TYÖRYHMÄMUISTIOITA 7/99 Jäteverotyöryhmä HELSINKI 1999
Julkaisija VALTIOVARAINMINISTERIÖ Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Jäteverotyöryhmä Gustav Teir (pj) Virpi Haapakari (s) KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 15.3.1999 Julkaisun laji Työryhmämuistio Toimeksiantaja Valtiovarainministeriö Toimielimen asettamispäivämäärä 28.7.1997 Julkaisun nimi Jäteverotyöryhmä Julkaisun osat Tiivistelmä Työryhmä on selvittänyt vuonna 1996 voimaan tulleen yleisiin kaatopaikkoihin kohdistuvan jäteverolain toimivuutta. Työryhmä esitti eräiden lähinnä veronalaisen kaatopaikan määritelmään liittyvien täsmennysten tekemistä nykyiseen lakiin. Työryhmä esitti lakia muutettavaksi myös siten, että jätteen hyödyntäminen kaatopaikan rakenteissa olisi verotonta. Nykyistä jäteverolakia on sittemmin muutettu työryhmän ehdotusten pohjalta. Työryhmä on lisäksi selvittänyt kysymyksiä, jotka liittyvät jäteverolain soveltamisalan laajentamiseen koskemaan yksityisiä kaatopaikkoja. Muistiossa esitetään arvioita yksityisiin kaatopaikkoihin kohdistuvan jäteveron fiskaalisesta merkityksestä sekä siitä, miten vero jakautuisi eri toimialojen ja yritysten kesken. Muistiossa käsitellään myös verottomuuksien säätämiseen liittyviä ongelmia sekä jäteveron soveltamisalaan liittyviä kilpailupoliittisia näkökohtia. Johtopäätöksenään työryhmä katsoo, että ei ole perusteita laajentaa jäteverolain soveltamisala koskemaan muita kuin kunnallisia ja niihin verrattavia kaatopaikkoja. Yksityisten kaatopaikkojen jätevero kohdistuisi epätasaisesti eri toimialoihin ja yrityksiin. Jotta verosta ei aiheutuisi äkillisiä, suuria kustannusrasituksia, jäteveron laajentaminen yksityisiin kaatopaikkoihin ei olisi mahdollista ilman, että useita jätelajeja samanaikaisesti vapautettaisiin verosta. Näitä vapautuksia voitaisiin pitää yhteisölainsäädännössä tarkoitettuina valtiontukina, ja ne vaatisivat Euroopan komission hyväksynnän. Komission hyväksynnän saaminen on hidasta ja epävarmaa. Luvat ovat yleensä määräaikaisia ja lyhytkestoisia, mistä aiheutuu epävarmuutta yritysten toiminnalle. Myös verottomuuksien perusteista päättäminen olisi ongelmallista. Nykyisen jäteveron kohdistumisen yleisiin kaatopaikkoihin ei katsota aiheuttavan varsinaisia kilpailuhaittoja, koska yleisille ja yksityisille kaatopaikoille sijoitetaan pääasiassa eri tyyppisiä jätteitä. Muistioon liittyy eriävä mielipide. Avainsanat (asiasanat) jätevero Muut tiedot Sarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 7/99 Kokonaissivumäärä Kieli Suomi 51 Jakaja Valtiovarainministeriö, vero-osasto ISSN 0788-6322 Hinta ISBN 50 mk + alv Kustantaja Valtiovarainministeriö 951-804-078-8 Luottamuksellisuus Julkinen
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti 28.7.1997 työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää mahdollisuudet laajentaa jäteverolain soveltamisala koskemaan myös muita kuin kunnallisia tai niihin verrattavia kaatopaikkoja. Samalla työryhmän oli tarkasteltava eri jätelajien verollisuutta. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli arvioida, miten työryhmää asettaessa voimassa ollut jäteverolaki oli toiminut sekä tehdä tarvittaessa ehdotuksia sen toimivuuden parantamiseksi. Työssään työryhmän tuli kiinnittää erityistä huomiota siihen, etteivät jätehuollon kustannukset veron takia nouse eri teollisuuden aloilla kohtuuttomasti kilpailijamaihin verrattuna. Työryhmän oli otettava huomioon kansainvälinen kehitys tällä alalla ja erityisesti Euroopan yhteisössä vireillä oleva ehdotus neuvoston direktiiviksi jätteiden käsittelystä kaatopaikoilla ja sen aikataulu. Työryhmän määräaika oli 15.3.1999. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut finanssineuvos Gustav Teir valtiovarainministeriöstä ja jäseninä ovat toimineet ylitarkastaja Merja Sandell valtiovarainministeriöstä (2.6.1998 saakka), tutkija Virpi Haapakari valtiovarainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Risto Ranki kauppa- ja teollisuusministeriöstä, ylitarkastaja Erja Fagerlund kauppa- ja teollisuusministeriöstä (virkavapaan johdosta estynyt osallistumaan työryhmän työskentelyyn 1.5.1998 lähtien), neuvotteleva virkamies Klaus Pfister ympäristöministeriöstä, yli-insinööri Magnus Cederlöf ympäristöministeriöstä (2.6.1998 saakka), tullisihteeri Leo Parkkonen Tullihallituksesta (sittemmin ylitarkastaja valtiovarainministeriössä), ylitarkastaja Tero Kuitunen kauppa- ja teollisuusministeriöstä (2.6.1998 lähtien, sittemmin tutkimuspäällikkö Kuluttajatutkimuskeskuksessa), ylitarkastaja Ari Seppänen ympäristöministeriöstä (2.6.1998 lähtien), tullisihteeri Minna Reijonen Tullihallituksesta (ajalla 2.6.-29.10.1998) ja tullisihteeri Pia Kivimies Tullihallituksesta (29.10.1998 lähtien). Työryhmän sihteereinä ovat toimineet Virpi Haapakari, Magnus Cederlöf (2.6.1998 saakka), Erja Fagerlund, tullisihteeri Jarmo Nieminen Tullihallituksesta (2.6.1998 saakka), Ari Seppänen (2.6.1998 lähtien) ja tullisihteeri Kimmo Lietkari Tullihallituksesta (2.6.1998 lähtien). Työryhmä valitsi varapuheenjohtajakseen Risto Rankin. Työryhmä otti nimekseen jäteverotyöryhmä. Työryhmä on kuullut seuraavia asiantuntijoita: toimitusjohtaja Lauri Kivekäs ja projekti-insinööri Antti Määttänen Lohja Rudus Ympäristöteknologia Oy Ab:stä, suunnittelupäällikkö Hannu Karhu Suunnittelukeskus Oy:stä, projektisihteeri Eija Koski ja tutkija Erja Heino Suomen luonnonsuojeluliitto ry:stä, osastopäällikkö Risto Lähdevuori ja ympäristönsuojeluasiamies Benny Hasenson Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitosta, ympäristöjohtaja Birger Ylisaukko-oja Pohjolan Voima Oy:stä, varatoimitusjohtaja Harry Viheriävaara ja johtava asiantuntija Anneli Nikula Energia-alan Keskusliitto ry Finergystä, johtava asiantuntija Irma Uotila ja polttoainepäällik-
2 kö Dan Blomster Imatran Voima Oy:stä, insinööri Timo Wickström Tielaitoksesta ja apulaisjohtaja Martti Virtanen Kilpailuvirastosta. Muistioon liittyy eriävä mielipide. Saatuaan työn valmiiksi työryhmä luovuttaa kunnioittavasti muistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä 15 päivänä maaliskuuta 1999 Gustav Teir Risto Ranki Leo Parkkonen Klaus Pfister Pia Kivimies Tero Kuitunen Ari Seppänen Kimmo Lietkari Virpi Haapakari
Sisällysluettelo Sivu TIIVISTELMÄ JA JOHTOPÄÄTÖKSET... 1 1 Johdanto... 4 2 Jäteverolaki... 5 2.1 Yleistä... 5 2.2 Vuoden 1996 jäteverolaki... 5 2.3 Jäteverotyöryhmän lakiin ehdottamat muutokset... 6 2.4 Nykyinen jäteverolaki... 7 2.4.1 Yleistä... 7 2.4.2 Määritelmät ja lain soveltamisala... 7 2.5 Jäteveron tuotto... 11 2.6 Jäteverolain soveltaminen... 11 3 Jätevero muissa maissa... 12 3.1 Yleistä... 12 3.2 Eräiden EU-maiden ja Norjan jätevero... 13 3.3 Ruotsissa suunniteltu vero... 17 4 Jäteverolain soveltamisalan laajentaminen... 22 4.1 Yleistä... 22 4.2 Konsulttiselvitys... 23 4.2.1 Yleistä... 23 4.2.2 Teollisuuden jätteiden määrä ja niiden käsittely... 23 4.2.3 Jätteen luokittelu hyödynnettävyyden perusteella... 25 4.3 Arvioita veron tuotosta sekä kohdistumisesta toimialoihin ja yrityksiin... 26 4.3.1 Yleistä... 26 4.3.2 Jätteen määrä toimialoittain ja hyödynnettävyyden perusteella... 26 4.3.3 Veron tuotto... 27 4.3.4 Veron kohdistuminen toimialoittain... 30 4.3.5 Veron kohdistuminen yrityksittäin... 31 4.4 Verottomuudet... 35 4.4.1 Yleistä... 35 4.4.2 Verottomuuksien yhteisöoikeudelliset rajoitukset... 35 4.4.3 Hyväksymismenettelyn vaikutukset... 36 4.4.4 Verottomuuksien määrittäminen laissa... 37 4.4.5 Verottomuudet käytännössä... 38 4.5 Kilpailupoliittisia näkökohtia... 39 5 Jäteveron kantamisen ja tuoton siirtäminen kunnille... 41 Eriävä mielipide
TIIVISTELMÄ JA JOHTOPÄÄTÖKSET Jäteverotyöryhmä aloitti työnsä selvittämällä vuonna 1996 voimaan tulleen jäteverolain toimivuutta. Havaitsemistaan epäkohdista työryhmä lähetti valtiovarainministeriölle kirjeen, jossa työryhmä yksimielisesti esitti eräiden täsmennysten tekemistä alkuperäiseen lakiin. Työryhmä esitti lakia muutettavaksi siten, että siinä mahdollistettaisiin jätteen veroton väliaikainen varastointi enintään kolmen vuoden ajan, sillä alkuperäisen jäteverolain verottoman varastoinnin vuoden enimmäisaika oli osoittautunut liian lyhyeksi, jotta hyödyntäminen olisi taloudellisesti kannattavaa. Työryhmä esitti lisäksi, että jätteen hyödyntäminen kaatopaikan välttämättömissä rakenteissa ja rakennuksissa säädettäisiin verottomaksi, kun alkuperäisen jäteverolain mukaan verotta voitiin kaatopaikalla hyödyntää ainoastaan jätemaata ja -kiveä. Työryhmä esitti lakia täsmennettäväksi myös siten, että jätteen hyödyntäminen kaatopaikan ulkopuolisissa kohteissa rajattaisiin lain soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi veronalaisen kaatopaikan määritelmää ehdotettiin tarkistettavaksi ja käsittelyn ja hyödyntämisen määritelmät lisättäväksi lakiin. Jäteverolakia on sittemmin muutettu työryhmän ehdotuksen pohjalta. Jäteverotyöryhmä ei ehdota aiemmin yksimielisesti ehdottamiensa, nyt jo toteutuneiden muutosten lisäksi nykyiseen jäteverolakiin uusia muutoksia. Vaikka jo tehdyillä muutoksilla parannettiin lain toimintaa muun muassa sen ympäristötavoitteiden suuntaisesti, aiheuttaa muutosten soveltaminen erityisesti kaatopaikalla tapahtuvan jätteen hyödyntämisen osalta uusia rajanvetoja. Tältä osin muutosten vaikutusta lain toimivuuteen voidaan arvioida vasta muutaman vuoden kuluttua. Työnsä jälkimmäisenä osana jäteverotyöryhmä on selvittänyt kysymyksiä, jotka liittyvät jäteverolain soveltamisalan laajentamiseen koskemaan yksityisiä kaatopaikkoja. Muistiossa esitetään arvioita yksityisiin kaatopaikkoihin kohdistuvan jäteveron fiskaalisesta merkityksestä sekä siitä, miten vero jakautuisi eri toimialojen ja yritysten kesken. Muistiossa käsitellään myös verottomuuksien säätämiseen liittyviä ongelmia sekä jäteveron soveltamisalaan liittyviä kilpailupoliittisia näkökohtia. Yleisen, kattavan jäteveron säätäminen esimerkiksi nykyisen, kunnallisten kaatopaikkojen jäteveron suuruisena kaikelle yksityisille kaatopaikoille sijoitettavalle jätteelle johtaisi joidenkin teollisuuslaitosten toiminnan kannattavuuden vaarantumiseen. Kuusi suurinta konsernia maksaisi verosta nykyisen tuotannon vallitessa 87 %. Verolla olisi haitallisia aluetaloudellisia vaikutuksia silloin, kun siitä aiheutuisi äkillinen, suuri kustannusrasitus yritykselle, joka olisi alueellaan merkittävä työllistäjä. Myös eräiden pienempien yritysten toimintaedellytykset saattaisivat kaikkeen jätteeseen kohdistuvan veron johdosta vaarantua. Tältä osin vaikutukset kasaantuisivat jätettä hyödyntäviin ja kierrätysraaka-aineeksi jalostaviin
2 yrityksiin sekä muihin yrityksiin, joissa sinänsä pienehkö jätteen määrä johtaisi kuitenkin toiminnan laajuuteen nähden suureen verorasitukseen. Näin ollen työryhmä katsoo, että jäteveron laajentaminen yksityisiin kaatopaikkoihin ei olisi mahdollista ilman, että useita jätelajeja samanaikaisesti vapautettaisiin verosta. Suurimpien jäte-erien verovapaus kuitenkin vähentäisi veron tuottoa, esimerkiksi seitsemän suurinta ei-hyödynnettävää jätettä supistaisivat veropohjaa vajaalla 60 prosentilla. Verosta jouduttaisiin erityisesti vapauttamaan ne suurimmat jätelajit, joilla ei ole hyödyntämismahdollisuuksia. Näiden osalta veron merkitys olisi lähinnä fiskaalinen, sillä jätteen ja siten jätemäärään perustuvan jäteveron välttäminen ei olisi nykyisen tuotannon vallitessa mahdollista muuten, kuin tuotantotoimintaa supistamalla. Tämän lisäksi verottomuus tulisi säätää niille määrältään pienemmille jätelajeille, joita tuottavien yritysten toiminnan taloudellisia edellytyksiä vero vaarantaisi. Jäteveroa ei olisi mahdollista laajentaa ilman, että verosta vapautettaisiin useita jätelajeja. Nämä vapautukset kohdistuisivat tiettyihin toimialoihin ja yrityksiin siten, että niitä voitaisiin pitää yhteisölainsäädännössä tarkoitettuina valtiontukina. Siksi ne vaatisivat Euroopan komission hyväksynnän. Työryhmä katsoo, että valtiontuiksi katsottujen verottomuuksien lupamenettelyyn liittyy useita kielteisiä puolia. Komission hyväksynnän saaminen on hidasta ja epävarmaa. Luvat ovat yleensä määräaikaisia ja lyhytkestoisia, mikä aiheuttaa epävarmuutta yritysten toiminnalle. Jos määräaikainen verottomuus päättyy, ei sitä enää voida soveltaa ennen, kuin uusi lupa on saatu. Käytännössä verottomuus voidaan säätää vain tunnetuille jätelajeille. Jos verottomuuden piiriin halutaan lisätä uusia jätelajeja, on lakia muutettava. Eräiden määrältään suurien jätteiden verottomuus voi olla laitosten toiminnan taloudellisuuden kannalta ratkaiseva tekijä, johon liittyvä epävarmuus viivyttää ja jopa estää investointeja ja tuotantoprosessien uudistamista. Sellaistenkin lakimuutosten läpiviemiseen, joista vallitsee kotimaassa poliittinen yksimielisyys, menisi komission lupamenettelyn johdosta käytännössä vähintään vuosi muutoshankkeen käynnistämisestä. Verottomuuksien perusteista päättämiseen liittyy tekijöitä, jotka voivat tehdä verottomien jätteiden valinnasta sattumanvaraisen sekä taloudelliselta että ympäristölliseltä kannalta. Täsmällisiä perusteita sille, mitkä olisivat ne kuhunkin jätejakeeseen, sen hyödyntämiseen ja asianomaisen yrityksen toiminnan taloudellisiin edellytyksiin liittyvät tekijät, joiden perusteella
3 verottomuus säädettäisiin, on vaikea määrittää. Käytännössä jouduttaisiin turvautumaan jätelaji- ja yrityskohtaiseen tarkasteluun. Rajanveto verollisten ja verottomien jätteiden välillä olisi vaikeaa sekä lakia ja muutoksia säädettäessä että verottomuussäännöksiä sovellettaessa. Verottomuuksiin liittyvien säännösten valmistelu lupamenettelyineen edellyttäisi yksityiskohtaisia tietoja, ja tässä yhteydessä liike- ja verotustietojen salassapitovelvollisuus voisi vaikeuttaa verottomuuksien säätämistä. Nykyisen jäteveron kohdistumisen yleisiin kaatopaikkoihin ei katsota aiheuttavan varsinaisia kilpailuhaittoja, koska yleiset kaatopaikat niille sijoitettujen jätteiden osalta poikkeavat yksityisistä kaatopaikoista. Jos kilpailuun liittyviä ongelmia tulevaisuudessa ilmenee, ne voitaisiin ratkaista säätämällä syrjittyyn asemaan joutuvat jätejakeet verottomiksi yleiselle kaatopaikalle vietäessä. Edellä esitetyn perusteella jäteverotyöryhmä katsoo, että ei ole perusteita laajentaa jäteverolain soveltamisalaa koskemaan myös muita kuin kunnallisia ja niihin verrattavia kaatopaikkoja. Edellä esitettyjen ongelmien johdosta työryhmä ei esitä jäteveron soveltamisalan laajentamista. Tästä johtuen ei myöskään ole ollut tarvetta tehdä jätelajikohtaista tarkastelua siitä, mitkä jätteet tulisi säätää verottomiksi, jos vero laajennettaisiin. Samasta syystä toimiala- ja yrityskohtaisten taloudellisten tekijöiden sekä eri jätejakeiden hyödyntämiseen liittyvien tekijöiden tarkastelu yksityiskohtaisemmalla tasolla ei ollut tarpeen.
4 1 Johdanto Jätevero otettiin käyttöön syyskuussa 1996. Verolla on sekä valtiontaloudellisia että ympäristöpoliittisia tavoitteita. Vuonna 1998 jäteveron tuotto oli 182 miljoonaa markkaa. Jätevero on yksi keino jätehuoltoon liittyvien ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Jätepolitiikassa on asetettu määrälliset, laadulliset ja ajalliset tavoitteet jätteen määrän ja niistä aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Tavoitteiden saavuttamisessa käytetään sekä oikeudellista, taloudellista että tiedollista ohjausta. Nykyistä jäteveroa säädettäessä todettiin, että oikeudellinen ohjaus soveltuu etupäässä laadullisten tavoitteiden saavuttamiseen, kun taas jätevero on taloudellinen ohjauskeino, jolla pyritään vaikuttamaan jätteiden määrän vähentämiseen sekä syntyneen jätteen hyödyntämisen lisäämiseen. Jäteverolain valmistelu tapahtui aikanaan poikkeuksellisen kiireellisellä aikataululla, erityisesti ottaen huomioon sen, että kyseessä oli uusi verolaji, josta ei ollut aikaisempaa kokemusta. Tämä takia päädyttiin jätteen määrään perustuvaan veromalliin. Annetussa aikataulussa ei ollut mahdollisuuksia selvittää vaihtoehtoisia malleja, jotka olisivat vaikuttaneet monipuolisemmin muiden ympäristötavoitteiden saavuttamiseen. Jäteveroa on kannettu kahden kokonaisen kalenterivuoden ajalta. Vero vaikuttaa kuitenkin käyttäytymiseen pidemmällä aikavälillä. Näin ollen arvioita siitä, onko vero pysyvästi muuttanut kaatopaikkakäsittelyyn toimitettavan jätteen määrää, ei toistaiseksi voida tehdä. Vero osaltaan nostaa kaatopaikkojen kiristyvien laatuvaatimusten ohella jätteen kaatopaikkakäsittelyn hintaa ja tekee jätteiden viennin kaatopaikalle vähemmän houkuttelevaksi. Veron vaikutukset jätteiden hyödyntämiseen riippuvat useista tekijöistä kuten asukastiheydestä, jätteiden teknisestä ja taloudellisesta hyödynnettävyydestä, kuljetusetäisyyksistä sekä jätteen synnyn ja hyödyntämiskohteiden ajallisesta ja paikallisesta yhteydestä. Jätevero on säädetty koskemaan yleisiä ja näitä vastaavia kaatopaikkoja. Hallituksen esityksessä jäteverolaiksi (HE 48/1996) todetun mukaisesti jatkossa kuitenkin oli tarkoitus selvittää mahdollisuutta laajentaa lain soveltamisala koskemaan myös yksityisille kaatopaikoille toimitettavia jätteitä. Tässä muistiossa tarkastellaan ensin nykyisen lain toimivuutta ja siihen jäteverotyöryhmän ehdotuksen perusteella jo tehtyjä muutoksia. Tämän jälkeen käydään läpi jäteverotusta eräissä muissa maissa. Muistion loppuosassa keskitytään jäteveron laajentamiseen liittyviin kysymyksiin.
5 2 Jäteverolaki 2.1 Yleistä Tässä kappaleessa käsitellään nykyistä jäteverolakia. Ensin esitellään lyhyesti vuonna 1996 voimaan tullut jäteverolaki. Tämän jälkeen käydään läpi niitä muutoksia, jotka jäteverolakiin tehtiin vuoden 1999 alusta voimaan tulleella lailla. Nämä muutokset perustuvat jäteverotyöryhmän yksimielisesti tekemiin korjausehdotuksiin. Kappaleessa käydään läpi myös jäteveron tuottoa ja jäteverolain soveltamisesta saatuja kokemuksia. Työryhmä ei ehdota nykyiseen lakiin uusia muutoksia jo ehdottamiensa, voimaan tulleiden muutosten lisäksi. 2.2 Vuoden 1996 jäteverolaki Jäteverolaki (495/1996) tuli voimaan 1.9.1996. Veron kohteena ovat yleisille ja näihin rinnastettaville kaatopaikoille toimitettavat jätteet. Veroa ei kanneta jätteistä, joita toimitetaan yksityisille kaatopaikoille, eli käytännössä teollisuuden ja muun tuotantotoiminnan omille kaatopaikoille. Mainitun, alkuperäisen lain soveltamisalan ulkopuolelle oli tämän lisäksi rajattu ainoastaan sellaiset jätteiden käsittelypaikat, joille sijoitetaan yksinomaan ympäristölle vaaratonta maa- ja kiviainesta. Vero perustuu kaatopaikalle toimitetun jätteen painoon, ja veron määrä on 90 markkaa tonnilta jätettä. Jos jätettä ei kaatopaikalle tuotaessa voida punnita, lasketaan veron perusteena oleva paino jätteen tilavuuden perusteella kertomalla jätteen tilavuus lain liitteenä olevassa muuntokerrointaulukossa mainitulla jäteryhmän kertoimella. Velvollinen suorittamaan veroa on kaatopaikan pitäjä. Käytännössä jäteverosta aiheutuva lisäkustannus tulee viime kädessä jätteen tuottajan maksettavaksi, sillä kaatopaikan pitäjä veloittaa sen kunnallisen kaatopaikkamaksun ohessa tuojalta, joka puolestaan veloittaa sen tuottajalta. Vero määrätään kultakin neljännesvuoden mittaiselta verokaudelta siitä jätteestä, joka sen verokauden aikana on toimitettu kaatopaikalle. Verosta on oikeus vähentää saman verokauden aikana kaatopaikalta pois viedystä jätteestä suoritettava tai suoritettu vero. Näin vero kohdistuu siihen jätemäärään, jolla jätetäyttö on kasvanut verokauden aikana. Alkuperäisen jäteverolain mukaan verottomia olivat seuraavat jätelajit: 1) jätemaa- ja kiviaines; 2) ongelmajätteen ja hyödynnettävän jätteen enintään vuoden kestävä välivarastointi kaatopaikalla;
6 3) erilliskerätty biojäte ja jäteveden puhdistamon liete, jotka kompostoidaan tai muuten käsitellään biologisesti kaatopaikalla tätä varten varatulla erillisellä alueella; 4) keräyspaperin puhdistuksessa syntyvä siistausjäte; ja 5) voimalaitoksen rikinpoistojäte ja lentotuhka. Vuoden 1997 loppuun saakka myös rakennusjäte oli siirtymäsäännöksen perusteella vapautettu verosta. Jätevero on valmisteveron luonteinen vero, jonka toimittaminen ja valvonta säädettiin muun valmisteverotuksen tavoin tullilaitoksen tehtäväksi. Tämän vuoksi varsinainen verotusmenettely kytkettiin valmisteverotukseen, eli jäteverotukseen sovelletaan valmisteverotuslain (1469/1994) valmisteverotusmenettelyä koskevia säännöksiä. Ennen kaatopaikkatoiminnan aloittamista kaatopaikan pitäjän on tehtävä ilmoitus verovelvolliseksi rekisteröitymistä varten sille piiritullikamarille, jonka alueella kaatopaikka sijaitsee. Ilmoitusten perusteella Tullihallitus pitää rekisteriä verovelvollisista kaatopaikoista. Verovelvollisen on annettava kultakin verokaudelta veroilmoitus oman alueensa piiritullikamarille. Verovelvollisen kaatopaikan pitäjän on myös pidettävä kaatopaikalle tuoduista ja sieltä poistetuista jätteistä sellaista kirjanpitoa, josta käy selville verotuksen toimittamista ja sen valvontaa varten tarvittavat tiedot. Ilmoituksen perusteella veroviranomainen vahvistaa verotuspäätöksen, johon on mahdollista hakea muutosta valittamalla Uudenmaan lääninoikeuteen. Verovelvollisen on tilitettävä vero oma-aloitteisesti valtiolle laissa mainittuun määräaikaan mennessä. Verotuksen valvonnan tehostamiseksi laissa on myös säännökset tulliviranomaisten ja kaatopaikkoja muutoin valvovien ympäristöviranomaisten välisestä tietojenvaihtooikeudesta. 2.3 Jäteverotyöryhmän lakiin ehdottomat muutokset Jäteverotyöryhmä aloitti työnsä selvittämällä alkuperäisen jäteverolain toimivuutta. Havaitsemistaan epäkohdista työryhmä lähetti valtiovarainministeriölle 9.4.1998 kirjeen, jossa työryhmä myös esitti alkuperäisen jäteverolain täsmentämistä tältä osin mahdollisimman pikaisesti. Työryhmä oli muutosehdotuksista yksimielinen. Jäteveroa alettiin alun perin kantaa uuden tyyppisenä, uusiin verovelvollisiin kohdistuvana verona, jonka valmistelun aikataulu oli kireähkö. Tämä oli osaltaan syynä siihen, että jo suhteellisen lyhyen voimassaoloajan jälkeen katsottiin tarpeelliseksi esittää lakiin sen toimivuutta parantavia muutoksia. Alkuperäisen jäteverolain osalta työryhmä esitti lakia muutettavaksi siten, että siinä mahdollistettaisiin jätteen veroton väliaikainen varastointi enintään kolmen vuoden
7 ajan, sillä alkuperäisen jäteverolain verottoman varastoinnin vuoden enimmäisaika oli osoittautunut liian lyhyeksi, jotta hyödyntäminen olisi taloudellisesti kannattavaa. Työryhmä esitti lisäksi, että jätteen hyödyntäminen kaatopaikan välttämättömissä rakenteissa ja rakennuksissa säädettäisiin verottomaksi, kun alkuperäisen jäteverolain mukaan verotta voitiin kaatopaikalla hyödyntää ainoastaan jätemaata ja -kiveä. Työryhmä esitti lakia täsmennettäväksi myös siten, että jätteen hyödyntäminen kaatopaikan ulkopuolisissa kohteissa rajattaisiin lain soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi veronalaisen kaatopaikan määritelmää ehdotettiin tarkistettavaksi ja käsittelyn ja hyödyntämisen määritelmät lisättäväksi lakiin. Jäteverolakia on sittemmin muutettu työryhmän ehdotuksen pohjalta kappaleessa 2.4 selvitetyn mukaisesti. 2.4 Nykyinen jäteverolaki 2.4.1 Yleistä Jäteverolain muuttamisesta annettu laki (1157/1998) tuli voimaan vuoden 1999 alusta. Muutosesityksen (HE 159/1998) valmistelu perustui jäteverotyöryhmän ehdotukseen, johon tehtiin yksi varsinaisesti substanssiin liittyvä muutos: lasijäte rajattiin veronalaisella kaatopaikalla tapahtuvan verottoman hyödyntämisen ulkopuolelle (nykyisen lain 5 2 mom.). Lakiehdotus ja sen perustelut myös täsmentyivät useilta osin sekä valmistelun aikana saatujen lisätietojen että lausuntokierroksen perusteella. Lisäksi eduskuntakäsittelyn aikana kaatopaikalla tapahtuvan verottoman hyödyntämisen ulkopuolelle rajattiin osa betonijätteestä. Muutoksilla pyrittiin parantamaan lain toimivuutta, mutta samalla niiden soveltaminen edellyttää erityisesti kaatopaikalla tapahtuvan hyödyntämisen osalta uusia rajanvetoja. Tältä osin muutosten vaikutusta lain toimivuuteen voidaan arvioida vasta muutaman vuoden kuluttua. 2.4.2 Määritelmät ja lain soveltamisala Jäte Jäteverolain muutoksella jätteisiin liittyviä määritelmiä täsmennettiin. Jätteen määritelmään sisällytettiin jätelain (1072/1993) 3 :n 1 momentin 1 kohdan jätteen määritelmä, ja alkuperäisessä jäteverolaissa ollut viittaus jätelakiin poistettiin. Sisällöltään jätteen määritelmä ei kuitenkaan muuttunut alkuperäisessä laissa tarkoitetusta. Nykyisen jäteverolain määritelmän mukaisesti (2 1 mom. 1 kohta) jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä, ei kuitenkaan räjähdystarvikkeen jätettä, ydinjätettä eikä radioaktiivista jätettä.
8 Käsittely ja hyödyntäminen Koska jätteen hyödyntäminen muussa kohteessa kuin kaatopaikalla rajataan nimenomaisesti jäteverolain soveltamisalan ulkopuolelle, jäteverolain 2 :n 1 momenttiin sisällytettiin jätteen käsittelyn ja hyödyntämisen määritelmät (2 ja 3 kohta), jotka vastaavat jätelain määritelmiä (jätelain 3 1 mom. 10 ja 11 kohta). Käsittelyllä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen, ja hyödyntämisellä toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia. Veronalaisen kaatopaikan määritelmä ja soveltamisalan rajaus Veronalaisen kaatopaikan määritelmää (2 1 mom. 4 kohta) täsmennettiin muiden kuin kunnallisten ja niihin rinnastettavien kaatopaikkojen osalta. Kaatopaikka on määritelty jätteen käsittelypaikaksi, jonne jätettä sijoitetaan maan päälle tai maahan. Jäteveron kohteena ovat kunnalliset kaatopaikat eli ne, joita pitää yllä kunta tai joku muu kunnan lukuun. Näin ollen nykyisen jäteverolain pääasiallisena kohteena ovat ne jätteet, joiden käsittelyn kunta on jätelain 13 :n nojalla velvollinen järjestämään. Jotta jätteitä ei veron kiertämiseksi sijoitettaisi veron soveltamisalan ulkopuolisille yksityisille kaatopaikoille, verolliseksi on säädetty myös kaatopaikka, jota pidetään yllä pääasiassa toisten tuottamien jätteiden vastaanottamista varten. Muutoslain perustelujen mukaan kaatopaikkaa katsotaan pidettävän pääasiassa toisten tuottamien jätteiden sijoittamista varten silloin, kun toisten tuottamia jätteitä on kaatopaikalle vastaanotetuista jätteistä yli puolet. Alkuperäistä jäteverolakia sovellettaessa verollisena kaatopaikkana ei pidetty aluetta, jonne sijoitettiin samaan konserniin kuuluvien yritysten tuottamaa jätettä, vaikka kyse olikin toisen laitoksen tuottaman jätteen vastaanottamisesta. Tämä soveltamiskäytäntö lisättiin muutettuun lakiin. Perusteena oli samaan konserniin kuuluvien yritysten selkeä oikeudellinen ja taloudellinen yhteys ja se, että luonteeltaan nämä kaatopaikat vastaavat yksityisiä teollisuuden kaatopaikkoja, jotka ovat jäteveron soveltamisalan ulkopuolella. Lainmuutoksen perustelujen mukaisesti samaan konserniin kuuluvalla yrityksellä tarkoitetaan kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 6 :ssä tarkoitettua konserniyritystä. Jäteverotyöryhmän esityksen mukaisesti muutoslaissa täsmennettiin myös lain soveltamisalaan kuulumattoman kaatopaikan ja muun alueen käsitettä. Jäteverolakia ei sovelleta alueeseen, jonne sijoitetaan yksinomaan maan ja kallioperän aineksia (2 3 mom.), kun aiemmin lain ulkopuolelle oli rajattu maa- ja kiviaineksen läjityspaikat. Sanamuotoa täsmennettiin, jotta tältä osin lain ulkopuolelle jäisivät yksiselitteisesti käsittelypaikat, joille on sijoitettu ainoastaan muista jätteistä erotettua jätemaata ja kiveä, joita olisi korkeintaan mekaanisesti käsitelty, kuten murskattu tai lajiteltu. Verotonta sen sijaan eivät tämän lainkohdan nojalla olisi enää esimerkiksi eräät rakennusteollisuuden kiviainesperäiset jätteet.
9 Muutetun lain mukaan jäteverolakia ei myöskään sovelleta alueeseen, jossa muista jätteistä erotettuna kompostoidaan tai muuten biologisesti käsitellään erilliskerättyä biojätettä ja jäteveden puhdistamon lietettä (2 3 mom.). Biojätteen ja jäteveden puhdistamon lietteen kaatopaikasta erotetulla alueella tapahtuva kompostointi oli alkuperäisenkin jäteverolain mukaan verotonta, ja muutoksella nämä toiminnot rajattiin kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Koska kompostointia tai biologista käsittelyä ei voi pitää jätteiden väliaikaisena varastointina (ks. alla), katsottiin lain nimenomainen selkeyttäminen tältä osin tarpeelliseksi. Veronalaisen kaatopaikan määritelmä oli lakia sovellettaessa osoittautunut tulkinnanvaraiseksi siltä osin, kun on kyse jätteen hyödyntämisestä muissa kohteissa kuin varsinaisella kaatopaikalla. Alkuperäistä jäteverolakia sovellettaessa oli ollut epäselvyyttä siitä, muuttaisiko jätteen sijoittaminen maan päälle tai maahan muussakin kohteessa kuin kaatopaikalla, esimerkiksi tien pohjassa, kohteen jäteverolaissa tarkoitetuksi kaatopaikaksi silloin, kun jätettä hyödynnetään. Alkuperäisenkään jäteverolain tarkoituksena ei ollut verottaa jätteen hyödyntämistä kaatopaikka-alueen ulkopuolella vaan sen kaatopaikkakäsittelyä. Jäteverotyöryhmän ehdotuksen mukaisesti lakia on täsmennetty rajaamalla sen soveltamisalan ulkopuolelle kohteet, jossa jätettä hyödynnetään (2 3 mom.). Väliaikainen varastoimisalue Alkuperäistä jäteverolakia sovellettaessa kävi ilmi, että eräissä tilanteissa jätevero uhkasi muodostua esteeksi jätteiden hyödyntämisen tarkoituksenmukaiselle järjestämiselle. Lain mukaan jätteen veroton varastointi oli mahdollista kaatopaikalla muista jätteistä erotettuna enintään vuoden ajan, jonka jälkeen joko jätteet piti toimittaa pois kaatopaikalta tai suorittaa niistä vero. Tämä kaatopaikan yhteydessä tapahtuvan verottoman varastoinnin yhden vuoden enimmäisaika oli joillekin jätteille liian lyhyt. Toisaalta kaatopaikkojen yhteydessä on usein varsinaisen jätetäytön ohella muita jätehuollon toimintoja, kuten jätteiden esikäsittelyä ja lajittelua, ja lisäksi alueet ovat valvottuja, minkä johdosta väliaikainen varastointi kaatopaikan yhteydessä olisi tarkoituksenmukaista. Nykyisen, vuoden 1999 alusta voimaan tulleen jäteverolain nojalla lajiteltua jätettä voi varastoida kaatopaikan yhteydessä sijaitsevalla erillisellä varastoimisalueella enintään kolmen vuoden ajan. Viimeistään tämän ajan päättyessä jäte tulee viedä pois varastoimisalueelta joko hyödynnettäväksi tai kaatopaikalle loppusijoitettavaksi. Valvonnallisista syistä varastoimisalueelle tuodusta ja sieltä poistetusta jätteestä tulee pitää kirjaa. Jäteverolain muutoksella veronalaiseksi kaatopaikaksi rajataan vain jätteen lopullinen sijoituspaikka. Samalla kaatopaikka-alueella voi jätetäytön ohella olla väliaikainen jätteen varastoimisalue, kuten myös muita jätehuoltoon liittyviä toimintoja. Tällöin verolaissa tarkoitetuksi kaatopaikaksi rajataan ainoastaan varsinainen jätetäyttö. Laissa kuitenkin säädetään, että verottoman varastoimisalueen, kompostointialueen tai verotto-
10 man maan ja kallioperän ainesten läjitysalueen tulee tällöin olla verollisesta kaatopaikasta selkeästi erotettu. Verottomuudet Alkuperäisen lain verottomuuksiin tehtiin eräitä muutoksia. Veroa ei ole suoritettava kaatopaikalle muista jätteistä eroteltuna toimitettavasta: 1) saastuneesta maa- ja kiviaineksesta, joka voidaan kuitenkin lupaehtojen mukaan sijoittaa kyseiselle kaatopaikalle: Saastuneiden maiden puhdistus on kallista, ja kustannuksiin osallistuvat myös valtio ja kunnat. Verottomuudella halutaan edistää saastuneiden maiden asianmukaista käsittelyä. Saastuneiden maiden osalta verottomuus ei muuttunut. Alkuperäisessä laissa verotonta oli myös kaikki kaatopaikalle tuotava puhdas maa- ja kiviainesjäte, nyt näiden verottomuus on sidottu niiden hyödyntämiseen kaatopaikan rakenteissa (ks. 4 kohta alla). 2) keräyspaperin puhdistuksessa syntyvästä siistausjätteestä: Koska vain yksi keräyspaperia puhdistava laitos toimittaa siistausjätteen verotuksen kohteena olevalle yleiselle kaatopaikalle, säädettiin tämä jätepaperin hyödyntämisessä syntyvän toisiojätteen verottomuus kilpailutilanteen vääristymisen estämiseksi. Tältä osin laki ei muuttunut. 3) voimalaitoksen rikinpoistojätteestä ja lentotuhkasta: Nämä ovat energiantuotannon savukaasujen puhdistuksen sivutuotetta, joista suuri osa läjitetään voimatuotannon yksityisille kaatopaikoille. Näiden ympäristönsuojelutoimenpiteiden syntyvien jätteiden verottomuus ei muuttunut alkuperäisestä laista. 4) jätteestä, joka hyödynnetään kaatopaikalla sen perustamisen, käytön, käytöstä poistamisen tai jälkihoidon kannalta välttämättömissä rakenteissa tai rakennuksissa: Alkuperäisessä jäteverolaissa maa- ja kiviaineksen toimittaminen kaatopaikalla oli verotonta, koska jäte on ympäristölle vaaratonta ja sitä hyödynnetään kaatopaikkojen eristämisessä ja peittämisessä. Muiden jätteiden hyödyntäminen kaatopaikan rakenteissa sen sijaan oli verollista, vaikka niillä olisikin korvattu ensikäytössä olevia raaka-aineita. Tämä johti tilanteisiin, joissa jätteen käyttäminen kaatopaikan rakenteisiin olisi ollut kalliimpaa kuin esimerkiksi kiven ja soran. Vuoden 1999 alusta jätteen suunnitelmallinen hyödyntäminen kaatopaikan rakenteissa sen sijaan on verotonta. Verottomuus ei kuitenkaan koske lasijätettä eikä halkaisijaltaan yli 150 millimetrin kokoisista kappaleista koostuvaa betonijätettä eli käytännössä murskaamatonta betonia. Poikkeuksella halutaan varmistaa lasi- ja betonijätteen päätyminen niille perustettuihin, jo toimiviin kierrätysjärjestelmiin.
11 2.5 Jäteveron tuotto Jäteveroa on kannettu kahden kokonaisen kalenterivuoden ajan. Jäteveron tuotto vuoden 1996 syys-joulukuussa sekä vuosina 1997 ja 1998 on esitetty taulukossa 1. Taulukko 1: Jäteveron tuotto (miljoonaa markkaa) Tuotto 9-12/1996 1997 1998 1999 - Kassaperusteinen 41 127 182 - Budjetoitu 88 ( * 350 ( * 200 170 *) HE 48/1996 Jäteveron vuosittainen tuotto näyttää asettuvan vuoden 1996 lakia koskeneessa hallituksen esityksessä ennakoitua alemmalle tasolle. Joiltain osin näyttäisi siltä, että silloin tehdyt arviot yleisille kaatopaikoille sijoitetun jätteen määrästä ovat käytännössä osoittautuneet liian suuriksi. Toisaalta eduskuntakäsittelyssä lakiin lisättiin rakennusjätteen verottomuus vuoden 1997 loppuun saakka sekä eräitä muita verottomuuksia, mitä alkuperäistä tuottoarviota tehtäessä ei voitu ottaa huomioon. Lisäksi suoritetuissa verotarkastuksissa on havaittu virheitä ilmoitetuissa verollisen jätteen määrissä. Vielä on liian aikaista tehdä määrällisiä johtopäätöksiä jäteverolain ympäristövaikutuksista. Jäteveron arvioidaan kuitenkin yhdessä muun ympäristösääntelyn kanssa vaikuttaneen biojätteen erilliskeräyksen kasvuun ja rakennusjätteen lajitteluun, mikä voi osaltaan selittää eroa arvioitujen ja toteutuneiden määrien välillä. 2.6 Jäteverolain soveltaminen Jäteveron kantaa ja verotusta valvoo tullilaitos. Tullilaitos toteaa, että jäteverolain soveltaminen on aiheuttanut ongelmia. Koska kyseessä on ollut täysin uusi verotuksen kohde, alkuvaikeudet ovat kuitenkin olleet ymmärrettäviä. Verovelvollisilla ei myöskään ollut aikaisempaa kokemusta valmisteverotuksesta, jota koskevia menettelysäännöksiä sovelletaan jätteen verottamiseen varsin laajasti. Jäteverovelvollisia oli vuoden 1998 lopussa 328. Jäteverolain voimassaoloaikana verovelvollisista on tarkastettu 17, ja lähes kaikissa tehtyihin tarkastuksiin liittyvissä tarkastuskertomuksissa on esitetty lisää veroja kannettavaksi. Kaatopaikkoja koskevien verotarkastusten yhteydessä on todettu, että verovelvollisten kirjanpito on ollut usein puutteellista ja tarkastuksen kannalta riittämätöntä. Veroilmoituksissa on ollut virheitä, joita on esiintynyt riippumatta siitä, onko kyseessä olevan kaatopaikan kirjanpito ollut asianmukaista vai ei. Myös jätteiden luokittelun asianmukaisuudessa on ollut ongelmia. Tullilaitos kuitenkin katsoo, että jäteverolain soveltamiseen liittyneet ongelmat ovat ve-
12 rovelvollisille annetun neuvonnan, verotuskäytännön vakiintumisen sekä Tullihallituksen ohjeistuksen ja ennakkotietojen myötä selvästi vähentyneet. Vuoden 1999 alusta voimaan tulleiden muutosten merkitystä lain käytännön soveltamiseen on toistaiseksi vaikea arvioida. Tullilaitoksen käsitys kuitenkin on, että lainmuutos edelleen vähentää merkittävästi soveltamiseen liittyneitä ongelmia. Erityisesti lainmuutos selkiinnytti hyödynnettävän jätteen verotuksellista asemaa. Ongelmallista saattaa edelleen olla kaatopaikalla verotta hyödynnettävän jätteen määrän ja laadun selvittäminen. Ongelman selvittäminen edellyttää tulli- ja ympäristöviranomaisten tiivistä yhteistyötä. Tullilaitoksen mukaan näiden kahden tahon yhteistyö olisi hyödyllistä myös jätteiden välivarastointialueiden osalta. Ongelmallisiksi on koettu ne kaatopaikat, joissa ei ole ollut käytössä punnituslaitteita ja joissa vero on määrätty muuntokerrointaulukon avulla. Kertoimien käyttö on vaikeuttanut verotarkastusta, ja lisäksi kertoimien avulla tapahtuvan veron määräämisen on joissain tapauksissa todettu johtavan erilaiseen lopputulokseen kuin punnituksen. Tullilaitoksen mukaan olisi toivottavaa, että vero määrättäisiin kaikissa tapauksissa punnituksen perusteella. Tullilaitos korostaa lisäksi verovelvollisille ja väliaikaisten varastoimisalueiden pitäjille suunnatun neuvontatyön tärkeyttä myös jatkossa. Laskennallisesti jäteverotuksen henkilöresurssit ovat 11 henkilötyövuotta. Tullilaitos katsoo jäteverotukseen liittyvien henkilöresurssien olevan tällä hetkellä pääosin riittäviä. Jäteverotyöryhmä ei ehdota aiemmin yksimielisesti ehdottamiensa, nyt jo toteutuneiden muutosten lisäksi nykyiseen jäteverolakiin uusia muutoksia. Vaikka jo tehdyillä muutoksilla parannettiin lain toimintaa muun muassa sen ympäristötavoitteiden suuntaisesti, aiheuttaa muutosten soveltaminen erityisesti kaatopaikalla tapahtuvan jätteen hyödyntämisen osalta uusia rajanvetoja. Tältä osin muutosten vaikutusta lain toimivuuteen voidaan arvioida vasta muutaman vuoden kuluttua. 3 Jätevero muissa maissa 3.1 Yleistä Seuraavassa käydään läpi eräissä muissa maissa sovellettavia tai suunnitteilla olevia jäteveroja. Eräissä EU-maissa ja Norjassa sovellettavista jäteveroista on yleisemmät kuvaukset. Sen sijaan katsauksessa keskitytään yksityiskohtaisemmin Ruotsissa parhaillaan valmisteltavaan jäteveroon, joka esitysluonnoksen mukaisesti kohdistuisi sekä
13 yleisiin että yksityisiin kaatopaikkoihin. Ruotsin esitysluonnoksessa on useita esimerkkejä sen tyyppisistä toimiala- ja yrityskohtaisista verottomuuksista, joiden analysointi ja valmistelu olisi tarpeen myös Suomessa, jos jäteveron soveltamisalaa haluttaisiin laajentaa yksityisiin kaatopaikkoihin. Lisäksi on maita, joissa jäteveroa ei ole tai joissa valmistelu ei ole johtanut lakiin. Esimerkiksi Saksassa jäteveroa suunniteltiin liittovaltion tasolla useiden vuosien ajan, mutta lakia ei kuitenkaan säädetty. Sen sijaan jätteisiin liittyvä lainsäädäntö sen eri osapuolille asettamine velvollisuuksineen on uudistettu perusteellisesti. Tämän ohella käyttöön on veron sijasta otettu useita erilaisia tuotevastuuseen ja tuottajan vastuuseen pohjautuvia taloudellisia ohjauskeinoja. Saksassa eräissä Ländereissä sen sijaan on paikallisen tason jäteveroja 1. Tiettävästi Suomen lähialueista Venäjällä ja Virossa ei ole käytössä jäteveroa. Alla olevista kuvauksista käy ilmi, että jäteveron veropohjat ja veron tasot vaihtelevat maittain. Jäteverossa heijastuukin tavoitteiden ja rajoitteiden erilaisuus maiden välillä. Esimerkiksi Tanskassa ja Hollannissa sopivista kaatopaikka-alueista on pulaa, ja vero on rakennettu niin, että jätevirrat ohjautuisivat muualle kuin kaatopaikalle. 3.2 Eräiden EU-maiden ja Norjan jätevero Hollanti Hollannissa on kannettu jäteveroa vuodesta 1995 alkaen 2. Hollannissa kaatopaikkakäsittelyä pidetään käsittelytavoista vähiten toivottuna, ja verolla pyritään kannustamaan jätteen synnyn välttämiseen ja jätteen hyödyntämiseen sekä toisaalta jätteen polttamiseen. Veron kohteena ovat julkiset kaatopaikat. Teollisuuslaitosten omille kaatopaikoille läjitetyt jätteet ovat veron ulkopuolella. Suunnitteilla on tosin veron ulottaminen niille yksityisille teollisuuslaitosten kaatopaikoille, joissa jätettä läjitetään yli 1 000 tonnia vuodessa, vaikka laitoksessa olisi mahdollisuus jätteen polttoon. Veroa kannetaan polttokelpoisesta jätteestä 64,20 DFL/tonni (173,00 mk) ja muusta jätteestä 29,20 DFL/tonni (78,70 mk). Tällä pyritään kannustamaan jätteen polttoon, jonka kustannukset arvioidaan noin kaksinkertaisiksi kaatopaikalle sijoittamiseen verrattuna. Kaatopaikkakäsittelyn kustannusten arvioidaan olevan noin 82 DFL (221,00 mk) ja polton vastaavasti 173 DFL (466,30 mk) tonnia jätettä kohden. Verosta on joitakin, lähinnä ympäristöperusteisia poikkeuksia. Verosta voidaan vähentää kaatopaikalla jätteestä erotettu ja muualle hyödynnettäväksi toimitettu jae. Kaatopaikalle kompostoivaksi toimitettava biojäte on verotonta. Veroa ei kanneta ympäristö- 1 OECD: Environmental Taxes in OECD Countries, 1995. 2 Vermeend, Vaart: Greening Taxes, the Dutch Model, Kluwer 1998; 38-40.
14 viranomaisten puhdistuskelvottomiksi toteamista saastuneista maa-aineksista. Hakemuksesta vero palautetaan kierrätyspaperin siistausjätteestä, jota koskeva poikkeus on voimassa vuoden 2000 loppuun. Samoin asbestipitoiselle jätteelle ja saastuneelle ruoppausjätteelle on säädetty määräaikaiset verottomuudet. Vuonna 1998 veron tuotoksi arvioitiin 215 milj. DFL (580 milj. mk). Tuottoa ei ole korvamerkitty. Iso-Britannia Iso-Britanniassa kaatopaikalle tuodusta jätteestä on kannettu veroa lokakuusta 1996 alkaen 3. Jäteveron säätämisen yhteydessä työnantajien sosiaaliturvamaksuja vähennettiin jäteveron arvioitua tuottoa vastaavalla määrällä. Vero ei varsinaisesti ole korvamerkitty. Sen sijaan verovelvolliset voivat ohjata korkeintaan 20 % maksettavan veron määrästä tiettyihin ympäristörahastoihin ja vähentää verosta 90 % rahastoon suorittamastaan maksusta. Vuonna 1998 päättyneeltä verovuodelta jäteveron tuotto oli 361 milj. GBP (3 230 milj. mk). Vero on porrastettu kahteen veroluokkaan: alennettu vero on 2 GBP/tonni (17,90 mk) ja normaali vero 7 GBP/tonni (62,60 mk). Huhtikuusta 1999 normaali vero on 10 GBP/tonni (89,40 mk). Alennettuun verokantaan ovat oikeutettuja laissa eritellyt inertit jätteet. Näitä ovat luontaiset kivi- ja maa-ainekset, eräät keraamiset ja betoniainekset, eräät jalostetut tai valmistetut mineraalit, masuunikuona, eräät tuhkat, eräät matala-aktiiviset epäorgaaniset yhdisteet, kalsiumsulfaatti, kalsiumhydroksidi ja kyllästetty suolaliuos sekä käytetty valimohiekka. Veron piirissä ovat sekä yleiset että yksityiset kaatopaikat. Veronalaisia ovat vain ne kaatopaikat, joilla on jätelupa kaatopaikkatoimintaa varten. Verolain ulkopuolelle on rajattu ruoppausjäte, kaivos- ja louhintajäte, kaatopaikkaluvan vaativat lemmikkieläinten hautausmaat sekä hakemuksesta myös saastuneet maa-ainekset. Osa kaatopaikasta voidaan osoittaa verovapaaksi alueeksi jätteen väliaikaista säilytystä varten. Tällaisella alueella voidaan säilyttää jätettä yleensä korkeintaan vuoden ajan ja suorittaa toimintoja kuten jätteiden kompostointia, lajittelua tai polttoa. Verovähennykseen oikeuttaa kaatopaikalta muualle hyödynnettäväksi viety tai toiselle kaatopaikalle siirretty jäte samoin kuin mainitut ympäristörahastoihin tehdyt lahjoitukset. Jos kaatopaikan asiakas ei maksa maksujaan, voi kaatopaikan pitäjä tehdä maksetusta jäteverosta luottotappiovähennyksen. 3 Finance Act 1996, Sections 39-71 ja Schedule 5, ja tämän nojalla annetut alemmat säädökset.
15 Ranska Ranskassa alettiin vuonna 1993 kantaa yhdyskuntajätteestä ja siihen verrattavasta yritysten jätteestä jäteveroa. Alussa vero oli 20 FRF (18,20 mk) tonnilta jätettä, nousten portaittain vuonna 1998 40 frangiin (36,40 mk) tonnilta. Veron kohteena ovat maan 6500 yhdyskuntajätteen kaatopaikkaa, joista vain osa on asianmukaisten lupien turvin perustettu. Veroa ei kanneta teollisuuden omilta kaatopaikoilta. Vuonna 1998 veron arvioitiin tuottavan noin 630 milj. FRF (570 milj. mk). 4 Veron tuotto on korvamerkitty käytettäväksi ympäristöviranomaisten hallinnoimaan jätehuollon kehittämisrahastoon. Veron ulkopuolelle rajattu teollisuus on myös sitoutunut maksamaan rahastoon yhteensä 15 milj. FRF (13,6 milj. mk). Rahasto myöntää avustuksia uusien jätteenkäsittelyteknologioiden tutkimiseen ja soveltamiseen, kaatopaikkojen tason parantamiseen, luvattomien kaatopaikkojen sulkemiseen ja saastuneiden maiden puhdistukseen. Veroa on tarkoitus kantaa vuoteen 2002 saakka, ja tavoitteena on siihen mennessä päästä eroon tavanomaisista käsittelemättömän jätteen kaatopaikoista. Tämä edellyttäisi, että maassa olisi riittävä määrä esikäsittelyä kuten jätteiden stabilointia suorittavia laitoksia. Myös kaatopaikkakäsittelyn laatuvaatimuksia ollaan tiukentamassa. On kuitenkin esitetty epäilyjä siitä, että rahastoon kertyviin varoihin ja aikatauluun nähden tavoite on liian tiukka. 5 Tanska Tanskassa jäteveroa on sovellettu vuodesta 1987 6. Veroa kannetaan yleisille ja yksityisille kaatopaikoille ja polttolaitoksille vastaanotetusta jätteestä. Veron tavoitteena on vähentää syntyvien jätteiden määrää ja edistää kierrätystä ja muuta jätteiden hyödyntämistä. Loppusijoitettavan jätteen määrää pyrittiin vähentämään, koska kaatopaikaksi sopivia alueita ei ollut riittävästi tarjolla ja myös polttolaitosten kapasiteetti oli rajoitettu. Alussa vero oli 40 DKK (32,00 mk) tonnilta kaatopaikalle sijoitettua jätettä. Jäteverolain kattavuutta ja veron määrää on kuitenkin useaan otteeseen lisätty. Veron ei ole voitu osoittaa vaikuttaneen merkittävästi syntyneen jätteen määrän vähentymiseen sinänsä, sen sijaan hyödynnetyn jätteen osuus on merkittävästi kasvanut ja kaatopaikalle sijoitetun jätteen osuus vastaavasti vähentynyt. Vero tilitetään valtiolle, eikä sen tuottoa ole korvamerkitty. Vuonna 1998 veron tuotoksi arvioitiin miljardi kruunua (800 milj. mk). 4 OECD: Environmental Taxes in OECD Countries, 1995. 5 Powell, Craighill: The UK landfill tax, 315-316, teoksessa O Riordan: Ecotaxation, Earthscan, 1997. 6 Tanskan jäteverolaki, nro 335, 10.5.1997, lain perustelut ja lakiin talousarvion 1998 yhteydessä tehdyt muutokset; Skatteministeriet, Told och Skattesryrelsen: Affaldsafgift, 1992; Skatt på avfall, SOU 1996: 139, s. 170-174; Christensen, Hans: Danish Experience with Waste Charges, teoksessa Environmental Taxes & Charges, National Experiences and Plans, Papers from the Dublin Workshop, 1996, s. 1-14.
16 Vero peritään jätteen bruttopainon perusteella. Vero on porrastettu jätteen hävittämistavan perusteella kolmeen veroluokkaan (tonnia jätettä kohti) 7 : 1) 335 DKK (268,00 mk) kaatopaikalle sijoitettavasta jätteestä; 2) 210 DKK (168,00 mk) jätteestä, joka poltetaan sähkön tai yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannossa, edellyttäen, että verokauden aikana laitoksen tuottamasta energiasta vähintään 10 % on sähköenergiaa; 3) 260 DKK (208,00 mk) muulla tavoin polttamalla hävitettävästä jätteestä. Jätevero porrastettiin vuonna 1993: ensin otettiin käyttöön vain kaksi luokkaa ja erotettiin toisistaan poltettava jäte ja kaatopaikalle sijoitettava jäte. Tällä kannustettiin hyödyntämään jätteiden sisältämää energiaa, ja samalla pyrittiin vähentämään kaatopaikkajätteen määrää. Nykyisin poltettavankin jätteen vero on porrastettu kahteen luokkaan riippuen siitä, käytetäänkö jätteen sisältämää energiaa hyväksi sähkön tuotannossa vai ei. Tällä pyritään vähentämään fossiilisten polttoaineiden käyttöä. Veron soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu alueet, joilla harjoitetaan jätteiden kierrätykseen liittyvää toimintaa. Verottomia puolestaan ovat polttolaitokseen toimitettu biojäte, kaatopaikan väli- ja loppupeittämiseen käytettävä puhdas täytemaa ja multa, loppupeittämiseen käytettävä kompostoinnin lopputuote, toimintansa jo lopettaneilta kaatopaikoilta siirrettävä jäte ja sairaaloiden ongelmajäte. Lisäksi eräissä muissa tapauksissa verovapaus tai hyvitys voidaan lähinnä ympäristösyistä myöntää haettaessa. Norja Norjassa jätevero otettiin käyttöön 1.1.1999 8 Veroa kannetaan kaatopaikalle sijoitettavasta jätteestä 300 NOK/tonni (211,10 mk). Myös poltettavalle jätteelle säädettiin perusvero 75 NOK/tonni (58,80 mk) ja lisävero 225 NOK/tonni (158,40 mk). Poltettavan jätteen lisäverosta saa vapautuksen, jos jäte hyödynnetään energiana. Kaatopaikalla tarkoitetaan jätteen loppusijoituspaikkaa, ja vero koskee yhtälailla julkisia ja yksityisiä kaatopaikkoja ja polttolaitoksia. Verosta on vapautettu erilliselle alueelle sijoitetut epäorgaaniset jätteet. Näillä tarkoitetaan jätteitä, jotka eivät sisällä orgaanista hiiltä. Tällä pyritään vähentämään metaanikaasun muodostumista kaatopaikoilla. Verosta on myös vapautettu seuraavat jätteet: ongelmajätteet; jätteet, jotka toimitetaan uudelleen käytettäviksi, kierrätettäviksi tai lajiteltaviksi kierrättämistä varten; ja siistausjäte, joka syntyy kierrätyskuidun käytöstä paperiteollisuudessa. 7 Vuonna 1999 veron tasoa on tiettävästi nostettu. 8 Avgift på sluttbehandling av avfall, 2.12.1998 annetun hallituksen esityksen perusteella.
17 Kaatopaikan peittämisessä ja sulkemisessa tarvittavat maamassat eivät ole veron piirissä. Samoin teollisuuden jätepolttoainetta hyödyntävät voimalat on rajattu verovelvollisuuden ulkopuolelle. 3.3 Ruotsissa suunniteltu vero Jäteveron valmistelu ja suunnitellun veron tavoitteet Ruotsissa jäteveroa on valmisteltu vuodesta 1993. Luonnos jäteverolaiksi valmistui kesäkuussa 1997 9. Luonnos on ollut lausuntokierroksella ja valtiopäivien lainvalmisteluosaston tarkistettavana. Esitys on ollut tarkoitus antaa valtiopäiville sen jälkeen, kun on saatu Euroopan komission kanta ehdotettavien, erityisesti alakohtaisten erityisjätteiden verovapauksien yhteensopivuudesta yhteisön valtiontukisäännösten kanssa. Esityksen antamisesta päätettäneen, kun Ruotsi on saanut komission kannan siitä, mitkä suunnitelluista verovapauksista komissio hyväksyy ja kuinka pitkäksi ajaksi poikkeukset myönnetään. Koska Ruotsin mallin tavoitteena olisi kaatopaikalle sijoitettavan jätteen määrän vähentäminen, vero koskisi vain niitä jätteitä, joiden sijoittamiselle on vaihtoehto. Verosta olisi vapautettu ne jätelajit, joille ei ole olemassa ympäristöllisesti hyväksyttävää hyödyntämisvaihtoa ja joiden syntyä tuotannossa ei myöskään voida välttää tuotantotekniikkaa tai raaka-ainetta vaihtamalla. Kaikkien pienien hyödyntämiskelvottomien jäte-erien selvittäminen, kirjaaminen lakiin ja verottomuuksien soveltaminen ei kuitenkaan olisi käytännössä mahdollista. Hallinnollisista ja kustannussyistä verottomuus ei siksi koskisi kaikkia jäte-eriä, vaan ainoastaan niitä jätteitä, joita syntyy eniten. Verottomuuden piiriin kuuluvia jätteitä seurattaisiin jatkuvasti, jotta luettelo heijastaisi sekä teknistä kehitystä että maassa harjoitettavaa tuotantoa. Jätteet, joiden hyödyntäminen olisi tullut mahdolliseksi tai jotka voitaisiin välttää uuden tuotantomenetelmän avulla, muuttuisivat verollisiksi. Toisaalta verottomuuksien luetteloa voitaisiin tarpeen vaatiessa laajentaa. Veron arvioidaan tuottavan valtiolle noin miljardi kruunua (660 milj. mk) vuodessa. Teollisuuden arvellaan maksavan noin 380 milj. SEK (251 milj. mk). Tästä massa- ja paperiteollisuuden osuus on puolestaan noin 105 milj. SEK (69 milj. mk) ja teräs- ja metalliteollisuuden osuus noin 70 milj. SEK (46 milj. mk), eli nämä kaksi toimialaa yhdessä maksaisivat teollisuuden osuudesta noin puolet ja koko verosta vajaan viidesosan. Toimialakohtaisten kaatopaikkojen veron arvioidaan vuonna 2005 olevan 0,12 % teollisuuden vuoden 1994 jalostusarvosta. Heti voimaan astuttuaan veron osuus olisi joitakin sadasosaprosentteja enemmän. Veron tuottoa ei korvamerkittäisi mihinkään erityiseen tarkoitukseen. 9 Lagrådsremiss: Lag om skatt på avfall, 5.6.1997, ja Ruotsin valtioneuvoston tiedote 29.4.1998.