Joensuun kaupunki Sisäisen tarkastuksen yksikkö Torikatu 17, 3. krs, 80100 Joensuu Sisäisen tarkastuksen toimikunta 22.10.2015 Joensuun kaupungin kaupunginhallitus / 2015 timo.manninen(at)jns.fi, puh. (013) 337 5492 seija.kunnasluoto(at)jns.fi, puh. (013) 337 5491
SISÄLLYSLUETTELO 1 JOHDANTO... 3 2 KAUPUNGIN JOHTAMISJÄRJESTELMÄ... 3 3 VALVONTAJÄRJESTELMÄ... 5 3.1 ULKOINEN VALVONTA... 5 TARKASTUSLAUTAKUNTA... 5 TILINTARKASTAJAT... 6 3.2 SISÄINEN VALVONTA... 7 SISÄISEN TARKASTUKSEN TOIMIKUNTA... 7 SISÄISEN TARKASTUKSEN YKSIKKÖ... 8 HALLINTOKUNTIEN/LIIKELAITOSTEN OMA SISÄINEN TARKASTUS... 9 KAUPUNGINHALLITUKSEN SELONTEKO SISÄISESTÄ VALVONNASTA JA RISKIENHALLINNASTA... 10 4 TOIMIVALLAN SIIRTÄMINEN, OTTO-OIKEUS, TILIVELVOLLISUUS JA VASTUUT SISÄISESTÄ VALVONNASTA... 11 4.1 TOIMIVALLAN SIIRTÄMINEN... 11 4.2 OTTO-OIKEUS... 11 4.3 TILIVELVOLLISUUS JA VASTUUT SISÄISESTÄ VALVONNASTA... 12 5 SISÄISEN VALVONNAN KOHTEET JA MENETTELYT... 13 LIITE 1 HALLINTOKUNNAN / LIIKELAITOKSEN SISÄISEN TARKASTUKSEN SUUNNITELMA... 14 Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 2
1 JOHDANTO Kaupunginhallituksen tehtävänä on huolehtia sisäisen valvonnan järjestämisestä. Kaupunginjohtajan tehtävä on vastata sisäisestä valvonnasta. Konsernivalvonnasta vastaa konsernijohto, johon kuuluvat kaupunginhallitus ja kaupunginjohtaja sekä muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Sisäisen tarkastuksen toimikunta on osa kaupunkikonsernin sisäistä valvontajärjestelmää. Sisäinen tarkastus on osa johdon ohjaus ja valvontajärjestelmää. Kaupunginhallituksen tehtävänä on huolehtia sisäisen valvonnan järjestämisestä. Kaupunginjohtajan tehtävänä on vastata sisäisestä valvonnasta. Konsernivalvonnan järjestämisestä vastaa konsernijohto, johon kuuluvat kaupunginhallitus ja kaupunginjohtaja sekä muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Tuottajaorganisaation lauta- ja johtokuntien yleisenä tehtävänä on toimialallaan vastata sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Sisäisen tarkastuksen toimikunta on osa kaupunkikonsernin sisäistä valvontajärjestelmää. Sisäisen tarkastuksen yksikkö on osa johdon ohjaus- ja valvontajärjestelmää. Kuntalain 9 luvun (hallinnon ja talouden tarkastus) mukaan Sisäinen valvonta on osa kunnan johtamisjärjestelmää sekä kunnan johdon ja hallinnon työväline, jonka avulla arvioidaan asetettujen tavoitteiden toteutumista, toimintaprosesseja ja riskejä. Sisäisen valvonnan tarkoituksena on edistää organisaation tehokasta johtamista, riskien hallintaa ja toiminnan tuloksellisuuden arviointia. 2 KAUPUNGIN JOHTAMISJÄRJESTELMÄ Kunnan johtamisjärjestelmän normi on kuntalaki sekä sen perusteella hyväksytyt johtosäännöt. Kuntalain 17 :n mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Lautakunnista pakollisia ovat kuntalain mukainen tarkastuslautakunta ja vaalilain edellyttämät lautakunnat. Valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä määrätään kaupungin päätöksenteko- ja kokousmenettelystä. Toimintaa ohjaavat lisäksi eri toimialojen erityislainsäädännöt. Kunnan toimielin vastaa johtamastaan toiminnasta ja sille asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Hyvän hallintotavan mukaan toimielimet kokoontuvat säännöllisesti, käsittelevät niille määrätyt asiat, tekevät päätökset ja järjestävät seurannan päätösten toimeenpanolle. Johtavan viranhaltijan on järjestettävä vastuullaan oleva toiminta tehokkaasti ja tuloksellisesti sekä varmistettava, että toiminnalle asetetut tavoitteet saavutetaan. Esimiehillä ja päätöksentekijöillä on oltava ajantasainen tieto toiminnasta ja sen tuloksista. Ajantasaisen seurannan ja raportoinnin varmistaminen on käytännössä kunkin yksikön esimiehen vastuulla. Kaupunginhallituksen hyväksymässä talousarvion täytäntöönpano-ohjeessa määrätään, että hallintokuntien (=keskukset, neuvottelukunta, liikelaitokset, tilaajan yksiköt, lupa- ja viran-omaisyksiköt) on raportoitava tilausten ja talouden toteutumisesta sekä tulosennusteesta kuukausittain talous- ja strategiayksikön antamien tarkempien ohjeiden mukaisesti. Ensimmäinen raportti laaditaan helmikuun lopun tilanteesta. Raportit tulee käsitellä lautakunnassa, kaupunginhallituksessa ja sosiaali- ja terveyspalvelujen tilaajajaostossa. Osavuosikatsauksessa tulee raportoida tilausten ja talouden toteutumisen ja tulosennusteen lisäksi myös talousarvioon merkittyjen hallintokunnan kehittämishankkeiden tavoitteiden toteutumisesta. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 3
Osavuosikatsaukset laaditaan neljännesvuosittain. Katsauksessa käsitellään myös väestömäärän, työllisyyden ja henkilöstömäärän kehitystä sekä rakentamista. Osavuosikatsauksessa tulee raportoida tilausten ja talouden toteutumisen ja tulosennusteen lisäksi myös palveluohjelmien kärkihankkeiden ja kehittämishankkeiden tavoitteiden toteutuminen ko. hallintokunnan osalta. Palveluohjelman hankkeiden toteutuminen tulee käsitellä myös tuottajan neuvottelukunnassa. Keskusten omien toiminnallisten tavoitteiden toteutuminen raportoidaan osavuosikatsausten mukaisessa aikataulussa ko. lautakunnassa. Osavuosikatsaukset laaditaan seuraavista ajankohdista: 31.3, 31.7, 30.9. Lisäksi laaditaan katsaus 31.12. tilanteesta. Katsauksessa käsitellään myös väestömäärän, työllisyyden ja henkilöstömäärän kehitystä sekä rakentamista. Hankintojen kilpailuttamista säätelee hankintalaki ja hankinnoissa on aina noudatettava Joensuun kaupungin hankintaohjeita. Kaupunginhallituksen hyväksymien talousarvion täytäntöönpano-ohjeiden mukaisesti mikäli on tarpeen päättää muiden kuin hallintosäännössä mainittujen viranhaltijoiden hankintavaltuuksista, tulee kunkin toimielimen tehdä tästä erillinen päätös. Hankintavaltuuksia ovat yksihenkilöiset viranomaiset delegoineet edelleen alaisilleen viranhaltijoille. Kaupunginvaltuusto on talousarviossa antanut toimivaltuuksia eri toimielimille mm. omaisuuden ostamiseen, myymiseen ja vaihtamiseen. Esimiehet valvovat alaistensa toimivaltuuksien noudattamista. Otto-oikeuden piirissä olevat yksihenkilöisten viranomaisten päätökset menevät tiedoksi ao. lauta-/johtokuntiin mahdollista otto-oikeuden käyttämistä varten. Lauta-/johtokuntien päätöspöytäkirjat menevät tiedoksi kaupunginhallitukselle. Päätöksien toimeenpano ja tiedotus hoidetaan lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Joensuu kaupunkiin on tehty riskienhallintasuunnitelma ja ohjeistus yhteistyössä vakuutusyhtiön ja eri hallintokuntien, liikelaitosten sekä tytäryhtiöiden edustajien kesken. Hallintokunnittain on selvitetty henkilö-, omaisuus- ja toiminnan riskit sekä kartoitettu riskienhallintatoimet ja -keinot. Osa riskeistä on vakuutettu. Henkilöstöyksikössä on käytössä riskienhallintaohjelmisto, jonka avulla työpaikkojen riskikartoitukset on laajasti kartoitettu. Käytännössä kunkin yksikön johto vastaa siitä, että riskienhallinta on järjestetty tarkoituksenmukaisella tavalla yksikön toiminta huomioiden. Asianmukainen riskienhallinta edellyttää riskien tunnistamista, niiden arviointia, riskeihin vastaamista ja riskien sekä riskienhallinnan toimivuuden seurantaa. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 4
3 VALVONTAJÄRJESTELMÄ 3.1 Ulkoinen valvonta Kaupungin talouden ja hallinnon valvonta järjestetään niin, että ulkoinen ja sisäinen valvonta yhdessä muodostavat kattavan valvontajärjestelmän. Ulkoinen valvonta järjestetään toimivasta johdosta riippumattomaksi. Ulkoisesta valvonnasta vastaavat tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja kuntalain ja kaupungin tarkastussäännön mukaisesti. Ulkoista valvontaa tekevät myös lääninhallitus, muut valtion viranomaiset, EU-tarkastajat ja kuntalaiset. TARKASTUSLAUTAKUNTA Kuntalain 71 mukaan tarkastuslautakunnan on valmisteltava valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat sekä arvioitava, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet. Tarkastuslautakunnan on huolehdittava kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta. Jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, tarkastuslautakunnan on arvioitava talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman ja toimenpideohjelman riittävyyttä. Kuntalain (410/2015) 121 :n mukaan tarkastuslautakunnan tehtävänä on: 1) valmistella valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat; 2) arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla; Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 5
3) arvioida talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä, jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää; 4) huolehtia kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta; 5) valvoa 84 :ssä säädetyn sidonnaisuuksien ilmoittamisvelvollisuuden noudattamista ja saattaa ilmoitukset valtuustolle tiedoksi; 6) valmistella kunnanhallitukselle esitys tehtäviään koskeviksi hallintosäännön määräyksiksi sekä arvioinnin ja tarkastuksen talousarvioksi. Tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista. Kunnanhallitus antaa valtuustolle lausunnon toimenpiteistä, joihin arviointikertomus antaa aihetta. Joensuun kaupungin tarkastussäännössä on määritelty mm. tarkastuslautakunnan kokoonpanosta, lautakunnan kokouksista ja lautakunnan tehtävistä. TILINTARKASTAJAT Kuntalain 72 mukaan valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten yhden tai useamman tilintarkastajan, joka toimii tehtävässään virkavastuulla. Tilintarkastajat voidaan valita enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajalautakunnan hyväksymä henkilö (JHTTtilintarkastaja) tai yhteisö (JHTT-yhteisö). Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi JHTT-tilintarkastaja. Ellei tilintarkastajaksi valita yhteisöä ja tilintarkastajia valitaan vain yksi, on valittava vähintään yksi varatilintarkastaja. Varatilintarkastajaan sovelletaan, mitä tilintarkastajasta säädetään. Valtuusto voi erottaa tilintarkastajan toimestaan kesken toimikauden. Tilintarkastaja voi erota toimestaan kesken toimikauden ilmoittamalla siitä valtuustolle. JHTT-yhteisöstä säädetään erikseen. Tilintarkastajalla on oltava edellytykset riippumattoman tilintarkastuksen toimittamiseen. Jos edellytykset riippumattomaan tarkastukseen puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta tehtävää tai luovuttava siitä. Lisäksi kaupunginhallitus on nimennyt tilintarkastajan tytäryhtiöille. Kuntalain (410/2015) 122 :n mukaan valtuusto valitsee hallinnon ja talouden tarkastamista varten tilintarkastusyhteisön, jonka tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä yhteisö (JHTT-yhteisö). Yhteisön on määrättävä vastuunalaiseksi tilintarkastajaksi julkishallinnon ja -talouden hyväksytty tilintarkastaja (JHTTtilintarkastaja). Tilintarkastajat toimivat tehtävissään virkavastuulla. Kunnan tytäryhteisön tilintarkastajaksi on valittava kunnan tilintarkastusyhteisö, jollei tästä poikkeamiseen ole perusteltua tarkastuksen järjestämiseen liittyvää syytä. Tilintarkastusyhteisö voidaan valita kerrallaan enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Tilintarkastajalla on oltava edellytykset riippumattoman ja riittävän laajan tilintarkastuksen toimittamiseen. Jos edellytykset riippumattomaan tarkastukseen puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta tehtävää tai luovuttava siitä. Tilintarkastajana ei saa toimia henkilö, joka 75 :n mukaan ei ole vaalikelpoinen tarkastuslautakuntaan. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 6
3.2 Sisäinen valvonta Sisäinen valvonta sisäinen tarkkailu ja sisäinen tarkastus Sisäinen valvonta perustuu taloussäännön 2 :ään. Sisäiseen valvontaan kuuluvat sisäinen tarkkailu ja sisäinen tarkastus. Sisäisen valvonnan toimivuus on kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan vastuulla. Kukin lauta- ja johtokunta sekä esimies vastaavat sisäisen valvonnasta johtamansa toiminnan osalta. Kaupunginhallituksen tehtävänä on huolehtia sisäisen valvonnan järjestämisestä. Kaupunginjohtajan tehtävänä on vastata sisäisestä valvonnasta. Konsernivalvonnan järjestämisestä vastaa konsernijohto, johon kuuluvat kaupunginhallitus ja kaupunginjohtaja sekä muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Tuottajaorganisaation lauta- ja johtokuntien yleisenä tehtävänä on toimialallaan vastata sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Sisäinen tarkkailu on kaupungin toimintarutiineihin sisältyvää jatkuvaa toimintaa, jolla ehkäistään virheitä, vahinkoja ja väärinkäytöksiä valtuuksien ja vastuun selkeällä määrittelyllä, asianmukaisella työnjaolla ja toimivalla seurantajärjestelmällä. Sisäisellä tarkkailulla tarkoitetaan kaikkia niitä toimintaorganisaatioon liittyviä tekijöitä sekä ohjeita ja työmenetelmiä, joilla pyritään varmistamaan oikea, riittävä ja tarkoituksenmukainen informaatio, toimintaperiaatteiden, suunnitelmien, ohjeiden, lakien ja määräysten noudattaminen, omaisuuden turvaaminen, rahallisesti merkittävien riskialttiiden toimintaketjujen tarkkailu, resurssien taloudellinen ja tarkoituksenmukainen käyttö ja asetettujen tavoitteiden saavuttaminen. Vastuu sisäisen tarkkailun riittävyydestä on ensisijaisesti toimintayksikön esimiehellä. Sisäisen tarkastuksen yksikkö on riippumaton ja objektiivinen arviointi- ja varmistus- sekä konsultointitoimintaa tekevä yksikkö, joka on luotu tuottamaan lisäarvoa organisaatiolle ja parantamaan sen toimintaa. Sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävänä on tukea organisaatiota sen tavoitteiden saavuttamisessa tarjoamalla järjestelmällisen lähestymistavan organisaation riskienhallinta-, valvonta- sekä johtamis- ja hallintoprosessien arviointiin ja kehittämiseen. Sisäisen tarkastuksen yksikkö on osa johdon ohjaus- ja valvontajärjestelmää, joka tarkastaa ja arvioi sisäisen valvonnan järjestelmiä, toimintojen lain- ja päätöksenmukaisuutta sekä tarkoituksenmukaisuutta. Sisäinen tarkastuksen yksikkö toimii kaupunginhallituksen/ kaupunginjohtajan alaisuudessa. SISÄISEN TARKASTUKSEN TOIMIKUNTA Sisäisen tarkastuksen toimikunnan tehtävänä on: 1) valvoa sisäisen valvonnan ja konsernivalvonnan asianmukaista järjestämistä ja riittävyyttä 2) käsitellä kaupungin toimintakertomuksessa annettava selonteko sisäisen valvonnan ja konsernivalvonnan järjestämisestä saatettavaksi kaupunginhallituksen hyväksyttäväksi 3) valvoa hyvän johtamis ja hallintotavan toteutumista 4) valvoa, ohjata ja kehittää sisäisen tarkastuksen yksikön toimintaa 5) hyväksyä sisäisen tarkastuksen yksikön tarkastussuunnitelma 6) käsitellä sisäisen tarkastuksen yksikön työmuistiot ja toimeksiantojen erillisselvitykset 7) käsitellä hallintokuntien ja liikelaitosten omana työnään tehdyt sisäisen tarkastuksen raportit Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 7
Sisäisen tarkastuksen toimikunnan tehtävänä on 1) valvoa sisäisen valvonnan asianmukaista järjestämistä ja riittävyyttä 2) käsitellä kaupungin toimintakertomuksessa annettava selonteko sisäisen valvonnan ja erikseen konsernivalvonnan järjestämisestä, ja saatettavaksi toimintakertomuksessa kaupunginhallituksen hyväksyttäväksi 3) valvoa hyvän johtamis- ja hallintotavan toteutumista 4) valvoa, ohjata ja kehittää sisäisen tarkastuksen yksikön toimintaa 5) hyväksyä sisäisen tarkastuksen yksikön tarkastussuunnitelma 6) käsitellä sisäisen tarkastuksen yksikön tarkastuksen työmuistiot ja toimeksiantojen erillisselvitykset 7) käsitellä sisäisen tarkastuksen yksikön laatima yhteenveto hallintokuntien ja liikelaitosten omana työnään tehdyistä sisäisen tarkastuksen raporteista. SISÄISEN TARKASTUKSEN YKSIKKÖ Sisäisen tarkastuksen yksikkö toimii kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan alaisuudessa. Yksikkö avustaa kaupungin johtoa sen valvontavelvollisuuden toteuttamisessa arvioimalla sisäisen valvontajärjestelmän toimivuutta ja riskienhallintaa sekä johtamis- ja hallintoprosesseja. Sisäisen tarkastuksen yksikkö on osa johdon ohjaus- ja valvontajärjestelmää, joka tarkastaa ja arvioi sisäisen valvonnan järjestelmiä, toimintojen lain- ja päätöksenmukaisuutta sekä tarkoituksenmukaisuutta. Sisäinen tarkastuksen yksikkö toimii kaupunginhallituksen/ kaupunginjohtajan alaisuudessa. Sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävänä on 1) tarkastaa ja arvioida sisäisen valvonnan järjestelmiä 2) tarkastaa ja arvioida toimintojen lain- ja päätöksenmukaisuutta sekä tarkoituksenmukaisuutta 3) tarkastaa ja arvioida johtamisessa ja päätöksenteossa käytettävän tiedon luotettavuutta 4) vastata sisäisen tarkastuksen toimikunnan asioiden valmistelusta ja koordinoinnista 5) suorittaa sisäisen tarkastuksen toimikunnan hyväksymän tarkastussuunnitelman mukaiset tarkastukset 6) suorittaa muut kaupunginhallituksen, sisäisen tarkastuksen toimikunnan ja kaupunginjohtajan määrittelemät tehtävät 7) valmistella kaupungin toimintakertomuksessa annettava selonteko kaupungin sisäisestä valvonnasta järjestämisestä 8) avustaa tarvittaessa tilintarkastajia erikseen sovittavien asioiden tarkastamisessa 9) avustaa tarvittaessa tarkastuslautakuntaa erikseen sovittavissa tehtävissä 10) valmistella toimialansa asiat kaupunginvaltuustolle, kaupunginhallitukselle, sisäisen tarkastuksen toimikunnalle ja kaupunginjohtajalle Sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävänä on 1) tarkastaa ja arvioida sisäisen valvonnan järjestelmiä 2) tarkastaa ja arvioida toimintojen lain- ja päätöksenmukaisuutta sekä tarkoituksenmukaisuutta 3) tarkastaa ja arvioida johtamisessa ja päätöksenteossa käytettävän tiedon luotettavuutta 4) vastata sisäisen tarkastuksen toimikunnan asioiden valmistelusta ja koordinoinnista 5) suorittaa sisäisen tarkastuksen toimikunnan hyväksymän tarkastussuunnitelman mukaiset tarkastukset 6) avustaa tarkastuslautakuntaa 7) avustaa tilintarkastajia Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 8
8) suorittaa muut kaupunginhallituksen, sisäisen tarkastuksen toimikunnan ja kaupunginjohtajan määrittelemät tehtävät 9) laatia yhteenveto hallintokuntien ja liikelaitosten omana työnään tehdyistä sisäisen tarkastuksen raporteista 10) valmistella kaupungin toimintakertomukseen annettavat selonteot kaupungin sisäisen valvonnan ja erikseen konsernivalvonnan järjestämisestä 11) kehittää sisäisen tarkastuksen yksikön toimintaa 12) valmistella toimialansa asiat kaupunginvaltuustolle, kaupunginhallitukselle, sisäisen tarkastuksen toimikunnalle ja kaupunginjohtajalle. Tarkastuspäällikkö vastaa sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävistä ja toiminnasta. Alla oleva organisaatiokaavio kuvaa sisäisen tarkastuksen yksikön tehtävä-/toiminta-aluetta. HALLINTOKUNTIEN/LIIKELAITOSTEN OMA SISÄINEN TARKASTUS Vuosittain hallintokuntien/liikelaitoksien on laadittava oma sisäisen tarkastuksen suunnitelma. Hallintokunnan toimielimen tulisi tulee hyväksyä ao. tarkastussuunnitelma viimeistään tarkastuskauden huhtikuun loppuun mennessä. Suunnitelman mukaista tarkastusta tulee tehdä koko tarkastuskauden ajan. Suunnitelman mukaisesti hallintokuntien olisi tarkastettava mm. viranhaltijapäätöksiä, hankintoja, ajopäiväkirjoja/polttoaineen ostoja, irtaimistoa, työaikaa, laskutusta. Tarkastuksista hallintokuntien/liikelaitoksien on laadittava kirjallinen tarkastusraportti, joka olisi mahdollisuuksien mukaan vietävä tulee viedä ao. hallintokunnan toimielimenlle hyväksyttäväksi tiedoksi (pl. salaiset asiat). Hallintokuntien/liikelaitoksien tulee lähettää tekemänsä tarkastusraportti kau- Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 9
pungin sisäisen tarkastuksen yksikköön viimeistään tarkastuskautta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Kaupungin tilinpäätöksen tarkastuksen yhteydessä sisäinen tarkastuksen yksikkö käy em. tarkastusraportit läpi. Sisäisen tarkastuksen yksikkö antaa raportit sekä ulkoisten tarkastajien (tilintarkastajien), että sisäisen tarkastuksen toimikunnan käsiteltäviksi. Sisäisen tarkastuksen yksikkö laatii yhteenvedon sisäisen tarkastuksen toimikunnalle hallintokuntien ja liikelaitosten omana työnään tehdyistä sisäisen tarkastuksen raporteista sekä antaa raportit tiedoksi tilintarkastajille. Hallintokuntien/liikelaitosten omassa sisäisen tarkastuksen suunnitelmassa tulisi olla mainittuna ainakin seuraavat tummennetut kohdat (liite 1): Merkitään tarkastuksen kohteena oleva vuosi, esimerkiksi vuosi 2015. Käytännössä tarkastusta suoritetaan vielä seuraavankin vuoden puolella, mutta tarkastusvuodeksi merkitään nimenomaan se vuosi, jonka aikana tapahtuneita toimenpiteitä tarkastetaan. Hallintokunnaksi merkitään se hallintokunta/liikelaitos, jonka tarkastusta varten suunnitelma laaditaan. Suunnitelman laatijaksi merkitään yleensä ao. yksikön päällikkö. Mikäli suunnitelman laadintaan osallistuu myös muita henkilöitä, voidaan tähän merkitä suunnitelman laatijoiksi myös muita henkilöitä hallintokunnan päällikön lisäksi. Suunnitelman laadinnasta vastaa kuitenkin aina hallintokunnan päällikkö. Sisäisen tarkastuksen vastuuhenkilöksi merkitään ne hallintokunnan henkilöt, jotka vastaavat sisäisen tarkastuksen suorittamisesta. Yleensä vastuuhenkilönä on hallintokunnan päällikkö. Tarkastettavat kohteet ja toiminnot. Tyypillisiä sisäisen tarkastuksen kohteita ovat alaisten tekemät viranhaltijapäätökset, matkalaskut, laaditut sopimukset, hankinta-asiakirjat, tositteet, ajopäiväkirjat jne. Tarkastuksen suorittajat -kohtaan merkitään ne henkilöt, joiden tehtäviin voidaan liittää sisäisen tarkastuksen tehtäviä. Tarkastukseen käytettävä aika -kohtaan merkitään hallintokunnan päällikön ja hänen välittömien alaisten sekä avustavien henkilöiden sisäiseen tarkastukseen käyttämä aika. Tarkastuksesta on tulee laatia ainakin kerran vuodessa raportti, jossa mainitaan tarkastuskohteet ja olennaisimmat tarkastushavainnot. Raportti tulee lähettää kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikköön tarkastuskauden lopussa, kuitenkin viimeistään seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. KAUPUNGINHALLITUKSEN SELONTEKO SISÄISESTÄ VALVONNASTA JA RISKIE N- HALLINNASTA Kaupunginhallituksen on toimintakertomuksessa tehtävä selkoa, miten sisäinen valvonta ja erikseen konsernivalvonta ja siihen liittyvä riskienhallinta on kaupungissa järjestetty, onko valvonnassa havaittu puutteita kuluneella tilikaudella ja miten sisäistä valvontaa ja erikseen konsernivalvontaa on tarkoitus kehittää voimassa olevalla taloussuunnittelukaudella. Tilikaudesta 2009 alkaen on kaupungin liikelaitosten annettava ao. liikelaitoksen tilinpäätösasiakirjan toimintakertomusosiossa oma näkemys sisäisestä valvonnasta. Velvollisuus laatia selonteko perustuu kuntalakiin ja Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeeseen kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta. Kaupunginhallitus tulee antaessaan koko kaupunkikonsernia koskevan selonteon ottamaan huomioon hallintokuntien, liikelaitosten ja kaupunginhallituksen ohjauksessa olevien tytäryhtiöiden lausumat asiasta. Kaupunginhallituksen on toimintakertomuksessa tehtävä selkoa, miten sisäinen valvonta ja erikseen konsernivalvonta sekä siihen sisältyvä riskienhallinta on kaupungissa järjestetty. Se- Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 10
lonteon laatimisvelvollisuus perustuu kuntalakiin ja Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeeseen kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta. Sisäisen tarkastuksen yksikkö valmistelee selonteon sisäisen valvonnan järjestämisestä sisäisen tarkastuksen toimikunnan käsiteltäväksi ja edelleen kaupungin tilinpäätöksen toimintakertomuksessa kaupunginhallituksen hyväksyttäväksi. 4 TOIMIVALLAN SIIRTÄMINEN, OTTO-OIKEUS, TILIVELVOL- LISUUS JA VASTUUT SISÄISESTÄ VALVONNASTA 4.1 Toimivallan siirtäminen Kuntalain (365/1995) 14 :n mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä. Valtuusto voi johtosäännössä antaa kunnan muulle viranomaiselle kuntalain 14 1 momentissa mainitulle viranomaiselle oikeuden siirtää sille siirrettyä toimivaltaa edelleen. Toimivalta sellaisessa asiassa, joka sisältää hallinnollisen pakon käyttämistä, voidaan siirtää vain toimielimelle. 4.2 Otto-oikeus Kuntalain (365/1995) 51 :n mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Mitä kuntalain (365/1995) 51 :n 1. momentissa säädetään, koskee vastaavasti lautakuntia, niiden puheenjohtajia tai johtosäännössä määrättyä kunnan viranhaltijaa asianomaisen lautakunnan alaisen viranomaisen tai lautakunnan jaoston toimivaltaan siirretyissä asioissa, jollei kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai kuntalain 51 1 momentissa johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija ole ilmoittanut asian ottamisesta kunnanhallituksen käsiteltäväksi. Johtosäännössä voidaan määrätä, että johtokunta, sen puheenjohtaja tai kunnan viranhaltija voivat ottaa johtokunnan käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty johtokunnan alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Tällöin asiaa ei voida ottaa sen lautakunnan käsiteltäväksi, jonka alainen johtokunta on. Jos asia on päätetty ottaa sekä johtokunnan että kunnanhallituksen käsiteltäväksi, asia käsitellään kunnanhallituksessa. Asia on otettava ylemmän toimielimen käsiteltäväksi viimeistään sen ajan kuluessa, jossa kuntalain 89 :ssä tarkoitettu oikaisuvaatimus päätöksestä on tehtävä. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 11
Ylemmän toimielimen käsiteltäväksi ei kuitenkaan saa ottaa: 1) lain tai asetuksen mukaisia lupa-, ilmoitus-, valvonta- tai toimitusmenettelyä koskevia asioita; eikä 2) yksilöön kohdistuvia opetustoimen, terveydenhuollon tai sosiaalitoimen asioita 3) kuntalain 77 :ssä tarkoitetulle kuntien yhteiselle toimielimelle siirrettyjä asioita, jos asianomaiset kunnat niin sopivat. 4.3 Tilivelvollisuus ja vastuut sisäisestä valvonnasta Kuntalain 75 mukaan tilintarkastajien on annettava valtuustolle kultakin tilikaudelta kertomus, jossa esitetään tarkastuksen tulokset. Kertomuksessa on myös esitettävä, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle (tilivelvollinen) myöntää vastuuvapaus. Jos tilintarkastajat havaitsevat, että kunnan hallintoa ja taloutta on hoidettu vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen, tilintarkastuskertomuksessa on tehtävä asiasta tilivelvolliseen kohdistuvat muistutus. Muistutusta ei voida kohdistaa valtuustoon. Tarkastuslautakunnan on hankittava tilintarkastuskertomuksessa tehdystä muistutuksesta asianomaisen selitys sekä kunnanhallituksen lausunto. Valtuusto päättää toimenpiteistä, joihin tarkastuslautakunnan valmistelu, tilintarkastuskertomus ja siinä tehdyt muistutukset antavat aihetta. Hyväksyessään tilinpäätöksen valtuusto päättää vastuuvapaudesta tilivelvollisille. Kuntalain (410/2015) 125 :n mukaan tilintarkastajan on annettava valtuustolle kultakin tilikaudelta kertomus, jossa esitetään tarkastuksen tulokset. Kertomuksessa on myös esitettävä, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle (tilivelvollinen) myöntää vastuuvapaus. Jos tilintarkastaja havaitsee, että kunnan hallintoa ja taloutta on hoidettu vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen, tilintarkastuskertomuksessa on tehtävä asiasta tilivelvolliseen kohdistuva muistutus. Muistutusta ei voida kohdistaa valtuustoon. Tarkastuslautakunnan on hankittava tilintarkastuskertomuksessa tehdystä muistutuksesta asianomaisen selitys sekä kunnanhallituksen lausunto. Valtuusto päättää toimenpiteistä, joihin tarkastuslautakunnan valmistelu, tilintarkastuskertomus ja siinä tehty muistutus antavat aihetta. Hyväksyessään tilinpäätöksen valtuusto päättää vastuuvapaudesta tilivelvollisille. Tilivelvolliset on määriteltävä muun muassa sen vuoksi, että vastuuvapauslausunto kohdistetaan heihin. Valtuutetut eivät ole tilivelvollisia, mutta kunnan muiden toimielinten jäsenet ovat. Kunnan toimielimiä ovat kuntalain mukaan valtuusto, kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot ja toimikunnat. Tilivelvollisia viranhaltijoita määriteltäessä merkitystä on tehtäväalueen johtamisen ohella sillä, onko ko. viranhaltija esittelijä ja/tai onko hän vastuussa kaupunginvaltuuston hyväksymän talousarvion toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista. Tilivelvollisuus määritellään tässä siis suhteessa valtuustoon, joka päättää vastuuvapaudesta. Vaikka tilivelvolliset luetteloidaankin on luetteloitu etukäteen, tilintarkastuskertomuksen antava tilintarkastaja harkitsee, ketkä ovat tilivelvollisia. Luettelo tilivelvollisista on ohjeellinen. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 12
Kaupunginvaltuusto merkitsi tiedoksi kokouksessaan 27.5.2013 91:ssä seuraavan kuntalain 75 :n mukaisen tilivelvollisten viranhaltijoiden luettelon: TILAAJAT: kaupunginjohtaja, kaupunginsihteeri, talous- ja strategiajohtaja, liiketoimintajohtaja, henkilöstöjohtaja, kaupunginlakimies, hankintapäällikkö, tekninen johtaja, kaavoituspäällikkö, kaupungingeodeetti, kaupungininsinööri, tilaajajohtajat, tilakeskuksen johtaja. TUOTTAJAT: tuotantojohtaja, varhaiskasvatus- ja koulutusjohtaja, päivähoidon johtaja, konservatorion rehtori, Joensuun seudun kansalaisopiston rehtori, sosiaali- ja terveysjohtaja, johtava ylilääkäri, hoito- ja hoivapalvelujen johtaja, sosiaalipalvelujen johtaja, talousjohtaja (sote), ympäristöterveydenhuollon johtaja, vapaa-aikajohtaja, kulttuuri- ja kirjastopalvelujohtaja, nuorisojohtaja, teknisten palvelujen tuotantoyksikön johtaja, kaupunginkamreeri. LUPA- JA VIRANOMAISTOIMINTA: jätehuoltosuunnittelija, rakennustarkastaja, yhdyskuntalakimies, ympäristönsuojelupäällikkö. LIIKELAITOKSET: Joensuun Vesi -liikelaitoksen johtaja, Pohjois-Karjalan pelastuslaitos - liikelaitoksen johtaja, Joensuun Tilakeskus- liikelaitoksen johtaja, Joensuun Työterveys- liikelaitoksen johtaja. 5 SISÄISEN VALVONNAN KOHTEET JA MENETTELY T Päätöksenteko ja asioiden valmistelu tulee perustua kuntalakiin ja johto- ja hallinto- sekä toimintasääntöihin. Asioita tulee tehdä toimivallan puitteissa. Talousarviota ja käyttösuunnitelmaa sekä toimivaltuuksia tulee noudattaa. Henkilöstön palkkaus ja työhönotto tulee perustua virka- ja työehtosopimuksiin ja päätökset tulee tehdä toimivallan puitteissa. Kirjanpito tulee tehdä kirjanpitoa koskevien säännösten ja ohjeiden mukaisesti sekä noudattaa arvonlisäveroa koskevia määräyksiä. Raha ja maksuliikenteeseen sisältyvien kassanhoidon, osto- ja myyntitositteiden ja niiden hyväksymisen, tulojen perimisen, sekä maksuvalmiuden tulee perustua ohjeiden ja säännösten noudattamiseen. Hankinnoissa tulee noudattaa hankintalakia ja hankintaohjeita sekä toimivaltasäännöksiä. Sopimuksissa ja avustuksissa tulee noudattaa annettuja ohjeita ja määräyksiä. Omaisuuden hoito ja varastointi tulee tapahtua tehokkaasti ja taloudellisesti. Projekti- ja hanketoiminnassa tulee noudattaa annettuja ohjeita ja määräyksiä. Arkistoinnissa ja asiakirjojen hallinnoinnissa tulee noudattaa julkisuuslainsäädäntöä, hallintolakia ja erinäisiä arkistointisäännöksiä. Virka- ja työtehtäviin liittyvässä matkustamisessa, puhelimenkäytössä sekä edustamisessa tulee noudattaa annettuja ohjeita ja määräyksiä. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 13
LIITE 1 HALLINTOKUNNAN / LIIKELAITOKSEN SISÄISEN TARKASTUKSEN SUUNNITELMA Vuosi Hallintokunta Suunnitelman laatija Sisäisen tarkastuksen vastuuhenkilöt Tarkastettavat kohteet tai toiminnot Tarkastuksen suorittajat Tarkastukseen käytettävä aika Raportointi Se mikä on kirjoitettu ilman vaivannäköä, se todennäköisesti luetaan ilman kiinnostusta. Joensuun kaupungin sisäisen tarkastuksen yksikkö 14