huumausainerikollisuuden torjunta viranomaisten keskinäistä yhteistyötä tiivistämällä ja tehostamalla. 14 Oikeusministeriö puolestaan pyrkii lähivuosina lisäämään kriminaalipolitiikan vaikuttavuutta erityisesti huumerikollisuuden ja uusintarikollisuuden kasvun pysäyttämiseksi. Tämä edellyttää syyttäjälaitoksen, vankeinhoidon ja kriminaalihuollon voimavarojen turvaamista sekä laajaa yhteistoimintaa rikollisuuden vastaiseen työhön osallistuvien viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja yhteisöjen kesken. Kriminaalipolitiikan tehostamiseksi ministeriön toimialaan kuuluvia kriminaalipoliittisia tehtäviä ja rangaistusten täytäntöönpanotehtäviä on järjestetty uudelleen. Uusintarikollisuuden ja huumerikollisuuden ehkäisemiseksi kehitetään vankeusrangaistuksen ja ehdonalaisen valvonnan sisältöä. 13 Vrt. luvut 12 ja 15.2. 14 Vrt. Luku 15.2. 7

1. 2. Huumausaineisiin liittyvä lainsäädäntö 1.2.1. Varsinaiset huumausainelait Huumausainelaissa (1289/1993) säädetään kansainvälisiin sopimuksiin perustuvista huumausainevalvonnan pääperiaatteista. Huumausaineen määritelmä on rajoitettu asetuksella erikseen määriteltäviä kasveja lukuun ottamatta koskemaan YK:n vuoden 1961 huumausaineyleissopimuksen (SopS 43/1965 ja SopS 42/1975) sekä vuoden 1971 psykotrooppisia aineita koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1976) tarkoittamia aineita ja valmisteita. Laissa on otettu lisäksi huomioon Wienissä vuonna 1988 hyväksytyn huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan tehdyn YK:n yleissopimuksen (SopS 44/1994) asettamat velvoitteet valvoa eräitä sellaisia aineita (lähtöaineita eli prekursoreita), joita käytetään huumausaineiden valmistuksessa mutta jotka eivät ole varsinaisia huumausaineita. Laki tuli voimaan 1.1.1994. Huumausainelakiin liittyvässä huumausaineasetuksessa (1603/1993) säädetään yksityiskohtaisemmin huumausaineiden laillisesta viennistä sekä tuonnista. Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä (1709/1993) määrätään huumausaineista ja huumausaineiden valmistuksessa käytettävistä aineista, jotka on päätöksessä jaoteltu vuoden 1961 sopimuksen mukaisiin aineisiin (luettelot I - IV), vuoden 1971 sopimuksen mukaisiin aineisiin (luettelot I - IV) sekä vuoden 1988 sopimuksen mukaisiin aineisiin (listat I - II). Myöhemmin huumausainelainsäädäntöä on tarkistettu siten, että se vastaa EU:ssa voimassa olevia huumausaineiden lähtöaineiden (prekursorien) valvontasäännöksiä sekä YK:n huumausainelistoissa tehtyjä muutoksia (703-704/1996, 882/2000, 201/2001, 983/2001). Lääkelaitoksen velvollisuuksia mm. huumausaineita koskevista tuonti- ja vientiluvista sekä kirjanpidosta on tarkennettu myöhemmin asetusmuutoksilla (927/1998, 983/1998, 1065/2000, 954/2001, 1331/2001). Lääkelaitoksen antamilla määräyksillä "henkilökohtaisten lääkevalmisteiden maahantuonnista" (6/2001) määritellään se, kuinka paljon huumausaineeksi katsottavaa lääkeainetta matkustaja voi tuoda laillisesti mukanaan Suomeen saapuessaan. Huumausainerikoksista säädetään rikoslaissa (1304/1993), jonka mukaan huumausainerikokset jaotellaan huumausainerikokseen, huumausainerikoksen valmisteluun ja huumausainerikoksen edistämiseen, joista tuomiot voivat olla sakko tai korkeintaan kaksi vuotta vankeutta, sekä törkeään huumausainerikokseen, josta tuomiot vaihtelevat vähintään yhden vuoden vankeudesta korkeintaan kymmeneen vuotta vankeutta. Törkeän huumausainerikoksen kriteerit täyttyvät, jos 8

- rikoksen kohteena on erittäin vaarallinen huumausaine tai suuri määrä huumausainetta, - tavoitellaan huomattavaa taloudellista hyötyä - rikoksentekijä toimii rikoksen laajamittaiseen tekemiseen järjestäytyneen ryhmän jäsenenä - aiheutetaan usealle ihmiselle vakava hengen tai terveyden vaara - levitetään huumausainetta alaikäisille tai muuten häikäilemättä ja jos - huumausainerikos on kokonaisuutena arvostellen törkeä. Lainsäädännössä erittäin vaarallisella huumausaineella tarkoitetaan huumausainetta, jonka käyttöön liittyy virheellisestä annostelusta johtuva hengenvaara, lyhytaikaisestakin käytöstä johtuva vakavan terveydellisen vaurion vaara tai voimakkaat vieroitusoireet. Lakiin lisättiin myös yleisiä säännöksiä vahventavat erityislausumat huumausainerikokseen liittyvien aineiden, valmistusvälineiden ja tarvikkeiden sekä aineen arvon tai rikoksen edistämiseen käytettyjen varojen menettämisseuraamuksista, sekä huumausainerikokseen liittyvistä syytetoimista luopumisesta. Vuoden 2001 kesällä hyväksyttiin lainmuutos (654/2001) rikoslain huumausainerikoksia koskevan lainosaan ja uuden rikostunnusmerkistön käyttöönotosta nimikkeellä huumausaineiden käyttörikos. 15 Uusi lainmuutos astui voimaan 1.9.2001. Käyttörikoksesta tuomitaan se, joka laittomasti käyttää taikka omaa käyttöä varten pitää hallussaan tai yrittää hankkia vähäisen määrän huumausainetta. Huumausaineen käyttörikoksesta voidaan tuomita sakkoa tai vankeutta enintään kuusi kuukautta. Tämä mahdollistaa rangaistusmääräysmenettelyn soveltamisen näihin rikoksiin, jolloin rangaistusmääräyksen antaa syyttäjä tuomioistuimen sijaan. Tällöin esitutkinta-aineisto ei myöskään ole yleensä yhtä laaja kuin normaalissa esitutkinnassa. Lainuudistuksen mukaan toimenpiteistä luopumissäännöksiä osana huumausainerikoksiin liittyvää rikosoikeudellista seuraamusjärjestelmää täsmennettiin. Säännösten mukaan syyte voidaan jättää nostamatta tai rangaistus tuomitsematta, jos rikosta on huumausaineiden määrä ja laatu, käyttötilanne sekä olosuhteet muutoinkin huomioon ottaen pidettävä kokonaisuutena arvostellen vähäisenä. Valtakunnansyyttäjänvirasto antoi syyskuussa 2002 syyttäjille täsmennetyn ohjeen seuraamuksen määräämisestä huumausaineiden käyttörikoksesta (VKS:2002:3). Syyte voidaan myös jättää nostamatta tai rangaistus tuomitsematta, jos tekijä on hakeutunut sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella (290/2002) hyväksymään hoitoon. Vanhan lainsäädännön mukaan jälkimmäinen toimenpiteistä luopuminen edellytti, että tekijä 15 Tarkemmin huumausainerikosten säätämisvaiheista Suomessa, ks. Kainulainen, H. (2000). Lainsäädännön soveltamisesta ks. myös luku 1.3. 9