EUROPOLIN YHTEINEN VALVONTAVIRANOMAINEN MUUTOKSENHAKUKOMITEA Q. MUUTOKSENHAKEMUS (Muutoksenhakemus nro 07/01) PÄÄTÖS Bryssel 23. maaliskuuta 2009
Päätös Q. tekemästä muutoksenhakemuksesta, joka koskee Europolin 19. maaliskuuta 2008 tekemää päätöstä Europol-yleissopimuksen 19 artiklan mukaisesta tiedonsaantipyynnöstä. Muutoksenhakukomitea Kokoonpano: G. Konig, B. de Schutter, M. Mateva, M. Matoušová, L. Markidou, L. Andersen, T. Pähkel, H. Huhtiniemi, G. de la Loyère, M. Heyn, M. Alikakou, V. Palumbo, S. Plumina, R. Vaitkevičienė, T. Lallemang, D. Cauchi, L. Kröner, P. Drobek, I Cruz, G. Basarabescu, P. Lieskovský, A. Jerše, M. Aguirre, A. Runmarker, D. Smith. Esittelijä: Sihteeri: H. Huhtiniemi P. Michael Osapuolet: 1. Q. (muutoksenhakemuksen esittäjä) asianajaja Ville Punton edustamana 2. Europol P. Donosin edustamana MENETTELY - Q. esitti 5. kesäkuuta 2008 muutoksenhakemuksen, joka koskee Europolin 19. maaliskuuta 2008 tekemää päätöstä Europol-yleissopimuksen 19 artiklan mukaisesta tiedonsaantipyynnöstä. - Muutoksenhakukomitea totesi muutoksenhakemuksen hyväksyttäväksi 23. kesäkuuta 2008. - Muutoksenhakukomitea käsitteli 8. lokakuuta 2008 pidetyssä kokouksessaan esittelijän 18. syyskuuta 2008 päivättyä raporttia. - Työjärjestyksensä 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti muutoksenhakukomitea pyysi 13. lokakuuta 2008 Europolia toimittamaan kaikki muutoksenhakemusta koskevat huomautuksensa. - Muutoksenhakukomitea pyysi 13. lokakuuta 2008 muutoksenhakijaa toimittamaan komitealle riittävästi tietoa kustannusten suorittamiseksi myönnettävää avustusta koskevan pyynnön tueksi. - Muutoksenhakukomitea käsitteli 15. joulukuuta 2008 pidetyssä kokouksessa Europolin huomautuksia ja esittelijän lisäraporttia. Päätös nro 07/01 1
- Muutoksenhakukomitea kehotti kaikkia osapuolia toimittamaan lopullisen lausuntonsa 19. joulukuuta 2008. - Muutoksenhakukomitea käsitteli kaikki tapaukseen liittyvät asiakirjat ja esittelijän suositukset 23. kesäkuuta 2008, 8. lokakuuta 2008, 15. joulukuuta 2008 ja 23. maaliskuuta 2009 pidetyissä kokouksissa. ASIATIEDOT 1. Q. lähestyi 21. joulukuuta 2007 Europolia Suomen toimivaltaisen poliisiviranomaisen välityksellä ja esitti Europol-yleissopimuksen 19 artiklan mukaisen tiedonsaantipyynnön. 2. Suomen toimivaltainen poliisiviranomainen toimitti pyynnön edelleen Europolille, joka sai sen 2. tammikuuta 2008. 3. Europol vastasi Q. 19. maaliskuuta 2008 päivätyssä kirjeessään seuraavasti: Haluan ilmoittaa teille, että Europolin tiedostot on tarkastettu pyyntönne johdosta Europol-yleissopimuksessa ja sovellettavassa Suomen kansallisessa lainsäädännössä määrätyn menettelyn mukaisesti. Europol-yleissopimuksen 19 artiklan ja sovellettavan Suomen lainsäädännön nojalla haluan ilmoittaa Teille, että Europolissa ei ole käsitelty mitään sellaisia Teitä koskevia tietoja, jotka Teillä olisi oikeus saada Europol-yleissopimuksen 19 artiklan nojalla 4. Q. totesi muutoksenhakukomitealle osoitetussa 5. kesäkuuta 2008 päivätyssä kirjeessään, että Europolin päätöksestä ei ilmene, onko Europolissa käsitelty tällaisia tietoja. Tästä syystä on mahdotonta selvittää, ovatko häntä koskevat mahdolliset tiedot virheellisiä. 5. Esittelijän 18. syyskuuta 2008 päivätyn raportin ja kyseisestä raportista 8. lokakuuta 2008 pidetyssä muutoksenhakukomitean kokouksessa käydyn keskustelun mukaan Europolin tarkastukset antoivat oikean kuvan tilanteesta. Päätös nro 07/01 2
6. Esittelijä totesi 18. syyskuuta 2008 päivätyssä raportissaan, että sovellettavan Suomen lainsäädännön ja esitettyjen väitteiden perusteella Europolin vastaus on Suomen lainsäädännön ja käytännön mukainen. 7. Muutoksenhakija esitti muutoksenhakukomitealle 19. marraskuuta 2008 lisätietoa, joka sisälsi Virossa Tallinnassa sijaitsevan Ranskan suurlähetystön toimittaman viestin. Kyseisen viestin mukaan Ranskan poliisiviranomaiset eivät ole koskaan antaneet ilmoitusta Q. eikä heidän tietokantaansa ole tallennettu kokonaisuutena nimeä Q. ASIAAN LIITTYVÄ LAINSÄÄDÄNTÖ JA KÄYTÄNTÖ Yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä 28. tammikuuta 1981 tehty Euroopan neuvoston yleissopimus sisältää seuraavat säännökset: 8 artikla Kenen tahansa henkilön on voitava a)... b) saada kohtuullisin väliajoin ja ilman kohtuutonta viivästystä tai kustannuksia vahvistus siitä, onko häntä koskevia henkilötietoja tallennettu automaattisesti käsiteltävään rekisteriin, sekä myönteisessä tapauksessa saada tiedot itselleen ymmärrettävässä muodossa. 9 artiklan 2 kohta Poikkeaminen tämän yleissopimuksen... ja 8 artiklasta on sallittu silloin, kun sellaisesta poikkeamisesta on sopimuspuolen lainsäädännössä säädetty ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. a)...valtion turvallisuuden, yleisen turvallisuuden takaamiseksi tai rikosten ehkäisemiseksi. Euroopan neuvoston ministerikomitean 17. syyskuuta 1987 antama suositus R (87) 15: Periaate 6.2 Henkilöllä, jota tiedot koskevat, olisi oltava pääsy poliisin tiedostoon kohtuullisin väliajoin ja ilman kohtuutonta viivästystä kansallisen lainsäädännön järjestelyjen mukaisesti. Periaate 6.4 Tiedonsaantioikeutta sekä oikeutta saada tiedot korjatuksi tai poistetuksi pitäisi rajoittaa vain, jos rajoittaminen on välttämätöntä poliisin lakiin perustuvien tehtävien suorittamiseksi. Europol-yleissopimus (26.7.1995 tehty yleissopimus, EYVL C 316, 27.11.1995) sisältää seuraavat säännökset: 14 artiklan 1 kohta Päätös nro 07/01 3
Kukin jäsenvaltio toteuttaa tämän yleissopimuksen soveltamisalan rajoissa viimeistään sen voimaantulopäivänä tietokantojen henkilötietojen käsittelyä koskevat, sen kansallisen lainsäädännön mukaiset toimenpiteet, taatakseen tiedoille vähintään 28 päivänä tammikuuta 1981 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen periaatteiden soveltamisen mukaisen suojatason, ja ottaa tässä yhteydessä huomioon Euroopan neuvoston ministerikomitean 17 päivänä syyskuuta 1987 antaman suosituksen R (87) 15 henkilötietojen käyttämisestä poliisin toiminnassa. 14 artiklan 3 kohta Europol noudattaa henkilötietoja kerättäessä, käsiteltäessä ja käytettäessä 28 päivänä tammikuuta 1981 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen ja Euroopan neuvoston ministerikomitean 17 päivänä syyskuuta 1987 antaman suosituksen R (87) 15 periaatteiden mukaista suojatasoa. 19 artikla Oikeus tietojen saantiin 1. Jokainen, joka haluaa käyttää oikeuttaan saada itseään koskevia, Europolissa tallennettuja tietoja tai tarkastaa ne, voi esittää maksutta tätä tarkoittavan pyynnön valitsemassaan jäsenvaltiossa toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle, joka saattaa asian viipymättä Europolin käsiteltäväksi ja ilmoittaa pyynnön tehneelle henkilölle, että Europol vastaa suoraan hänelle. 2... 3. Henkilön oikeuteen saada itseään koskevia tietoja tai tarkastaa ne sovelletaan sen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa henkilö on tehnyt tiedonsaantioikeutta koskevan pyynnön, ottaen huomioon seuraavat määräykset: Jos sen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa asia saatettiin vireille, sallii tietojen toimittamisen, pyyntö on evättävä, jos se on tarpeen 1) jotta Europol voisi suorittaa tehtävänsä asianmukaisesti, 2) jäsenvaltioiden turvallisuuden ja yleisen järjestyksen takaamiseksi tai rikosten torjumiseksi, 3) kolmansien osapuolten oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi, minkä vuoksi sen henkilön etu, jota tietojen luovuttaminen koskee, ei voi siis olla määräävä. 4. Käytettäessä 3 kohdan mukaista oikeutta saada tiedot käyttöön noudatetaan seuraavia menettelyjä: 1) edellä 8 artiklassa määriteltyyn tietojärjestelmään sisältyvien tietojen luovuttamisesta saa päättää ainoastaan, jos tiedot tallentaneella jäsenvaltiolla ja jäsenvaltioilla, joita tämä tietojen luovuttaminen välittömästi koskee, on ollut ennalta tilaisuus ilmaista kantansa, joka voi käsittää jopa kieltäytymisen luovuttamasta tietoja. Tiedot järjestelmään tallentanut jäsenvaltio ilmoittaa luovutettavat tiedot sekä niiden luovuttamistavan; 2) niiden tietojen osalta, jotka Europol on tallentanut tietojärjestelmään, jäsenvaltioilla, joita tämä luovuttaminen välittömästi koskee, on täytynyt olla ennalta tilaisuus ilmaista kantansa, joka voi käsittää jopa kieltäytymisen luovuttamasta tietoja; 3) analysointitietokantoihin 10 artiklassa määriteltyä analysointia varten tallennettujen tietojen luovuttamisen edellytyksenä on 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun analysointiin osallistuvien jäsenvaltioiden ja sen tai niiden jäsenvaltioiden, jota tai joita tämä luovuttaminen välittömästi koskee, yksimielisyys. Päätös nro 07/01 4
Jos yksi tai useampi jäsenvaltio tai Europol on ilmoittanut vastustavansa tietojen luovuttamista, Europol ilmoittaa pyynnön esittäneelle, että se on suorittanut tarkastuksen, ilmaisematta sellaista, mikä voisi paljastaa, onko tietojärjestelmässä asianomaista koskevia tietoja. 5 6... 7... Kun luovuttamispyyntö koskee Europolin tietojärjestelmään tallentamien tietojen luovuttamista tai sellaisten tietojen luovuttamista, jotka on tallennettu analysointia varten perustettuihin tietokantoihin, yhteinen valvontaviranomainen voi, jos Europol tai jokin jäsenvaltio jatkuvasti vastustaa pyyntöön suostumista, Europolia tai jäsenvaltioita kuultuaan päättää vastoin tätä vastustusta ainoastaan jäsentensä kahden kolmasosan enemmistöllä. Jos tätä enemmistöä ei saavuteta, yhteinen valvontaviranomainen ilmoittaa pyynnön esittäneelle, että se on suorittanut tarkastuksen ilmaisematta sellaista, mikä voisi ilmaista pyynnön esittäjälle, onko tietojärjestelmässä häntä koskevia tietoja. 20 artikla 4. Jokaisella on oikeus pyytää Europolia oikaisemaan tai poistamaan häntä koskevat virheelliset tiedot. Europol ilmoittaa pyynnön esittäjälle, että se on oikaissut tai poistanut häntä koskevat tiedot. Jos pyynnön esittäjä ei tyydy Europolin vastaukseen tai jos hän ei ole saanut vastausta kolmessa kuukaudessa, hän voi saattaa asian yhteisen valvontaviranomaisen käsiteltäväksi. Suomessa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa on säädetty henkilötietolaissa (523/1999) ja laissa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa (761/2003). Oikeus saada tietoja on pantu täytäntöön seuraavien säännösten mukaisesti: Henkilötietolain 26 :n mukaan jokaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus tiedon etsimiseksi tarpeelliset seikat ilmoitettuaan saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai että rekisterissä ei ole häntä koskevia tietoja. Henkilötietolain 28 :ssä säädetään, että jos rekisterinpitäjä kieltäytyy antamasta tietoja, hänen on annettava tästä kirjallinen todistus. Todistuksessa on mainittava myös ne syyt, joiden vuoksi tarkastusoikeus on evätty. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 :n 1 momentin 3 kohdan ja 11 :n mukaan henkilöllä, jota syytetään rikoksesta, voi periaatteessa olla oikeus saada syytteeseen liittyviä tietoja. Päätös nro 07/01 5
Tarkastusoikeuden rajoitukset Henkilötietolaki Henkilötietolain 27 :n mukaan 26 :ssä tarkoitettua tarkastusoikeutta ei ole, jos: 1) tiedon antaminen saattaisi vahingoittaa valtion turvallisuutta, puolustusta tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta taikka haitata rikosten ehkäisemistä tai selvittämistä; 2) tiedon antamisesta saattaisi aiheutua vakavaa vaaraa rekisteröidyn terveydelle tai hoidolle taikka jonkun muun oikeuksille; 3) rekisterissä olevia henkilötietoja käytetään yksinomaan historiallista tai tieteellistä tutkimusta taikka tilastointia varten; tai 4) rekisterissä olevia henkilötietoja käytetään valvonta- ja tarkastustehtävissä ja tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä Suomen tai Euroopan unionin tärkeän taloudellisen tai rahoituksellisen edun turvaamiseksi. Jos vain osa rekisteröityä koskevista tiedoista on sellaisia, että ne 1 momentin mukaan jäävät tarkastusoikeuden ulkopuolelle, rekisteröidyllä on oikeus saada tietää muut hänestä talletetut tiedot. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 :n mukaan tarkastusoikeutta ei ole lainkaan: - epäiltyjen tietojärjestelmien tietoihin; - suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin; - kansallisen Schengen-tietojärjestelmän tietoihin Schengenin yleissopimuksen 109 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa; - muihin poliisin tietorekistereihin sisältyviin henkilöä tai tekoa koskeviin luokitus-, tarkkailu, tekotapa- tai tietolähdetietoihin. Tietosuojavaltuutettu voi rekisteröidyn pyynnöstä tarkastaa rekisteröityä koskevien tietojen lainmukaisuuden. Menettely kun tarkastusoikeus evätään Sisäasiainministeriön antaman määräyksen mukaan (SM-2003-2621/Si-23) rekisteröidylle on annettava tarkastusoikeuden epäämisestä kirjallinen ja perusteltu todistus, jos poikkeusta sovelletaan. Päätös nro 07/01 6
Todistuksen sanamuotoa ei ole määritetty. Käytännössä todistuksessa todetaan, että Henkilötietolain 27 :n (tai henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 45 :n) mukaan suoraa tarkastusoikeutta ei ole. Rekisteröity voi saattaa asian tietosuojavaltuutetun käsiteltäväksi. MUUTOKSENHAKUKOMITEALLE ESITETYT PERUSTEET Q. Muutoksenhakija haki Suomesta poliittista turvapaikkaa ensimmäisen kerran 17. toukokuuta 1997 ja toistamiseen 28. marraskuuta 2004. Toisen hakemuksen jälkeen hänelle myönnettiin oleskelulupa 3. maaliskuuta 2007 asti, ja lupaa jatkettiin vuonna 2008. Poliittista turvapaikkaa koskevia hakemuksia seuranneissa useissa oikeudellisissa menettelyissä Suomen suojelupoliisilta saaduilla tiedoilla oli suuri merkitys sille, että oleskeluluvan myöntämistä ja Suomessa oleskelua vastustettiin Suomen sisäiselle turvallisuudelle aiheutuvien uhkien takia. Muutoksenhakijan turvapaikka- ja oleskelulupahakemusta arvioitaessa kävi ilmi, että Schengen-tietojärjestelmässä oli kolme Ranskan antamaa pidätysmääräystä, joista yksi oli muutoksenhakijan nimellä ja muut samankaltaisilla nimillä. Muutoksenhakija pyysi saada tutustua Europoliin tallennettuihin henkilötietoihinsa, sillä Helsingin poliisilaitoksen 6. helmikuuta 2007 päivätyssä lausunnossa esitetyt ja hänelle annetut tiedot viittaavat siihen, että Europolin rekisteriin on tallennettu häntä koskevia tietoja ja että nämä tiedot ovat virheellisiä. Q. haluaa selvittää, onko Europolissa käsitelty sellaisia tietoja, jotka hänellä on oikeus korjata ja joiden avulla hän voisi selventää olinpaikkaansa tiettynä hetkenä, jolloin hänen on väitetty oleskelleen Ranskassa, mitä varten Ranskan täytäntöönpanoviranomaiset etsivät häntä. Europol Europol selvensi 30. lokakuuta 2008 antamissaan huomautuksissa, miten se on noudattanut Europol-yleissopimuksen 19 artiklassa säädettyjä menettelyjä päättäessään Q. pyynnöstä. MUUTOKSENHAKUKOMITEAN HUOMIOT Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään oikeudesta tietojen saantiin ja tällaisten tietojen tarkastamiseen. Päätös nro 07/01 7
Muutoksenhakijan Europolille esittämä pyyntö ja Europolin päätös koskee ainoastaan Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua oikeutta tietojen saantiin. Muutoksenhakija viittaa muutoksenhakemuksessaan oikeuteensa saada tietoja sekä oikeuteensa tietojen tarkastamiseen ja poistamiseen. Koska alkuperäinen pyyntö ja Europolin päätös koskevat ainoastaan oikeutta saada tietoja eivätkä Europolyleissopimuksen 20 artiklassa säädettyä oikeutta tietojen korjaamiseen ja poistamiseen, muutoksenhakukomitea ei voi sisällyttää päätökseensä 20 artiklaa. Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään kaikkien henkilöiden oikeudesta saada tietoja. Oikeuden laajuutta ei ole määritelty erikseen, mutta se on Europol-yleissopimuksen 14 artiklan 1 kohdan perusteella katsottava vastaavaksi oikeudeksi kuin 28. helmikuuta 1981 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen 8 artiklassa määritelty oikeus. Tämän oikeuden perusteella henkilö voi selvittää, onko häntä koskevia tietoja tallennettu, ja jos on, hänellä on oikeus saada kyseiset tiedot. Euroopan neuvoston yleissopimuksen yleisissä periaatteissa korostetaan yksilön oikeuksien osalta suhteellisuusperiaatetta (ks. Euroopan neuvoston yleissopimuksen 108 9 artiklan 2 kohta, Euroopan neuvoston suosituksen R (87) 15 artiklan periaate 6.4 ja Europolyleissopimuksen 19 artiklan 3 kohta, joissa käytetään termejä tarpeellinen tai välttämätön ilmaisemaan samaa ajatusta). Poikkeuksia sallitaan vain silloin kun ja siinä määrin kuin poliisin tai kolmansien osapuolten edut ovat tärkeämpiä kuin sen henkilön edut, joka käyttää tiedonsaantioikeuttaan. Suhteellisuusperiaatteeseen sisältyy ajatus, jonka mukaan tiedonsaantioikeutta koskeva päätös vaatii tapauskohtaisen arvioinnin. Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdassa käytetään ilmaisua tietojen toimittaminen, joka kattaa sekä tiedon siitä, käsitelläänkö tietoja, että käsiteltyjen tietojen toimittamisen. Muutoksenhaku koskee tiedonsaantioikeuden molempia näkökohtia. Europolyleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaan tähän oikeuteen sovelletaan sen jäsenvaltion lainsäädäntöä, jossa henkilö on tehnyt tiedonsaantioikeutta koskeva pyynnön, eli tässä tapauksessa Suomen lainsäädäntöä. Europol ilmoitti muutoksenhakijalle 19. maaliskuuta 2008 tekemässään päätöksessä, että mitään sellaisia tietoja ei ole käsitelty, jotka muutoksenhakijalla olisi oikeus saada yleissopimuksen 19 artiklan ja Suomen lainsäädännön nojalla. Koska Suomen lainsäädännössä tunnustetaan oikeus tietojen saantiin, Europol päätyi tässä erityisessä Päätös nro 07/01 8
tapauksessa siihen näkemykseen, että Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdassa säädettyä poikkeusta voidaan soveltaa. Muutoksenhakukomitealle esitetyissä väitteissä ja Q. toimittamissa asiakirjoissa viitataan erityisesti Helsingin poliisilaitoksen 6. helmikuuta 2007 päivättyyn asiakirjaan. Kyseisessä asiakirjassa mainitaan kolme pidätysmääräystä, jotka mahdollisesti koskevat Q. ja joita on ilmeisesti käsitelty Schengen-tietojärjestelmässä. Q. toteaa kyseiseen asiakirjaan viitaten, että Europolin rekisterissä käsitellyt tiedot ovat virheellisiä. Muutoksenhakukomitea panee kuitenkin merkille, että esitetyt asiakirjat ja etenkin mainittu Helsingin poliisilaitoksen raportti eivät sisällä viittausta Europoliin, mutta niissä viitataan Schengenin tietojärjestelmään, joka ei kuulu Europolin tehtäviin ja vastuisiin. Esittelijän raportista ilmenee, että Europolin vastaus on Suomen lainsäädännön mukainen. Tiedonsaantioikeutta koskevan Suomen lainsäädännön ja käytännön sekä Europolyleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaan Q. pyyntöä koskeva Europolin päätös on Europol-yleissopimuksen mukainen. PÄÄTÖS Q. tiedonsaantipyyntöä koskeva 19. maaliskuuta 2008 tehty Europolin päätös on Europol-yleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdan mukainen. Päätöksestä ilmoitetaan muutoksenhakukomitean julkisessa kokouksessa 23. maaliskuuta 2009, ja se toimitetaan osapuolille ja yhteiselle valvontaviranomaiselle. Bryssel, 23. maaliskuuta 2009 Agneta Runmarker, Europolin yhteisen valvontaviranomaisen muutoksenhakukomitean puheenjohtaja Päätös nro 07/01 9