MUISTIO 1065653 v. 4 1(6) Susanna Rahkonen 09.11.2016 HE 217/2016 VP TOIMEENTULOTUESTA ANNETUN LAIN JA ERÄIDEN SIIHEN LIITTYVIEN MUIDEN LAKIEN MUUTTAMISESTA Valmistelun tavoitteet Tavoitteena on ollut laatia välttämättömät muutokset lainsäädäntöön, jotta Kela-siirto voidaan toteuttaa. Toimeentulotukilainsäädännön muu uudistaminen toteutetaan erikseen myöhemmin (eduskunnan ponsi). Lainsäädännön kokonaistarkastelu aloitetaan heti vuodenvaihteessa. Valmistelussa on ollut mukana Kansaneläkelaitos ja Suomen Kuntaliitto. Lisäksi on keskusteltu mm. työ- ja elinkeinoministeriön, sisäministeriön sekä tietosuojavaltuutetun kanssa. Kela-siirto (jo vahvistettu lainsäädäntö) Perustoimeentulotuen siirto Kelaan on hyväksytty lainsäädäntömuutoksilla, jotka vahvistettiin 26.6.2015. Muutokset tulevat voimaan 1.1.2017. Perustoimeentulotuki on jatkossakin osa toimeentulotukijärjestelmää ja se kuuluu sosiaalihuoltoon. Toimivalta jakautuu Kelan ja kuntien kesken jatkossa niin, että Kela myöntää perustoimeentulotukea (perusosa 7 a ja muut perusmenot 7 b ) sekä kunnat täydentävää (7 c ) ja ehkäisevää (13 ) toimeentulotukea. Sosiaalihuollon tarpeessa olevat asiakkaat Kela ohjaa kuntaan. Toimeenpanossa tärkeää on moniammatillinen yhteistyö ja toimivat yhteistyökäytännöt Kelan ja kuntien välillä. Kunnilla on jatkossakin tärkeä rooli täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen myöntäjänä. Kuntiin jäävää toimeentulotukea koskevia toimintatapoja on uudistuksen myötä mahdollista uudistaa, jotta tuki toimisi aiempaa paremmin sosiaalityön välineenä. Myös asiakkaiden tavoittamiseen ja tukemiseen on nyt mahdollista kehittää uusia keinoja. Esityksen pääasiallinen sisältö Esitys täydentää aiemmin hyväksyttyä Kela-siirtolainsäädäntöä ja tarkentaa jo hyväksyttyjä muutossäännöksiä. Lisäksi esitykseen sisältyy joitakin uusia pykäliä. Esityksessä ei puututa varsinaisesti toimeentulotuen myöntämisperusteisiin tai tuen rakenteeseen. Esityksessä tarkennetaan Kelan ja kunnan välistä työnjakoa toimeentulotuen hakemiseen sekä liittyen hakemuksen siirtämiseen Kelasta kuntaan. Meritullinkatu 8, Helsinki PL 33, 00023 VALTIONEUVOSTO www.stm.fi Puhelin 0295 16001 Telekopio 09 6980 709 e-mail: kirjaamo@stm.fi etunimi.sukunimi@stm.fi
2(6) Esityksen mukaan asiakas hakee toimeentulotukea yhdellä hakemuksella Kelasta, mutta asia siirretään kuntaan täydentävän tai ehkäisevän toimeentulotuen hakemiseksi vain silloin, kun asiakas sitä pyytää ja kun hakemus koskee muita kuin perusosaan (7 a ) ja muihin perusmenoihin (7 b ) kuuluvia menoja. Jos asiakas haluaa hakea täydentävää tai ehkäisevää toimeentulotukea 7a ja 7 b :n menojen perusteella, hänen on saatettava niitä koskeva hakemuksensa itse vireille kunnassa. Tämä on rajaus aiemmin hyväksyttyyn lainsäädäntöön nähden ja hillitsee massamuotoista asioiden siirtelyä Kelasta kuntiin. Esitykseen sisältyy uusi säännös, jonka mukaan kunta voisi myöntää toimeentulotukea kiireellisen ja välttämättömän avun turvaamiseksi poikkeustilanteissa ilman, että asiakkaan oikeutta perustoimeentulotukeen on ensin arvioitu ja ratkaistu Kansaneläkelaitoksessa. Esityksellä on haluttu varmistaa asiakkaan avun saanti erityistilanteissa Kansaneläkelaitoksen palveluiden aukioloaikojen ulkopuolella. Esityksessä on säännelty aiempaa tarkemmin salassa pidettävien tietojen luovuttamista Kelan ja kunnan välillä tilanteissa, joissa toimeentulotuen alentamista on harkittava henkilön moitittavan menettelyn johdosta. Kunnalle annetaan harkintaa tietojen luovuttamiseen liittyen, mutta Kela toteuttaa varsinaisen alentamisharkinnan. Toimeentulotuen rahoitukseen liittyvää ennakoiden maksamisen prosessia on täydennetty. Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annettua lakia ajanmukaistettaisiin poistamalla laista viittaus toimeentulotuen myöntämiseen vastaanottokeskuksessa. Lisäksi Kansaneläkelaitos lisättäisiin lastensuojelulain ilmoitusvelvollisten viranomaisten joukkoon. Siirtymäsäännökseen on lisätty sääntelyä koskien erilaisia siirtymävaiheen ratkaisutilanteita. Lausunnot Lausunnot saatiin työ- ja elinkeinoministeriöltä, sisäministeriöltä, Kelalta, Suomen Kuntaliitolta, eduskunnan oikeusasiamieheltä, tietosuojavaltuutetulta, Helsingin hallinto-oikeudelta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Sosiaali- ja terveysalan lupaja valvontavirasto Valviralta, Etelä-Suomen aluehallintovirastolta, Lounais-Suomen aluehallintovirastolta, Vantaan kaupungilta, Kouvolan kaupungilta sekä Rovaniemen kaupungilta. Oma-aloitteisesti lausunnot antoivat Suomen sosiaali- ja terveys ry SOSTE, Eläkkeensaajien Keskusliitto EKL ry, Kriminaalihuollon tukisäätiö KRITS sekä Ahvenanmaan maakunta. Esitystä pidettiin tarpeellisena jo päätetyn Kela-siirron sujuvaksi toteuttamiseksi. Asian siirtämiseen Kansaneläkelaitoksesta kuntaan liittyvää esitystä pidettiin erityisesti kuntien puolelta kannatettavana. Näin ilmeisen tarpeettomien hakemusten siirtämistä kuntiin on voitu rajata ja Kela-siirron hallinnollisen tehostumisen tavoitteet sekä sosiaalihuollon resurssien tarkoituksenmukainen kohdentuminen on voitu turvata. Toisaalta sama muutos herätti myös huolta asiakkaiden näkökulmasta. Se, että siirtäminen kuntaan vaatii asiakkaan omaa tahdonilmausta, nähtiin myös heikoimmassa asemassa olevien asiakasryhmien kannalta riskinä. Siksi huomiota kiinnitettiin asiak-
3(6) kaiden informoinnin ja neuvomisen tarpeellisuuteen. Tätä on tarkennettu perusteluissa. Lausunnoissa toivottiin myös, että toimeentulotukilain kokonaisuudistus voitaisiin käynnistää mahdollisimman pian. Jatkokäsittely Toimeentulotukilainsäädännön kokonaistarkastelu käynnistyy heti Kela-siirron toteuduttua vuoden 2017 alussa. Kela alkaa toimeenpanijana keräämään kattavasti valtakunnallista tilastotietoa ja uudistusta tullaan seuraamaan tiiviisti. Myös tutkimushankkeita on meneillään (Kela, THL, Suomen Akatemia). Laajempaa valmistelua vaativat esitykset käydään läpi toimeentulotukilain kokonaisarvioinnin yhteydessä. Joitakin pykäläkohtaisia huomioita Laki toimeentulotuesta 4. Toimeenpano. Pykälän 2 momenttiin ehdotettu lisäys on otettu lakiin informatiivisuuden vuoksi. Sen mukaan toimeentulotukilaissa on viittaussäännöksin tuotu esiin ne sosiaalihuollon lainsäädäntöön liittyvät säännökset, joita Kansaneläkelaitos soveltaa perustoimeentulotukea myöntäessään. Lisäyksellä on haluttu korostaa perustoimeentulotuen roolia osana sosiaalihuoltoa ja toimeentulotukijärjestelmää. Kuitenkin sosiaalihuollon erityislainsäädäntö soveltuu Kelaan vain rajatusti ja sovellettavat pykälät on otettu toimeentulotukilakiin nimenomaisin viittaussäännöksin. 14. Toimeentulotuen hakeminen. Pykälään ehdotettu lisäys on poikkeus 1 momentin mukaisesta pääsäännöstä, jonka mukaan toimeentulotukihakemus tehdään aina Kelalle ja Kelan tulee ensin ratkaista henkilön oikeus perustoimeentulotukeen. Uudessa 3 momentissa säänneltäisiin kunnan mahdollisuudesta myöntää toimeentulotukea kiireellisen ja välttämättömän avun turvaamiseksi poikkeustilanteissa ilman, että asiakkaan oikeutta perustoimeentulotukeen on kyseisenä ajanjaksona päätöksellä arvioitu ja ratkaistu. Tuki myönnettäisiin näissä tilanteissa ehkäisevänä toimeentulotukena, jonka myöntäminen ei ole sidottu 6 :n mukaiseen toimeentulotuen määräytymiseen ja laskelmaan. Pykälää tulisi kuitenkin soveltaa rajoitetusti vain Kelan palveluiden aukioloaikojen ulkopuolella, jotta toimeentulotukea koskevaa toimivallan jakoa Kelan ja kuntien välillä ei lähdettäisi tätä kautta purkamaan. 14 d. Toimeentulotukea koskevan asian siirtäminen Kansaneläkelaitoksesta kuntaan. Ehdotettu pykälämuotoilu muuttaa aiempaa asian siirtämistä koskevaa sääntelyä. Aiemmin hyväksytyssä pykälässä asia olisi siirretty Kelasta kuntaan siltä osin kuin hakija esittää hakemuksessaan sellaisia menoja, joita ei voida ottaa huomioon tehtäessä päätöstä 7 :n mukaisesta perustoimeentulotuesta. Pykälän sanamuoto osoittautui toimeenpanoa suunniteltaessa niin yleiseksi, että pykälän johdosta Kela olisi siirtänyt hyvin suuren osan asioista kuntaan. Siirtäminen olisi tehty hyvin automaattisesti eikä toimeentulotuen hakijalla myöskään olisi ollut mahdollisuutta kieltää asian siirtämistä kuntaan. Asia olisi saattanut siirtyä kuntaan euromääräisesti hyvin vähäisenkin menoerän takia ja kunnissa olisi
4(6) tultu käsittelemään iso joukko asioita, joista suuri osa olisi johtanut hylkypäätökseen. Valmistelussa mietittiin siirtämisen rajaamista tiettyyn euromäärään, mutta se todettiin liian kaavamaiseksi ja hankalaksi. Esityksessä 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että Kelalla on velvollisuus siirtää hakemus kuntaan vain, jos asiakas tätä erikseen pyytää toimeentulotukihakemuksen yhteydessä tai päätöksen saatuaan. Lisäksi edellytetään, että hakija on esittänyt hakemuksissaan muita kuin 7 a tai 7 b :ssä mainittuja menoja, eli perusosaan tai muihin perusmenoihin kuuluvia menoja. Tällä muutoksella rajattaisiin siirrettävien hakemusten määrää siten, että kuntaan tulisi siirrettäväksi sellaisia hakemuksia, joihin vakiintuneen oikeus- ja myöntämiskäytännön perusteella ennen siirtoakin on myönnetty täydentävää toimeentulotukea. Menoja joiden katsotaan synnyttävän siirtovelvollisuuden ja joita ei ole mainittu 7 a tai b :ssä, ovat lähinnä kertaluontoiset henkilön erityiseen elämäntilanteeseen liittyvät menot. Ehdotettu muutos ei kuitenkaan rajaa asiakkaan oikeutta hakea täydentävää tai ehkäisevää toimeentulotukea kunnasta. Lain 14 :n 2 momentissa säädetään siitä, että asiakas voi tehdä hakemuksen täydentävästä tai ehkäisevästä toimeentulotuesta kunnan toimielimelle, jos hakija on saanut hakemusta koskevalle ajalle tehdyn päätöksen perustoimeentulotuesta. Muutos ei vaikuta myöskään oikeuteen päästä keskustelemaan kunnan sosiaalityöntekijän tai sosionomin kanssa. Niin sanottujen ylisuurten asumismenojen osalta siirtoa Kelasta kuntaan ei asian siirtämistä koskevien periaatteiden mukaan tehtäisi, koska asumiskustannukset mainitaan 7 b :ssä. Asiakkaan tulisi saattaa näissä tapauksissa hakemuksensa täydentävästä tai ehkäisevästä tuesta kunnassa vireille itse. Lisäksi Kelan tulee asumismenojen ylittäessä tarpeellisena pidettävän määrän, ohjata asiakas ottamaan yhteyttä kuntaan asuntoasian selvittämistä varten. Perusteluissa todetaan, että mikäli menoerän kuuluminen 7 a :ään tai 7 b :ään jää tulkinnanvaraiseksi, Kansaneläkelaitos voisi kuitenkin siirtää hakemuksen kuntaan, mikäli asiakas on tätä pyytänyt. On tärkeää, että Kansaneläkelaitos ja kunnat neuvovat ja ohjaavat asiakasta toimeentulotuen hakemiseen ja hakemuksen käsittelyyn liittyvissä asioissa. 18 a. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen. Pykälään on koottu kaikki salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskeva sääntely. Tämän vuoksi 17 a :n sisältö on siirretty tähän yhteyteen ja 17 a on kumottu. Samalla sanamuotoja on täsmennetty. Pykälän kahdessa ensimmäisessä momentissa säännellään oikeutta saada tietoja pyynnöstä (1 momentissa Kela kunnan viranomaiselta ja 2 momentissa kunnan viranomainen Kelalta). Pykälän 3 momenttiin on otettu uutena sääntelyä siitä, mitä tietoja kunnan tulee antaa Kelalle ja mitä tietoja Kelan kunnalle oma-aloitteisesti. Lisäksi 4 ja 5 momentteihin on otettu sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain tietojen luovuttamista koskevaa sääntelyä viittaamalla pykäliin, jotka tulisivat näin sovellettavaksi myös Kelaan. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan tulee antaa Kelalle oma-aloitteisesti perusosan alentamisharkinnassa tarvittavat tiedot. Tietojen luovutus koskisi kunnan tiedossa tai vastuulla olevia henkilöitä, joiden toiminta on toimeentulotukilain näkökulmasta arvioituna moitittavaa. Kohderyhminä ovat kunnan vastuulla olevat kotoutujat ja kuntouttavan työtoiminnan piirissä olevat henkilöt. Säännöksen mukaan kunta harkitsisi tietojen toimittamisen tarpeellisuuden tuensaajan kokonaistilanteen huomioon ottaen sekä ottaen huomioon sen, että alentaminen ei saa vaarantaa ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista muutenkaan voi pitää kohtuuttomana. Sään-
5(6) nöksen tarkoituksena on antaa kunnalle mahdollisuus harkita tietojen luovuttamista edellä mainituin perustein. Kunnan sosiaaliviranomaisilla on parhaat edellytykset arvioida henkilöiden kokonaistilannetta, jolloin vältytään kaavamaiselta massamuotoiselta tietojen siirtelyltä. Kansaneläkelaitos suorittaisi varsinaisen perusosan alentamisharkinnan kunnalta tiedot saatuaan. 18 d. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen Kansaneläkelaitoksen sekä apteekkien ja lääkkeellisen hapen toimittajien välillä. 18 e. Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen Kansaneläkelaitoksen ja vuokranantajien välillä. 18 f. Kansaneläkelaitoksen liittyminen valtakunnalliseen tietojärjestelmäpalveluun ja yhteistyö Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kanssa. Esitykseen sisältyvät pykälät 18 d, 18 e ja 18 f ovat uusia ja koskisivat Kelaa. Apteekkitietojen ja vuokranantajatietojen sähköiseen menettelyyn liittyvät esitykset helpottavat ja tehostavat Kelan prosesseja. Ne helpottavat myös asiakkaan asiointia eikä asiakkaan tarvitse turvautua asioinnissaan jatkossa paperisiin asiakirjoihin. Säännöksissä annetaan oikeus tietojen luovutukseen, mutta luovutus on toimeentulotukilain sääntelyllä rajattu vain perustoimeentulotuen kannalta välttämättömiin tietoihin. Lääkekustannuksiin annettujen maksusitoumuslaskujen käsittelyssä hyödynnetään jo olemassa olevaa sairaanhoitokorvausten käsittelyyn rakennettua Kelan ja apteekkien välistä teknistä käyttöyhteyttä. Myös asumistietojen osalta Kelalla on käytössä ehdotetun kaltainen sähköisesti toteutettava tiedonsaantioikeus asumistukilain (938/2014) 42 1 momentin ja 46 :n nojalla asumistukiasian käsittelyn yhteydessä. Valtakunnallista tietojärjestelmäpalvelua koskeva säännös on yhteistyösäännös. Kela liittyy säännöksen perusteella valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen käyttäjäksi ja kytkeytyy valtakunnallisen sosiaalihuollon asiakastiedon arkiston kehittämistyöhön myös toimeentulotukijärjestelmänsä tuottamien perustoimeentulotukitietojen osalta. Esitys mahdollistaa sen, että Kansaneläkelaitoksen toimeentulotukijärjestelmän tuottamat perustoimeentulotukitiedot ovat mukana sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisiä järjestelmiä koskevassa valtakunnallisessa kehittämistyössä. Kelan liittyminen valtakunnalliseen tietojärjestelmäpalveluun mahdollistaisi siirtymäajan jälkeen sen, että perustoimeentulotukitiedot olisivat jatkossa keskitetysti valtakunnallisen sosiaalihuollon asiakastiedon arkiston kautta sekä asiakkaiden että sosiaali- ja terveydenhuollon toimijoiden käytettävissä, vaikka lakia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (159/2007) tai lakia sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista (254/2015) ei Kansaneläkelaitokseen suoraan sovellettaisikaan. Esityksen voimaantulo Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017. Toimeentulotuesta annetun lain 5 a :n 2 ja 4 momentti ehdotetaan tuleviksi voimaan jo 29 päivänä joulukuuta 2016. Edellä mainittu koskee Kelalle toimeentulotuen maksamista varten suoritettavia ennakkoja, joiden on oltava ajoissa Kelassa, jotta Kela voi hoitaa maksatukset asiakkaille ajallaan. Kansaneläkelaitoksella olisi ehdotuksen mukaan oikeus ottaa vastaan ja ratkaista hakijan Kansaneläkelaitokselle toimittamat ja vuodelle 2017 kohdistuvat perustoimeentulotukihakemukset 1 päivästä joulukuuta 2016 lähtien. Käytännössä laki ei ehtine tulla voimaan joulukuun 1 päivänä, jolloin oikeus ratkaista hakemuksia siirtyisi hieman eteenpäin joulu-
6(6) kuun puolelle. Hakemusten ennakoiva käsittely on kuitenkin mahdollista ilman säännöksen voimaantuloakin osana toimeenpanon valmistelua. Kunta voi ratkaista hakemuksen maaliskuun 2017 loppuun saakka ja ratkaisu voidaan tehdä myös vuoden 2017 puolella. Tällöin kunta soveltaisi vuoden 2016 vuoden puolella voimassa ollutta lainsäädäntöä myös vuoden 2017 puolelle ulottuviin päätöksiin. Kuten jo aikaisemman siirtymäsääntelyn yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 358/2014) on todettu, näiden päätösten osalta kunta myös maksaisi toimeentulotuen tekemiensä päätösten mukaisesti, tekisi toimeentulotuen indeksitarkistukset ja käsittelisi myös toimeentulotuen takaisinperintää koskevat asiat tekemiensä päätösten osalta ja vastaisi muutoinkin päätösten toimeenpanosta kokonaisuutena kattaen esimerkiksi mahdollisen muutoksenhakuvaiheen.