Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (työaikadirektiivin muuttaminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 22 päivänä syyskuuta 2004 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 2003/88/EY muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 4 päivänä marraskuuta 2004 Työministeri Tarja Filatov Hallitusneuvos Esa Lonka
2 TYÖMINISTERIÖ MUISTIO EU/2004/1514 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI TIETYIS- TÄ TYÖAJAN JÄRJESTÄMISTÄ KOSKEVISTA SEIKOISTA ANNETUN DIREKTIIVIN 2003/88/EY MUUTTAMISESTA 1. Ehdotuksen tausta ja tavoite Euroopan yhteisöjen komissio antoi 22 päivänä syyskuuta 2004 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annetun direktiivin 2003/88/EY muuttamisesta (KOM (2004) 607 lopullinen). Direktiiville ehdotettu oikeusperusta on EU:n perustamissopimuksen 137 artiklan 2 kohta, jonka mukaan päätös tehdään määräene m- mistöpäätöksellä ja yhteispäätösmenettelyllä Euroopan parlamentin kanssa. Direktiivissä 2003/88/EY (työaikadirektiivi) on kaksi säännöstä, joissa säädetään niiden uudelleentarkastelusta ennen 23 päivää marraskuuta 2003. Säännökset koskevat poikkeuksia 6 artiklan soveltamiseksi tarkoitettuun tasoittumisjaksoon (viikoittainen enimmäistyöaika) ja mahdollisuutta olla soveltamatta 6 artiklaa, jos työntekijä antaa suostumuksensa kyseisen työn suorittamiseen (opt-out -järjestely). Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut direktiivin säännöksiä useiden ennakkoratkaisupäätösten yhteydessä perustamissopimuksen 234 artiklan nojalla. Näillä tuomioilla on ollut merkittävä vaikutus työajan käsitteeseen ja näin ollen direktiivin keskeisiin säännöksiin. Komissio on siten katsonut tarpeelliseksi arvioida tämän oikeuskäytännön vaikutuksia ja etenkin asioissa Simap ja Jaeger annettuja tuomioita, jotka koskevat lääkäreiden päivystysten laskemista työaikaan fyysistä paikallaoloa terveydenhoitolaitoksessa koskevan järjestelmän mukaisesti. Komissio on kuullut työmarkkinaosapuolia yhteisön tasolla asiaan liittyvän yhteisön toiminnan mahdollisista suuntaviivoista EY:n perustamissopimuksen 138 artiklan mukaisesti. Kuulemisen jälkeen komissio piti yhteisön toimia aiheellisina, ja se kuuli uudelleen työmarkkinaosapuolia suunnitellun ehdotuksen sisällöstä yhteisön tasolla EY:n perustamissopimuksen 138 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Ehdotuksen käsittely neuvoston työryhmässä on alkanut 6 päivänä lokakuuta 2004. Asiaa on käsitelty myös neuvostossa 4 päivänä lokakuuta 2004. 2. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Työajan määritelmä. Työaikadirektiivin työaikaa ja lepoaikaa koskevat määritelmät pysyvät muuttumattomina. Ehdotuksen mukaan direktiivin 2 artiklaan lisättäisiin päivystysaikaa koskeva määritelmä, jonka mukaan päivystysajalla tarkoitetaan aikaa, jolloin työntekijä on työnantajan käytettävissä työpaikalla ja josta hänet voidaan tarvittaessa kutsua työhön. Samoin lisättäisiin määritelmä päivystysajasta, jona ei työskennellä. Sen mukaan tällaisella ajalla työntekijä ei tee työtään, mutta hän on työpaikalla ja tarvittaessa työnantajan käytettävissä. Ehdotetulla päivystysaika-käsitteellä tarkoitetaan tilanteita, joissa työntekijällä on velvollisuus pysyä työpaikalla. Päivystysaikaa, jona ei työskennellä, ei lasketa työaikaan, ellei kansallisessa lainsäädännössä ole toisin säädetty tai työehtosopimuksessa toisin määrätty. Päivystysaikana tehty työ on aina luettava kokonaisuudessaan työaikaan. Tasoittumisjaksot. Ehdotuksen 16 artiklan mukaan viikoittaisen enimmäistyöajan tasoittumisjakso ei saa ylittää neljää kuukautta. Tasoittumisjakso säilyy samanlaisena kuin se on työaikadirektiivissä. Jäsenvaltio voi kuitenkin lailla objektiivisista tai teknisistä työn järjestelyä koskevista syistä pidentää tasoittumisjakson 12 kuukauteen ottaen huomioon työntekijöiden työturvallisuuden ja terveyden, jollei asianomaisten työmarkkinaosapuolten kuulemisesta ja työmarkkinaosapuol-
3 ten välisen vuoropuhelun edistämisestä kyseisessä asiassa muuta johdu. Jos jäsenvaltio käyttää mahdollisuutta pidentää tasoittumisjakso yhteen vuoteen, viikoittainen työaika ei voi ylittää 65 tuntia minään viikkona. Alle vuoden pituisissa työsuhteissa tasoittumisjakso ei voi kuitenkaan olla pidempi kuin työsuhteen pituus. Korvaavat lepoajat. Artiklaa 17 ehdotetaan muutettavaksi siten, että aiempi teksti edellyttäen, että kyseisille työntekijöille annetaan vastaavanlaiset korvaavat lepoajat muutetaan muotoon edellyttäen, että kyseisille työntekijöille annetaan vastaavanlaiset korvaavat lepoajat kohtuullisen ajan kuluessa, joka ei voi olla pidempi kuin 72 tuntia. Opt-out järjestely. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön kansallisen tason toimenpiteitä soveltaakseen yksilöllistä 48 tunnin enimmäismäärästä poikkeamista (opt-out -järjestelyä). Työnantaja ei voi pyytää suostumusta työsopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä ja työntekijä voi milloin tahansa peruuttaa suostumuksensa. Yksilöllinen opt-out -järjestely vahvistetaan työehtosopimuksessa tai ala- tai työpaikkakohtaisissa työmarkkinaosapuolten välisissä sopimuksissa. Yksittäinen työntekijä voi sopia opt-out -järjestelystä suoraan työnantajansa kanssa, jos työehtosopimusneuvotteluja ei voida kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti käyttää työaikaa koskevista sopimuksista neuvottelemiseen. Näin on myös silloin, kun työehtosopimus ei ole voimassa eikä yrityksen tasolla ole henkilöstön edustuselintä, jolla olisi valtuudet tällaisen sopimuksen tekemiseen. Järjestelyä koskeva työnantajan ja työntekijän välinen sopimus on tehtävä kirjallisesti. Ehdotuksen mukaan sovittu opt-out -järjestely on voimassa korkeintaan vuoden kerrallaan. Työntekijään ei saa kohdistua haitallisia seuraamuksia, jos hän ei tahdo tehdä tällaista sopimusta. Työntekijä ei saa työskennellä enempää kuin 65 tuntia minään viikkona, ellei työehtosopimus tai muu työmarkkinaosapuolten välinen sopimus sitä salli. Työnantajan on pidettävä kirjaa tehdyistä työtunneista ja järjestelyn piirissä olevista työntekijöistä. Järjestelmän käyttöä valvovat asianomaiset viranomaiset, jotka voivat tarvittaessa rajoittaa järjestelyjen käyttöä. Raportointi. Komission tulee raportoida Euroopan parlamentille, neuvostolle ja Euroopan talous- ja sosiaaliasiain komitealle ehdotetun direktiivin, erityisesti opt-out -järjestelyn käyttöön liittyvistä asioista viiden vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta. 3. Voimassa oleva kansallinen lai n- säädäntö Työaikalaissa (605/1996) ei ole säännöksiä direktiiviehdotuksessa tarkoitetusta päivystysajasta. Sen sijaan työmarkkinaosapuolet ovat voineet lain nojalla sopia työajan käsitteestä. Erityisesti kunnallisten lääkäreiden virkaehtosopimuksessa on ollut päivystysaikaa ja sen työajaksi lukemista koskevia määräyksiä. Koska kyseessä on vähimmäistason harmonisointia koskeva direktiivi, ehdotus ei välttämättä edellytä työaikalain muuttamista tältä osin, vaan Suomen nykyinen oikeustila saattaisi olla direktiivin mukainen. Työaikalaissa on säädetty neljän kuukauden tasoittumisjaksosta laskettaessa keskimääräistä enintään 48 tunnin työviikkoa. Työehtosopimuksella jaksoa on voitu pidentää yhteen vuoteen. Ehdotus ei edellytä työaikalain muuttamista. Työaikalain mukaan työnantaja ja työntekijä eivät voi sopia siitä, että työsuhteessa ei noudateta 48 tunnin enimmäistyöviikkorajoitusta (opt-out). Ehdotus ei edellytä työ aikalain muuttamista. Työaikalain mukaan työntekijälle annettavat korvaavat vapaa-ajat lyhennetyn vuorokausilevon ja viikoittaisen vapaa-ajan osalta poikkeavat ehdotuksesta. Työaikalain 29 :n mukaan työntekijälle on annettava lyhennetyn vuorokausilevon korvaavat lepoajat mahdollisimman nopeasti, viimeistään kuitenkin yhden kuukauden kuluessa. Työaikalain 32 :n mukaan viikoittaisen lepoajan korvaavat lepoajat on annettava viimeistään kolmen kuukauden kuluessa työn tekemisestä. Ehdotuksen säännös, että korvaavat lepoajat on annettava kohtuullisen ajan kuluessa, joka ei saa olla pidempi kuin 72 tuntia, saattaa edellyttää työaikalain muuttamista. 4. Asian kansallinen valmistelu EU-asioiden komitean työoikeusjaosto,
4 jossa kaikki keskeiset työmarkkinajärjestöt ovat edustettuina, on aloittanut asian kansallisen käsittelyn 27 päivänä syyskuuta 2004 ja käsitellyt myös tämän kirjelmän. 5. Vaikutukset Suomessa Työaikadirektiivi ja myös sitä muuttava direktiivi ovat vähimmäisdirektiivejä. Niissä edellytetty työntekijöiden suojelun taso on vähintään toteutettava kansallisessa lainsäädännössä. Kaikkia direktiivin säännöksiä, jotka antavat mahdollisuuksia joustaa muuten ehdottomasta lainsäädännöstä, ei siis ole välttämätöntä toteuttaa kansallisessa lainsäädännössä. Kansallisesti voidaan ylläpitää parempaa työntekijöiden suojelun tasoa kuin direktiivi edellyttää. Direktiiviin ehdotetut muutokset ovat pääosin sellaisia, että ne eivät edellytä kansallisen lainsäädännön muutoksia Suomessa. 5.1. Työajan määritelmä Suomen lainsäädännössä ei ole ehdotuksen mukaisia päivystysaikojen määritelmiä. Toisaalta työ- ja virkaehtosopimuksin on tarvittaessa sovittu työaikalain nojalla päivystysaikajärjestelyistä. Näin on tehty muun muassa lääkäreitä koskevassa kunnallisen alan virkaehtosopimuksessa. Tämän vuoksi ehdotus ei välttämättä aiheuta muutostarpeita työaikalakiin, koska lakia on jo tähän mennessä tulkittu käytännössä ehdotuksen mukaisella tavalla. 5.2. Tasoittumisjaksot Suomessa viikoittaisen enimmäistyöajan tasoittumisjakso on työaikalain 19 :n mukaan enintään neljä kuukautta, kuten ehdotuksessakin säädetään. Tämän neljän kuukauden pidentäminen vuoteen on mahdollista vain työehtosopimuksella lain 19 :n 3 momentin mukaan. Ehdotuksen mukaan pidentäminen voisi tapahtua myös lainsäädännössä. Lisäksi ehdotetaan, että jos pidennys otetaan käyttöön, viikoittainen työaika ei voisi ylittää 65 tuntia minään viikkona. Viikoittaisen enimmäistyöajan säätely liittyy erityisesti ylitöiden teettämismahdollisuuksiin. Työaikalain 19 säätelee ylitöiden enimmäismääriä ja siinä yhteydessä käytettävissä olevia tasoittumisjaksoja. Työaikalakia säädettäessä rajoitettiin Suomessa ylitöiden tekemismahdollisuutta enemmän kuin työaikadirektiivi olisi vaatinut. Ehdotus ei pidennyksen osalta aiheuta muutostarpeita työaikalakiin. Se voidaan säilyttää entisellään, jos kansallisesti niin päätetään. Sen sijaan enimmäistyöajan rajaaminen 65 tuntiin viikossa silloin, kun käytetään vuoden tasoittumisjaksoa, muuttaa tilannetta nykyisestä ja aiheuttaisi tarpeen muuttaa työaikalakia. Kun eräillä aloilla, esimerkiksi maatalouslomituksessa, säännöllinen työaika voi joinakin viikkoina olla lähes 65 tuntia, merkitsee 65 tunnin ehdoton enimmäistyöaika ylitöineen sitä, että nykyisiä työaikajärjestelyjä ei voitaisi käyttää. Ne ovat kuitenkin sekä työntekijä- että työnantajapuolen hyväksymiä. Ehdotettu 65 tunnin raja soveltuu huonosti Suomen työelämään. 5.3. Korvaavat lepoajat Suomen kansallinen lainsäädäntö poikkeaa ehdotuksesta varsin huomattavasti. Ehdotus vaikuttaisi kaikilla työelämän aloilla. Lyhennetyn vuorokausilevon korvaavat lepo ajat on annettava nykyisellään mahdollisimman nopeasti, viimeistään kuitenkin yhden kuukauden kuluessa. Ehdotus rajaa tämän ajan 72 tuntiin. Käytännössä se tarkoittaisi, että jos työntekijä työvuoroluettelon mukaisesti on tehnyt työtään ja joutuu pakottavista ja laissa ja direktiivissä hyväksytyillä perusteilla lyhentämään poikkeuksellisesti vuorokausilepoaan, hän ei välttämättä voisikaan tehdä muita työvuoroluettelon mukaisia työpäiviään, vaan joutuisi pitämään lyhennystä vastaavan lepoajan 72 tunnin kuluessa. Vuorotyössä ja muissa vastaavissa työaikamuodoissa sekä kausiluonteisissa töissä vaatimus 72 tunnin kuluessa pidettävistä korvaavista lepoajoista voi olla käytännössä erittäin vaikea toteuttaa. Tällainen ehdoton raja merkitsisi käytännössä myös työpaikan muiden työntekijöiden työaikojen muutoksia etukäteen tiedossa olevaan työvuorottelujärjestelmään. Tällöin lastenhoito- ja muut vastaavat järjestelyt taas vaikeutuisivat. Yhden työntekijän lyhentyneen vuorokausilevon korvaaminen 72 tunnin kuluessa aiheuttaisi
5 pahimmassa tapauksessa muutoksia useiden työntekijöiden työaikajärjestelyissä. Ehdotettu 72 tunnin rajoitus muuttaisi olennaisesti Suomen työelämässä käytössä olevia työaikajärjestelyjä. Jos direktiiviin tulee ehdotettu säännös, se aiheuttaa tarpeen muuttaa työaikalakia. 5.4. Opt-out -järjestely Suomi ei ole käyttänyt voimassa olevaan työaikadirektiiviin sisältynyttä mahdollisuutta opt-out järjestelmän käyttöön. Ehdotus rajoittaa järjestelmän käyttöedellytyksiä, mutta säilyttää sen edelleen työaikadirektiivissä. Opt-out järjestelmän säilyminen työaikadirektiivissä ei aiheuta muutoksia työaikalakiin. 6. Valtioneuvoston kanta 6.1. Työajan määritelmä Kanta. Suomi hyväksyy ehdotuksen tavoitteen saada ratkaistua erityisesti lääkäreiden työaikaan liittyvät päivystysajan työajaksi laskemiseen liittyvät ongelmat. Suomi hyväksyy päivystysaikaa ja päivystysaikaa, jona ei työskennellä koskevat määritelmät. Suomi katsoo kuitenkin, että päivystysaika, jona ei työskennellä, tulisi laskea työaikaan ellei kansallisessa lainsäädännössä ole toisin säädetty tai työehtosopimuksessa toisin määrätty. Direktiivin aikaansaamiseksi Suomi voi kuitenkin myöhemmässä vaiheessa hyväksyä komission ehdotuksen edellyttäen, että Suomen lainsäädäntöä ei tarvitse muuttaa. Perustelut. Kansallisesti ja työehtosopimuksin voitaisiin parhaiten ottaa huomioon alakohtaiset tarpeet työajan määrittelemisessä. Direktiivin aikaansaaminen on tärkeää, jotta Suomen nykyinen oikeustila saadaan vahvi stetuksi. Direktiivin tulisi jatkossakin mahdollistaa se, että tarvittaessa voidaan työja virkaehtosopimuksin sopia muun muassa lääkärien työajan järjestelyistä. 6.2. Tasoittumisjaksot Kanta. Suomi kannattaa työaikadirektiivin nykyistä sanamuotoa eli neljän kuukauden tasoittumisjaksoa, jota voidaan työehtosopimuksin tarvittaessa pidentää yhteen vuoteen. Direktiivin aikaansaamiseksi Suomi voi hyväksyä ehdotuksen tasoittumisjakson. Suomi suhtautuu varauksellisesti 65 tunnin enimmäistyöajan rajoitukseen käytettäessä vuoden tasoittumisjaksoa. Perustelut. Tasoittumisjakson pidentäminen vuoteen työehtosopimuksella on jo käytössä Suomessa. Direktiivin aikaansaamiseksi vuoden tasoittumisjakson käyttömahdollisuus lain perusteella ei muuttaisi Suomen kansallista tilannetta. Lainsäädäntöä ei tarvitsisi muuttaa. Enimmäistyöajan rajoittaminen 65 viikkotyötuntiin vuoden tasoittumisjärjestelmää käytettäessä aiheuttaisi käytännön ongelmia monilla aloilla. Kun tasoittumisjaksoista on sovittu työehtosopimuksin, myös työntekijöiden suojelunäkökohdat on voitu ottaa huomioon. Tätä käytäntöä tulisi voida jatkaa. 6.3. Korvaavat lepoajat Kanta. Suomen tavoitteena on säilyttää joustavuutta sen suhteen, milloin lyhennetyn vuorokausilevon korvaavat lepoajat on annettava. Asiasta tulisi voida säätää kansallisesti. Jos korvaavien lepoaikojen antamisaikaa on säädeltävä direktiivissä nykyistä tarkemmin, Suomi tavoittelee mahdollisimman joustavaa järjestelyä, joka sallisi mahdollisesti säädettävästä aikarajasta poikkeamisen kansallisesti, esimerkiksi työehtosopimuksella. Ehdotettu 72 tunnin aikaraja on Suomelle liian lyhyt ja Suomi vastustaa sitä. Perustelut. Ehdotettu 72 tunnin aikaraja on Suomelle liian lyhyt. Se aiheuttaisi ongelmia monilla aloilla työaikajärjestelyjen toteuttamisessa eikä olisi myöskään työntekijöiden edun mukainen, koska se aiheuttaisi helposti pitkäksi aikaa muutoksia jo sovittuihin työaikajärjestelyihin. Parhaiten alakohtaiset tarpeet voitaisiin Suomessa toteuttaa työehtosopimuksin. 6.4. Opt-out järjestelmä Kanta. Lähtökohtaisesti Suomi suhtautuu erittäin kriittisesti opt-out järjestelmän käyttöön. Suomi harkitsee kuitenkin mahdollisuutta suhtautua myönteisesti hyvin rajattuun opt-out järjestelmän käyttöön, vaikkei
6 Suomi tätä mahdollisuutta itse käytä, jos jäsenmaiden yhteisen kannan saavuttaminen edellyttää järjestelyn sisällyttämistä direktiiviin. Perustelut. Suomi ei ole käyttänyt eikä suunnittele käyttävänsä työaikadirektiiviin ja komission ehdotukseen liittyvää mahdollisuutta opt-out järjestelmän käyttöön. Optout järjestelmä ei sovi Suomen työoikeudelliseen järjestelmään. Vaikka Suomi ei sitä käytä, sen sisällyttäminen direktiiviin saattaa olla välttämätöntä, jotta direktiivistä vo itaisiin saada yhteinen kanta. Vaikka opt-out -järjestelmä sisältyisi direktiiviin, Suomen ei sitä tarvitse ottaa käyttöön eikä muuttaa lainsäädäntöään. Komission ehdottama rajoitettu opt-out järjestelmä ottaa työntekijän suojelun paremmin huomioon kuin nykyisen työaikadirektiivin sanamuoto.