Finanssimarkkinoiden eurooppalaisen ja kotimaisen sääntelyn ajankohtaisia kysymyksiä Kansainvälisen talousoikeuden instituutti (KATTI) Helsingin yliopisto 7.12.2010 1
1. Rahoitusmarkkinoiden sääntelyn EU-hankkeet - arvopaperimarkkinalainsäädännön kokonaisuudistuksen näkökulmasta 2
Sääntelytauosta sääntelysumaan Finanssikriisin jälkeen sääntelyhankkeita tulee lisää, niiden sisältö fokusoituu ja laajentuu teknisestä korjaamisesta ja säännönmukaisesta uudelleentarkastelusta kriisissä ilmenneisiin ongelmiin. Hankkeiden valmistelu nopeutuu ja laatu potentiaalisesti heikentyy. Direktiivien täytäntöönpanon tiukat määräajat rajoittavat mahdollisuuksia lainvalmistelun kansainväliseen yhteistyöhön. 3
7 hanketta neuvotteluvaiheessa neuvostossa Johdannaismarkkinat, keskusvastapuolet, kauppatietorekisterit - uusi asetus (ehdotus 15.9.2010) Lyhyeksi myynti ja luottoriskijohdannaiset (CDS) - uusi asetus (ehdotus 15.9.2010) Sijoittajien korvausrahastot - direktiivin päivitys (ehdotus 12.7.2010) Esitedirektiivi (PD) - päivittäminen (hyväksytty, voimaan osana AML:n kokonaisuudistusta) Vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat (AIFM) - uusi direktiivi hyväksytty (ehdotus 29.4.2009, voimaantulo Suomessa Q2/2013) Talletussuoja - direktiivin päivitys (ehdotus 12.7.2010) Luottoluokittajat (CRA) - uudehkon asetuksen muutos (ehdotus 2.6.2010, viimeistelyvaiheessa) Finanssikonglomeraatit - direktiivin muutos (ehdotus 16.8.2010) Neljä ensiksi mainittua liittyvät suoraan AMLKU-työhön ja luottoluokittajat sanktioiden kannalta Jatkuvat (pl. PD, AIFM, CRA) Unkarin puheenjohtajuuskaudella 4
Ainakin 7 komission hanketta tulossa neuvotteluvaiheeseen keväällä 2011 Arvopaperien hallinta (Securities Law) - uusi direktiivi Arvopaperikeskukset (CSD) todennäköisesti uusi asetus (Q2/2011) Markkinoiden väärinkäyttö - direktiivin muutos (Q1-3/2011) Luottolaitosten vakavaraisuus (CRD IV) - direktiivin muutos (Q1-Q2/2011) Kehys finanssialan kriisienhallinnalle - tiedonanto 20.10.2010 (ehdotus Q2/2011) Vakausmaksu (Resolution Fund) direktiivi? Omnibus II direktiivi? Kolme ensiksi mainittua liittyvät suoraan AMLKU-työhön ja CRD IV MiFID:n uudistuksen kautta Komission tiedonantoja (tilintarkastus, energiamarkkinat, sanktiot?) 5
Ainakin 6 komission hanketta tulossa neuvotteluvaiheeseen syksyllä 2011 Listayhtiöt: corporate governance Green Paper Q2/2011 Avoimuusdirektiivin muutos (konsultaatio Q3/2010) MiFID - direktiivin muutos (konsultaatio Q4/2010, ehdotus Q2/2011) PRIPs julkistamisasetus ja direktiivimuutoksia (MiFID, IMD, UCITS; (konsultaatio 26.11.2010) UCITS V - direktiivin muutos (konsultaatio Q4/2010, ehdotus Q3/2011) Transaktio- ja aktiviteettiverot tiedonanto 7.10.2010 Kolme ensiksi mainittua liittyvät suoraan AMLKU-työhön ja PRIPs MiFID:n uudistuksen kautta Ostotarjousdirektiivin päivittäminen osana yhtiöoikeuden sääntelyn kokonaistarkastelua (tarkistuslauseke 20.5.2011)? 6
Arvopaperimarkkinoiden valvonta muuttuu EU:ssa Perusteilla oleva Euroopan Arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA, European Securities and Markets Authority) saa vuoden 2011 alusta alkaen toimivaltaa, joka nykyisin kuuluu Finanssivalvonnalle. ESMA:n tehtäviä ja valtuuksia koskevat säännökset ovat useissa hankkeissa neuvoteltavana. ESMA valmistelisi teknisiä standardeja eli sitovia määräyksiä Omnibus-direktiivissä (toimivaltuusdirektiivi) määritellyissä sektorikohtaisissa direktiiveissä yksilöityjen säännösten soveltamisesta. Komissio hyväksyisi tekniset standardit (Regulatory Technical Standards) asetuksella. ESMA:lla olisi toimivalta tehdä jäsenvaltioiden valvontaviranomaisia sitovia päätöksiä direktiivissä yksilöidyissä, rajat ylittävää valvontaa koskevissa tilanteissa jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten välisten erimielisyyksien ratkaisemiseksi. 7
Arvioita Vireillä on useita nopeasti eteneviä säädöshankkeita. Suhde rinnakkaisiin hankkeisiin on usein huonosti koordinoitu. Konsultaatioiden ja vaikutusarviointien puutteet heikentävät ehdotusten laatua. Pienten jäsenvaltioiden näkemyksiä ei joissakin hankkeissa kuulla. Komission itselleen ehdottamat laajat norminantovaltuudet johtavat kansallisten eduskuntien ja hallitusten syrjäyttämiseen. Eurooppalaisen valvonnan muutokset etenevät niin kovaa vauhtia, että valvontajärjestelmän vastuiden selkeys jo vaarassa. Siirretäänkö uusille EU-valvontaviranomaisille säädöshankkeissa sellaista valtaa, että ne voisivat olennaisesti vaikuttaa siihen, mitä valvonnassa tehdään tai jätetään tekemättä? 8
Voiko Suomi torjua... ylisääntelyä ja liian yksityiskohtaista sääntelyä? Suomen perustuslakiin nähden sopimattomia valtuuksia komissiolle ja/tai uusille EU-valvontaviranomaisille? uusien valvontaviranomaisten valvonta- ja sanktiointivaltaa? pienille toimijoille sopimatonta sääntelyä, jos sääntelyä rakennetaan isoja globaaleja toimijoita silmällä pitäen? komission federalistisia ehdotuksia rajat ylittävistä yhteisvastuujärjestelmistä ennenaikaisina? Suomen erityispiirteitä isäntävaltiona uhkaavia huolia siitä, että Finanssivalvonta saa jatkossakin osallistua keskeisten ulkomaisten toimijoiden valvontaan riittävällä tavalla? 9
2. Arvopaperimarkkinalainsäädännön kokonaisuudistus 10
Tausta ja organisointi * Arvopaperimarkkinalainsäädännön kokonaisuudistus - työryhmä (2/2009 12/2010): - lainsäädännön selkeyden ja ymmärrettävyyden lisääminen, sääntelyhierarkian selkeyttäminen - tiedonantovelvollisuuden, ostotarjousten ja tarjousvelvollisuuden tulkinnallisuuden täsmentäminen, sisäpiirisääntelyn selkeyttäminen, esitevastuun täsmentäminen - säilytys-, selvitys- ja markkinapaikkasääntelyn parantaminen, moniportaisen hallinnan laajentaminen, seuraamusjärjestelmän toimivuuden ja sijoittajansuojan puutteiden arviointi. * Työryhmän keskeinen tavoite on ylläpitää ja ennakoida tulevin lainsäädäntöratkaisuin kilpailukykyisten arvopaperimarkkinoiden säilyminen Suomessa. 11
Käytännön haasteet Kunnianhimoinen toimeksianto ja aikataulu Seitsemän kirjoittajaa ja lähes 90 muuta osallistujaa Valmisteluryhmissä viranomaisten edustajia noin 30 ja yksityiseltä sektorilta noin 60 Virkamiestyön käytännön EU-suuntautuneisuus Rahoitusmarkkinoiden vaikeat kansainväliset olosuhteet ja poliittinen reaktio finanssikriisiin EU-sääntelyn oletettu kasvu ja sääntelyn laajentuminen uusiin kysymyksiin Mahdollisuudet keventää listayhtiöiden ja markkinaosapuolten hallinnollista taakkaa vähäiset 12
Yhdeksän valmisteluryhmää I: AML 1 ja 2 luku; yleiset määritelmät, yleissäännökset sekä rakennekysymykset, liikkeeseenlaskijoita koskevat kysymykset II: Arvopaperien välillinen säilytys, ml. AML 4 a luku; selvitystoiminta III: AML 6 luku, julkinen ostotarjous ja tarjousvelvollisuus, ml. yrityskauppalautakunta IV: Markkinapaikat ja markkinoiden läpinäkyvyys, ml. AML 4 luku ja sijoituspalvelut V: Viranomaisten tietojensaanti, ml. seuraamusjärjestelmän toimivuus ja tehostaminen VI: Itsesääntely ja sääntelyhierarkia VII: AML 5 ja 8 luku, markkinoiden väärinkäyttöä koskevat säännökset): VIII: Sijoittajansuoja, suhde kuluttajansuojalakiin IX: Vahingonkorvausvelvollisuus 13
Hankalimmat kysymykset Lisäselvitystä erityisesti tarpeen tehdä: omistuksen julkisuus ja hallintarekisteri viranomaisten tiedonsaanti vaikutusarviot (mm. Liljeblom) listautumiskynnys (mm. EK:n ja Pörssin kysely) listayhtiöiden julkinen sisäpiirirekisteri hallinnolliset sanktiot ja rangaistussäännökset vahingonkorvaus arvopaperilautakunta ja yrityskauppalautakunta 14
Sääntelyn rakenteellisia ongelmia sääntelyhierarkkinen monikerroksisuus Suomessa viranomaisvastuun hajautuminen kansallisesti sidonnaisuus kulloiseenkin implementointiin sääntelyhierarkkinen monikerroksisuus EU:ssa EU-direktiivien keskenään erilaiset käsitteet kokonaisuuksien sirpaloituminen erillisiin säädöksiin jatkuva ajantasaisuusvaatimus itsesääntelyn vähäisyys sekä poliittiset intohimot EU:n komissiossa ja jäsenvaltioissa ulkoparlamentaariset foorumit (IASB, FSB, G20, Basel Committee) 15
Arvopaperimarkkinalainsäädännön tuleva lakirakenne 1. Kumotaan: OptioL, AML, SipaL, UlkSipaL, AOJL. 2. Kokonaan uudet lait: - LAT (laki arvopaperitileistä), - MAPPI (laki rahoitusvälineiden kaupankäynnistä, eli markkinapaikat ). 3. Kumottavien lakien tilalle säädettävät uudet lait: - uusi AML (liikkeeseenlaskijat, nykyinen AML 2, 5 ja 6 luku), - SMIL (laki arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta, eli markkinainfrastruktuuri ), - uusi SipaL (sijoituspalvelulaki). 16
Arvopaperimarkkinalainsäädännön tuleva lakirakenne 4. Lakien lukumäärä pysyy ennallaan: Muihin lakeihin yhdistettävät OptioL ja UlkSipaL vähentäisivät lakien lukumäärää kahdella, mutta uusina lakeina säädettäisiin MAPPI ja LAT. Sen sijaan uusi AML, uusi SipaL ja SMIL korvaisivat kolme nykyistä lakia (AML, SipaL ja AOJL). 5. Lakien ryhmittelyn uudistaminen olisi varsinainen rakenteellinen muutos. 6. Muutettavat lait: AOTL, OYL, KSL, nettoutuslaki, rahoitusvakuuslaki, SRL, LLL, FivaL ja RL. 7. Verolainsäädäntö. Erikseen arvioidaan muutostarpeet verolainsäädäntöön. Verotukseen liittyviä kysymyksiä on toistaiseksi noussut neljässä valmisteluryhmässä. Verotuksen kokonaisuudistusta on seurattu (Hetemäen työryhmä). 17
Arvopaperimarkkinalain tuleva rakenne (161 pykäläluonnosta) I OSA. Yleistä (17 :ää, AML 1 ja 2 luku) II OSA. Esite (27 :ää, AML 3 luku) III OSA. Tiedonantovelvollisuus (54 :ää, AML 4, 5, 6, 7 ja 8 luku) IV OSA. Julkinen ostotarjous ja tarjousvelvollisuus (31 :ää, AML 9 luku) V OSA. Markkinoiden väärinkäyttö (23 :ää, AML 10, 11 ja 12 luku) VI OSA. Seuraamukset, muutoksenhaku ja erinäiset säännökset (9 :ää, AML 13, 14 ja 15 luku) 18
AML:n tuleva rakenne (2) I OSA. Yleistä (17 :ää) 1 luku. Yleiset säännökset (7) 2 luku. Määritelmät (10) II OSA. Esite (27 :ää) 3 luku. Esite III OSA. Tiedonantovelvollisuus (54 :ää) 4 luku. Jatkuva tiedonantovelvollisuus (7) 5 luku. Säännöllinen tiedonantovelvollisuus (18) 6 luku. Muu tiedonantovelvollisuus (9) 7 luku. Liputusvelvollisuus (13) 8 luku. Säänneltyjen tietojen julkistaminen ja saatavilla pito (7) 19
AML:n tuleva rakenne (3) IV OSA. Julkiset ostotarjoukset ja tarjousvelvollisuus (31 :ää) 9 luku. Julkiset ostotarjoukset ja tarjousvelvollisuus V OSA. Markkinoiden väärinkäyttö (23 :ää) 10 luku. Yleiset säännökset (4) 11 luku. Julkinen sisäpiirirekisteri ja yrityskohtainen sisäpiirirekisteri (10) 12 luku. Markkinoiden väärinkäyttöä koskevat säännökset (9) VI OSA. Seuraamukset, muutoksenhaku ja erinäiset säännökset (9 :ää) 13 luku. Seuraamukset (4) 14 luku. Valvontavaltuudet (2) 15 luku. Riitojen ratkaiseminen, muutoksenhaku ja rangaistussäännökset (3) 20
Kehittämisvaihtoehtoja? * Rahoitustarkastuksen standardien laajat selostavat osuudet? (Finanssivalvonnan määräyskokoelman uudistaminen ollut lausunnolla 31.5.2010 saakka.) * VM:n asetusten käyttö: lisääminen, perustelujen kehittäminen ja saatavilla pito? * Itsesääntelyn ja/tai yhteissääntelyn lisääminen? * Pörssin ulkopuolella laaditun itsesääntelyn kasvu? * Lakien säännölliset kokonaisuudistukset? * EU-direktiivien täytäntöönpanon jatkuva arviointi? * VM:n asetusten käytön lisääminen? * Hallinnollisen taakan vähentäminen käytännössä? 21
Kuulemistilaisuus 16.11.2010 Säilytys- ja selvitystoiminnan sääntely ja viranomaisten tiedonsaanti Markkinapaikkojen kilpailukyky Sääntelyn noudattamisen laiminlyöntejä koskevat hallinnolliset seuraamukset Muutoksenhaun yhtenäistäminen Listayhtiöiden julkinen sisäpiirirekisteri Vahingonkorvausvastuu Sijoittajansuoja 22