EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta Puheenjohtaja 12.4.2011 Sharon Bowles Puheenjohtaja Talous- ja raha-asioiden valiokunta Bryssel Asia: Lausunto seuraavan lainsäädäntöehdotuksen oikeusperustasta: ehdotus neuvoston asetukseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamisesta (KOM(2010)0522 C7-0396/2010 2010/0276(CNS)) Arvoisa puheenjohtaja Pyysitte 4. maaliskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä oikeudellisten asioiden valiokuntaa antamaan työjärjestyksen 37 artiklan 2 kohdan mukaisesti lausunnon sellaisten erilaisten lainsäädäntöehdotusten oikeusperustasta, joiden oikeusperustan muuttamista koskevia tarkistuksia on esitetty asiasta vastaavassa valiokunnassanne ja/tai työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunnassa. Valiokunta käsitteli edellä mainittua asiaa kokouksessaan 12. huhtikuuta 2011. Talouden ohjauspaketilla pyritään vastaamaan tarpeeseen harjoittaa talouspolitiikan yhä tiiviimpää koordinointia ja tiukempaa valvontaa talous- ja rahaliitossa. Paketti käsittää kuusi lainsäädäntöehdotusta. Ehdotuksia tarkastellaan erikseen liitteessä. Käytännöllisyyden vuoksi seuraavassa on yhteenveto valiokunnan päätelmistä, jotka koskevat asianmukaista oikeusperustaa kussakin tapauksessa: AL\864051.doc PE462.801v01-00
Ehdotus parlamentin ja neuvoston asetukseksi makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisemisestä ja korjaamisesta (KOM(2010)0527, 2010/0281(COD)) Asetusehdotuksen ainoa tarkoitus on laajentaa talouden valvontaa, minkä mahdollistaa SEUT-sopimuksen 121 artiklan 6 kohta. Siksi tämä oikeusperusta vaikuttaa asianmukaiselta. Ehdotus neuvoston direktiiviksi jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista (KOM(2010)0523 lopullinen, 2010/ 0277(NLE)) Ehdotuksen päätarkoituksena on kannustaa finanssipoliittiseen vastuullisuuteen asettamalla kansallisille julkisen talouden kehyksille vähimmäisvaatimukset ja varmistaa liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tehokkuus. Siksi komission ehdottama oikeusperusta, SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohdan kolmas alakohta, vaikuttaa asianmukaiselta. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja koordinoinnin tehostamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 muuttamisesta (KOM(2010)0526, 2010/0280(COD)) Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinointia tehostetaan. SEUT-sopimuksen 121 artiklan 6 kohta vaikuttaa siksi olevan asianmukainen oikeusperusta ehdotukselle. Ehdotus neuvoston asetukseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamisesta (KOM(2010)0522 lopullinen, 2010/0276(CNS)) Kun otetaan huomioon, että ehdotuksen päätavoitteena on määrittää yksityiskohtaiset säännöt liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamiselle, ainoa asianmukainen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohta. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi julkisen talouden valvonnan tehokkaasta täytäntöönpanosta euroalueella (KOM(2010)0524, 2010/0278(COD)) SEUT-sopimuksen 121 artiklan 6 kohdan yhdessä 136 artiklan kanssa katsotaan muodostavan asianmukaisen oikeusperustan. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi täytäntöönpanotoimista liiallisen makrotalouden epätasapainon korjaamiseksi euroalueella (KOM(2010)0525, 2010/0279(COD)) Kun otetaan huomioon ehdotuksen päätarkoitus, makrotalouden epätasapainon tehokas korjaaminen euroalueella, SEUT-sopimuksen 121 artiklan 6 kohta yhdessä 136 artiklan kanssa muodostaa asianmukaisen oikeusperustan. PE462.801v01-00 2/8 AL\864051.doc
Oikeudellisten asioiden valiokunta päätti kokouksessaan 12. huhtikuuta 2011 hyväksyä edellä mainitut suositukset yksimielisesti 1. Kunnioittavasti Klaus-Heiner Lehne 1 Lopullisessa äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet: Klaus-Heiner Lehne (puheenjohtaja), Evelyn Regner (varapuheenjohtaja), Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Kurt Lechner, Eva Lichtenberger, Antonio López-Istúriz White, Arlene McCarthy, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Bernhard Rapkay, Alexandra Thein, Diana Wallis, Rainer Wieland, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka. AL\864051.doc 3/8 PE462.801v01-00
Liite Asia: Oikeusperusta ehdotukselle neuvoston asetukseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamisesta (KOM (2010)0522 lopullinen, 2010/0276(CNS)) Talouden ohjauspaketti sisältää kuusi ehdotusta, joilla pyritään vahvistamaan talouspolitiikan koordinointia ja seurantaa talous- ja rahaliitossa Eurooppa 2020 -strategian ja eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä. Jälkimmäinen näistä on uusi valvontajakso, jossa yhdistetään vakaus- ja kasvusopimukseen kuuluvat prosessit ja talouspolitiikan laajat suuntaviivat. Kahdessa ehdotuksessa käsitellään liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, ja ne perustuvat SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohtaan. Neljässä ehdotuksessa tarkastellaan monenvälistä valvontamenettelyä, ja ne perustuvat 121 artiklan 6 kohtaan. Viimeksi mainituista ehdotuksista kaksi perustuu 121 artiklan 6 kohtaan yhdessä SEUT-sopimuksen 136 artiklan kanssa. Ehdotuksilla vastataan nykyisen järjestelmän heikkouksiin, jotka maailmalaajuinen talous- ja rahoituskriisi on tuonut esiin. Komission mukaan järjestelmää on tiukennettava, jotta "julkisen talouden kiintopisteeksi saataisiin makrotalouden vakaus ja julkisen talouden kestävyys, jotka ovat ennakkoedellytys tuottavuuden ja työllisyyden pysyvälle kasvulle" 1. Ehdotukset seuraavat kahta komission tiedonantoa 2 ja Eurooppa-neuvoston kesäkuussa 2010 tekemää sopimusta tarpeesta vahvistaa jäsenvaltioiden talouspolitiikan yhteensovittamista. Talouden ohjauspaketti esitettiin 29. syyskuuta 2010. Talous- ja raha-asioiden valiokunta tarkastelee tällä hetkellä ehdotusta neuvoston asetukseksi liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamisesta ja valiokunnan esittelijänä toimii Diogo Feio. Työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunta antaa asiasta lausunnon (valmistelijana David Casa). Euroopan parlamentti noudattaa kuulemismenettelyä. Asetuksen (EY) N:o 1467/97 oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohta. Asiasta vastaavan talous- ja raha-asioiden valiokunnan esittämillä tarkistuksilla pyritään muuttamaan oikeusperusta yhdestä, 126 artiklan 14 kohdan muodostamasta perustasta kahden osatekijän oikeusperustaksi 126 artiklan 14 kohta yhdessä 136 artiklan kanssa. 1 Ehdotus neuvoston asetukseksi (EU) liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1467/97 muuttamisesta, perustelut. 2 Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen, 12.5.2010; Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen vakautta, kasvua ja työpaikkoja varten välineet vahvempaan EU:n talouden ohjausjärjestelmään, 30.6.2010. PE462.801v01-00 4/8 AL\864051.doc
Taustaa Neuvoston 7. heinäkuuta 1997 antaman asetuksen N:o 1467/97 katsotaan olevan vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osio. Asetuksessa vahvistetaan säännökset, joilla nopeutetaan ja selkeytetään liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä, joka on jo määritetty SEUT-sopimuksen 126 artiklassa. Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tarkoituksena on välttää finanssipolitiikan vakavia virheitä, jotka voisivat vaarantaa julkisen talouden kestävyyden ja mahdollisesti talous- ja rahaliiton. Sen perusteella jäsenvaltioiden velvollisuutena on välttää julkisen talouden liiallisia alijäämiä, jotka määritellään kahden pääkriteerin mukaan: alijäämä ja velka. Liiallisia alijäämiä koskevalla menettelyllä pannaan täytäntöön liiallista alijäämää koskeva kielto ja säädetään vaiheittaisista toimista. Menettelyä tuetaan täytäntöönpanomekanismilla, jossa määrätään rahallisista seuraamuksista, jos asetuksessa esitettyjä säännöksiä ei noudateta. Komission perustelujen 1 mukaan vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion uudistaminen on välttämätöntä vastattaessa talous- ja rahakriisin esiintuomiin puutteisiin. Ehdotuksessa keskitytään siksi seuraaviin toimenpiteisiin: "Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn velkaperuste saadaan toimimaan". Velkakehitystä on seurattava tarkemmin, ja sen lähtökohtien on oltava samat kuin alijäämäkehityksellä. "Täytäntöönpanon valvontaa lujitetaan ottamalla käyttöön euroalueen jäsenvaltioiden osalta uusia rahallisia seuraamuksia, jotka määrättäisiin paljon aiempaa aikaisemmin vaiheittaista lähestymistapaa soveltaen. (...) Jotta harkintavalta täytäntöönpanon valvonnassa vähenisi, seuraamusten määräämiseen liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn peräkkäisissä vaiheissa ehdotetaan käänteisen äänestyksen järjestelmää." Ehdotettu oikeusperusta Komission ehdotus perustuu SEUT 126 artiklan 14 kohtaan, joka kuuluu seuraavasti: 126 artiklan 14 kohta Täydentävät määräykset tässä artiklassa tarkoitetun menettelyn täytäntöönpanosta ovat perussopimuksiin liitetyssä, liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä tehdyssä pöytäkirjassa. AL\864051.doc 5/8 PE462.801v01-00
Neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä sekä Euroopan parlamenttia ja Euroopan keskuspankkia kuultuaan aiheelliset säännökset, joilla mainittu pöytäkirja korvataan. Jollei tämän kohdan muista määräyksistä muuta johdu, neuvosto vahvistaa komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan yksityiskohtaiset säännöt ja määritelmät mainitun pöytäkirjan määräysten soveltamisesta. Talous- ja raha-asioiden valiokunnassa esitetyssä tarkistuksessa oikeusperustaksi ehdotetaan SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohtaa yhdessä SEUT-sopimuksen 136 artiklan kanssa. 136 artikla 1. Talous- ja rahaliiton moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisesti neuvosto hyväksyy 121 ja 126 artiklassa tarkoitetuista menettelyistä asian kannalta sopivaa menettelyä noudattaen, viimeksi mainitun artiklan 14 kohdassa tarkoitettua menettelyä lukuun ottamatta, niitä jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro, koskevia toimenpiteitä, joilla (a) tehostetaan näiden jäsenvaltioiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja sen valvontaa; (b) laaditaan näitä jäsenvaltioita koskevat talouspolitiikan laajat suuntaviivat huolehtien samalla niiden yhteensopivuudesta koko unionin osalta hyväksyttyjen talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen kanssa sekä niiden valvonnasta. 2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä koskeviin äänestyksiin osallistuvat vain ne neuvoston jäsenet, jotka edustavat jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro. Kyseisten neuvoston jäsenten määräenemmistö määräytyy 238 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen lähestymistapa Oikeuskäytännön mukaan toimenpiteellä on oltava periaatteessa vain yksi oikeusperusta. Jos unionin toimenpidettä tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai kaksi eri tekijää, jotka kuuluvat eri oikeusperustojen soveltamisalaan, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen tekijä, säädöksellä on oltava yksi ainoa oikeusperusta, toisin sanoen se, jota pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää 2. 1 Ks. perustelujen 1 kappale. 2 Asia C-91/05, komissio v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-3651. PE462.801v01-00 6/8 AL\864051.doc
Vain jos poikkeustapauksessa näytetään, että toimenpiteellä on useampi samanaikainen tarkoitus tai jos siinä on useita osatekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen, tällaista toimenpidettä annettaessa voidaan käyttää useaa eri oikeusperustaa 1. Oikeusperustan tarkastelu SEUT-sopimuksen 126 artikla kuuluu VIII osaston 1 lukuun, jossa käsitellään talouspolitiikkaa. Artiklassa määritellään toimenpiteet, joita komissio ja neuvosto noudattavat, kun sovelletaan liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä. Menettelyssä neuvosto ja komissio valvovat kansallisia alijäämiä ja julkaisevat suosituksia. Kyseisen 126 artiklan 14 kohdassa annetaan neuvoston käyttöön liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä täydentäviä toimenpiteitä erityisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti (komissio antaa ehdotuksen ja Euroopan parlamenttia kuullaan). Sopimuksen VIII osaston 4 luku sisältää erityismääräykset jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro. Osastoon kuuluvassa 136 artiklassa annetaan neuvostolle mahdollisuus päättää erityismääräyksistä jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro, seuraavasti: tehostetaan näiden jäsenvaltioiden talousarvioita koskevan kurinalaisuuden yhteensovittamista ja sen valvontaa; laaditaan politiikan suuntaviivat. Lisäksi 136 artiklassa korostetaan, että nämä määräykset hyväksytään 121 2 ja 126 artiklassa tarkoitetuista menettelyistä asian kannalta sopivaa menettelyä noudattaen, viimeksi mainitun artiklan 14 kohdassa tarkoitettua menettelyä lukuun ottamatta. Vaikuttaa siltä, että lainsäädännöllä, jonka perustana on SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohta yhdessä 136 artiklan kanssa, voidaan vahvistaa SEUT-sopimuksen 121 ja 126 artiklassa tarkoitettua koordinointia ja valvontaa 3 sekä asettaa yksityiskohtaiset säännöt liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamiselle. Ehdotuksen tarkastelu, ehdotettujen toimien tavoite ja sisältö Kuten edellä on nähty, lainsäädännöllisellä toimenpiteellä on periaatteessa oltava vain yksi oikeusperusta. Vain jos poikkeustapauksessa näytetään, että toimenpiteellä on useampi samanaikainen tarkoitus tai jos siinä on useita osatekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja 1 Asia C-338/01, komissio v. neuvosto, Kok. 2004, s. I-4829. 2 SEUT-sopimuksen 121 artiklassa asetetaan jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinoinnille säännökset. 121 artiklan 6 kohdan mukaan parlamentti ja neuvosto voivat hyväksyä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen asetukset, joissa annetaan yksityiskohtaisia sääntöjä 121 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitetusta monenvälisestä valvontamenettelystä. 3 Niille jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö on euro. AL\864051.doc 7/8 PE462.801v01-00
joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen, tällaista toimenpidettä annettaessa voidaan käyttää useaa eri oikeusperustaa 1. Nykyisellä ehdotuksella pyritään parantamaan mekanismia, josta säädettiin liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn täytäntöönpanon nopeuttamisesta ja selkeyttämisestä annetussa asetuksessa N:o 1467/97. Perusteluissa kuvataan suunnitellun uudistuksen päätoimenpiteet seuraavasti: a) Liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn velkaperuste saadaan toimimaan. Toimenpiteellä puututaan siihen, että velan rooli on tähän mennessä jäänyt marginaaliseksi, vaikka kaksi kriteeriä (alijäämä ja velka) ovat periaatteessa samanarvoisia. b) Uusien rahallisten seuraamuksien ottaminen käyttöön euroalueen jäsenvaltioille liiallisien yleisten alijäämien estämiseksi ja alijäämien korjaamisen nopeuttamiseksi silloin, kun niitä esiintyy. c) Selkeämmät ja joustavammat puitteet komission mahdollisille suosituksille. Tästä seuraa, että ehdotuksen päätavoitteena on ehkäistä ja korjata liiallisia alijäämiä, välttää finanssipolitiikan vakavia virheitä ja korjata liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn soveltamisessa noudatettavia yksityiskohtaisia sääntöjä. Siksi on selvää, että 126 artiklan 14 kohta on asianmukainen oikeusperusta ehdotukselle. Tästä syystä on pohdittava, voidaanko ehdotuksen tarkoituksia pitää toisistaan erottamattomina ilman, että kumpikaan on toisarvoinen. Jos näin on, useamman oikeusperustan soveltaminen saattaa olla mahdollista. Johdanto-osan 14 kappaleessa korostetaan, että "jotta varmistettaisiin, että osallistuvat jäsenvaltiot noudattavat unionin luomaa finanssipolitiikan valvontakehystä, käyttöön olisi perussopimuksen 136 artiklan perusteella otettava sääntöihin perustuvia seuraamuksia". Sääntöihin perustuvat seuraamukset vaikuttavat olevan tärkeä osa ehdotuksella käyttöön otettavaa järjestelmää, ja ne edistävät liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn tehokasta täytäntöönpanoa, mutta ei voida katsoa, että tämä on asetusehdotuksen päätarkoitus. Päätelmä Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa, että SEUT-sopimuksen 126 artiklan 14 kohta on ehdotuksen ainoa asianmukainen oikeusperusta. 1 Asia C-91/05, komissio v. neuvosto, Kok. 2008, s. I-3651. PE462.801v01-00 8/8 AL\864051.doc