Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20 2017 Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004 2005 ja 2014 2015 Kristiina Rinkinen, Jani Kinnunen YMPÄRISTÖMINISTERIÖ

Ympäristöministeriön raportteja 20/2017 Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004 2005 ja 2014 2015 Kristiina Rinkinen, Jani Kinnunen Ympäristöministeriö, Helsinki 2017

Ympäristöministeriö ISBN Nid.: 978-952-11-4741-8 ISBN PDF: 978-952-11-4742-5 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Kansikuva: Jani Kinnunen Helsinki 2017

Kuvailulehti Julkaisija Ympäristöministeriö elokuu 2017 Tekijät Julkaisun nimi Julkaisusarjan nimi ja numero Kristiina Rinkinen, Jani Kinnunen Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004 2005 ja 2014 2015 Ympäristöministeriön raportteja 20/2017 ISBN painettu 978-952-11-4741-8 ISSN painettu 1796-1696 ISBN PDF 978-952-11-4742-5 ISSN PDF 1796-170X URN-osoite http://urn.fi/urn:isbn:978-952-11-4742-5 Sivumäärä 61 Kieli suomi Asiasanat asemakaavoitus, kaavoitus, aluesuunnittelu, suunnittelu, kesto, muutos, kunnat, prosessit Tiivistelmä Asemakaavoitus on tehostunut kasvuseuduilla, vaikka kaavaprosessit kestävätkin kauemmin kuin ennen. Kaavaprosessi vireilletulosta hyväksymiseen vie keskimäärin 15,6 kuukautta (mediaani), kun siihen kymmenen vuotta sitten kului keskimäärin 10,3 kuukautta. Yhtä kaavan laatimiseen käytettyä kuukautta kohti tuotetaan nyt kuitenkin enemmän kerrosalaa kuin kymmenen vuotta sitten. Erityisesti kasvuseutujen asuntorakentamisen kaavoittamiseen on panostettu. Asumiseen tuotetaan suurten kaupunkien kaavoissa kerrosalaa 37 % aiempaa enemmän. Ympäristöministeriön tekemässä selvityksessä on verrattu vuosien 2014 2015 asemakaavojen määrän, keston, asemakaavoilla tuotetun kerrosalan sekä muutamien muiden tekijöiden tilastoaineistoja vuosien 2004 2005 tilanteeseen Suomen kasvuseuduilla. Raportissa avataan haastatteluiden ja kyselyn perusteella tunnistettuja syitä muuttuneeseen tilanteeseen. Kaavoituksesta on tullut entistä haastavampaa rakentamisen painopisteen siirryttyä täydennysrakentamiseen. Suunnittelukysymysten monimutkaistuttua prosessitkin vaativat enemmän osaamista ja aikaa. Kustantaja Ympäristöministeriö Painopaikka ja vuosi Lönnberg Print & Promo, 2017 Julkaisun myynti/ jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi

Presentationsblad Utgivare Miljöministeriet augusti 2017 Författare Publikationens titel Publikationsseriens namn och nummer Kristiina Rinkinen, Jani Kinnunen Ändringar i detaljplanläggningen inom tillväxtområden i Finland Jämförelse av planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den under åren 2004 2005 och 2014 2015 Miljöministeriets rapporter 20/2017 ISBN tryckt 978-952-11-4741-8 ISSN tryckt 1796-1696 ISBN PDF 978-952-11-4742-5 ISSN PDF 1796-170X URN-adress http://urn.fi/urn:isbn:978-952-11-4742-5 Sidantal 61 Språk finska Nyckelord Detaljplanläggning, planläggning, regionplanering, planering, ändring, kommuner, processer Referat Detaljplanläggningen inom tillväxtområden har effektiverats, trots att planläggningsprocesserna numera tar längre tid än tidigare. Planläggningsprocessen, från att den inleds till att planen godkänns, tar för närvarande i genomsnitt cirka 15,6 månader (median) då den för tio år sedan tog i genomsnitt 10,3 månader. Antalet våningsyta som produceras per månad som använts för planläggningsprocessen är dock i dagens läge högre än för tio år sedan. I synnerhet planläggningen som gäller bostadsbyggande inom tillväxtområden har effektiverats. I större städer har antalet våningsyta för boende som produceras på basis av planläggning ökat med 37 procent. I miljöministeriets utredning har man jämfört statistiska uppgifter om planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den samt vissa andra faktorer under åren 2014-2015 med situationen under åren 2004-2005 inom tillväxtområden i Finland. I rapporten behandlas de orsaker till ändringarna som identifierats på basis av intervjuer och en enkät som gäller dessa frågor. Planläggning har blivit mer utmanande i och med att tyngdpunkten i byggandet har flyttats till kompletteringsbyggande. Till följd av att planläggningsfrågorna har blivit mer komplexa tar processerna en längre tid och kräver större kompetens. Förläggare Miljöministeriet Tryckort och år Lönnberg Print & Promo, 2017 Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi

Description sheet Published by Ministry of the Environment August 2017 Authors Title of publication Series and publication number Kristiina Rinkinen, Jani Kinnunen Changes in town planning in Finland s growth regions A comparison of the number and duration of plans and the floor area produced with the plans in the periods 2004 2005 and 2014 2015 Reports of the Ministry of the Environment 20/2017 ISBN (printed) 978-952-11-4741-8 ISSN (printed) 1796-1696 ISBN PDF 978-952-11-4742-5 ISSN (PDF) 1796-170X Website address (URN) http://urn.fi/urn:isbn:978-952-11-4742-5 Pages 61 Language Finnish Keywords town planning, planning, regional planning, duration, change, municipalities, processes Abstract Town planning has become increasingly efficient in growth regions, although the duration of the plan processes is longer than previously. From its initiation to approval, a plan process takes on average 15.6 months (median) while it was 10.3 months ten years ago. However, more floor area is currently produced for each month spent on preparing the plan than ten years ago. Particular effort has been put on the planning of residential building construction in growth regions. The floor area produced in the plans for housing in large cities is 37% more extensive than previously. A study carried out by the Ministry of the Environment compared the statistical data on the number and duration of town plans, floor area produced with the town plans as well as a few other factors from the period 2014 2015 with the period 2004 2005 in Finland s growth regions. The report expands on the reasons for the changed situation based on interviews and a survey. Planning has become increasingly challenging as the focus of building has shifted to infill construction. As a result of the increasingly complicated questions of planning, the processes also require more competence and time. Publisher Printed by (place and time) Publication sales/ Distributed by Ministry of the Environment Lönnberg Print & Promo, 2017 Distribution by: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi

Sisältö Yhteenveto... 9 Esipuhe... 11 1 Johdanto... 13 2 Käytetty aineisto ja menetelmät... 17 3 Asemakaavojen lukumäärä... 19 Asemakaavat, joihin sisältyy maankäyttösopimus... 22 4 Asemakaavaprosessin kesto... 23 Kerrosalaa sisältävät ja sisältämättömät asemakaavat... 30 Asemakaavat, joihin sisältyy maankäyttösopimus... 31 5 Kaavojen sisältämä kerrosala... 33 6 Kaavojen sisältämä asuinkerrosala... 39 7 Kaavojen pinta-ala... 43 8 Kaavamuutosten ja uusien kaavojen asemakaavaprosessien kesto... 47 9 Asemakaavojen hyväksyjätahot... 55 10 Hyväksyttyjen asemakaavojen perustiedot... 59 Lähteet... 60

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA YHTEENVETO Asemakaavoitus on tehostunut kasvuseutujen suurissa kaupungeissa, vaikka kaavaprosessit kestävätkin kauemmin kuin ennen. Kaavaprosessi vireilletulosta hyväksymiseen vie keskimäärin 15,6 kuukautta (mediaani), kun siihen kymmenen vuotta sitten kului koko maassa 10,3 ja suurissa kaupungeissa 9,9 kuukautta. Yhtä kaavan laatimiseen käytettyä kuukautta kohti tuotetaan nyt kuitenkin enemmän kerrosalaa kuin kymmenen vuotta sitten. Erityisesti kasvuseutujen kehityksen kannalta tärkeään asuntorakentamisen kaavoittamiseen on panostettu. Tutkittujen suurten kaupunkien yhteensä asemakaavoittama asuinkerrosala oli vuosina 2004 2005 4,3 miljoonaa kerrosneliömetriä, kun nyt (2014 2015) se on 5,9 miljoonaa kerrosneliömetriä. Asumiseen kaavoitettiin kerrosalaa siis 37 % aiempaa enemmän. Kaavoitus koetaan kuitenkin entistä haastavammaksi, erityisesti siksi, että pääpaino on nykyään täydennysrakentamisessa. Ahtaiden tonttien monimutkaistuvat suunnittelukysymykset, osallisten ristiriitaiset intressit sekä yhteistyötapojen hakeminen moninaisten hanketoimijoiden kanssa vaativat entistä enemmän osaamista ja aikaa. Täydennysrakentamiskaavat laaditaan usein yksityisen omistamalle maalle ja niihin liittyy silloin lähes aina maankäyttösopimus. Maankäyttösopimusneuvotteluihin kuluva aika sisältyy kaavoituksen kestoon, vaikka kaavaprosessi ei sinä aikana etene. Suurissa kaupungeissa joka kolmanteen kaavaan liittyy maankäyttösopimus, mikä pitkittää kaavoituksen kestoa 42 % verrattuna kaavoihin, joissa sopimusta ei tehdä. Käytännössä sopimuskaavat kestävät keskimäärin lähes puoli vuotta muita kaavoja pidempään. Kaavojen muodostama kokonaisuus on muutenkin muuttunut. Helpot alueet on jo kaavoitettu ja vähäisten kaavamuutosten laatimisen sijasta tehdään aiempaa herkemmin poikkeamispäätöksiä. Asemakaavoja laaditaankin vähemmän kuin ennen, mikä on jo usean vuoden trendi koko maassa. Kaavat ovat kuitenkin vastaavasti suurempia sekä laajuudeltaan että sisältämänsä kerrosalan määrän osalta, mikä taas pidentää kaavoituksen kestoa. Ympäristöministeriön tekemässä selvityksessä on verrattu vuosien 2014 2015 aineistoja vuosien 2004 2005 tilanteeseen Suomen kasvuseutujen kunnissa. Lähteenä on käytetty ympäristöhallinnon Liiteri-järjestelmän kaavoituksen seurannan tilastolomakkeita. Syitä muuttuneeseen tilanteeseen on arvioitu haastatteluiden ja kyselyn pohjalta. 9

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 ASEMAKAAVOJEN KOKONAISLUKUMÄÄRÄ TUTKIMUSKUNNISSA 2004 2015 800 652 600 400 381 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Kuva 1. Vuosittain valmistuvien asemakaavojen lukumäärä on vähentynyt pitkällä aikavälillä. Enimmillään asemakaavojen lukumäärä oli vuonna 2007 ja pienimillään vuonna 2013. Kattavaa tilastoaineistoa maankäyttö- ja rakennuslain aikaisista asemakaavoista on saatavilla vuodesta 2004. kk 30 25 ASEMAKAAVOITUSPROSESSIN KESTON KEHITYS TUTKIMUSKUNNISSA KUUKAUSINA 2004 2015 25,7 20 15 15,6 10 5 14,6 9,9 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 keskiarvo mediaani Kuva 2. Asemakaavoitusprosessin kesto on pidentynyt melko tasaisesti pitkällä aikavälillä. Hiukan yli kymmenessä vuodessa keston mediaani on kasvanut 5,7 kuukautta. Lisäksi mediaanin ja keskiarvon ero on kasvanut, joka tarkoittaa sitä, että keskiarvoa nostavat pitkäkestoiset kaavaprosessit ovat entistäkin pidempiä. 10

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA ESIPUHE Kaavoituksen kesto on ikuisuuskysymys, ja vaikeasti mitattavissa saati vertailtavissa. Kuntien toimintatavat ovat keskenään hyvin erilaisia eikä prosessin kesto vireilletulosta hyväksymiseen kerro koko totuutta. Jollakin tavalla tilanteen kehittymistä kuitenkin on tarpeen seurata. Kymmenen vuotta sitten kaavoituksen keston mediaani koko maassa oli 10,3 kuukautta, ja nyt vertailtujen viimeisimpien tilastojen mukaan kesto on pidentynyt siitä lähes puolella. Tälle oli saatava selitys. Kuntien toimintatavoissa ja kaavaprosesseissa ei tiedettävästi ole viimeisten kymmenen vuoden aikana tehty sellaisia liikkeitä, jotka yksin selittäisivät kaavoituksen keston pidentymistä. Toimintaympäristössä sen sijaan on tunnistettu runsaastikin muutoksia, kuten siirtyminen entistä enemmän täydennysrakentamiseen uusien alueiden avaamisen sijasta, maankäyttösopimusten ja hankekaavoituksen lisääntyminen, kaavatalousosaamisen kasvava merkitys, vuorovaikutuksen ja sosiaalisen median tuomat uudet haasteet, paperimaailmasta digikauteen siirtyminen ja niin edelleen. Esimerkiksi täydennysrakentaminen ja hankkeet voivat vaikuttaa suoraan kaava-alueiden rajauksiin tai osallisvuorovaikutus voi aiheuttaa ennakoimattomia muutoksia prosesseihin kesken kaavatyön, ja nämä muutokset taas heijastuvat välillisesti kaavojen tilastoihin. Tämä selvitys analysoi tilastoja ja antaa osviittaa siitä, mitä syyt keston muutosten taustalla todennäköisesti ovat. Tarkemmin syitä ja seurauksia avataan ympäristöministeriön Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän prosessit ja työnjako (ProTo) -hankkeen aineistoissa. Selvityksen ja tilastoaineistojen taustalla on kymmenen vuoden takainen Suomen Kuntaliiton ympäristöministeriön kanssa yhteistyössä tekemä tutkimus Asemakaavoituksen kestoon voi vaikuttaa, (Rinkinen, Kuntaliitto, 2007) sekä Asemakaavoituksen kesto Suomen kasvuseuduilla, Liiteraportti (Yrjölä, Kuntaliitto, 2007). Erityisesti kiitämme tuolloista Anna Yrjölän laatimaa liiteraporttia, jota on Kuntaliiton luvalla käytetty tämän selvityksen runkona: sillä tavoin kaavoituksen keston tilastollinen vertailu ja muutoksen arviointi kahden tarkasteluajankohdan välillä on ollut selkeintä. 11

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Vuosien 2014 2015 tilastoaineistojen laadinnasta ja ansiokkaasta vertailusta on vastannut ympäristöministeriön korkeakouluharjoittelija Jani Kinnunen. Häntä ovat ohjanneet ympäristöministeriöstä säädösvalmisteluavustaja Pirkko Keränen sekä allekirjoittanut. Tilastoaineistoissa apua on saatu myös Suomen ympäristökeskuksen suunnittelija Päivi Malmilta. Selitykset tilastojen takaa tähän raporttiin on avannut allekirjoittanut. Ne perustuvat suurissa kaupungeissa ja kehyskunnissa asiantuntijoille tehtyihin haastatteluihin (2006, 2016 ja 2017) sekä täydentävään kyselytutkimukseen (2017). Lisäksi aineistoa on käsitelty suurten kaupunkien asemakaavoittajille suunnatussa keskustelutilaisuudessa ja työpajassa 31.5.2017. Tätä työtä on tukenut ja kommentoinut myös ympäristöministeriön asiantuntijoista koostuva sparrausryhmä. Lämpimät kiitokset kaikille työhön myötävaikuttaneille asiantuntijoille. Helsingissä elokuussa 2017 Kristiina Rinkinen erityisasiantuntija Ympäristöministeriö 12

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 1 Johdanto Tässä raportissa on selvitetty asemakaavoituksen kestoa Suomen kasvuseutujen kunnissa. Asemakaavoituksen keston ohella tarkastellaan kaavoituksen tuottavuutta ja laatua. Selvityksessä vertaillaan tuoreita tilastoja kymmenen vuoden takaisiin tilastoaineistoihin, joita selvitettiin Kuntaliiton ja ympäristöministeriön yhteisessä hankkeessa 1 sekä arvioidaan tunnistettujen muutosten syitä. Tämä raportti on osa ympäristöministeriön laajempaa Pro- To-hanketta (Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän prosessit ja työnjako). Asemakaavaprosessin kestoksi on määritelty asemakaavan vireilletulosta ilmoittamisen päivämäärän ja asemakaavan hyväksymispäivämäärän välinen ajanjakso. Vireilletulosta ilmoittamisen tapa ja ajankohta vaihtelevat kunnittain, mutta se on kuitenkin seurannalle ainoa selkeä ja siksi tässä tapauksessa paras mittari. Kaavan vireilletuloa edeltävä esivalmistelu tai kaavan hyväksymisen jälkeen mahdollisten kaavavalitusten käsittelyyn kuluva aika eivät sisälly raportissa käsiteltävään asemakaavaprosessiin. Niillä on merkityksensä kokonaiskestossa, mutta niiden määrittelyyn ja mittaamiseen ei ole käytettävissä samalla tavalla yhteisesti sovittuja päivämääriä. Vireilletulo- ja hyväksymispäivämäärät saadaan ympäristöhallinnon Liiteri-järjestelmästä. Asemakaavaprosessien keston ohella raportissa on tarkasteltu myös kaavojen sisältämää kerrosalaa, kaavojen pinta-alaa sekä kaavojen hyväksyjätahoja arvioitaessa asemakaavoituksen kestoon vaikuttavia tekijöitä ja asemakaavoituksen tehokkuutta. Kaavat on lisäksi tyypitelty uusiin kaavoihin, kaavamuutoksiin sekä näiden yhdistelmiin, ja tarkasteltu erikseen eri kaavatyyppien kaavoja. Kymmenessä vuodessa toimintaympäristö on muuttunut, kun rakentamisen painopiste siirtynyt entistä enemmän täydennysrakentamisalueille, ja osa näistä asioista on menettänyt hiukan merkitystään. Esimerkiksi jako eri kaavatyyppeihin on nyttemmin hämärtynyt. Toisaalta uudet asiat ovat nousseet merkityksellisiksi; tässä selvityksessä uutena asiana on vertailtu maankäyttösopimuksen sisältävien kaavojen kestoa kaavoihin, joissa sopimusta ei tehdä. 1 Rinkinen, 2007; Yrjölä, 2007 13

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Tutkimuksessa on tarkasteltu asemakaavoitusta 46 Suomen kunnassa, jotka ovat kasvuseutujen kaupunkeja ja niiden kehyskuntia. Alueet ovat samat kuin kymmenen vuoden takaisessa tarkastelussa, mutta kuntaliitoksista johtuen kuntien määrä on vähentynyt kahdeksalla (muutoksesta tarkemmin oheisessa taulukossa). Tutkimuskuntiin kuuluvat suuret kaupungit sekä niiden 36 kehyskuntaa. Kehyskunnat on jaettu kahteen ryhmään siten, että vähintään 10 000 asukkaan kunnat muodostavat suurten kehyskuntien ryhmän ja alle 10 000 asukkaan kunnat pienten kehyskuntien ryhmän. Tutkimuskunnista 22 on suuria ja 14 pieniä kehyskuntia. Tutkimuksessa mukana olevien kuntien asemakaavoitusta on tarkasteltu kustakin kuntatyypistä muodostettujen yhteenvetotietojen kautta. Suuria kaupunkeja on lisäksi tarkasteltu erikseen omana kokonaisuutenaan. Taulukko 1. Valitut kasvuseutujen kunnat ovat samat kuin Yrjölän (2007) raportissa lukuun ottamatta kuntaliitosten vuoksi pois jääneitä kuntia, joita ovat Haukipudas, Jyväskylän mlk, Kiiminki, Lemu, Mouhijärvi, Oulunsalo, Piikkiö ja Ylikiiminki. Joidenkin tarkasteltujen kuntien pinta-alat ovat tässä jälkimmäisessä tarkastelussa kuntaliitoksista tai osakuntaliitoksista johtuen hieman muuttuneet. Aivan kaikki tutkimusotoksen kunnista eivät kasvaneet enää jälkimmäisellä tarkasteluajanjaksolla. Suuret kaupungit Kunta väkiluku 31.12.2015 Väkiluvun muutos (lkm) 2015 Väkiluvun muutos vuodessa (%) 2015 Espoo 269802 4317 1,6 Helsinki 628208 7538 1,2 Jyväskylä 137368 1648 1,2 Kuopio 112117 785 0,7 Lahti 118743 119 0,1 Oulu 198525 2184 1,1 Pori 85363-85 -0,1 Tampere 225118 2026 0,9 Turku 185908 2045 1,1 Vantaa 214605 3863 1,8 Suuret kehyskunnat Hyvinkää 46463 93 0,2 Järvenpää 40900 532 1,3 Kangasala 30607 122 0,4 Kempele 17066 171 1,0 Kerava 35293-35 -0,1 Kirkkonummi 38649 425 1,1 Laukaa 18865 151 0,8 Lempäälä 22536 316 1,4 Lieto 19263 58 0,3 Lohja 47353-284 -0,6 Mäntsälä 20685 62 0,3 Naantali 18961 95 0,5 Nokia 33162 332 1,0 14

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA Suuret kehyskunnat Nurmijärvi 41897 335 0,8 Pirkkala 18913 227 1,2 Porvoo 49928 200 0,4 Raisio 24290-73 -0,3 Riihimäki 29269-88 -0,3 Sipoo 19399 369 1,9 Tuusula 38459 269 0,7 Vihti 28919-87 -0,3 Ylöjärvi 32738 491 1,5 Pienet kehyskunnat Aura 3986 4 0,1 Ii 9663 0 0,0 Liminka 9937 199 2,0 Lumijoki 2076 2 0,1 Masku 9706-58 -0,6 Muhos 9063 82 0,9 Muurame 9791 88 0,9 Nousiainen 4859 15 0,3 Orivesi 9408-169 -1,8 Petäjävesi 4008-72 -1,8 Pornainen 5125-21 -0,4 Rusko 6110 67 1,1 Siuntio 6182-19 -0,3 Vesilahti 4489-4 -0,1 15

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Kuva 3. Selvityksessä tarkastellut kasvuseutujen kunnat ryhmiteltynä suuriin kaupunkeihin, yli 10 000 asukkaan suuriin kehyskuntiin ja alle 10 000 asukkaan pieniin kehyskuntiin. 16

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 2 Käytetty aineisto ja menetelmät Asemakaavaprosessien keston tarkastelussa ovat nyt olleet mukana kaikki tutkimuskunnissa vuosina 2014 ja 2015 hyväksytyt asemakaavat. Tiedot tämän ajanjakson aikana hyväksytyistä asemakaavoista on poimittu kuntien ympäristöhallinnon tietojärjestelmään toimittamilta asemakaavoituksen seurantalomakkeilta. Poiminnat on tehty vuoden 2016 lopussa ja vuoden 2017 alussa, joten on oletettavaa, että aineistoissa ei ole suuria puutteita. Asemakaavoituksen kestosta saatuja tuloksia tarkasteltaessa on huomioitava, että tulokset on saatu selvittämällä ainoastaan kahden vuoden aikana hyväksyttyjen asemakaavojen kestoa. Tarkasteluajanjakso on siis verrattain lyhyt, ja satunnaisvaihtelu voi vaikuttaa saatuihin tuloksiin. On myös mahdollista, joskaan ei kovin todennäköistä, että joistakin hyväksytyistä asemakaavoista ei ole täytetty ollenkaan seurantalomaketta, jolloin ne eivät ole mukana tämän raportin tuloksissa. Täytettyjen seurantalomakkeiden tiedoissa voi myös olla virheitä. Tarkasteltuja, vuosina 2014 2015 hyväksyttyjä asemakaavoja on 901 kappaletta. Vastaava luku kymmenen vuotta aikaisemmin oli 1174, eli tarkastelukunnissa kahden vuoden ajanjaksona hyväksyttyjen kaavojen määrä on vähentynyt tarkastelujaksojen välillä noin 25 %. Vuosittain valmistuvien asemakaavojen määrän vähentyminen on kuitenkin jo pitemmän ajan trendi koko maassa. Hyväksyttyjen asemakaavojen joukossa on yleensä vuosittain joitakin ranta-asemakaavoja sekä muutama kokonaan maanalainen asemakaava, joita ei ole sisällytetty tarkasteltavaan aineistoon. Tutkimuksessa mukana olevien asemakaavojen lukumäärä on lähes puolet koko maassa kyseisenä aikana hyväksytyistä asemakaavoista, kuten oli kymmenen vuoden takaisessa tarkastelussakin. Aineistoa voidaan siis pitää riittävän edustavana. Kumpanakin tarkasteluvuonna tutkimuskunnissa on hyväksytty noin 450 asemakaavaa. Asemakaavojen seurantalomakkeilta on saatu kaavaprosessin aloitus- ja päättymisajankohdan lisäksi tiedot muun muassa asemakaavojen aluevarauksista, kaava-alueiden pinta-aloista sekä kaavojen hyväksyjätahoista. Kaavat on myös tyypitelty uusiin kaavoihin, kaavamuutoksiin sekä näiden yhdistelmiin seurantalomakkeiden tietojen perusteella. 17

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Asemakaavaprosessin keskimääräisen keston kuvaamiseen on käytetty mediaania. Mediaani kuvaa sen asemakaavaprosessin kestoa, jota lyhyempiä ja vastaavasti pidempiä on puolet kaikista tutkituista asemakaavaprosesseista. Jos mittarina käytettäisiin keskiarvoa, voisi esimerkiksi muutama hyvin pitkään kestänyt asemakaavaprosessi kasvattaa kunnan asemakaavaprosessien keskimääräisestä kestosta saatavaa tulosta huomattavasti. Mediaaniin yksittäiset erityisen nopeat tai erityisen pitkään kestäneet kaavaprosessit eivät vaikuta, ja siksi se kuvaa ns. tyypillistä tapausta paremmin kuin keskiarvo. 18

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 3 Asemakaavojen lukumäärä Tyhjäkäyntiä ei ole. Tällä hetkellä valmistelijoilla on työn alla niin monta kaavaa, että kun yhdessä kaavahankkeessa joudutaan odottamaan selvityksiä, lausuntoja tms., voidaan resurssit kohdentaa seuraavaan kaavahankkeeseen. Liian monta yhtäaikaisesti valmistelussa olevaa kaavaa aiheuttaa sen, että työpanos kaavaa kohti saattaa jäädä liian pieneksi. Silloin työt pirstaloituvat liikaa. Eli tärkeintä on valita työn alle tulevat kaavat. (Kaupungin kaavoituksen edustaja, 2016) Vuosittain valmistuvien asemakaavojen määrän vähentyminen on siis jo usean vuoden trendi koko maassa. Verrattuna kymmenen vuoden takaiseen hyväksyttyjen asemakaavojen määrä on vähentynyt noin 25 prosentilla. Hyväksytyistä asemakaavoista 2/3 on suurten kaupunkien asemakaavoja. Kaikista tutkimuskunnista muodostetuissa yhteenvetotuloksissa painottuvat siten suurten kaupunkien asemakaavojen ominaispiirteet. Hiukan alle kolmannes kaavoista on suurten kehyskuntien ja vähän alle 5 prosenttia pienten kehyskuntien asemakaavoja. Tilanne on muutoin melko sama kuin 10 vuotta sitten, paitsi pienten kehyskuntien kaavojen osuus on jonkin verran kasvanut, vaikka pieniä kehyskuntia on kuntaliitoksista johtuen tarkastelussa vähemmän (määrä on vähentynyt 19:stä 14:ään). Suurissa kaupungeissa tarkasteluajanjakson aikana hyväksyttyjen asemakaavojen lukumäärä vaihtelee huomattavasti kaupungeittain. Vaihteluun vaikuttavat paitsi kaupunkien koko, myös esimerkiksi asemakaavojen koko (pinta-alan laajuus ja tuotettu kerrosala). Myöhemmät tarkastelut tässä raportissa osoittavat, että vaikka kaavoja laaditaan aiempaa vähemmän, ne ovat vastaavasti pinta-alaltaan laajempia ja tuotetun kerrosalan osalta suurempia. Muitakin syitä hyväksyttyjen kaavojen määrän vähentymiseen on tunnistettu. Niin sanotut helpot alueet on jo kaavoitettu, eikä pienialaisia, nopeasti laadittavia kaavamuutoksia enää juurikaan ole, tai jos olisikin, monet kunnat ratkaisevat ne tekemällä kaavamuutosten sijasta poikkeamispäätöksiä. 19

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 VUOSINA 2004 2005 JA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN SIJOITTUMINEN ERI KUNTATYYPPEIHIN 100 % 75 % 65,4 % 64,7 % 50 % 31,3 % 30,5 % 25 % 0 % Suurten kaupunkien kaavat (768 kpl) Suurten kehyskuntien kaavat (367 kpl) Pienten kehyskuntien kaavat (39 kpl) 3,3 % 4,8 % 2004-2005 2014-2015 Kuva 4. Asemakaavojen määrä on vähentynyt kymmenen vuoden takaisesta noin 25 % koko maassa. Vuosina 2004 2005 koko maassa hyväksyttyjä asemakaavoja oli 2430 kappaletta ja vuosina 2014 2015 1894 kappaletta. Tarkasteltujen kasvuseutujen hyväksyttyjen asemakaavojen lukumäärät olivat vastaavasti 2004 2005 1174 kappaletta ja vuosina 2014 2015 901 kappaletta. Molemmilla tarkastelujaksoilla kasvuseutujen kaavojen määrä on noin 50 % koko maan kaavojen määrästä. Asemakaavojen sijoittuminen kuntatyyppeihin on pysynyt lähes samana. Suurten kaupunkien ja suurten kehyskuntien osuus (2/3) on hieman laskenut ja pienten kehyskuntien kasvanut. Tämä siitäkin huolimatta, että kuntaliitosten takia vertailututkimuksessa pieniä kehyskuntia oli vähemmän kuin edellisessä tarkastelussa. 20

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA VUOSINA 2004 2005 JA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN LUKUMÄÄRÄ 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 170 121 100 84 76 76 66 66 69 63 67 70 71 53 50 43 30 32 21 23 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori 2004-2005 2014-2015 Kuva 5. Suurissa kaupungeissa hyväksyttyjen kaavojen määrä on myös vähentynyt noin 25 prosentilla. Vaihtelu kuntien välillä on kuitenkin suurta. Merkittävimmin kaavojen määrä on vähentynyt Helsingissä, Tampereella ja Turussa. Näissä kaupungeissa tehtiin aiemmin runsaasti pieniä kaavamuutoksia, joiden määrä on nyt vähentynyt. Vantaalla, Kuopiossa, Lahdessa ja Porissa kaavojen määrä on lisääntynyt, mutta huomattavasti pienemmässä suhteessa kuin muiden suurten kaupunkien kaavat ovat vähentyneet. MAANKÄYTTÖSOPIMUKSEN SISÄLTÄVIEN ASEMAKAAVOJEN OSUUS VUOSINA 2014 2015 100 % 75 % 28 % 39 % 28 % 33 % 30 % 30 % 39 % 31 % 16 % 18 % 68 % 50 % 25 % 72 % 61 % 72 % 67 % 70 % 70 % 61 % 69 % 84 % 82 % 32 % 0 % Helsinki (28 kpl) Espoo (26 kpl) Vantaa (52 kpl) Tampere (19 kpl) Turku (14 kpl) Oulu (16 kpl) Jyväskylä (15 kpl) Kuopio (9 kpl) Lahti (22 kpl) Pori (5 kpl) Kouvola (4 kpl) ei sopimusta sopimus Kuva 6. Suurten kaupunkien kaavoista keskimäärin joka kolmanteen liittyy maankäyttösopimus. Vaihteluväli on kuitenkin suuri, Porin 16 prosentista (5 kaavaa 32 kaavasta) Vantaaseen, jossa sopimuskaavoja on kaikkein eniten, yli 2/3 (52 kaavaa 76 kaavasta). Sopimuskaavojen lukumäärät on esitetty kuvaajassa suluissa. 21

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Asemakaavat, joihin sisältyy maankäyttösopimus Kaavoituksen painopisteen siirryttyä entistä enemmän täydennysrakentamisalueille, ei kunnan ole välttämättä tarpeen eikä ehkä järkevääkään hankkia jo toteutuneilta alueilta kiinteistöjä omistukseensa, vaan asemakaavoja (käytännössä asemakaavan muutoksia) laaditaan aiempaa enemmän yksityisten omistamille maille. Tällöin tehdään yleensä maankäyttösopimus, jolla kunta ja maanomistaja sopivat muun muassa siitä, kuinka kaavan toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset jaetaan ja missä aikataulussa kaava toteutetaan. Tässä 2014 2015 tarkastelussa selvitettiin erikseen suurista kaupungeista niiden kaavojen määrää, joihin liittyy maankäyttösopimus. Tiedot on saatu kysymällä suoraan kaupungeista. Kymmenen vuoden takaista vertailutietoa ei ole ollut käytettävissä. Maankäyttösopimus liittyy suurissa kaupungeissa keskimäärin joka kolmanteen hyväksyttyyn kaavaan. Vaihtelu on kuitenkin suurta. Esimerkiksi Porissa sopimuskaavoja on hyväksytyistä kaavoista 16 %, mutta Vantaalla lähes 2/3 kaavoista liittyy maankäyttösopimus. Vantaalla hyväksyttiin vuoden 2013 lopussa uusi maapoliittinen ohjelma, jossa painotetaan maanhankintaa, joten tulevaisuudessa Vantaan maankäyttösopimuskaavojen osuus saattaa olla vähentymässä. Tutkimusajankohdan kaavoihin uudet toimintatavat eivät vielä ehtineet vaikuttaa. 22

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 4 Asemakaavaprosessin kesto Koen hitaudeksi sen, että asioita, joita voitaisiin tehdä samanaikaisesti, tehdään syystä tai toisesta peräkkäin. (Kaupungin kaavoituksen edustaja, 2006) Asemakaavaprosessi kesti tutkimuskunnissa vuosina 2014 2015 keskimäärin (mediaani) 15,6 kuukautta. Tämä on noin puolet enemmän kuin kymmenen vuotta sitten, jolloin kaikkien tutkimuskuntien kaavoituksen keston mediaani oli 10,3 kuukautta. Suurten kaupunkien kaavaprosessien keston mediaani on niin ikään 15,6 kuukautta. Asemakaavoitus on nyt hieman hitaampaa suurissa kehyskunnissa. Niissä kaavaprosessit kestävät keskimäärin 16,1 kuukautta (vuosina 2004 2005 11,2 kuukautta). Kaikkein nopeimpia prosessit ovat pienissä kehyskunnissa, joissa ne kestivät keskimäärin 13,3 kuukautta (vuosina 2004 2005 9,3 kuukautta). Erot asemakaavaprosessien keskimääräisessä kestossa eivät ole suuria eri kuntatyyppien välillä, niin kuin eivät olleet myöskään kymmenen vuotta sitten. Kymmenen vuotta sitten kuitenkin suurten kaupunkien väliset erot keston mediaanissa olivat merkittäviä; vaihteluväli oli yli puolitoista vuotta; alle puolen vuoden mediaanista liki kahden vuoden mediaanikestoon (4,7 kuukaudesta 23,7 kuukauteen). Kymmenessä vuodessa kaupunkien väliset erot ovat tasoittuneet. Vaihteluväli suurten kaupunkien mediaanikestojen välillä on nyt noin 9 kuukautta (11,4 kuukaudesta 20,5 kuukauteen). Erojen tasoittumista suurten kaupunkien välillä selittää ainakin osittain se, että täydennysrakentamisen myötä kaikki kaupungit kaavoittavat yhä enenevässä määrin yksityisen omistamaa maata. Näihin kaavoihin liittyy usein prosessin kestoa pitkittävä maankäyttösopimus, eikä kaavojen eteneminen muutenkaan ole niin hyvin kunnan omissa käsissä kuin omaa maata kaavoitettaessa. Kaupungit, joilla on perinteisesti (ehkä jo kruunun lahjoituksista johtuen) ollut hyvä maanomistus ja jotka ovat hankkineet aktiivisesti maata, ovat menettäneet etumatkaansa muihin nähden. Tämä siis näkyy osaltaan kaavoitusprosessien keston pidentymisenä. 23

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 kk ASEMAKAAVAPROSESSIN KESKIMÄÄRÄINEN KESTO VUOSINA 2014 2015 15,6 15,6 16,1 13,3 11,2 10,3 9,9 9,3 Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat 2004-2005 2014-2015 Kuva 7. Asemakaavaprosessin keston koko maan mediaani on 15,6 kuukautta, joka on myös suurten kaupunkien keston mediaani. Eri kuntatyyppien välillä keston suhteet ovat pysyneet samana, mutta kaikkien keskimääräinen kesto on pidentynyt. Eri kuntatyypeissä kaavoituksen keston mediaani on kasvanut edellisestä tarkastelusta noin 50 %. 24

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 30 kk ASEMAKAAVAPROSESSIN KESKIMÄÄRÄINEN KESTO VUOSINA 2004 2005 sekä 2014 2015 25 20 15 10 5 10,9 20,5 23,7 17,0 10,8 14,4 9,8 16,5 6,4 18,2 8,1 16,3 6,6 11,4 20,3 19,6 4,7 12,8 11,0 11,9 0 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori 2004-2005 2014-2015 30 kk ASEMAKAAVAPROSESSIEN KESKIMÄÄRÄISEN KESTON MUUTOS 25 20 15 10 5 0-5 9,6 10,9 23,7-6,7 3,6 6,7 11,8 8,2 4,8 10,8 9,8 6,4 8,1 6,6 20,3-0,7 8,1 4,7 0,9 11-10 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori 2004-2005 muutos 2014-2015--> 2014 2015 Kuvat 8 ja 9. Suurten kaupunkien asemakaavoituksen kesto seuraa kaikkien tutkimuskuntien muutosta. Kokonaisuudessaan kymmenessä vuodessa kaupunkien väliset erot ovat tasoittuneet. Kaavoitus on nopeutunut vain Espoossa ja Kuopiossa, joissa kaavoitus kesti vielä kymmenen vuotta sitten pisimpään. 25

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 ALLE 12 KK JA ALLE 6 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2004 2005 100 % 75 % 50 % 25 % 57 % 59 % 53 % 62 % 28 % 31 % 23 % 31 % 0 % Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat Alle 12 kk Alle 6 kk ALLE 12 KK JA ALLE 6 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2014 2015 100 % 75 % 50 % 36 % 34 % 41 % 44 % 25 % 0 % 11 % 9 % 13 % 12 % Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat Alle 12 kk Alle 6 kk Kuvat 10 ja 11. Runsas kolmannes tutkimuskuntien kaavoista valmistuu alle vuodessa. Noin kymmenesosa kaavoista kestää alle puoli vuotta. Alle 12 kuukautta ja alle 6 kuukautta kestävät kaavat ovat kuitenkin vähentyneet kymmenessä vuodessa 10 25 prosenttiyksikköä. Kuvissa alle 6 kuukauden kaavat sisältyvät alle 12 kuukauden kaavojen pylväisiin. 26

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA YLI 24 KK JA YLI 30 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA 2004 2005 100 % 75 % 50 % 25 % 0 % 19 % 21 % 18 % 17 % 13 % 12 % 15 % 8 % Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat yli 30 kk yli 24 kk YLI 24 KK JA YLI 30 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA 2014 2015 100 % 75 % 50 % 25 % 34 % 33 % 36 % 26 % 25 % 28 % 23 % 16 % 0 % Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat yli 30 kk yli 24 kk Kuvat 12 ja 13. Noin kolmannes kaavoista kestää yli kaksi vuotta. Yli 24 kuukautta ja yli 30 kuukautta kestävät kaavat ovat lisääntyneet 8 15 prosenttiyksikköä eri kuntatyypeissä kymmenessä vuodessa. Yli kaksi ja puoli vuotta kestäneiden kaavaprosessien määrä on siis kaksinkertaistunut melkein kaikissa kuntakokoluokissa. Yli 24 kuukautta ja 30 kuukautta kestävien kaavojen määrä seuraa yleistä keston kasvua. Kuvissa yli 24 kuukauden kaavat sisältyvät yli 30 kuukauden kaavojen pylväisiin. 27

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 ALLE 12 KK JA ALLE 6 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2004 2005 100 % 75 % 50 % 25 % 0 % 93 % 51 % 79 % 72 % 70 % 64 % 64 % 60 % 46 % 48 % 40 % 57 % 26 % 29 % 19 % 12 % 8 % 10 % 17 % Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori alle 12 kk alle 6 kk ALLE 12 KK JA ALLE 6 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2014 2015 100 % 75 % 50 % 25 % 0 % 56 % 43 % 44 % 30 % 33 % 32 % 28 % 20 % 17 % 12 % 14 % 9 % 13 % 13 % 50 % 28 % 1 % 3 % 2 % Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori alle 12 kk alle 6 kk Kuvat 14 ja 15. Suurissa kaupungeissa todella nopeita kaavaprosesseja on selvästi aiempaa vähemmän. Alle puoli vuotta kestäneitä kaavoja on eniten Jyväskylässä ja vähiten Kuopiossa, jossa niitä ei ollut yhtään (Kuopiossa ei tehdä lainkaan vähämerkityksisiä kaavoja, vaan sellaiset hoidetaan poikkeamisina viranhaltijapäätöksellä). Nopeiden, alle 12 kuukautta ja alle 6 kuukautta kestävien kaavojen määrä on lisääntynyt kymmenessä vuodessa vain Espoossa, joka on pystynyt selkeästi nopeuttamaan kaavoitustaan aiempaan nähden. Myös tällä tavoin tarkasteltuna kuntien väliset erot kaavoituksen kestossa ovat tasoittuneet. Kuvissa alle 6 kuukauden kaavat sisältyvät alle 12 kuukauden kaavan pylvääseen. 28

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA YLI 24 KK JA YLI 30 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2004 2005 100 % 75 % 50 % 25 % 0 % 50 % 43 % 34 % 29 % 22 % 16 % 17 % 11 % 11 % 12 % 13 % 4 % 6 % 9 % 12 % 2 % 10 % 1 % 3 % 3 % Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori Yli 30 kk Yli 24 kk YLI 24 KK JA YLI 30 KK KESTÄNEIDEN ASEMAKAAVAPROSESSIEN OSUUS KAIKISTA ASEMAKAAVAPROSESSEISTA VUOSINA 2014 2015 100 % 75 % 50 % 25 % 27 % 43 % 39 % 36 % 44 % 35 % 37 % 25 % 26 % 22 % 40 % 34 % 16 % 12 % 22 % 39 % 14 % 18 % 31 % 25 % 0 % Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori Yli 30 kk Yli 24 kk Kuvat 16 ja 17. Suurten kaupunkien yli 24 kuukautta ja yli 30 kuukautta kestävien kaavojen osuus on niin ikään kasvanut. Suurinta kasvu on ollut kaupungeissa, joissa pitkään kestäneiden kaavojen määrä oli kymmenen vuotta sitten vähäinen. Pitkäkestoisten kaavojen osuudet ovat kasvaneet kaikissa kaupungeissa lukuun ottamatta Kuopiota sekä Espoon yli kahden vuoden kaavoja, joiden määrä on vähentynyt. 29

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Kerrosalaa sisältävät ja sisältämättömät asemakaavat Kaavat, joissa ei ole lainkaan kerrosalaa, käsittelevät tyypillisesti esimerkiksi liikenne-, katu-, puisto-, virkistys- tai suojelualueita. Kymmenen vuotta sitten haluttiin selvittää, eroaako tällaisten kaavojen kesto kerrosalaa sisältävien kaavojen kestosta, ja onko kesto tyypillisesti pitempi tai nopeampi. Selkeitä eroja ei tunnistettu, mutta toisaalta kerrosalaa sisältämättömien kaavojen aineistokin oli niin pieni, ettei sen pohjalta voinut tehdä päätelmiä. Tilanne on aineiston osalta sama nyt, esimerkiksi tutkituissa suurissa kaupungeissa kerrosalaa sisältämättömiä kaavoja oli yhteensä vain 33. Kerrosalaa sisältäviä kaavoja on tarkasteltu tarkemmin seuraavissa luvuissa, joissa tutkitaan erikseen myös asuntotuotannon kannalta kiinnostavat kaavat, joihin sisältyy nimenomaan asumiseen kaavoitettua kerrosalaa. VUOSINA 2004 2005 JA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN KERROSALAA SISÄLTÄVIEN JA SISÄLTÄMÄTTÖMIEN ASEMAKAAVOJEN LUKUMÄÄRÄ 200 175 150 125 100 75 50 25 0 157 118 94 72 72 69 73 61 58 63 69 61 66 51 42 44 28 30 19 21 13 6 4 5 5 4 11 3 1 5 2 4 6 2 2 1 5 2 2 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori 2004-2005 sis. kerrosalaa 2014-2015 sis. kerrosalaa 2004-2005 ei sis. kerrosalaa 2014-2015 ei sis. kerrosalaa Kuva 18. Kerrosalaa sisältävien kaavojen suhde kerrosalaa sisältämättömiin on pysynyt samana. Kerrosalaa sisältämättömien kaavojen lukumäärä on vähentynyt kymmenessä vuodessa 50:stä 33:een. Kokonaisuudessaan suhteet ovat siis pysyneet suunnilleen ennallaan, koska kaavojen kokonaismääräkin on vähentynyt. 30

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA Asemakaavat, joihin sisältyy maankäyttösopimus Kyllä joo, maankäyttösopimus vaikuttaa kaavoituksen kestoon. Koska näitä sitovia sopimuksia ei voi tehdä ennen kuin kaavaehdotus on ollut nähtävillä, niin kyllä meillä on ollut muutama kaava, joka on pysähtynyt sen takia, että se [sopimus] ei ole edennyt. (Kehyskunnan maapolitiikan edustaja, 2006) Suurissa kaupungeissa keskimäärin joka kolmanteen kaavaan liittyy maankäyttösopimus. Sopimuksen voi tehdä sitovasti aikaisintaan kaavan oltua nähtävillä, koska sopimuksella ei saa vaikuttaa kaavan sisältöön. Näin ollen maankäyttösopimusten neuvotteluaika sisältyy kaavoituksen kestoon. Sopimusneuvottelut ja yhteisymmärryksen hakeminen voivat kestää pitkään monista, joko kunnasta tai sopimuskumppanista, mutta myös kaavoitettavan alueen erityisominaisuuksista johtuvista syistä. Maankäyttösopimuskaavat kestävät keskimäärin lähes puoli vuotta pidempään (42 %) kuin kaavat, joissa sopimusta ei ole. Tutkittujen suurten kaupunkien asemakaavaprosessin mediaanikesto maankäyttösopimuksen sisältävissä kaavoissa on 19,2 kuukautta ja 13,5 kuukautta kaavoissa joissa sopimusta ei ole. Maankäyttösopimuskaavat ovat selvästi pitkäkestoisempia Espoossa, Turussa, Oulussa, Jyväskylässä, Lahdessa, Porissa ja Kouvolassa verrattuna kaavoihin, joihin ei liity maankäyttösopimusta. Vantaalla, Kuopiossa ja Helsingissä mediaanien ero on vain muutaman kuukauden. Poikkeuksellisesti Tampereella ainakin tutkimusajankohdan sopimuskaavojen keskimääräinen kesto on jopa 13,4 kuukautta lyhyempi maankäyttösopimuksen sisältävissä kaavoissa. Kyseessä on ollut pääasiassa pinta-alaltaan pieniä kaavamuutoksia, jossa maanomistaja on halunnut muuttaa teollisuusalueen tai liiketilan asuinrakentamiseksi. Espoossa sopimuskaavat kestävät merkittävästi, keskimäärin 58,0 kuukautta, pidempään kuin kaavat, joihin ei liity maankäyttösopimusta. Tutkimusajankohtana Espoossa ei ollut riittävästi sopimusneuvottelijoita, mikä voi olla ainakin osaselitys pitkään keston. Resurssitilanne on sittemmin parantunut. Ainakin osa Espoon pitkäkestoisista sopimuskaavoista on tiettävästi useiden maanomistajien kanssa neuvoteltavia pientaloalueiden kaavoja. 31

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 MAANKÄYTTÖSOPIMUKSEN SISÄLTÄVIEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRÄINEN (MEDIAANI JA KESKIARVO) KESTO VUOSINA 2014 2015 80 kk 70,1 59,7 60 45,4 38,7 39,6 40 31,1 32,1 35,1 25,4 19,5 22,1 19,6 21,8 24,4 21,7 23,5 25,9 22,0 20 15,1 18,0 8,1 10,4 0 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori Kouvola mediaani keskiarvo MAANKÄYTTÖSOPIMUKSEN SISÄLTÄVIEN JA SISÄLTÄMÄTTÖMIEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRÄINEN (MEDIAANI) KESTO VUOSINA 2014 2015 80 kk 70,1 70 60 50 40 30 20,5 19,5 21,5 20 12,1 13,6 15,1 10 8,1 38,7 32,1 22,1 17,1 19,6 21,8 24,4 22,0 13,0 11,8 9,3 11,4 11,5 7,6 0 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori Kouvola ei sopimusta sopimus Kuvat 19 ja 20. Maankäyttösopimuskaavat kestävät pidempään kuin kaavat, joissa sopimusta ei ole. Poikkeuksellisina muista suurista kaupungeista erottuvat Espoo ja Tampere. Espoossa sopimuskaavojen keskimääräinen kesto (mediaani) on selvästi muita kaupunkeja pidempi. Muutama nopea kaava alentaa keskiarvoa, mutta suurin osa kaavoista on ollut hyvin pitkäkestoisia. Espoossa maankäyttösopimusten neuvotteluresurssit ovat olleet tutkimusajankohtana alimitoitettuja. Nyttemmin tilanne on parantunut. Tampereella taas sopimuskaavat näyttäisivät olevan ainakin tarkasteluvuosina poikkeuksellisen nopeita. Tutkimusvuosien nopeat sopimuskaavat olivat Tampereella pääasiassa pinta-alaltaan pieniä kaavamuutoksia teollisuusalueesta asumiseen. 32

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA 5 Kaavojen sisältämä kerrosala Todella merkittävää kuntien vertailussa on se, että tehdäänkö suuria kaavoja, pieniä kaavoja, muutosta vai uusia alueita. Yksiköt, neliömetrit ja rakennusoikeudet eivät ole toistensa kanssa verrattavissa. Jos tehdään teollisuuskaavaa, tulee äkkiä paljon kerrosneliömetrejä. (Kaupungin kaavoituksen edustaja, 2006) Aineistossa on käsitelty vuosina 2014 2015 hyväksyttyjen kaavojen sisältämää kokonaiskerrosalaa. On hyvä huomata, että tilastoissa muutoskaavoista ei pystytä erottelemaan jo rakennettua ja rakentumatonta osaa kaavasta, ja tilastot siis sisältävät usein ainakin jonkin verran jo toteutunutta kerrosalaa. Todennäköisesti kaavojen ajanmukaistamiseen liittyvät muutokset ovat kuitenkin parantaneet myös jo toteutuneen kerrosalan käytettävyyttä. Esimerkiksi käyttötarkoituksen muutoksilla jo rakennettu kerrosala voidaan saada aiempaa paremmin käyttöön. Tutkimuskuntien asemakaavojen sisältämästä kerrosalasta 27 prosenttia sisältyy asemakaavoihin, joiden kaavaprosessit ovat kestäneet keskimääräistä lyhyemmän ajan. Toisin sanoen noin 3/4 kerrosalasta sisältyy niihin asemakaavoihin, joiden kaavaprosessit ovat kestäneet keskimääräistä pidempään. Vuosina 2014 2015 hyväksyttyihin asemakaavoihin on sisältynyt yhteensä noin 19 miljoonaa kerrosneliömetriä kerrosalaa, mikä on noin miljoona kerrosneliötä enemmän kuin vertailuajankohtana kymmenen vuotta sitten. Tämä näkyy osaltaan kaavoituksen keskimääräisen keston pidentymisenä. Asemakaavoituksen painopiste ainakin tuotetulla kerrosalalla mitattuna on suurissa kaupungeissa: noin 3/4 asemakaavojen sisältämästä kerrosalasta on suurten kaupunkien asemakaavoissa. Viidennes kerrosalasta sisältyy suurten kehyskuntien ja alle 4 prosenttia pienten kehyskuntien asemakaavoihin. Kymmenen vuoden takaiseen tilanteeseen verrattuna tutkimuskuntien kerrosala painottuu entistäkin enemmän suuriin kaupunkeihin kehyskuntien sijasta. Kaikkien tutkimuskuntien asemakaavojen sisältämä kerrosala on lisääntynyt vuosien 2004 2005 tarkasteluvälistä vuosien 2014 2015 tarkasteluväliin yli 900 000 k-m² (5,2 %). Suurissa kaupungeissa lisäys on noin 3 000 000 k-m² (26,0 %). 33

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 Suurissa kehyskunnissa kerrosalan määrä on vähentynyt noin 2 000 000 k-m² (-33,7 %) ja pienissä kehyskunnissa vähentynyt noin 30 000 k-m² (-4,6 %). Kaavojen keskimääräistä kerrosalaa kuvaavassa diagrammissa on esitetty sekä kerrosalan keskiarvo että mediaani, sillä esitystapa kertoo niin sanotun kaavamassan rakenteesta. Muutamakin hyvin runsaasti kerrosalaa sisältävä kaava voi kohottaa kaavojen keskimääräisestä kerrosalasta saatavaa tulosta huomattavasti jos käytetään keskiarvoa, mutta mediaania käytettäessä kohoamista ei tapahdu. Huomattava ero suurten kaupunkien asemakaavojen sisältämän kerrosalan mediaanin ja keskiarvon välillä kertoo siitä, että suurissa kaupungeissa tyypillisten, melko vähän kerrosalaa sisältävien asemakaavojen ohella on myös useita hyvin runsaasti kerrosalaa sisältäviä asemakaavoja. VUOSINA 2004 2005 ja 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 20 000 000 k-m² 18 022 700 18 959 300 15 000 000 10 000 000 11 409 500 14 378 300 5 000 000 0 5 936 600 3 935 500 676 700 645 500 Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat 2004-2005 2014-2015 Kuva 21. Tuotetulla kerrosalalla mitattuna asemakaavoituksen painopiste on selkeästi suurissa kaupungeissa: noin 3/4 tutkimusaikana hyväksyttyjen asemakaavojen sisältämästä kerrosalasta on suurten kaupunkien asemakaavoissa. 34

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA VUOSINA 2004 2005 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRIN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 30 000 k -m² 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 15 400 14 900 16 200 4 500 3 400 6 000 17 400 9 400 0 Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat keskiarvo mediaani VUOSINA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRIN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 30 000 k -m² 25 000 25 200 21 400 20 000 15 000 14 400 15 000 10 000 5 000 0 7 100 7 800 6 400 6 800 Kaikki tutkimuskunnat Suuret kaupungit Suuret kehyskunnat Pienet kehyskunnat keskiarvo mediaani Kuvat 22 ja 23. Kaikissa tutkimuskunnissa ja suurissa kaupungeissa keskimääräinen kerrosala on lisääntynyt. Vastaavasti pienissä kehyskunnissa kerrosala on vähentynyt. Suurissa kehyskunnissa keskiarvo on pienentynyt, mutta mediaani kasvanut. Tätä selittänee se, että kokonaisuudessaan kaavakohtainen keskimääräinen kerrosala on lisääntynyt, mutta poikkeuksellisen paljon kerrosalaa sisältävät kaavat ovat vähentyneet. Erityisesti suurissa kaupungeissa mediaanin ja keskiarvon ero on suuri, mikä johtuu muutamista hyvin paljon kerrosalaa sisältävistä kaavoista. 35

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 VUOSINA 2004 2005 JA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 3 500 000 k -m² 3 000 000 3 062 500 2 892 100 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0 1 925 000 2 003 200 1 678 800 1 678 000 1 531 400 1 196 000 1 135 400 1 180 1001 138 900 985 000 1 070 600 915 200 691 500 730 900 551 900 631 100 523 000 267 200 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori 2004-2005 2014-2015 Kuva 24. Kaaviossa tarkastellaan kaikkea tuotettua (myös muuttuvaa ja osin jo toteutunutta) kerrosalaa. Myös tässä tarkastelussa erot kaupunkien välillä ovat tasoittuneet kymmenessä vuodessa. Helsingissä kaavojen kerrosala on hieman vähentynyt, samoin Oulussa ja Kuopiossa. Espoossa ja erityisesti Tampereella ja Vantaalla kerrosalaa on tuotettu merkittävästi lisää. Myös Turun, Jyväskylän, Lahden ja Porin kaavoissa on kerrosalan lisäystä. 36

ASEMAKAAVOITUKSEN MUUTOKSET SUOMEN KASVUSEUDUILLA VUOSINA 2004 2005 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRIN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 30 000 k -m² 26 300 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 22 100 18 000 18 100 18 700 10 900 9 400 8 200 6 200 6 600 3 700 4 800 1 400 2 100 2 800 16 500 13 100 8 900 2 500 2 300 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori keskiarvo mediaani VUOSINA 2014 2015 HYVÄKSYTTYJEN ASEMAKAAVOJEN KESKIMÄÄRIN SISÄLTÄMÄ KERROSALA 30000 k -m² 29 500 29 200 29 800 25000 20000 22 100 24 400 21 500 22 900 24 300 21 600 19 700 15000 12 900 10 600 10000 5000 8 000 7 200 8 600 2 700 6 100 7 900 5 000 4 900 0 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori keskiarvo mediaani Kuvat 25 ja 26. Suurten kaupunkien asemakaavojen keskimääräisen kerrosalan määrä on lisääntynyt: Vaikka kaavoja on vähemmän, ne ovat vastaavasti suurempia, eli sisältävät enemmän kerrosalaa kuin aikaisemmin. Poikkeuksena ovat Oulu ja Kuopio. Oulussa keskiarvo on noussut, mutta mediaani laskenut, mikä kertonee Oulun muutamasta poikkeuksellisen paljon kerrosalaa sisältävästä kaavasta. Kuopiossa keskiarvo on pienentynyt vain hieman, mutta mediaani hyvin merkittävästi. Suuri osa kaavoista on siis melko pieniä (ja kerrosalassa mitattuna pienempiä kuin aiemmin), mutta joukossa on myös jokunen kerrosalaltaan hyvin suuri kaava. 37

YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 20/2017 KESKIMÄÄRÄINEN TUOTETUN KERROSALAN SUHDE KAAVOITUSPROSESSIN KESTOON KUUKAUSINA 800 k -m²/kk 697 731 600 400 200 357 537 206 357 514 181 395 324 308 223 574 488 445 423 530 421 405 389 0 Helsinki Espoo Vantaa Tampere Turku Oulu Jyväskylä Kuopio Lahti Pori k-m²/keston mediaani kerrosalaa sisältävissä kaavoissa 2004-2005 k-m²/keston mediaani kerrosalaa sisältävissä kaavoissa 2014-2015 10 suurimman mediaani 2004-2005 10 suurimman mediaani 2014-2015 Kuva 27. Asemakaavoituksen keskimääräinen kesto on pidentynyt kymmenessä vuodessa, mutta kerrosalaakin tuotetaan nyt yhtä kaavoitukseen käytettyä kuukautta kohden enemmän.kuvaajassa on verrattu asemakaavoitukseen kokonaisuudessaan käytettyä aikaa kaavoilla kokonaisuudessaan tuotettuun kerrosalaan. Näin tarkasteltuna kaavoitus on siis tehokkaampaa kuin aikaisemmin. Suurten kaupunkien keskimääräinen (mediaani) kuukaudessa tuotettu kerrosala oli 368 k-m² vuosina 2004 2005. Vuosina 2014 2015 vastaava luku oli 443 k-m². Esimerkiksi Helsingissä kesto on pidentynyt lähes 60 %, mutta tuotetun kerrosalan perusteella Helsingin asemakaavoitus on 50 % tehokkaampaa. Tehokkuus on kasvanut Helsingissä, Espoossa, Vantaalla, Tampereella, Jyväskylässä ja Kuopiossa. Turun ja Porin tehokkuus on pysynyt lähes samana. Oulussa ja Lahdessa tehokkuus on laskenut. Tarkempi seurantalomakkeiden tutkiminen osoitti, että näissä kaupungeissa poikkeuksellisesti jotkut hyvin vähän kerrosalaa sisältävät kaavat ovat kestäneet erityisen pitkään (syynä esimerkiksi haastava tonttijako tai katualueen muutos), ja siten heikentävät tehokkuutta tässä tilastossa. Oulun ja Lahden tulos kertookin enemmän tutkimusajankohdan kaavojen sisällöstä kuin toimintatapojen muuttumisesta. 38