1 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE Asia: Pudasjärven kaupungin vastaselitys korkeimmalle hallinto-oikeudelle Asiaa koskevat ilmoitukset: hallintojohtaja Seija Turpeinen e-mail:seija.turpeinen@pudasjarvi.fi Pudasjärven kaupungin vastaselitys opetus- ja kulttuuriministeriön (jäljempänä OPKM) selitykseen koskien Pudasjärven kaupungin (jäljempänä kaupunki) valitusta OPMK:n 19 päivänä joulukuuta 2013 antamasta päätöksestä (Dnro 19/203/2011) Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymälle (jäljempänä KOIPAK) myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperintää koskevassa asiassa. Vastaselityksenään Pudasjärven kaupunki esittää kohteliaimmin seuraavaa. 1. Pudasjärven kaupungin vaatimukset Tuntien Oulun seudun koulutuskuntayhtymän (OSEKK) ja Pudasjärven kaupungin sekä Taivalkosken kunnan välisen sopimuksen KOIPAKin koulutuksen siirtymisestä OSEKKin hoidettavaksi, ministeriö yrittää vyöryttää KOIPAKin toiminnan aikana laadituista oppisopimuksista myönnettyjä valtionosuuksia Pudasjärven kaupungin maksettavaksi. Kohdistettuna Pudasjärven kaupunkiin vaatimus on perusteeton siksi, että KOIPAK pienenä koulutusta järjestävänä yhteisönä lakkautettiin ja sen tehtävät siirrettiin OSEKKille. Toteutuessaan vaatimus vaarantaa Pudasjärven kaupungin taloudellisen ja oikeudellisen aseman. Asianomaisten säännösten puuttuessa rahoituslainsäädännöstä lakkautetun koulutuskuntayhtymän velkoja ei voida periä sen perustajakunnilta. Pudasjärven kaupunki esittää, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ministeriön päätöksen lainvastaisessa järjestyksessä syntyneenä ja muutoin lainvastaisena sekä sisällöltään ilmeisen kohtuuttomana.
2 2. Asianmukaisen kuulemisen laiminlyöminen Ministeriön selityksessä todetaan asianosaisen kuulemisesta ja kuulemista varten varatun määräajan riittävyydestä muun ohessa seuraavaa: Lisäksi ministeriön päätösluonnokseen oli mahdollista tutustua noin viikon ajan, jota ei sitäkään voida pitää erityisen lyhyenä aikana ottaen huomioon, että päätös perustui vain selvitykseen, josta kaikesta kuulemistilaisuuden osanottajia oli jo kuultu eikä asiassa enää toivottu erillisiä kirjallisia vastineita. (kursivointi tässä). Edellä esitetyn selityksen perusteella ministeriö päätyy siihen, ettei päätökseen sisältyisi asian kuulemiseen liittyvää menettelyvirhettä. Ottaen huomioon päätöksen perusteena olevan tarkastusaineiston huomattava laajuus ja se, että peruutuspäätös koski 510 opiskelijaa, 6 päivän kuulemisaikaa on pidettävä selvästi liian lyhyenä aika. Aikaisemmat kuulemisvaiheet koskivat OPH:n oikeudellisesti ja sisällöllisesti varsin puutteellista tarkastuskertomusta ja kaupungin vastinetta ministeriölle OPH:n KOIPAKin tarkastuskertomusta koskeneeseen lausuntoon. Kuuden päivän kuulemisaika jouduttiin varaamaan näin lyhyeksi sen johdosta, että ministeriö varautui takaisinperittävän erän laajamittaiseen vanhenemiseen. Kiistatonta on myös se, että lopullinen päätösversio, josta lausumiseen varattiin kuusi (6) vuorokautta, sisälsi koko joukon uusia väitteitä ja vaatimuksia kuten esimerkiksi laajan ja yksityiskohtaisen korkolaskelman, josta ei ollut voinut aikaisemmin lainkaan lausua. Samoin mahdollisuudet, riittävästi tutustua 510:en oppisopimusasiakirjaan liitteineen, olivat rajalliset. Useita uusia seikkoja ja sisältävä päätösluonnos lähetettiin tutustuttavaksi 7.11.2013 ja tilaisuus pidettiin 13.11.2013 klo 16
3 18. Korkolaskelma toimitettiin vain vajaa vuorokautta ennen kuulemistilaisuutta. On kohtuutonta edellyttää, että esim. korkolaskelmaan olisi saanut vastata vain suullisesti, kuten ministeriö vastineessaan esittää. Vastineessaan ministeriö näet varsin oudosti viittaa siihen, ettei asiassa olisi ollut mahdollista tai suotavaa jättää kuulemisen yhteydessä kirjallista aineistoa. Asiasta ministeriö nimenomaisesti lausuu, ettei kuulemisen yhteydessä enää toivottu erillisiä kirjallisia vastineita. Ottaen huomioon sen, että osa ministeriön aineistosta, joka sisälsi suuren määrän laskelmia, toimitettiin aivan viime tipassa (vuorokautta ennen tilaisuutta). Tästä syystä ilmaisua voidaan pitää vähintäänkin erikoisena ja se kuvaa ministeriön asennetta asianmukaiseen kuulemiseen. Kuulemisen tarkoituksena on varata hallintotoimen kohteelle todellinen mahdollisuus lausua kaikesta asiaan vaikuttavasta. Lausuma tulee ymmärrettäväksi vain yhteydessä antamisajankohtaansa eli siihen, että ministeriö vallinneen kiireen vuoksi pyrki antamaan päätöksensä vuoden 2013 aikana. Päätöksen antamisajankohta ja vallinnut kiiretilanne viittaa myös siihen, ettei ministeriöllä ole ollut riittävästi aikaa paneutua sille toimitettuun aineistoon kokonaisuudessaan ennen päätöksen antamista. Pudasjärven kaupunginjohtaja Kaarina Daavittila jätti kaupungin taloudellista tilaa koskevan selvityksen, jolla on keskeinen merkitys asiassa, kirjallisena kuulemistilaisuudessa. Ministeriön edellä esitetyn lausuman perusteella tätä ei olisi saanut kirjallisesti laisinkaan antaa, vaikka asialla on varsin keskeinen merkitys päätösharkinnassa. Toisin kuin ministeriö on esittänyt, erityisesti ottaen huomioon jutun aineiston laajuus ja asian mutkikkuus, lopullisen päätösesityksen kuulemiseen varattua aikaa on pidettävä liian lyhyenä. Huolimatta siitä, että kuulemistilaisuudessa otettiin vastaan kirjallista aineistoa sekä Pudasjärven
4 kaupungin että Taivalkosken kunnan vaikeasta taloudellisesta asemasta, tämä aineisto näyttää jääneen ministeriön päätöksenteossa pääosin vaille huomiota. Tähän viittaa erityisesti se tapa, jolla ministeriön vastineessa vähätellään Pudasjärven taloudellista ahdinkoa. Pudasjärven kaupunki on taho, johon ministeriön päätös tosiasiallisesti kohdistuu, minkä vuoksi kaupunki on asianosainen tässä asiassa. Ottaen huomioon asianosaisen kuulemisen osittaisen laiminlyömisen valituksenalainen päätös on syntynyt lainvastaisessa järjestyksessä, minkä vuoksi valituksenalainen päätös tulee kumota. 3. Takaisinperinnän kohde ja saatavan vanheneminen Vastineessaan ministeriö pyrkii osoittamaan, että valtionosuuden takaisinperintä voitaisiin kohdistaa muuhun oikeushenkilöön kuin siihen, jolle valtionosuus on myönnetty. Kuntien valtionosuuslain (20.12.1996/1147) 19 :ssä, jota on sovellettava vuosien 2007, 2008 ja 2009 valtionosuuksien peruuttamiseen, säädetään seuraavaa: Jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta, on valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 :n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Vuoden 1996 peruutussäännökset koskevat selvästikin vain valtionosuuden saajaa, jolta voidaan määrätä tietyin edellytyksin liikaa saatu valtionosuus peruutettavaksi. Tämän säännöksen perusteella peruuttamismääräystä ei voida ulottaa Pudasjärven kaupunkiin tai OSEKKiin, koska ne eivät ole valtionosuuden saajia lain 19 :ssä tarkoitetussa merkityksessä. Vuosien 2007 ja 2008 valtionosuudet olivat osoitettu KOIPAKille ja olivat vain tältä peruutettavissa. Samoin vuosien 2009 ja 2010 valtionosuudet perustuivat
5 KOIPAKin tekemiin oppisopimuksiin, jotka KOIPAKin tultua lakkautetuksi olivat tekniselle siirrolla siirtyneet OSEKKille, mutta eivät kokonaisseuraannon tai muun oikeusperusteen puuttuessa voi olla Pudasjärven kaupungin tai OSEKKin vastuulla eivätkä näiltä takaisinperittävissä hallinnollisen lainkäytön järjestyksessä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 62 :ssä, joka koskee vain vuoden 2010 valtionosuutta, säädetään sanatarkasti seuraavasti: Jos 1 tai 2 :ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti tämän lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta opetus- ja kulttuuriministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 :n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. ( 29.12.2011/1511) Pudasjärven kaupunki ei voi tämänkään säännöksen perusteella olla takaisinperinnän kohde, koska se ei ole rahoituslaissa tarkoitettu opetuksen järjestäjä. Säännöksen mukaan takaisinperintä voidaan kohdistaa vain sen opetuksen tai muun siihen rinnastettavan toiminnan järjestäjään, jonka järjestämiseksi valtionosuus on myönnetty. Ministeriö on vastineessaan kiistänyt väitteen valtionosuuden peruuttamisoikeuden vanhentumisesta. Tästä säädetään kuntien valtionosuuslain 20 :ssä seuraavaa: Velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa. Säännös poikkeaa voimassa olevan rahoituslain vastaavasta säännöksestä, koska siinä vanhenemisajan alkuajankohtana mainitaan ainoastaan ajankohta, jolloin valtionosuus olisi tullut suorittaa. KOIPAKin
6 valtionosuusrahoitus on vuodelta 2007 ollut ensivaiheessa 6 905 492 euroa, mutta tarkistettuun summaan, joka oli 7 954 231 euroa, verrattuna yli miljoonan euroa ensin suoritettua suurempi ja jona se olisi vuoden 2007 puolella pitänyt suorittaa. Kun vanhenemisaika on alkanut 31.12.2007, jolloin se kokonaisuudessaan olisi tullut suorittaa, viiden vuoden määräaika on päättynyt 31.12.2012. Ministeriön väite siitä, että 6 905 492 euron erä muodostuisi vuoden 2006 valtionosuudesta, on siten virheellinen, koska kyse on vuoden 2007 valtionosuudesta, joka perustui 20.01.2007 ja 20.09.2007 laskentapäivien mukaisen keskiarvon tilanteeseen ja joka olisi tullut suorittaa ja suoritettiin vuoden 2007 loppuun mennessä. 3. Kohtuullistaminen on ollut sekä riittämätöntä että puutteellista 3.1. Sanktioiden käyttö lievemmästä ankarampaan Muuan suhteellisuusperiaatteen ilmauksista on se, että sanktioita käytetään aloittaen lievimmistä. Näin siksi, että tällöin vältytään käyttämästä tarpeettoman ankaraa sanktiota, jos lievempikin osoittautuu riittäväksi tarkoitettuun hallinnolliseen päämäärään pääsemiseksi. Nyt tämä suhteellisuusperiaatteen keskeinen elementti on täysin sivuutettu ja valittu sanktio kaikessa ankaruudessaan kohdistuu asian ulkopuolisiin, jollaisia sekä Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta että niiden asukkaat (kunnan jäsenet) ovat. Nyt suhteettoman ankaran sanktion valinnan johdosta tämä syytön osapuoli joutuu merkittävästi kärsimään asian johdosta, johon he eivät ole lainkaan voineet vaikuttaa. Perimällä takaisin lakkautetulle koulutuksenjärjestäjälle suoritetut valtionosuudet taholta, jolle niitä ei ole myönnetty, aikaansaadaan kohtuutonta vahinkoa Pudasjärven kaupungille, jolla ei ole ollut ennen koulutuskuntayhtymä KOIPAKin lakkauttamista edes tietoa niistä seikoista,
7 jotka ovat olleet takaisinperinnän syynä. Tämä puolestaan johtui siitä, että KOIPAKin tilintarkastusyhteisö Oy Audiator Ab eikä sen edustaja ollut kiinnittänyt niihin Pudasjärven kaupungin edustajien huomiota. 3.2. Kohtuullistaminen suureksi osaksi laiminlyöty Alustavan laskelman mukaan Pudasjärven kaupunki, edellyttäen, että ministeriön vaatimukset toteutuisivat, joutuisi korvaamaan OSEKKille kaiken sopimusten perusteella sille siirtyvän takaisinperittävän määrän edellyttäen, että se vastoin vakaata käsitystämme määrättäisiin OSEKKin maksettavaksi. Pudasjärven kaupungin maksuosuuden mukaan (54,66 %) summa olisi ainakin 3,033 651,53 euroa. Tilastoitu työttömyys on Pudasjärvellä vaihdellut vuodesta 2000 vuoteen 2012 noin 17 prosentista 22 prosenttiin. Tosiasiallinen työttömyysaste on todennäköisesti ollut tätäkin korkeampi. Samana aikana kaupunki on neljästi tehnyt negatiivisen tilinpäätöksen. Suorittaessaan kohtuullistamista ministeriön olisi tullut ennen muuta harkita ministeriön päätöksen mahdollisia tosiasiallisia vaikutuksia, mikäli siinä esitetyt vaatimukset toteutuisivat. Nyt tämä harkinta on suureksi osaksi laiminlyöty, minkä lisäksi ministeriön vastineessa on vähätelty näitä seurauksia. 4.Johtopäätökset ja yhteenveto Asianosaisen oikeus tulla asiallisesti kuulluksi sisältyy Perustuslain 21 :n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeisiin. Hallintolain 34.1 :n mukaan Pudasjärven kaupungille, jonka oikeutta ratkaisu tosiasiallisesti vaarantaa, olisi tullut varata tilaisuus lausua mielipiteensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Nyt mahdollisuus tulla asiallisesti kuulluksi on tyhjennetty vähentämällä kuulemisaika niin lyhyeksi, että se ei mahdollistanut oikeusturvatakeiden riittävää käyttämistä.
8 Tästä on ääriesimerkkinä korkolaskelman tarkistamiseen varattu alle yhden vuorokauden aika. Perustuslakinäkökulman asiaan muodostaa myös se, että ylipositiivista taannehtivan lain soveltamisen kieltoa on rikottu. Opetushallituksen tarkastuskäytäntö on viime vuosina olennaisesti muuttunut aikaisemmasta ilman, että asiaa koskevaa lainsäädäntöä olisi muutettu. Tulevasta muutoksesta ei myöskään etukäteen tiedotettu. Pudasjärven kaupunkia ei voida kuntien valtionosuuslain 19 :n mukaan pitää valtionosuuden saajana. Edellä mainittu lainsäännös on kirjoitettu siten, että takaisinperintä voidaan hallinnollisessa järjestyksessä kohdistaa vain valtionosuuden saajaan, ei tertiukseen, jota Pudasjärven kaupunki tässä asiassa edustaa. Päätös on tältäkin osin lainvastainen. Kaikkien edellä esitettyjen perusteiden johdosta ministeriön päätös tulee lainvastaisessa järjestyksessä syntyneenä, muutoin lainvastaisena ja seurauksiltaan Pudasjärven kaupungille ja sen asukkaille kohtuuttomana, kumota. Pudasjärvellä 28 päivänä huhtikuuta 2014 PUDASJÄRVEN KAUPUNKI Kaarina Daavittila Kaupunginjohtaja Laati: Kai Kalima, Oikeustieteen tohtori, professori (emer.)
9