Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 25. huhtikuuta 2017 (OR. en) 8375/17 PECHE 160 SAATE Lähettäjä: Saapunut: 24. huhtikuuta 2017 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri COM(2017) 192 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisön kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti REFIT Kalastuksen valvonta-asetuksen vaikutusten arviointi Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2017) 192 final. Liite: COM(2017) 192 final 8375/17 mh DG B 2A FI
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 24.4.2017 COM(2017) 192 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisön kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti REFIT Kalastuksen valvonta-asetuksen vaikutusten arviointi {SWD(2017) 134 final} FI FI
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, annetun asetuksen (EY) N:o 1224/2009 täytäntöönpanosta ja arvioinnista 118 artiklan mukaisesti REFIT Kalastuksen valvonta-asetuksen vaikutusten arviointi 1. JOHDANTO Yhteisen kalastuspolitiikan 1 (YKP) onnistuminen riippuu pitkälti tehokkaan valvontajärjestelmän täytäntöönpanosta. Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1224/2009 2, jäljempänä valvonta-asetus, säädetyillä toimenpiteillä pyritään luomaan kokonaisvaltaista ja yhdennettyä lähestymistapaa noudattava unionin järjestelmä valvontaa, tarkastuksia ja sääntöjen noudattamisen valvontaa varten. Järjestelmässä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta ja hallinnollisen kustannustehokkuuden periaatetta, ja sillä varmistetaan YKP:n sääntöjen noudattaminen. Tällä asiakirjalla vastataan valvonta-asetuksen 118 artiklassa vahvistettuun oikeudelliseen velvoitteeseen, jonka mukaisesti komission on laadittava viiden vuoden välein Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus valvonta-asetuksen täytäntöönpanon tilanteesta jäsenvaltioissa (118 artiklan 2 kohta) ja arvioitava sen vaikutuksia yhteiseen kalastuspolitiikkaan viiden vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta (118 artiklan 3 kohta). Valvonta-asetuksen arviointi sisältyy myös komission sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaan ohjelmaan (REFIT) 3. Arvioinnin tarkoituksena oli arvioida asetuksen tarkoituksenmukaisuutta keskittyen sen yksinkertaistamista ja sääntelytaakan keventämistä koskeviin näkökohtiin. Arviointi tehtiin komission toukokuussa 2015 antamissa paremman sääntelyn suuntaviivoissa 4 vahvistettujen viiden kriteerin mukaisesti. Nämä kriteerit ovat merkityksellisyys, EU:n tuoma lisäarvo, johdonmukaisuus, tuloksellisuus ja tehokkuus. Arvioinnissa tarkasteltiin myös yksinkertaistamista ja sääntelytaakan keventämistä koskevia näkökohtia. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013 yhteisestä kalastuspolitiikasta, EUVL L 354, 28.12.2013, s. 22. 2 Neuvoston asetus (EY) N:o 1224/2009, annettu 20 päivänä marraskuuta 2009, unionin valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen, asetusten (EY) N:o 847/96, (EY) N:o 2371/2002, (EY) N:o 811/2004, (EY) N:o 768/2005, (EY) N:o 2115/2005, (EY) N:o 2166/2005, (EY) N:o 388/2006, (EY) N:o 509/2007, (EY) N:o 676/2007, (EY) N:o 1098/2007, (EY) N:o 1300/2008 ja (EY) N:o 1342/2008 muuttamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 2847/93, (EY) N:o 1627/94 ja (EY) N:o 1966/2006 kumoamisesta, EUVL L 343, 22.12.2009, s. 1. 3 Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT): State of Play and Outlook, REFIT Scoreboard, SWD(2015) 110 final. 4 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja paremman sääntelyn suuntaviivoista, Better regulation guidelines, SWD(2015) 111. 2
Tässä yhteydessä arvioitiin valvonta-asetuksen keskeisiä säännöksiä suhteessa tasapuolisten toimintaedellytysten edistämistä ja YKP:n sääntöjen noudattamisen kulttuurin luomista koskeviin yleisiin tavoitteisiin. Lisäksi tarkasteltiin niiden valvonta-asetuksessa säädettyjen välineiden tehokkuutta, joilla komissio varmistaa YKP:n täytäntöönpanon jäsenvaltioissa. Näillä alueilla paljastui heikkouksia ja puutteita aiemmassa valvontajärjestelmässä, joten niitä käsiteltiin erityisesti uusilla välineillä nykyisessä valvonta-asetuksessa. Lisäksi tällaisen lainsäädännön arvioinnissa oli väistämättä tarkasteltava poliittista ympäristöä, johon se liittyy. Valvonta-asetuksen hyväksymisen aikana vallinneen tilanteen ja asetettujen tavoitteiden lisäksi asetusta arvioitiin viimeaikaisen YKP:n uudistuksen valossa. Uudistuksessa asetettiin uusia tavoitteita ja oikeudellisia velvoitteita, kuten purkamisvelvoite. Arvioinnissa otettiin huomioon myös niiden valvontanäkökohtien kehitys, jotka toteutettiin soveltamalla LIS-asetusta 5, sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto 6 (EMKR) kaudella 2014 2020 (jossa otettiin käyttöön muun muassa taloudellisia seuraamuksia koskevia uusia säännöksiä) ja yhteistä markkinajärjestelyä (YMJ) koskeva asetus 7, käynnissä olevat keskustelut ulkoisten kalastuslaivastojen kestävää hallinnointia koskevasta asetuksesta 8 sekä EU:n pyrkimykset luoda kansainvälinen valtamerten hallinnointi. Lopuksi arvioinnissa tarkasteltiin institutionaalisten ja poliittisten skenaarioiden muutoksia ja etenkin Lissabonin sopimuksen voimaantuloa sekä eurooppalaisen yhteistyön perustamista rannikkovartiostojen tehtävien alalla 9. Tässä asiakirjassa esitetyt yleiset tulokset perustuvat asianomaisten sidosryhmien laajaan kuulemiseen. Lisätietoa toteutetuista kuulemisista, käytetyistä tietolähteistä ja tiedoista, käytetyistä menetelmistä ja saaduista tuloksista annetaan liitteenä olevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa REFIT: Kalastuksen valvonta-asetuksen vaikutusten arviointi. 2. TÄYTÄNTÖÖNPANON NYKYTILANNE Jäsenvaltioiden valvonta-asetuksen 118 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen sekä valvonta-asetuksen X osaston mukaisesti suoritetuissa tutkimuksissa, tarkistuksissa ja tarkastuksissa tehtyjen komission havaintojen perusteella komissio katsoo, että jäsenvaltiot ovat panneet valvonta-asetuksen keskeiset velvoitteet täytäntöön ja luoneet tarvittavat välineet, menettelyt ja vaatimukset kalastustoiminnan seurantaa ja tarkastusta varten koko EU:ssa. Ne ovat perustaneet nykyaikaisia ja tehokkaita kalastuksenseurantakeskuksia. Keskusten sekä riskiperusteisten valvontastrategioiden ja kansallisten valvontaohjelmien 5 Neuvoston asetus (EY) N:o 1005/2008 laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen ehkäisemistä, estämistä ja poistamista koskevasta yhteisön järjestelmästä, EUVL L 286, 29.10.2008, s. 1. 6 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 508/2014 Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta, EUVL L 149, 20.5.2014, s. 1. 7 Asetus (EU) N:o 1379/2013 kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä, EUVL L 354, 28.12.2013, s. 1. 8 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ulkoisten kalastuslaivastojen kestävästä hallinnoinnista ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1006/2008 kumoamisesta, SWD(2015) 636 final 2015/0289 (COD). 9 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1626 yhteisön kalastuksenvalvontaviraston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 768/2005 muuttamisesta, EUVL L 251, 16.9.2016, s. 80. 3
avulla on parannettu kalastusalusten tarkkailua ja seurantaa EU:n ja kansainvälisillä vesillä sekä luotettavien tietojen keräystä ja toimittamista. Alusten satelliittiseurantajärjestelmiä ja sähköisiä raportointijärjestelmiä käytetään kalastuslaivastojen yli 12 metriä pitkissä aluksissa, ja niillä parannetaan saalistietojen seurantaa, valvontaa ja luotettavuutta. Kalastuskapasiteetti on EU:n tasolla pienentynyt asetettujen tavoitteiden mukaisesti, ja saalistietojen laatu on parantunut verrattuna aiempaan järjestelmään. YKP:n sääntöjen noudattaminen on yleisesti ottaen parantunut niin toimijoiden kuin jäsenvaltioidenkin keskuudessa. Vaikka viisivuotisen tarkastelujakson aikana on tapahtunut useita parannuksia, analyysissa korostettiin myös täytäntöönpanon puutteita sekä valvonta-asetuksen tiettyjen säännösten heikkouksia. Nämä liittyvät pääasiassa seuraamuksiin ja pisteytysjärjestelmään, rikkomusten seurantatoimiin, tietojen vaihtoon ja jakamiseen jäsenvaltioiden välillä, jäljitettävyyteen, punnituskäytäntöjen valvontaan sekä alle 12 metriä pitkien alusten seurantaa ja saaliiden raportointia koskeviin välineisiin. 3. ARVIOINNIN TULOKSET Arviointi vahvistaa valvonta-asetuksen merkityksellisyyden ja EU:n tuoman lisäarvon. Asetus on osoittautunut päteväksi välineeksi, jolla luodaan yhdenmukainen kehys valvontaa, tarkastuksia ja täytäntöönpanon valvontaa varten ja varmistetaan YKP:n sääntöjen noudattaminen. Sitä pidetään myös ratkaisevan tärkeänä toimijoiden tasapuolisten toimintaedellytysten luomisen kannalta. Valvonta-asetuksella yksinkertaistettiin ja järkeistettiin aiempaa valvontajärjestelmää. Vaikka käytössä on myös muita valvontatoimenpiteitä sisältäviä rinnakkaisia välineitä (esim. kalastuslupia 10, teknisiä toimenpiteitä 11 ja Välimerta 12 koskevat asetukset), niiden samanaikaisessa täytäntöönpanossa ei ole havaittu erityisiä ongelmia. Valvonta-asetus on myös johdonmukainen muun kalastusalan lainsäädännön ja säädösten kanssa (kuten YMJasetus ja EMKR). Sillä mukautettiin EU:n sääntöjä sen kansainvälisiin velvoitteisiin valvonnan alalla ja mahdollistettiin erityisesti LIS-asetuksen syrjimätön täytäntöönpano suhteessa kolmansiin maihin. Johdonmukaisuus muuhun EU:n politiikkaan nähden on myös kiistaton esimerkiksi ympäristön, merenkulun, innovoinnin (sininen kasvu), terveyden, tullin ja kaupan aloilla. Tästä huolimatta osa sidosryhmistä on huolissaan voimassa olevista säännöksistä, jotka koskevat eräiden YKP:ssa asetettujen uusien velvoitteiden, kuten purkamisvelvoitteen, valvontaa. Lisäksi jäljitettävyyteen liittyvät puutteet saattavat heikentää yhteisen markkinajärjestelyn tehokasta täytäntöönpanoa. Valvonta-asetuksen välineet eivät 10 Neuvoston asetus (EY) N:o 1006/2008 yhteisön kalastusaluksille myönnettävistä luvista kalastustoiminnan harjoittamiseksi yhteisön vesien ulkopuolella ja kolmansien maiden alusten pääsystä yhteisön vesille, EUVL L 286, 29.10.2008, s. 33. 11 Neuvoston asetus (EY) N:o 850/98 kalavarojen säilyttämisestä nuorten meren eliöiden suojelemiseksi toteutettavien teknisten toimenpiteiden avulla, EYVL L 125, 27.4.1998, s. 1. 12 Neuvoston asetus (EY) N:o 1967/2006 kalavarojen kestävää hyödyntämistä koskevista hoitotoimenpiteistä Välimerellä, EUVL L 409, 30.12.2006, s. 11. 4
myöskään luo synergiaetuja, joilla edistettäisiin meristrategiapuitedirektiivin 13 ja rannikkovartiostojen tehtävien alalla hiljattain käynnistetyn eurooppalaisen yhteistyön tuloksellista ja tehokasta täytäntöönpanoa. Tuloksellisuuden ja tehokkuuden osalta alusten satelliittiseurantajärjestelmien ja sähköisten raportointijärjestelmien täytäntöönpano sekä riskiperusteisten valvontastrategioiden käyttö ovat osoittautuneet tärkeiksi keinoiksi seurata toimintaa ja parantaa ilmoitettujen saalistietojen laatua. Lisäksi sähköisten kalastustietojärjestelmien ja vakiomuotoisten valvontamenettelyjen käytön on todettu keventäneen toimijoiden ja viranomaisten hallinnollista taakkaa (lisätietoa esitetään jäljempänä jaksossa Yksinkertaistaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen ). Joidenkin sääntöjen monimutkaisuus ja aiemmasta järjestelmästä poikkeava uusi lähestymistapa aiheuttivat kuitenkin viipeitä täytäntöönpanossa. Useiden säännösten voimaantulo ajoittui kolmen vuoden ajalle vuodesta 2010 lähtien, joten tietyillä aloilla hyötyjen laajuus on vasta nyt tullut ilmi. Sääntelyn edut ilmenevät kokonaisuudessaan vasta pitkällä aikavälillä. On kuitenkin huomattava, että vaikka osa täytäntöönpanon viipeistä johtui tekniseen kehitykseen (esim. uusien teknologioiden ja tietoteknisten järjestelmien toteuttamiseksi) tarvittavasta ajasta tai säännösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, osa sidosryhmistä katsoi, ettei täsmällisen täytäntöönpanon varmistamiseen ollut poliittista tahtoa, ja jäsenvaltiot korostivat järjestelmällisesti henkilöresurssien puutetta. Joidenkin säännösten epäselvyys, vanhentuneet säännökset ja täytäntöönpanoa koskeva jäsenvaltioiden harkintavalta (esim. poikkeukset, seuraamukset) heikentävät myös säädöksen tuloksellisuutta ja tehokkuutta. Tasapuoliset toimintaedellytykset Kaikki sidosryhmät totesivat, että yhdenmukaisen, yhdenmukaistetun ja kokonaisvaltaisen EU:n tasolla toimivan kalastuksen valvontajärjestelmän on oltava painopiste unionin kalastuspolitiikassa. Tasapuolisten toimintaedellytysten varmistaminen valvonnan alalla jäsenvaltioiden ja kalastusalojen keskuudessa, EU:n vesillä tai niiden ulkopuolella kalastavien EU:n laivastojen keskuudessa sekä EU:n vesillä kalastavien EU:n ja muiden kuin EU:n laivastojen keskuudessa on yksi YKP:n tehokkaan toiminnan pilareista. Vaikka uuden valvontajärjestelmän ansiosta on saatu paljon aikaan, edelleen tarvitaan parannuksia ja jäsenvaltioiden sitoutumista, jotta voidaan varmistaa asetuksen johdonmukainen ja yhdenmukainen soveltaminen toimijoihin EU:n tasolla. Analyysi vahvisti, että EU:n vaatimusten, valvontatoimintaa koskevan yhdenmukaistetun lähestymistavan ja tiedonvaihtoon käytettävien yhteisten tietoteknisten alustojen kehittäminen on olennainen keino luoda vakaat ja tasapuoliset toimintaedellytykset. Arvioinnissa pantiin merkille, että Euroopan kalastuksenvalvontaviraston (EFCA) ja Euroopan komission asema yhdenmukaistetun ja johdonmukaisen lähestymistavan kehittämisessä ja tehostamisessa yhteensopivien kalastustuotteiden ilmoittamis-, tiedonvaihto- ja jäljitysjärjestelmien avulla on tässä yhteydessä ratkaiseva. 13 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiapuitedirektiivi), EUVL L 164, 25.6.2008, s. 19. 5
Kalastustuotteiden jäljitettävyys jäsenvaltioissa aiheuttaa huolta. Vaikka huomattavia parannuksia on havaittu kaikissa jäsenvaltioissa ja purkamisen jälkeinen valvonta on lisännyt tietojen luotettavuutta ja laatua, valvontaan liittyy edelleen ongelmia ensimyynnin yhteydessä ja kuljetuksen aikana. Suurimmat ongelmat johtuvat siitä, ettei tuotteita voida jäljittää näiden kahden tuotantoketjun vaiheen aikana, jolloin lähetyksiä voidaan saattaa markkinoille ilman niiden alkuperää koskevaa ennakkovalvontaa. Valvontaviranomaiset katsovat, että punnituksen ja kuljetuksen nykyinen valvontajärjestelmä mahdollistaa virheelliset ilmoitukset, ja punnitussäännöksillä puolestaan siirretään valvontavelvoite usein lippuvaltiolta rannikkovaltiolle. Kokemusten mukaan kuljetus luo ihanteellisen tilaisuuden saalistietojen virheelliselle ilmoittamiselle. Lisäksi valvonta-asetuksessa säädettyä paperiasiakirjoihin perustuvaa jäljitysjärjestelmää ei pidetä tehokkaana. Osa jäsenvaltioista kehittää sen vuoksi vapaaehtoisia sähköisiä jäljitysjärjestelmiä, mutta kansallisella tasolla käyttöön otetut erilaiset menetelmät heikentävät tietojen vaihtoa, ristiintarkistusta ja varmentamista. Toisaalta olisi huomattava, että joissain tapauksissa tiedonvaihtoon liittyvät vaikeudet johtuvat haluttomuudesta jakaa tietoja, myös jäsenvaltioiden, komission ja EFCA:n välillä. Useissa tapauksissa esitetyt luottamuksellisuusvaateet voivat myös muodostaa merkittävän esteen muiden asiaan liittyvien politiikkojen (kuten yhteistyö rannikkovartiostojen tehtävien alalla) täytäntöönpanolle. Tieteellisten tietojen käyttöön valvontatarkoituksiin ja valvontatietojen käyttöön hoitotarkoituksiin liittyy edelleen avoimia kysymyksiä, jotka on ratkaistava YKP:n tavoitteiden saavuttamiseksi. Analyysi osoitti selvästi, että osa tietojen keräämistä ja vaihtoa koskevista valvonta-asetuksen säännöksistä ei ole riittävän selkeitä. Alle 12 metriä pitkiin aluksiin sovellettavia erityissääntöjä ei pidetä täysin soveltuvina: kynnysarvoa suurempien alusten toimijat katsovat vapautusten ja poikkeusten olevan valvonnan puutetta ja heikentävän tasapuolisia toimintaedellytyksiä, kun taas joidenkin säännösten jäykkyys aiheuttaa pienimuotoisen kalastuksen harjoittajille kohtuutonta rasitusta, etenkin aloilla, jotka ovat kärsineet voimakkaasti viimeaikaisesta talouskriisistä. Alle 10 metrin pituisten alusten, jotka on vapautettu kalastuspäiväkirjan pitämisvelvoitteesta, harjoittaman toiminnan valvontaa ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön jäsenvaltioissa (esim. pistokokein tehtävä valvonta saaliin purkamisen yhteydessä). Välimerellä, missä yli 80 prosenttia aluksista on pieniä, tämä on asia, johon nykyisellä valvonta-asetuksella ei asianmukaisesti puututa. Vastaavia haasteita ilmenee myös muilla merialueilla, vaikkakin pienemmässä mittakaavassa. Virkistyskalastuksen valvontaa koskevien säännösten puutteen katsotaan myös heikentävän tasapuolisia toimintaedellytyksiä. Kansalaiset sekä valtaosa sidosryhmistä pitävät tällaisia säännöksiä tarpeellisina. Useat sidosryhmät ilmaisivat huolensa purkamisvelvoitteen valvonnasta. Toimijat ovat erityisen huolissaan tasapuolisista toimintaedellytyksistä ja pyytävät rajoittamaan mahdollista ylimääräistä rasitusta. Vaikka valvonta-asetuksen teksti on mukautettu yhteensopivaksi uuden YKP:n kanssa koontiasetuksen 14 kautta, näkemysten mukaan purkamisvelvoitteen valvontaa 14 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/812, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, neuvoston asetusten (EY) N:o 850/98, (EY) N:o 2187/2005, (EY) N:o 1967/2006, (EY) N:o 1098/2007, (EY) N:o 254/2002, (EY) N:o 2347/2002 ja (EY) N:o 1224/2009 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) 6
koskevat säännökset eivät ole riittäviä ja uusien velvoitteiden (esim. säilyttämisen vähimmäisviitekokoa pienempien lajien saaliiden käytön valvonta ja rajoittaminen muihin tarkoituksiin kuin suoraan ihmisravinnoksi) valvontaa olisi käsiteltävä kattavammin, jotta vältetään sekaannusta ja epätietoisuutta useiden julkisten ja yksityisten sidosryhmien keskuudessa. Arvioinnissa paljastui, että komission, EFCA:n ja jäsenvaltioiden tehtävät ja velvollisuudet ovat joiltain osin epäselviä, mikä johtaa samanlaisten toimintojen päällekkäisyyteen. Teolliset toimijat ja kalastajat ilmaisivat olevansa huolissaan tiettyjen teknisten säännösten jäykkyydestä, mikä vaikeuttaa niiden täytäntöönpanoa (esim. punnituskäytännöt, sallitut poikkeamat, kuljetus, ennakkoilmoitus ja myynti-ilmoitusten toimitusmääräajat). Sääntöjen noudattamisen kulttuuri Valvontapolitiikka perustuu olennaisesti siihen, että YKP:n sääntöjen noudattamisen tärkeydestä tiedotetaan kaikille toimijoille, jotka osallistuvat kalastukseen liittyviin moniin erilaisiin toimintoihin (pyynti, jalostus, jakelu ja kaupan pitäminen). Arvioinnin mukaan nykyisellä kehyksellä on edistetty sääntöjen noudattamisen kulttuuria toimijoiden ja jäsenvaltioiden keskuudessa, mikä puolestaan on parantanut YKP:n velvoitteiden noudattamista. On kuitenkin selvää, että YKP:n sääntöjen noudattamista on edelleen vahvistettava kattavalla ja kestävällä seuranta- ja valvontajärjestelmällä, minkä lisäksi on lisättävä teollisuuden tietoisuutta säilyttämistoimenpiteiden noudattamisen tärkeydestä. Erityiset valvonta- ja tarkastusohjelmat sekä yhteiskäyttösuunnitelmat, joiden täytäntöönpanoa EFCA koordinoi, ovat tehokkaita työkaluja. Niiden havaittiin soveltuvan erinomaisesti myös jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ja tiedonvaihdon parantamiseen. EFCA:n tiedotustoiminnan ja koulutusten avulla on kyetty erittäin hyödyllisellä tavalla selittämään uusia sovellettavia sääntöjä ja lisäämään toimijoiden tietoisuutta säilyttämisnäkökohdista. Arvioinnin mukaan sääntöjen noudattamisen kulttuuri perustuu voimakkaasti valvontasääntöjen oikeudenmukaiseen ja yhdenmukaiseen soveltamiseen eri kalastusaloilla ja jäsenvaltioissa, mukaan lukien EU:n vesillä kalastavat kolmansien maiden alukset, sekä havaittujen rikkomusten tiukkoihin ja yhdenmukaisiin seurantatoimiin. Seuraamusjärjestelmän tehokas täytäntöönpano sekä vakavien rikkomusten pisteytysjärjestelmä ovat tärkeitä osatekijöitä, joilla varmistetaan kalastajien tasapuolinen kohtelu. Vaikka valvonta-asetuksessa säädetään, mitä pidetään riittävänä lainsäädäntökehyksenä perussopimuksen mukaisesti, kansalliset järjestelmät ja niiden soveltaminen vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Jäsenvaltiot eivät sovella nykyistä vakavien rikkomusten pisteytysjärjestelmää samoin perustein 15. Jäsenvaltioiden välinen N:o 1379/2013 ja (EU) N:o 1380/2013 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse purkamisvelvoitteesta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1434/98 kumoamisesta, EUVL L 133, 29.5.2015, s. 1. 15 Jäsenvaltioiden on sovellettava asetuksen (EY) N:o 1005/2008 42 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen vakavien rikkomusten osalta pisteytysjärjestelmää, jonka perusteella kalastuslisenssin haltijalle määrätään asianmukainen pistemäärä yhteisen kalastuspolitiikan sääntöihin kohdistuvista rikkomuksesta. Kyseessä olevan rikkomuksen vakavuudesta päättää jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ottaen huomioon vahingon luonteen ja arvon, rikkojan taloudellisen tilanteen ja rikkomuksen laajuuden tai toistuvuuden. 7
yhteistyö on ehdottoman tarpeellista kalastajien oikeudenmukaisen kohtelun kannalta. Näin voidaan saavuttaa kalastajien luottamus ja taata sääntöjen noudattaminen. Lisäksi rikkomustapauksissa on määrättävä riittäviä seuraamuksia yhdenmukaisesti ja tasapuolisesti, jotta varmistetaan seuraamusten pelotevaikutus ja edistetään EU:n kansainvälisten velvoitteiden täyttymistä. Komission välineet yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanon varmistamiseksi jäsenvaltioissa Valvonta-asetuksella perustetut uudet välineet, joilla varmistetaan YKP:n täytäntöönpano jäsenvaltioissa, ovat saaneet yleisesti ottaen hyvän vastaanoton sidosryhmiltä. Euroopan komission laajempi toimivalta tarkistaa jäsenvaltioiden valvontatoimia, tehdä tutkimuksia ja suorittaa riippumattomia tarkastuksia on myös lisännyt jäsenvaltioiden halukkuutta noudattaa YKP:n sääntöjä. Komissio laatii yhteistyössä asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa toimintasuunnitelmia, joissa käsitellään jäsenvaltioiden valvontajärjestelmässä havaittuja puutteita. Toimintasuunnitelmat ovat osoittautuneet tehokkaiksi yhteistyövälineiksi. Yksinkertaistaminen ja hallinnollisen taakan keventäminen Valvonta-asetuksella on virtaviivaistettu ja järkeistetty aiempaa valvonnan sääntelyjärjestelmää, yksinkertaistettu toimijoiden välistä viestintää ja kevennetty hallinnollista taakkaa. Valvonta-asetus on kuitenkin edelleen monimutkainen säädös, jonka useat säännökset vaativat oikeudellista selvennystä. Lisäksi jäsenvaltiot voivat tulkita ja siten myös soveltaa joitakin velvoitteita hyvin eri tavoin, minkä vuoksi komissiota pyydetään usein antamaan ohjeistusta monitulkintaisuuden välttämiseksi. Nykyaikaisten teknologioiden käytön ja sähköisten kalastuksen tietojärjestelmien ja tiedonvaihdon kehittämisen oli tarkoitus pitkällä aikavälillä keventää hallinnollista taakkaa. Tämä ei kuitenkaan toteutunut täysin, sillä järjestelmien kehittäminen vei aikaa ja joissain tapauksissa sähköiset alustat ovat vasta kehitteillä. Joka tapauksessa toimijoiden hallinnollisen taakan on arvioitu vähentyneen nettomääräisesti 28 prosenttia aiempaan valvontajärjestelmään verrattuna. Useimmat edut ja kustannussäästöt ovat hyödyttäneet ja hyödyttävät jatkossakin viranomaisia, vaikka saatavilla olevien tietojen perusteella näitä hyötyjä ei kyetty laskemaan 16. Analyysi osoittaa, että valvonta-asetuksella voidaan keventää hallinnollista taakkaa edelleen esimerkiksi edistämällä tietoteknisten välineiden käyttöä. 16 On pantava merkille, että vaikka hallinnollisella taakalla viitataan nykyisin sekä toimijoihin että viranomaisiin, vaikutusten arvioinnin tekohetkellä vuonna 2008 tarkasteltiin ainoastaan toimijoiden hallinnollista taakkaa. Perustason puuttuessa toimivaltaisten viranomaisten hallinnollisen taakan nettovähennystä ei voitu laskea. 8
4. PÄÄTELMÄT Valvonta-asetus on olennainen väline, jolla varmistetaan YKP:n sääntöjen noudattaminen. Kyseistä säädöstä pidetään yhtenä keskeisimpänä keinona saavuttaa YKP:n tavoitteet ja varmistaa, että säilyttämis- ja hoitotoimenpiteet pannaan täytäntöön. Sen periaatteilla ja säännöksillä puututaan ongelmiin, jotka ovat aikaisemmin johtaneet mittavaan liikakalastukseen ja sääntöjen heikkoon noudattamiseen. Jäsenvaltiot ovat yleisesti ottaen panneet valvonta-asetuksen keskeiset säännökset täytäntöön, ja kuuden vuoden jälkeen on selvää, että kyseinen lainsäädäntökehys on otettu hyvin vastaan asianomaisten sidosryhmien keskuudessa. Sääntöjen monimutkaisuuden ja niihin mukautumiseen tarvittavan ajan vuoksi eräiden säännösten täytäntöönpano on kuitenkin joissain tapauksissa viivästynyt. Arviointi vahvisti käsityksen siitä, että vaikka valvonta-asetus on kiistatta auttanut parantamaan kalastuksen valvontajärjestelmää ja lisäämään YKP:n sääntöjen noudattamista, nykyinen lainsäädäntökehys ei ole täysin tarkoituksenmukainen. Sidosryhmät vaativat voimakkaasti mukauttamaan valvontajärjestelmää entistä paremmin uuteen yhteiseen kalastuspolitiikkaan, etenkin purkamisvelvoitteen osalta, ja lisäämään synergiaa muiden politiikanalojen ja erityisesti ympäristö- ja markkinapolitiikan kanssa. Lisäksi joidenkin säännösten epäselvyys on osaltaan aiheuttanut täytäntöönpanoa koskevien lähestymistapojen vaihtelua jäsenvaltiotasolla ja heikentänyt tasapuolisten toimintaedellytysten luomista ja siten myös toimijoiden luottamusta järjestelmään. Säännösten vanhentuminen, joustavuuden puute sekä jäsenvaltioiden toisinaan tehoton täytäntöönpano heikentävät nykyisen oikeudellisen järjestelmän tuloksellisuutta ja tehokkuutta. Tältä osin seuraamuksiin ja pisteytysjärjestelmään, rikkomusten seurantatoimiin, tietojen vaihtoon ja jakamiseen, jäljitettävyyteen sekä alle 12 metriä pitkien alusten seurantaa ja saaliiden raportointia koskeviin välineisiin liittyvät säännökset vaativat erityishuomiota. 5. TULEVAT TOIMET Jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien tähän kertomukseen antamissa tiedoissa korostetaan useita keskeisiä haasteita, joita EU:n ja sen jäsenvaltioiden on käsiteltävä, jotta voidaan varmistaa kalastuksen säilyttämis- ja hoitotoimenpiteiden sekä YKP:n sääntöjen noudattamisen valvontaa koskeva johdonmukainen, tuloksellinen ja tehokas järjestelmä. Tässä yhteydessä on myös parannettava valvonta-asetuksen kokonaisvaltaista toimivuutta, millä turvataan kestävä kalastus ja parannetaan samalla synergioita muiden politiikanalojen kanssa. Komissio esittelee arvioinnin tulokset jäsenvaltioille ja asianomaisille sidosryhmille keskustellakseen toimivista ratkaisuista. 9